חוצות המפרץ חיפה בע"מ נ. הרשות הממשלתית למים וביוב

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 16116-12-25 לפני: כבוד הנשיא יצחק עמית כבוד השופט אלכס שטיין כבוד השופט חאלד כבוב העותרת: חוצות המפרץ חיפה בע"מ נגד המשיבים: 1. הרשות הממשלתית למים וביוב 2. תאגיד מי כרמל בע"מ עתירה למתן צו על-תנאי בשם העותרים: עו"ד שרון ארצי; עו"ד הילה קרמונה; עו"ד רועי אברהם בשם המשיבה 1: בשם המשיב 2: עו"ד ענת גולדשטיין; עו"ד יעל הרבסט עו"ד איתם לוי פסק-דין השופט אלכס שטיין: מהות העתירה 1. בעתירה זו מבקשת העותרת, חוצות המפרץ חיפה בע"מ (להלן: העותרת), כי נוציא מלפנינו צו על-תנאי המורה למשיבים לבוא וליתן טעם מדוע לא יוסר מתחם הקניות המסחרי, אשר נמצא בבעלות העותרת, מתכנית הניטור של שפכי תעשייה שערך המשיב 2, תאגיד המים והביוב מי הכרמל (להלן: תאגיד המים או התאגיד); ומדוע לא תבוטל החלטת המשיבה 1, הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן: רשות המים או הרשות), אשר במסגרתה נדחתה תלונת העותרת נגד תאגיד המים בקשר להתנהלותו כלפיה ונקבע כי התאגיד פעל כדין, ואין מקום להסיר את המתחם המסחרי מתוכנית הניטור. העובדות 2. העותרת היא חברה פרטית בעלת מתחם קניות מסחרי פתוח הידוע בשם "חוצות המפרץ", אשר בתחומו פועלים בתי עסק שונים, ובכללם גם בתי עסק לממכר מזון אשר מייצרים שפכי תעשייה (להלן: המתחם). 3. ביום 17.4.2018 פנתה העותרת לרשות המים בבקשה להסיר את המתחם שבבעלותה מתכנית הניטור של שפכי תעשייה שערך תאגיד המים. ביום 30.4.2019 נדחתה בקשת העותרת, תוך שהובהר כי ההחלטה בדבר הסרת המתחם מתוכנית הניטור מצויה במתחם שיקול הדעת של התאגיד. עוד הוסבר כי הואיל ואין לכלל בתי העסק במתחם מדי מים אשר משויכים לתאגיד, חיוב העותרת על-ידי התאגיד נעשה בהתאם לדין. ביום 18.2.2025 פנתה העותרת בשנית אל רשות המים והלינה על הכללתה בתוכנית הניטור של התאגיד. במסגרת זו, טענה העותרת כי כלל בתי העסק במתחם מצוידים במפרידי שומן עצמאיים ובמדי מים אשר ניתנים לדיגום ועונים להגדרה "מד מים משויך", וכן כי קיימת הסכמה בין בתי העסק לבין המתחם באשר לאופן חיובם. לאור האמור, העותרת טענה כי יש להטיל את החיובים בגין חריגות בהזרמת שפכי תעשייה על בתי העסק ישירות, בהתאם לעיקרון "המזהם משלם" – זאת, חלף הטלת החיוב על המתחם. ביום 15.9.2025 נערכה פגישה של נציגי תאגיד המים, רשות המים והמשרד להגנת הסביבה מחוז חיפה, שעניינה היה קביעת נהלים באשר לאופן ביצוע דיגומים וחיובים במתחמים משותפים. במסגרת פגישה זו נקבע כי מקום בו לא קיימים מדי מים משויכים לכלל בתי העסק אשר ממוקמים במתחם, יש לבצע את הדיגום במוצא הכללי של המתחם. לצד זאת, מקום בו כלל בתי העסק במתחם המשותף מחזיקים במדי מים משויכים, וקיימת אפשרות להפריד בין הזרמים, הדיגום ייעשה בנפרד לכל אחד מהעסקים, אלא אם קיימת מניעה כזאת או אחרת לעשות כן. ביום 9.9.2025 וביום 29.9.2025 פנתה העותרת לרשות המים לקבל התייחסות לתלונתה. ביום 30.9.2025 הועברה אל רשות המים התייחסות התאגיד לתלונת העותרת. בהתייחסותו, ציין התאגיד כי הוא מתנגד להשגת העותרת, הואיל והוא פועל בהתאם להנחיות ונהלי רשות המים. ביום 20.10.2025 רשות המים השיבה לתלונת העותרת מיום 18.2.2025 ודחתה אותה. הוסבר כי המתחם בבעלות העותרת עונה להגדרת "מפעל משותף" ולכן הוא נדגם ככזה. עוד הובהר כי העותרת לא העבירה תכנית סניטרית מלאה לתאגיד, אשר נדרשת על-מנת שהתאגיד יבחן האם ניתן להפריד את השפכים לעסקים בתוך המתחם. כמו כן, הודגש כי בניגוד לטענת העותרת בתי העסק במתחם אינם בעלי מדי מים משויכים, ועל כן התאגיד אינו יכול לחייבם ישירות. ביום 9.11.2025 פנתה העותרת במכתב התראה טרם נקיטת הליכים במסגרתו הלינה על המענה שניתן לתלונתה, וביום 4.12.2025 הוגשה העתירה שלפנינו. טענות הצדדים 4. לטענת העותרת, לכלל בתי העסק הממוקמים במתחם בבעלותה קיימים מדי מים תקינים, חלקם משויכים רשמית לתאגיד וחלקם ניתנים לשיוך. כמו כן, נטען כי כלל בתי העסק מחזיקים במפרידי שומן עצמאיים. משכך הוא, העותרת טוענת כי באפשרות תאגיד המים לדגום את צריכת המים של כל בית עסק בנפרד. העותרת מסבירה כי התאגיד החל לדגום את בתי העסק במתחם כבר בחודש אוגוסט 2025, אולם במקביל לדיגומים פרטניים אלה הוא ממשיך לחייב את העותרת, בלא כל סיבה, גם בשוחות הראשיות. העותרת טוענת כי אף קיימת הסכמה בינה לבין בתי העסק במתחם – אשר מעוגנת בהסכמים משפטיים – לפיה החיובים בגין הזרמת שפכי התעשייה תושת על בתי העסק שמייצרים אותם ולא על המתחם. העותרת סבורה כי תוצאה זו עולה בקנה אחד עם העיקרון בדבר "המזהם המשלם". לשיטת העותרת, תאגידי מים אחרים מיישמים עיקרון זה ואילו רק תאגיד המים בענייננו פועל בניגוד לדין. 5. העותרת סבורה כי החלטת רשות המים בתלונה שהגישה ניתנה בשיהוי, בחלוף 8 חודשים מיום הגשת התלונה, בניגוד לדין אשר מורה כי החלטה בתלונה תתקבל לא יאוחר מ-180 ימים ממועד קבלת התלונה. כמו כן, העותרת סבורה כי ההחלטה התקבלה על סמך תשתית עובדתית שגויה. בהקשר זה נטען כי בניגוד לטענות המשיבים, העותרת העבירה תכנית סניטרית מלאה לתאגיד אשר מתייחסת לכל המתחם; בשום שלב נציגי התאגיד לא הסבירו לעותרת מהם התנאים להפרדת שפכים; וכן כלל בתי העסק במתחם מחזיקים במדי מים אשר ניתנים לשיוך, והתאגיד אף מקבל את קריאות מדי המים שלהם. עוד נטען כי החלטת הרשות מפלה את העותרת לרעה בהשוואה למרכזים מסחריים אחרים שהוצאו מתוכניות הניטור של התאגידים שבתחומם, ואשר מחייבים את בתי העסק ישירות בגין חריגות בהזרמת שפכי תעשייה. 6. עמדת רשות המים היא כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת אי-מיצוי הליכים ואי-צירוף כלל המשיבים הרלבנטיים. לשיטתה, העותרת הגישה עתירה לבית משפט זה בטרם חלפו 30 ימים מפנייתה לרשות המים, מבלי שניתן זמן סביר לרשות להשיב לפנייה. זאת ועוד: נטען כי בטרם הגישה תלונה לרשות המים, העותרת כלל לא פנתה לתאגיד המים במטרה למצות מולו הליכים. כן נטען כי העותרת לא צירפה כצד לעתירה את המשרד להגנת הסביבה ואת הממונה על הסביבה אשר בסמכותה להכריע במחלוקות בין התאגיד והמפעל. 7. רשות המים סבורה כי דין העתירה להידחות גם לגופה. הרשות מבהירה כי היא משמשת רגולטור על החלטות תאגיד המים, וככזה היא אינה נוטה להתערב בשיקול הדעת של התאגיד אלא במקרים חריגים. לטענתה, המקרה שלפנינו אינו נמנה בגדר המקרים החריגים המצדיקים התערבות. הרשות מסבירה כי בניגוד לטענות העותרת, במתחם פועלים בתי עסק עם מדי מים משויכים לצד בתי עסק עם מדי מים פרטיים שאינם משויכים לתאגיד. הובהר כי בהתאם לדין, התאגיד מחייב רק את בתי העסק עם מדי המים המשויכים, ויתרת החוב מוטלת על העותרת. הרשות מוסיפה ומבהירה כי אילו היו מותקנים מדי מים משויכים בכלל בתי העסק, ניתן היה לחשב בנפרד את כמות השפכים המיוחסת לכל בית עסק, אולם בהיעדרם לא ניתן לעשות כן. הרשות מוסיפה וטוענת כי בשים לב לכך שהעותרת לא הגישה תכנית סניטרית מלאה, לא ניתן היה לבחון באופן מקצועי את מבנה התשתיות והיקף הזרמות השפכים במתחם כתנאי לבחינת האפשרות להפרדת הזרמים ושיוך השפכים לעסקים ספציפיים. בהקשר זה, רשות המים הוסיפה כי ההסכמות בין העותרת לבתי העסק במתחם נעדרות כל תוקף לעניין חלוקת החיובים, שכן בהיעדר הצגת תכנית סניטרית מלאה מצד העותרת ממילא לא ניתן לבחון את כלל הזרמים הנוצרים במתחם. מכל מקום, רשות המים טוענת כי החלטה על הסרת המפעל המשותף מתכנית הניטור היא עניין המסור לשיקול הדעת הרחב של התאגיד. אשר לטענת ההפליה לעומת מרכזי מסחר אחרים, הרשות טוענת כי בהתאם למידע שברשותה, קיים שוני רלבנטי בעניין סיווג מדי המים המשויכים במתחם, וכן לנוכח העובדה שלא הוגשה תכנית ניטור מלאה וסדורה מצד העותרת – כך שמכלול הנסיבות והתשתית העובדתית היא שונה לגבי מרכזי מסחר אחרים. 8. תאגיד המים מצטרף לטענות רשות המים ומוסיף כי העותרת לא עמדה בדרישות הבסיסיות הנדרשות לצורך הסרתה מתכנית הניטור – העותרת לא הגישה תכנית סניטרית מלאה ולא העבירה את הסכמתם של בתי העסק לביצוע דיגום פרטני. התאגיד מוסיף וטוען כי לפי עמדת רשות המים, הסרת מפעל מתכנית הניטור היא עניין אשר מסור לשיקול דעתו המקצועי, ואף אם כלל בתי העסק במתחם מחזיקים במדי מים משויכים, לא מוטלת חובה על התאגיד להסיר מפעל מתכנית הניטור. מכל מקום, לטענת התאגיד, חלק מבתי העסק במתחם אינם משויכים לו, ולכן באופן מעשי הוא אינו יכול לחייב אותם. באשר לטענת העותרת ביחס להסכמות אליהן הגיעה עם בתי העסק במתחם, התאגיד מבהיר כי בהתאם לדין להסכמות אלה אין נפקות אל מול התאגיד, וממילא הסכמים אלה לא הועברו לו או לרשות המים. דיון והכרעה 9. לאחר ששקלתי את טענות הצדדים, אשר הועלו לפנינו בכתובים, הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות. 10. בית משפט זה עמד לא אחת על שיקול הדעת הרחב המסור לרשות מנהלית בבואה לקבל החלטות מקצועיות. במקרה שלפנינו, הרשות המנהלית – רשות המים – פועלת כרגולטור על החלטות תאגיד המים, ומוסמכת לברר תלונות של צרכנים לפי סעיף 108 לחוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001 (להלן: החוק). כרגולטור, רשות המים אינה מחליפה את שיקול הדעת של הגורם המקצועי המוסמך – תאגיד המים – אלא במקרים חריגים ומטעמים כבדי משקל, כדוגמת חריגה מסמכות או בהתקיים פגם בהחלטה אשר יורד לשורש העניין. במקרה שלפנינו, העותרת מבקשת כי נמיר את שיקול דעת הרשות המנהלית, רשות המים, בשיקול דעתנו, זאת, שעה שרשות המים בעצמה לא נוהגת – ואינה אמורה – להיכנס בנעלי הגורם המוסמך לעניין, תאגיד המים, אלא במקרי קצה. לזאת לא נוכל להסכים. החלטת התאגיד אשר נמצאת במוקד דיוננו, היא החלטה מקצועית מובהקת שלא להסיר את המתחם בבעלות העותרת מתכנית הניטור. בידוע הוא כי אין זו דרכו של בית המשפט להתערב בהחלטות מקצועיות מובהקות. כך הוא תמיד, ובפרט כאשר עסקינן בהחלטות שמצריכות מומחיות, כדוגמת ההחלטה שלפנינו (ראו: בג"ץ 7620/19 לרר נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 10 (3.7.2022); בג"ץ 4409/21 תאגיד מי רעננה בע"מ נ' משרד הבריאות, פסקה 18 (24.10.2023); בג"ץ 4977/20 תאגיד מים וביוב סובב שפרעם בע"מ נ' מועצת רשות המים, פסקה 9 (16.5.2024)). 11. לזאת אוסיף כי לא מצאתי כל פגם בהחלטת התאגיד שלא להסיר את המתחם בבעלות העותרת מתכנית הניטור. כללי תאגידי מים וביוב (שפכי מפעלים המוזרמים למערכת הביוב), התשע"ד-2014 (להלן: כללי השפכים), קובעים את האסדרה לטיפול בשפכי תעשייה כך שאלה לא יוזרמו למערכות הביוב ויגרמו לנזקים. סעיף 4 לכללי השפכים קובע כי תאגידי המים יכינו תכניות ניטור למפעלים בתחומה החשודים בהזרמת שפכים חריגים או אסורים למערכת הביוב. בהתאם לסעיף 11 לכללי השפכים, היה ונמצא כי הוזרמו שפכים אסורים או חריגים, תאגיד המים יחייב את המפעל בתשלום. סעיף 11(ג) לכללי השפכים קובע כי אם במפעל המשותף מותקנים בחלק מבתי העסק מדי מים משויכים, יוטלו החיובים על בתי העסק ישירות, ויתרת החיוב תוטל על המפעל המשותף. מד מים משויך, כהגדרתו בסעיף 1 לכללי תאגידי מים וביוב (אמות מידה לשירות), התשע"א-2011, הוא מד מים אשר מודד את כל צריכת המים של צרכן מסוים בנכס מסוים, ואשר משויך לתאגיד המים שבאזורו הוא פועל. הווה אומר: מד מים כאמור משויך לתאגיד המים שפועל באזור אשר יכול לעקוב אחר צריכת המים שלו באופן ישיר. כמו כן, בהתאם לסעיף 11(ג1) לכללי השפכים, למנהל המפעל המשותף אפשרות לפנות לתאגיד המים בבקשה לשינוי אופן חלוקת החיובים, אולם תאגיד המים אינו מחויב להיעתר לבקשה. מקום בו בקשת המפעל המשותף מסורבת, רשאי הוא להלין על כך לרשות המים בהתאם לסעיף 108 לחוק. 12. בענייננו, כפי שהובהר בתגובות המשיבים, במתחם העותרת קיימים בתי עסקים שחלקם מחזיקים במדי מים אשר משויכים לתאגיד המים, וחלקם אינם מחזיקים במדי מים כאמור. בהתאם לאמור בסעיף 11(ג)(3) לכללי השפכים, תאגיד המים מחייב ישירות את בתי העסק אשר מחזיקים במדי מים אשר משויכים לו. בד-בבד, בשים לב לכך שלתאגיד המים אין אפשרות לבצע חיוב על סמך מדי המים הפרטיים של בתי העסק אשר אינם משויכים לו, מטיל תאגיד המים את יתרת החיוב על המתחם בבעלות העותרת. התנהלות זו של התאגיד עולה בקנה אחד עם הוראות הדין ולא נפל בה שום פגם. 13. טענת העותרת ביחס להסכמות אליהן הגיעה עם בעלי העסק במתחם אף היא נדונה לכישלון. סעיף 11(ג) לכללי השפכים קובע כי "במפעל משותף ובהעדר הסכמה בין בעל המפעל המשותף או מי מטעמו לבין המפעלים בתחומו יחולו ההוראות האלה: [...]" (ההדגשה הוספה – א.ש.). לטענת העותרת, היא הגיעה להסכמות פרטניות עם בעלי העסק במתחם, לפיהן בעלי העסק יחויבו בגין הזרמת שפכי התעשייה שבאחריותם. כפי שהובהר על-ידי רשות המים, הרשות המנהלית המוסמכת לעניין זה, הוראת סעיף זה אכן מאפשרת למנהל המפעל המשותף להגיע להסכמות והסדרים עם בעלי העסק במתחם, אלא שהסכמות אלה אינן משפיעות על אופן החיוב של התאגיד בגין הזרמת שפכי התעשייה. לפי הוראת סעיף 11(ג1) לכללי השפכים, מנהל המפעל המשותף יכול לפנות בבקשה לתאגיד לשנות את אופן חלוקת החיובים, והתאגיד יחליט בבקשה לאחר שמיעת הטענות ולאחר ביצוע הערכה של מהנדס מטעמה. אם כך, ברי הוא כי לתאגיד המים יש שיקול דעת בהחלטה האם לשנות את אופן חלוקת החיובים בהתאם להסכמות שהציג מנהל המפעל המשותף, אם לאו. 14. המסקנה המתבקשת מכל האמור היא כי החלטת תאגיד המים שלא להסיר את העותרת מתכנית הניטור, והחלטת רשות המים לדחות את תלונת העותרת, בדין יסודן ואין כל עילה להתערב בהן. זאת, על אחת כמה וכמה נוכח שיקול הדעת הרחב של הרשות בהחלטות מקצועיות בכגון-דא, בהן בית משפט זה אינו נוהג להתערב אלא במקרים חריגים. סוף דבר 15. אשר על כן, דין העתירה להידחות וכך אציע לחבריי שנעשה. העותרת תישא בהוצאות לטובת המשיבים בסך 3,000 ש"ח. ניתן היום, ‏ט' באייר התשפ"ו (‏26.4.2026). יצחק עמית נשיא אלכס שטיין שופט חאלד כבוב שופט