מקסימדיה פרסום חוצות בע"מ נ. עיריית תל אביב יפו

פסק-דין בתיק ע"א 1600/08 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 1600/08 בפני: כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט ע' פוגלמן המערערת: מקסימדיה פרסום חוצות בע"מ נ ג ד המשיבה: עיריית תל אביב יפו ערעור על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו, בת"א 1272/05, מיום 1.1.08, שניתן על ידי כבוד סגנית הנשיא ד"ר ד' פלפל תאריך הישיבה: כ"ד באדר ב' התשע"א (30.3.11) בשם המערערת: עו"ד עדי מוסקוביץ; עו"ד תמי הירשנברגר בשם המשיבה: עו"ד פלאית אורנשטיין בשם היועץ המשפטי לממשלה: עו"ד רות גורדין פסק-דין השופט ע' פוגלמן: לפניי ערעור על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו, בת"א 1272/05, שבגדרו דחה בית המשפט (כב' סגנית הנשיא, ד"ר ד' פלפל) את תביעת המערערת להשבת אגרות שילוט שנגבו ממנה על-ידי המשיבה בין השנים 2003-1998 בגין הצבת מודעות פרסום על גבי אוטובוסים הנעים ברחבי גוש דן. רקע עובדתי והשתלשלות ההליכים 1. מקסימדיה פרסום חוצות בע"מ, חברה לפרסום שלטי חוצות (להלן: המערערת), ערכה חוזה עם חברת האוטובוסים "דן" שלפיו היא רשאית להציב מודעות פרסום על דפנות אוטובוסים של החברה, הנעים באזור גוש דן. בין היתר, סוכם כי המערערת תשלם את כל המסים וההיטלים אשר יוטלו על-פי חוק בקשר למודעות הפרסום, ותפעל על-פי כלל החוקים והתקנות הנוגעים להצבתן. במהלך תקופת החוזה, דיווחה המערערת מידי שנה לעיריית תל-אביב-יפו (להלן: המשיבה), על היקף המודעות שהציבה על גבי האוטובוסים של חברת דן, אשר תוואי נסיעתם עובר, בין היתר, בתחום שיפוטה של המשיבה. בהתאם לכך, ערכה המשיבה את תחשיב אגרות השילוט שעל המערערת לשלם. התשלום נקבע על-פי התעריפים הקבועים בחלק ד' לתוספת לחוק עזר לתל-אביב-יפו (שילוט), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק העזר שילוט), העוסק במודעות המתפרסמות על כלי-רכב. במהלך השנים 2003-1998 שילמה המערערת למשיבה סכום של 4,073,325 ש"ח בגין אגרות השילוט (משוערך ליום הגשת התביעה). בחודש ינואר 2004, בעקבות ייעוץ משפטי שקיבלה, שלפיו האגרות האמורות נגבו בחוסר סמכות, הפסיקה המערערת לשלם למשיבה את סכום האגרה שהוטל עליה, ובד בבד דרשה כי האחרונה תשיב לה את הכספים שנגבו ממנה שלא כדין. לאחר ניסיונות – שלא צלחו – להגיע לפשרה, ומשעמדה המערערת בסירובה לשלם את האגרות עבור המודעות שהציבה במהלך שנת 2004, שלחה המשיבה למערערת ביום 20.2.2005 מכתב "דרישה להסרת שלט" מכוח סעיף 14 לחוק העזר שילוט, שבו דרשה מהמערערת להסיר את מודעות הפרסום מעל גבי האוטובוסים. להשלמת התמונה יצוין, כי חברת כנען מדיה פרסום בתנועה בע"מ (להלן: כנען) נכנסה במקומה של המערערת כמפרסמת על גבי האוטובוסים של חברת דן. בהמשך, בעקבות עתירה שהגישה כנען נגד המשיבה בעת"מ (מחוזי ת"א) 2769/05 כנען מדיה פרסום בתנועה בע"מ נ' עירית תל-אביב (לא פורסם, 25.5.2006) (להלן: עת"מ 2769/05), חתמו השתיים על הסכם פשרה, אשר קיבל תוקף של פסק-דין ביום 25.5.2006 (להלן: הסכם הפשרה), שבו נקבע כי כנען תשלם סכומים מופחתים בגין אגרות השילוט. על-פי ההסכם, נדרשה כנען לשלם בשנת 2005 אגרת שילוט שנתית בסך של 150,000 ש"ח ובשנים 2006 ו-2007 נדרשה לשלם אגרת שילוט שנתית בסך של 175,000 ש"ח. על רקע זה, הגישה המערערת תביעה נגד המשיבה לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו, להשבת אגרות השילוט אשר נגבו ממנה בין השנים 2003-1998, לטענתה, שלא כדין ובחוסר סמכות. פסק-דינו של בית המשפט המחוזי 2. בית המשפט המחוזי דחה את תביעתה של המערערת וקבע כי אגרות השילוט שגבתה ממנה המשיבה נגבו בסמכות וכדין. נפסק, כי סמכותה של המשיבה לגבות את אגרות השילוט נגזרת מחוק העזר שילוט, אשר נחקק על-ידי המשיבה מתוקף סמכותה בסעיפים 246, ו-251-250 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות). בית המשפט דחה את טענת המערערת כי חוק העזר שילוט אינו חל עליה מאחר שהאוטובוסים שעליהם הציבה מודעות נעו בתחומן של רשויות נוספות. לפי קביעתו, אין בכך כדי לשלול את העובדה שהאוטובוסים נעים גם בתחום שיפוטה של המשיבה, ואת סמכותה לגבות אגרת שילוט בגין הפרסום המוצב עליהם. בהקשר זה, העיר בית המשפט, אגב אורחא, כי גביית אגרה על-ידי רשות אחת עשויה לחסן את המשלמת, בנסיבות מסוימות, מתשלום אגרה לרשות אחרת. כמו-כן, דחה בית המשפט את טענת המערערת שלפיה התשלום שגבתה המשיבה הינו מס מוסווה, וקבע כי קיימת זיקה ישירה בין התשלום ששילמה המערערת לבין התמורה שקיבלה – עצם הרשות לפרסם באופן חוקי ומוסדר למטרות רווח. לשיטת בית המשפט, די בכך כדי לקבוע שמדובר באגרה, ואין בעובדה שלא הונפקו רישיונות בפועל כדי לסכל את התמורה שניתנה למערערת. עוד ציין בית המשפט כי על-פי התצהיר שהוגש על-ידי המשיבה – שלא נסתר – היא מבצעת פעולות פיקוח על השילוט לצורך שמירה על חזות העיר ומניעת פגיעה ברגשות הציבור. באשר לטענות בדבר התנהלותה המפלה של המשיבה בגביית האגרות, קבע בית המשפט כי עצם העובדה שהמשיבה אינה גובה אגרה מכלי-רכב פרטיים הנושאים שילוט, אינה משום הפליה פסולה. זאת, מאחר שקיים שוני רלוונטי בין כלי-רכב פרטיים הנושאים שלטי זיהוי המשמשים, בין היתר, גם כפרסומת, לבין מכירת שטחי פרסום על גבי אוטובוסים ציבוריים. גם לעניין הימנעותה של המשיבה מגביית אגרה מכלי-טיס הנושאים מודעות, קבע בית המשפט כי זו אינה הפליה, שכן מחומר הראיות עולה שהפרסום באמצעות כלי-טיס נעשה ונחשף מחוץ לגבולות הטריטוריאליים של הרשות המקומית. עוד הוסיף בית המשפט כי לא ניתן להסיק מכך שכלי-טיס הנעים בתוך תחומי הרשות אינם מחויבים בתשלום אגרה. לעניין טענתה של המערערת בדבר התעריף המופחת שגבתה המשיבה מחברת כנען – השונה באופן משמעותי מהסכום שנדרשה המערערת לשלם – קבע בית המשפט, כי מאחר שהסכום המופחת הוא תוצר של הסדר פשרה, אשר מטבעו מוביל לתוצאות שונות מאלו של הליך חיוב רגיל, אין מדובר בהפליה. בנוסף, קבע בית המשפט כי הפער בין התעריפים שגובה המשיבה לבין אלו שגובות רשויות אחרות, אינו מעיד על חוסר סבירות ושרירותיות בהתנהלותה של המשיבה. לגישת בית המשפט, לכל עיר מאפיינים שונים שעשויים להשפיע על התעריפים, ובהיעדר נתונים – לא ניתן לקבוע כי הייתה הפליה בין המפרסמים ברשויות השונות. טענות המערערת בערעור 3. על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי הגישה המערערת את הערעור שלפנינו. לטענתה, שגה בית המשפט קמא בקובעו כי קיימת לרשות סמכות לגבות אגרה מאוטובוסים הנושאים פרסומות בתחומה, גם במקרה שבו הם נעים בתחומן של רשויות נוספות. המערערת מוסיפה כי המונח "תחום" המופיע בסעיף 233 לפקודת העיריות, מגדיר את סמכותה של רשות עירונית כסמכות טריטוריאלית, המוגבלת לפעולות המתבצעות כולן בתחומה של העיר. לגישתה, אין מקור מפורש בדין המסמיך את המשיבה לגבות אגרה עבור פעילות המתבצעת גם מחוץ לתחום שיפוטה. עוד סבורה המערערת כי קביעתו של בית המשפט קמא עלולה להביא לגביית יתר מצד מספר רשויות במקביל, ולמנוע מהרשויות את היכולת לפקח על הפרסום בתחומן. כן, יש בכך כדי ליצור מעמסה על המפרסמים אשר יידרשו לבצע מספר פעולות רישוי ולעמוד בדרישות פרטניות של רשויות שונות. בנוסף, משיגה המערערת על קביעת בית המשפט קמא כי תשלום אגרה לרשות אחת עשוי לחסן מפני תשלום לרשות אחרת וטוענת כי מן הראוי שגביית אגרה מאוטובוסים העוברים בדרכם בתחום שיפוטן של מספר רשויות תוסדר על-ידי המדינה ולא באמצעות חוקי עזר מקומיים. בהקשר זה, מפנה המערערת לסעיף 4 לפקודת התעבורה [נוסח חדש] הנוגע להסדרה ורישוי של כלי תחבורה על-ידי שר התחבורה וכן, לחוק הדרכים (שילוט), התשכ"ו-1966 המקים, לטענתה, הסדר שלילי באשר לסמכותה של רשות מקומית להסדיר את נושא השילוט על-גבי כלי-רכב הנוסעים מחוץ לתחום השיפוט שלה. לחילופין, טוענת המערערת, כי היה על בית המשפט קמא להגדיר קריטריונים ברורים לתשלום במקרה שבו האוטובוסים עוברים במספר רשויות. בנוסף, טוענת המערערת כי המשיבה כלל לא התכוונה להשית אגרות שילוט בגין פרסום על גבי תחבורה ציבורית, כפי שעולה מתשובותיה לשאלון המערערת ומן העובדה שאין כל הנחיה בדבר הצבת מודעות על-גבי תחבורה ציבורית בפרסומיה הרשמיים. כמו-כן, מלינה המערערת על קביעתו של בית המשפט קמא כי התשלום הנגבה על-ידי המשיבה הוא אגרה ולא מס. לטענתה, הרווח שהיא מפיקה כתוצאה מיכולתה לפרסם ושיקוליה הכלכליים אינם רלוונטיים לשאלה זו, והיה על בית המשפט לבחון את טיב השירות שניתן על-ידי הרשות בתמורה לאגרה ששולמה. עוד גורסת היא כי שגה בית המשפט בהסתמכו על תצהיר המשיבה בנוגע לפעולות שהיא מבצעת לצורך הסדרת השילוט, כגון פיקוח על תוכנו וצורתו. לטענת המערערת, המשיבה לא הוכיחה כי ביצעה בפועל את כל אותן הפעולות שעליהן הצהירה, ובין היתר עולה מחומר הראיות, כי זולת חשבוניות לתשלום, לא ניתן כל שירות כנגד האגרה. בהמשך, טוענת המערערת לאכיפה בררנית מצד המשיבה, שאינה גובה אגרה מכלי-רכב פרטיים וכלי-טיס, על אף שחוק העזר חל גם בעניינם. לטענת המערערת, שגה בית המשפט בקובעו כי קיים בינה לבין האחרים שוני רלוונטי המצדיק הבחנה באכיפת החוק, כך בפרט נוכח חיובם בעבר של כלי-רכב פרטיים שנשאו שילוט בתשלום אגרה. יתרה מכך, לדעת המערערת, ההנמקה שהתקבלה לאי גביית אגרה מכלי-טיס, יפה גם לעניין אוטובוסים הנעים בתחומן של מספר רשויות. עוד טוענת המערערת כי יש בהסדר הפשרה שנערך בין המשיבה לבין חברת כנען, משום הפליה כלפיה הנובעת מהפער הגדול בתעריפים שנגבו מכל אחת מהן ומהתעלמות המשיבה ממנה כשפנתה אליה בניסיון להגיע לפשרה. לטענת המערערת, התעריפים שנגבו מחברת כנען בהסכם הפשרה מעידים על חוסר סבירותם של התעריפים הקבועים בחוק העזר שילוט ועל השרירות שבקביעתם. בנוסף, מלינה המערערת על הקביעה שלפיה אין להשוות בין התעריפים שגובה המשיבה לבין אלה שגובות רשויות אחרות. לגישת המערערת, אין רלוונטיות למאפיינים השונים של כל עיר לעניין החיוב באגרת שילוט. טענות המשיבה בערעור 4. המשיבה סומכת ידיה על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי ומדגישה כי גביית האגרות נעשתה כדין ובסמכות. לטענתה, יש לפרש את סעיף 246 לפקודת העיריות כמקנה לעירייה סמכות לפקח גם על שלטים המוצבים על-גבי אוטובוסים ציבוריים החולפים במספר רשויות – זאת, על רקע התכלית שביסוד הטלת פיקוח על הצבת שילוט אשר יפה לשילוט נייח ונייד כאחד. המשיבה גורסת כי גביית אגרה מהמערערת נעשתה כדין ואין היא מבססת עילה להתערבות שיפוטית. באשר לטענה בדבר גביית יתר, טוענת המשיבה כי לא הוכח שהמערערת אכן שילמה אגרה לרשויות מקומיות נוספות. ממילא, אין בעובדה שהאוטובוסים נעים גם בתחומן של רשויות אחרות, כדי לשלול את סמכותה לגבות אגרות בגין שילוט הנחשף בתחומה. המשיבה חוזרת על הנמקותיו של בית המשפט קמא שדחה את טענת המערערת שלפיה האגרה הינה מס מוסווה. לדבריה, הנסמכים על חוות דעת מטעם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה משנת 1998 (ראו: "סע' 42 לפק' הפרשנות: חיוב המדינה באגרת שילוט לרשות המקומית" (חוות דעת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (יעוץ), 11.6.1998)), עצם הזכות להציב שילוט וכן שירותי הסדרת השילוט הם משום תמורה בעד האגרה. המשיבה טוענת כי היא העניקה למערערת שירותים שונים – בדומה לאלה המוענקים למציבי שילוט אחרים בעיר – לרבות פיקוח על תוכן הפרסום וצורתו; ביצוע פעולות גבייה ומעקב אחר התשלום; טיפול בהנפקת רישיונות חדשים וחידוש רישיונות קיימים; ונקיטת פעולות להסרת שילוט בלתי חוקי בעיר. בצד האמור, גורסת המשיבה כי המערערת מנועה מלטעון נגד חוקיות הגבייה, שעה שהיא בחרה לפרסם ולשלם את האגרות בשנים שלגביהן היא דורשת השבה. לשיטתה, לו סברה המערערת כי החיובים אינם סבירים או נגבים שלא כדין, היה עליה לפעול במועד הפרסום, והעלאת הטענות עתה עולה כדי חוסר תום-לב. כמו-כן, היא טוענת כי סביר שהמערערת גלגלה את תשלום האגרות על לקוחותיה, כך שהשבתן תעשיר את קופתה על חשבון הלקוחות. בנוסף, טוענת המשיבה כי היא הסתמכה על האגרות ששולמו וכלכלה צעדיה בהתאם. לדבריה, בחלוף זמן כה רב ממועד התשלום, אין ביכולתה להשיב את הכספים שכבר הוצאו מקופתה לפעילות שוטפת. בתשובתה לטענות המשיבה, גורסת המערערת כי לא הובאו ראיות המוכיחות את טענות ההסתמכות והגלגול. כן, לטענתה, יש לדחות את הטענות גם לגופן. בנוסף, גורסת המערערת כי חוות דעת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה אשר צורפה לטענות המערערת בשלב הסיכומים, מהווה ראיה חדשה שאין לצרפה בשלב זה ואף לא ניתנה לה אפשרות להגיב עליה. ממילא טוענת המערערת, גם על-פי חוות הדעת יש להוכיח כי ניתן שירות עבור האגרה וכאמור, לא ניתן כל שירות במקרה זה. עמדת היועץ המשפטי לממשלה 5. בהחלטת בית משפט זה מיום 12.5.2010, התבקשה עמדת היועץ המשפטי לממשלה בנוגע לסמכות המשיבה לגבות אגרה עבור שילוט על-גבי אוטובוסים הנעים במספר רשויות מקומיות, וכן, לשאלת היחס בין התעריפים ברשויות השונות. לגישת היועץ המשפטי לממשלה, על-פי הוראות הדין, רשות מקומית מוסמכת לפקח על שילוט המתפרסם בתחומה, ורשאית להתקין חוקי עזר המסמיכים אותה לגבות אגרה בגין שילוט זה. אגרה זו נועדה לממן את השירות הניתן על-ידי הרשות המקומית למי שמבקש להציב שילוט בתחומה, ובכלל זה – פיקוח על בטיחות השילוט, החזקת מערך להסדרת השילוט ותשלום עבור השימוש במרחב הציבורי. ביסוד הסדרת השילוט, עומדות התכליות של הגנה על בטחון הציבור, מניעת פגיעה ברגשותיו ושמירה על חזות אסתטית של העיר. בשל טעמים אלה, אין מקום להבחין בין שילוט נייח לבין שילוט נייד ובין שילוט נייד אשר עובר בתחומה של רשות מקומית אחת לבין כזה העובר בתחומיהן של מספר רשויות. אשר-על-כן, לשיטת היועץ המשפטי לממשלה, רשויות מקומיות מוסמכות לגבות אגרות בגין שילוט המתפרסם על-גבי אוטובוסים החולפים בתחום שיפוטן, אף אם האוטובוסים חוצים בדרכם רשויות מקומיות נוספות. בצד האמור, גורס היועץ המשפטי לממשלה, כי אין מקום להפקיע את סמכותה של רשות מקומית לחוקק חוקי עזר הנוגעים להסדרת השילוט בתחומה, לטובת הסדרה ארצית. זאת, משום שבתחומים בעלי אופי מקומי המסורים לסמכותה, יש למועצת הרשות המקומית – המעורה בענייני היום-יום של הרשות – יתרון בקבלת החלטות בהשוואה לשלטון המרכזי. כמו-כן, יש לתת לרשות אוטונומיה לנהל את ענייניה בעצמה. עוד נטען כי לכל רשות מאפיינים וסדרי עדיפויות ייחודיים המשפיעים על אופי הפיקוח על השילוט המוצב בתחומה, ויש בכך כדי להצדיק את הותרת הסדרת השילוט הנייד בידיה. לשיטת היועץ המשפטי לממשלה, נוכח המאפיינים השונים של כל רשות, אין מניעה שיהיה פער בגובה האגרות שגובות רשויות מקומיות שונות, וממילא עומדת סבירותן לבחינתו של שר הפנים. דיון 6. הערעור שלפנינו מעלה שלוש שאלות מרכזיות הדרושות הכרעה: הראשונה, אם בסמכותה של רשות מקומית לגבות אגרה בגין שילוט המוצב על-גבי אוטובוסים העוברים בתחומה שתוואי נסיעתם כולל מעבר בתחומי מספר רשויות מקומיות; השנייה, מהי מהות התשלום שנגבה על-ידי המשיבה – מס או אגרה, דבר המשליך אף הוא על שאלת סמכות הגביה של הרשות; השלישית, אם בהתנהלותה של המשיבה כלפי המערערת נפל פגם העולה כדי הפליה וחוסר סבירות. סמכות הרשות המקומית לגבות אגרה בגין השילוט 7. העיקרון המנחה בנוגע להפעלת סמכותה של רשות מקומית הוא עקרון חוקיות המינהל (ראו: יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך א – המינהל הציבורי 82-73 (מהדורה שנייה, 2010) (להלן: זמיר); ע"א 1644/04 עיריית רמלה נ' מרכז סליקה בנקאית בע"מ, פ"ד ס(3) 330, 339-338 (2005) (להלן: עניין מרכז סליקה)). עקרון זה מורה אותנו כי סמכותה של הרשות המינהלית מוגבלת אך לפעולות אשר התיר לה המחוקק לנקוט (ראו: זמיר, בעמ' 75; בג"ץ 36/51 חת נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד ה(3) 1553, 1557 (1951); בג"ץ 6824/07 מנאע נ' רשות המסים, פסקה 13 לפסק-דיני (לא פורסם, 20.12.2010) (להלן: עניין מנאע)). ההיגיון העומד בבסיס עקרון זה הוא הרצון להבטיח כי פעולתו של מי שפועל בשמו של הציבור ואחראי להוצאת משאבי הציבור, תהיה כזו שהורשתה בדין ובהתאם לתכלית העומדת בבסיסו (ראו: בג"ץ 7186/06 מלינובסקי נ' עיריית חולון, פסקה ל"ט (לא פורסם, 29.12.2009) (להלן: עניין מלינובסקי); זמיר, בעמ' 205)). ואולם, עקרון חוקיות המינהל אינו דורש שכל מעשה של הרשות המינהלית יהיה מעוגן בהסמכה שנקבעה בלשון מפורשת בחוק עצמו. די בכך שבלשון החוק יהיה עיגון לקיומה של סמכות, ושתכלית החוק תתמוך אף היא בקיומה של סמכות, כדי שבהתאם לכללי הפרשנות הנוהגים בשיטתנו, ניתן יהיה לומר כי הרשות היא בעלת סמכות חוקית לפעולה (עניין מנאע, פסקה 15 לפסק-דיני). כן, אין צורך שהחוק או התקנה המסמיכים יקבעו בפירוט כל צעד שהרשות צריכה לנקוט כדי להפעיל את הסמכות (ראו: זמיר, בעמ' 77-76). בצד זאת, המעשה המינהלי צריך לעלות בקנה אחד לא רק עם הוראות החוק המסמיך, אלא גם עם המערך החקיקתי הכולל ועם פרשנותו בבית המשפט (זמיר, בעמ' 81-80). 8. כאשר מדובר בפעולה של גביית מסים או תשלומי חובה אחרים, מקבל עקרון חוקיות המינהל משנה תוקף (ראו: חוק יסוד: משק המדינה; עניין מנאע). זאת, משום הפגיעה הפוטנציאלית בזכויות חוקתיות הכרוכה בהטלת תשלומי חובה ללא עיגון חוקי (ראו: יוסף מ' אדרעי מבוא לתורת המסים 15, 33-32 (2008)). ברי אפוא כי רשות מינהלית אינה מוסמכת לגבות כספים ללא הסמכה מפורשת בדין (ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 111-110 (2011) (להלן: ברק-ארז); בג"ץ 4146/95 עיזבון דנקנר נ' מנהל רשות העתיקות, פ"ד נב(4) 774 (1998); בג"ץ 7351/03 ועד הורים עירוני ראשון-לציון נ' שרת החינוך, התרבות והספורט (לא פורסם, 18.7.2005)). בהתאם לאמות המידה האמורות, מצאתי כי המשיבה הייתה מוסמכת לגבות את האגרות שבמחלוקת. אבהיר את דבריי להלן. 9. סעיף 246 לפקודת העיריות קובע כי "העיריה תפקח על הצגת מודעות, שלטים וטבלות במקומות עסק או על גבי לוחות או במקומות אחרים, או תאסור הצגתם". סעיפים 251-250 לפקודת העיריות קובעים את סמכותה של המשיבה להתקין חוקי עזר שיאפשרו לה לממש את תפקידיה הקבועים בדין. כן, רשאית העירייה לגבות היטלים, אגרות או דמי השתתפות לשם מימון פעולות אלה, ליתן רישיון או היתר וכן לגבות אגרות כנגד מתן הרישיון או ההיתר. מכוחן של הוראות אלה, התקינה המשיבה את חוק העזר שילוט. ההוראות הרלוונטיות לענייננו מצויות בסעיף ההגדרות, בסעיף 2 ובתוספת לחוק העזר שילוט. סעיף ההגדרות מגדיר מהו שלט ומהי מודעה לצורך תחולתו של החוק. ההגדרה מתייחסת, בין היתר, לפרסום ברכב נייד: הגדרות 1. בחוק עזר זה – [...] "שילוט" – שלט או מודעה; "שלט" – הודעה המותקנת במקום העסק או העיסוק והמכילה רק את שמו של אדם, או מקצועו, או שמו, או טיבו של עסק, או מוסד, או סמלו המסחרי של מצרך המיוצר והמשווק במקום, או כתובתו, או כל צירוף של אלה, והמראה או כוללת מספרים, אותיות, מלים או איור והמחוברת לבנין, לרבות כל מיתקן הנושא את ההודעה שאינו מחובר לבנין והמוצב בשטח המגרש בו נמצא הבנין; "מודעה" – הודעה, כרזה, כרוז צילום, תחריט, ציור, שרטוט, תמונה, כתובת סמל, תבנית, אות או כיוצא באלה ושאינם שלט, העשויים מחומר כלשהו או המוצגים באמצעות אור, עשן או גז או באמצעות מכשיר אלקטרוני או אופטי או חשמלי או על אקרן בית קולנוע או בכל מקום ציבורי, לרבות מודעה המתפרסמת באויר, בים וברכב נע ונייח, לרבות מודעה המותקנת והמתפרסמת במקום ציבורי ולרבות ארגז ראווה [הדגשה אינה במקור – ע' פ'] סעיף 2(א) לחוק העזר שילוט מתנה פרסום של מודעה או הצגת שלט בקבלת רישיון מאת ראש העירייה ובתשלום אגרת שילוט. בחלקיו האחרים של סעיף 2, מפורטות הוראות שונות לעניין קבלת רישיון ותשלום אגרה. סעיף 2(ז) מחיל הוראות אלה גם על שילוט שהוצג על כלי רכב: "לענין סעיף זה יראו שילוט שהוצג על גבי כלי רכב החונה או הנע במקום ציבורי בתחום העיריה, כשילוט שהוצג או פורסם" [ההדגשה אינה במקור – ע' פ']. בחלק ד' לתוספת לחוק העזר שילוט מפורטים שיעורי האגרות "בעד מודעות על כלי רכב או בתוכו ועל כלי טיס". 10. הצדדים אינם חלוקים על כך שהוראות אלה כלשונן חלות על שלטים ומודעות המתפרסמים על-גבי כלי רכב ניידים. המחלוקת ביניהם מתמקדת בשאלה אם מוסמכת המשיבה לגבות אגרה בגין שילוט המוצג על כלי רכב אשר חולפים בנסיעתם לא רק בתחום השיפוט שלה, אלא גם בתחומן של רשויות נוספות. יודגש, כי המערערת אינה משיגה על חוקיותו של חוק העזר שילוט אלא, אך על אופן יישומו על-ידי המשיבה. 11. השאלה הניצבת לפתחנו, היא, אפוא, אם הביטוי "כלי רכב החונה או הנע במקום ציבורי בתחום העיריה" שבסעיף 2(ז) לחוק העזר שילוט, מגביל את סמכות המשיבה לפקח רק על פעילות המתבצעת כל-כולה, מתחילתה ועד סופה, בתחומה. כדי ללמוד על היקף סמכותה של המשיבה, נדרש מהלך פרשני. 12. ראשיתו של המהלך הפרשני בבחינת לשון החוק (ראו: ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד השומה רחובות, פ"ד לט(2) 70, 74 (1985); ע"א 1900/96 טלמצ'יו נ' האפוטרופוס הכללי, פ"ד נג(2) 817, 827 (1999)). כאמור, חוק העזר שילוט מסמיך את העירייה לפקח על שילוט המוצג בתחומה. לשונו של סעיף 2 לחוק אינה מגבילה באופן מפורש את סמכות העירייה לפעילויות המתבצעות מתחילתן ועד סופן בתחומה, ואין כל מניעה לקיומה של סמכות גם כשמדובר בפעילות המתבצעת בתחומי העיר באופן חלקי. לפיכך, ניתן לומר, כי קיים עיגון לפרשנות שלפיה אף אם כלי הרכב חולפים בתחומיהן של מספר רשויות, אין בכך כדי לשלול את העובדה שהם נעים בתחומה של המשיבה והשילוט המופיע עליהם מוצג גם הוא בתחומה, ומכאן, סמכותה לפקח עליו ולגבות אגרה. פרשנותה של המערערת, נראית אפוא – על פניה – פחות סבירה. אולם, מוכן אני להניח לטובת הדיון, כי לשון ההוראות הרלוונטיות יכולה לשאת הן את פירושה של המערערת, הן את זה של המשיבה (השוו: ע"א 3375/06 קמטק מערכות בע"מ נ' מדינת ישראל, פסקאות 12-11 (לא פורסם, 22.3.2011)). משכך, עלינו לבחון איזו מבין שתי הפרשנויות מגשימה בצורה הטובה ביותר את תכלית החקיקה (בג"ץ 6728/06 עמותת "אומץ" נ' ראש ממשלת ישראל, פסקה 25 לפסק-דינה של השופטת א' פרוקצ'יה (לא פורסם, 30.11.2006)). 13. תכלית החקיקה היא המטרות, הערכים, המדיניות, הפונקציות החברתיות והאינטרסים שדבר החקיקה נועד להגשים (ראו: רע"פ 7451/07 מדינת ישראל נ' אהרונוביץ, פסקה 8 לפסק-דיני (לא פורסם, 2.6.2008) (להלן: עניין אהרונוביץ)). בהקשר זה יש להתחשב בתכלית הסובייקטיבית, היא המטרה שביקש המחוקק להגשים באמצעות החוק; ובתכלית האובייקטיבית, שעניינה ב"כוונת השיטה המשפטית" או "כוונת המחוקק הסביר" (ראו: עניין מנאע, פסקה 19 לפסק-דיני). תכליות אלה נלמדות ממספר מקורות. בין היתר, נלמדת התכלית מלשון החוק המסמיך וההיסטוריה החקיקתית שלו; הנושא המוסדר על-ידו, טיב ההסדרים המרכיבים אותו ויחסי הגומלין ביניהם; תוכן הסמכות; סביבתו הנורמטיבית של דבר החקיקה; ועקרונות היסוד של השיטה המשפטית (ראו: בג"ץ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, פ"ד מז(1) 749, 763 ואילך (1993); ע"א 105/92 ראם מהנדסים קבלנים בע"מ נ' עיריית נצרת עילית, פ"ד מז(5) 189, 200-198 (1993) (להלן: עניין ראם); זמיר, בעמ' 134). נפנה עתה לבחינת תכליתו של חוק העזר שילוט, על רקע תכלית ההסדרים הרלוונטיים בפקודת העיריות. 14. מהותו של חוק העזר שילוט כפי שנובע מהוראותיו ומלשונו של החוק המסמיך – הוא סעיף 246 לפקודת העיריות – ומן ההנחיות הכלליות שפרסמה המשיבה בנושא, היא פיקוח על השילוט הנחשף בתחומי העיר לעיני הציבור. כפי שנפסק בעבר, תכליתו של סעיף 246 לפקודת העיריות היא לשמור על חזותה הנאה והאסתטית של העיר ולמנוע מצב של "כאוס" מבחינת כמות השילוט, מיקומו, צורתו, משך הצגתו וכדומה, העלול לכער את פני העיר ולפגוע בסביבה, ברווחתם של תושבי העיר והמבקרים בה ובאיכות חייהם (ראו: עניין ראם, בעמ' 200; בג"ץ 6597/00 מרקעי תקשורת בע"מ נ' עיריית תל-אביב-יפו (לא פורסם, 8.10.2000) (להלן: עניין מרקעי תקשורת); בג"ץ 570/82 נעמה – פרסום בשילוט בע"מ נ' ראש עיריית תל-אביב, פ"ד לז(3) 772, 778-776 (1983) (להלן: עניין נעמה); בג"ץ 6396/96 זקין נ' ראש-עיריית באר-שבע, פ"ד נג(3) 289, 297 (1999) (להלן: עניין זקין)). תכלית רחבה זו מעידה גם על תכליתו הספציפית של חוק העזר שילוט שנחקק מכוח הפקודה. ביטוי לכך ניתן למצוא בסעיפי חוק העזר עצמו, הדורשים מאדם המבקש להציג שלט או לפרסם מודעה, להעביר לידי העירייה תרשים או תמונה של המודעה או השלט המדוברים, בטרם קבלת הרישיון (סעיף 2(ג)) וכן אוסרים, בין היתר, על הצגת שילוט המסתיר פרטים בעלי ייחוד ארכיטקטוני (סעיף 7(6)). כמו-כן, חוק העזר קובע כי לא יינתן רישיון להצגת שילוט, אם לדעת ראש העירייה, הדבר פוגע בתקנת הציבור או ברגשותיו (סעיף 2(ה)). כן, אוסר חוק העזר על הצגת שלט המפריע לתנועת כלי רכב או הולכי רגל; מרעיש; חוסם יציאות חירום ועוד (סעיף 7). מהוראות אלה ניתן להסיק כי תכלית חוק העזר שילוט היא גם לשמור על בטיחותם ולמנוע פגיעה ברגשותיהם של תושבי העיר וכלל הציבור הבא בשעריו. פתרון השאלה הניצבת לפתחנו בעניין היקף סמכותה של המשיבה, לא יימצא בתכלית ספציפית זו לבדה, אשר לגבי חשיבותה והצורך במימושה, אין מחלוקת. בגדר ההליך הפרשני, יש לפנות גם לתכליות כלליות המשותפות לכלל הסמכויות המינהליות. 15. אחת מתכליות אלו הוא "עקרון האוטונומיה של הרשות המקומית", שעניינו מתן עצמאות לרשות מקומית להסדיר ולנהל את העניינים הנוגעים לתחומה ולתפקודה היומיומי. "הרעיון של ניהול עניינים מקומיים על ידי רשות מקומית בנוי על ההשקפה שלפיה עניינים מקומיים, מוטב שיוסדרו לפי תנאי אותו מקום. הפתרון שניתן לבעיה מסוימת בתל-אביב אינו בהכרח הפתרון המתאים לקרית-שמונה ורצוי כי בכל אחד מהמקומות יינתן הפתרון הרצוי לפי תנאיו ואופיו של אותו מקום" (ד"ר אליהו וינוגרד דיני רשויות מקומיות 4 (מהדורה שישית, 2010) (להלן: וינוגרד)). זה מכבר צוין, כי השיקולים המקומיים הם בעלי חשיבות רבה, ואין כרשות המקומית להעריכם (ראו: בג"ץ 953/01 סולודקין נ' עיריית בית-שמש, פ"ד נח(5) 595, 620 (2004) (להלן: עניין סולודקין). אחד מביטויו של עיקרון זה היא העובדה כי הנהגתה של רשות מקומית נבחרת על-ידי תושביה בבחירות דמוקרטיות ומהווה מעין "כנסת זוטא" המפעילה באופן אוטונומי כוחות שלטוניים מתוקף סמכויות שהוקנו לה בדין (ראו: בג"ץ 6057/07 יחיא נ' שר הפנים, פסקה 7 (לא פורסם, 23.12.2007); עניין סולודקין, בעמ' 620). באופן הזה, יכולים תושבי הרשות המקומית להשפיע על ניהולם של נושאים מקומיים באופן התואם את צרכיהם, רצונם ושאיפותיהם. הקשר הקרוב לתושבים הוא גם ייחודה של הרשות המקומית – להבדיל מן השלטון המרכזי – והוא מאפשר לה להיות קשובה לרצונם, ולהתאים את שירותיה בתחומים השונים לצרכיהם המשתנים (ראו: עניין מלינובסקי, פסקה מ"ז). 16. עקרון נוסף העומד בבסיס פעולתה של הרשות הוא העיקרון שלפיו סמכותה של רשות מקומית מוגבלת, מעצם אופייה, לפעולה במישור המקומי בלבד, הן מבחינה גיאוגרפית, הן מבחינה מהותית (ראו: זמיר, בעמ' 449; עניין מרכז סליקה, בעמ' 342)). עיגון לכך מצוי בסעיף 233 לפקודת העיריות: באין מניעה מאת השר ובכפוף להוראות כל דין 233. עיריה תעשה בתוך תחומה בענינים המפורשים בסימן ב', וכל פעולה אחרת שעיריה מצווה לעשות לפי הפקודה או לפי כל דין אחר, והיא מוסמכת, בתחום העיריה או בשטח בנין עיר הכולל את תחום העיריה, לעשות בענינים המפורשים בסימן ג' - והכל כשאין הוראה אחרת מאת השר בענינים אלה, כולם או מקצתם, ובכפוף להוראות הפקודה או כל דין אחר. [הדגשות אינן במקור – ע' פ'] תפקידה של הרשות המקומית, באופן מסורתי, וכפי שעולה גם מפקודת העיריות, הוא לספק לציבור שירותים מוניציפאליים בתחום שיפוטה, תוך מתן דגש לאינטרסים המקומיים של הרשות ותושביה (ראו: בג"ץ 2838/95 גרינברג נ' המועצה המקומית קצרין, פ"ד נג(1) 1, 18 (1997) (להלן: עניין גרינברג); בג"ץ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673, 705 (2001) (להלן: עניין יקותיאלי)). פעולתה של הרשות המקומית מתוחמת, באופן עקרוני, לנושאים מקומיים והיא אינה מוסמכת לעסוק בנושאים בעלי השלכות כלל-ארציות (עניין יקותיאלי, שם). לדיון בספרות ובפסיקה בשנים האחרונות בנושא מקומה ותפקידה של הרשות המקומית ביחס לתפקידו של השלטון המרכזי ראו: בג"ץ 10104/04 שלום עכשיו – שעל מפעלים חינוכיים נ' הממונה על היישובים היהודיים ביהודה ושומרון, פ"ד סא(2) 93, 157-146 (2006) (להלן: עניין שלום עכשיו); עניין גרינברג; עניין מרכז סליקה; ישי בלנק, "מקומו של 'המקומי': משפט השלטון המקומי, ביזור ואי-שוויון מרחבי בישראל" משפטים לד 197 (2004); השוו וינוגרד, בעמ' 4. 17. תכלית נוספת הרלוונטית לענייננו נוגעת לרצון לקדם יעילות בפעולת הרשות המקומית. כך למשל, מתן סמכויות נרחבות לשלטון המקומי, נועד, בין היתר, להביא להפחתת העומס המוטל על השלטון המרכזי (עניין גרינברג, בעמ' 11). תכליתה של הרשות המקומית היא לתת שירות לציבור, ועליה להפעיל את הסמכות הנתונה לה כך שהשירות יינתן לציבור במהירות, ללא טרחה יתירה, ברמה גבוהה ובהוצאות נמוכות ככל הניתן (יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך ב 675-674 (מהדורה ראשונה, 1996) (להלן: זמיר – מהדורה ראשונה)). עקרון היעילות בא לידי ביטוי הן בשימוש יעיל במשאבים הנמצאים בידי הרשות, על-מנת לענות על מירב הצרכים של הרשות ותושביה (ראו: דנג"ץ 1913/97 מואסי נ' שר הפנים, פ"ד נב(2) 49, 66, 79-77 (1998)), הן בכך שהאזרח יקבל שירות ברמה גבוהה, נוחה, פשוטה וללא סרבול מיותר (זמיר – מהדורה ראשונה, בעמ' 678). סיכום התכליות 18. לאחר בחינת התכליות העומדות בבסיס חוק העזר שילוט, יש לבחון כעת איזו מבין המשמעויות הלשוניות האפשריות מגשימה באופן המיטבי את תכלית החקיקה. עמדנו על כך שתכליתו המרכזית של חוק העזר שילוט היא פיקוח על השילוט שהציבור נחשף אליו, כדי לשמור על חזות נאה ואסתטית של חוצות העיר ולהבטיח את בטיחותם של תושבי העיר ואת איכות חייהם. כן, ראינו כי חוק העזר שילוט כפוף לתכליות כלליות כגון עקרון האוטונומיה של הרשות המקומית מחד גיסא, והגבלת סמכותה לפעול אך במישור המקומי, מאידך גיסא. עמדנו גם על החשיבות שבהפעלת סמכותה ביעילות. האיזון בין תכליות אלה מורה, לטעמי, כי הפרשנות שהוצעה על-ידי המשיבה, שלפיה בסמכותה לפקח על שילוט המוצג על-גבי אוטובוסים הנעים בתחומה, אף אם אלה נעים גם בתחומיהן של רשויות אחרות, מגשימה בצורה הטובה ביותר את תכליותיו השונות של חוק העזר שילוט. זאת, מן הטעמים שיפורטו להלן. להבדיל ממקרים אחרים שנזכרו לעיל בקשר לשאלת היקף סמכותה של המשיבה (כגון, עניין מרכז סליקה, עניין גרינברג ועניין שלום עכשיו), מצויה סוגיית השילוט העירוני בלב לבו של התחום המוניציפאלי ותכליותיו – שמירת חזות העיר, בטיחות התושבים ורווחתם. משכך, ברורה החשיבות שבמתן אפשרות לעירייה, המייצגת את תושבי העיר, צרכיהם והעדפותיהם, לפקח על שילוט המוצג על גבי אוטובוסים העוברים ברחובותיה. זו מהותה של האוטונומיה של הרשות המקומית – הסמכויות שניתנו בידה נועדו להסדיר את התנהלותה, לפתח את העיר, לגבות אגרות והיטלים ולנקוט צעדים אחרים לקידום רווחת התושבים (ראו: עניין מרכז סליקה, בעמ' 344). לא מצאתי, כיצד יש במעבר אוטובוסים ברשויות נוספות כדי לשלול את סמכות המשיבה לפקח על השילוט העובר בתחומה. האוטובוסים אשר נעים ברחובות רבים ברחבי העיר, לרוב למשך זמן לא מבוטל, הם בבחינת "במה" להצבת מודעות פרסומת לעיני תושבי העיר והעוברים בה, ומשפיעים על החזות העירונית ועל המרחב הציבורי. העובדה כי האוטובוסים חולפים במקומות נוספים מחוץ לתחומי הרשות אינה מייתרת את הצורך בפיקוח על-ידי המשיבה על בטיחותו של השילוט, מראה פני העיר, רגשות הציבור וכדומה (השוו: בג"ץ 278/73 הורה נ' ראש עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד כח(1) 271, 272, 277 (1973)). לשיטתי, במבנה החקיקה הקיים כל רשות מוסמכת להסדיר הצבת שילוט בתחומה. העובדה כי לא כל הרשויות בחרו להשתמש בסמכות זו, אינה שוללת את סמכות המשיבה לפקח על שילוט המוצג בתחומה – בכלל זה אוטובוסים החולפים ברחבי העיר – על-פי הדין הקיים, וכל עוד לא הפקיע ממנה המחוקק סמכות זו, אין לעשות זאת בדרך של פרשנות. 19. בצד האמור, לא נעלמה מעינינו טענת המערערת בדבר הסרבול והקושי שעשויים לנבוע מן הפיקוח הנפרד שנעשה על-ידי כל רשות, בהקשר לנושא שעומד לפתחנו – אוטובוסים הנושאים שלטי פרסומת ועוברים במספר רשויות מקומיות. אכן, בכל הנוגע למעבר אוטובוסים ציבוריים בתחומן של מספר רשויות, דרך הסדרה של כל רשות בנפרד עלולה לעורר קושי. המערערת ציינה בטענותיה את העומס הכרוך בקבלת רישוי ממספר רשויות במקביל וכפל הגבייה הנובע מתשלום אגרה לכל רשות בנפרד. מטעם זה, ונוכח סברתנו כי יש מקום לשוב ולשקול את מתכונת ההסדרה במאטריה שבה עסקינן, בקשנו התייצבותו של היועץ המשפטי לממשלה בהליך שלפנינו, ועיקרי עמדתו הובאו לעיל. ראוי היה כי שר הפנים ייתן דעתו לקשיים אפשריים הנובעים מהסדרה נפרדת, בפרט כשמדובר בגוש דן, שהוא בבחינת רצף אורבני אחד. עם זאת, אין אנו רואים לקבוע מסמרות באשר לטענה בדבר כפל גבייה שכן התשתית העובדתית בהליך האזרחי שלפנינו מתייחסת לגבייה על ידי עירית תל-אביב–יפו בלבד. במקרה כזה, ברור להשקפתי כי נוכח לשון החקיקה ותכליותיה, פעולת העירייה מצויה בגדר סמכותה. מהות הגבייה – מס או אגרה 20. לאחר שבחנתי את טענות הצדדים בעניין זה, לא ראיתי מקום להתערב בהכרעתו של בית המשפט המחוזי בכל הנוגע לקביעה כי התשלום הנגבה על-ידי המשיבה הוא אגרה ולא מס. אפרט את טעמיי. 21. רשות מקומית אינה מוסמכת להטיל על תושביה תשלומי חובה המוגדרים כ"מס" (למעט ארנונה), אלא אך אגרה, היטל או דמי השתתפות (ראו: סעיף 251 לפקודת העיריות; עע"ם 11646/05 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' צרפתי, פסקה י"ג לפסק-דינו של חברי, השופט א' רובינשטיין (לא פורסם 5.9.2007) (להלן: עניין השלטון המקומי)). על מנת לבחון את מהותו של החיוב נושא הערעור, יש לעמוד, ראשית, על ההבחנה בין מס לבין אגרה. אגרה היא תשלום הנמצא בטווח שבין "מס" לבין "מחיר". "מס" הוא תשלום חובה המוטל על-ידי רשות ציבורית ללא תמורה ישירה או זיקה למשאב ציבורי או שירות הניתנים בעדו לנישום (ראו: ע"א 154/83 שופרסל בע"מ נ' איגוד ערים אזור רמת-גן, בני-ברק וגבעתיים, פ"ד לז(4) 403, 407 (1983) (להלן: עניין איגוד ערים). "מחיר" משקף תשלום שהוא שווה ערך לתמורה הניתנת למשלם (ראו: ע"א 474/89 קריב נ' רשות השידור, פ"ד מו(3) 374, 377 (1992) (להלן: עניין קריב)). "אגרה" היא תשלום המוטל בזיקה למשאב ציבורי או שירות מסוים הניתנים בגינה (ראו: בג"ץ 2651/09 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' שר הפנים, פסקה 2 לפסק-דינו של השופט א' לוי (לא פורסם, 15.6.2011) (להלן: עניין האגודה לזכויות האזרח). משמעות זיקה זו היא כי אלמלא מתן השירות, הנישום לא היה משלם את האגרה, ואלמלא התשלום – הוא לא היה מקבל את השירות (ראו: עניין איגוד ערים, שם; וינוגרד, בעמ' 550). עם זאת, בשונה מ"מחיר", אין הכרח כי שיעור האגרה ישקף את שווי השירות או המשאב הציבורי שבגינו היא מוטלת (ראו: ע"א 706/71 וילנר נ' ראש העיר, חברי המועצה ותושבי ראשון-לציון, פ"ד כז(1) 160, 166 (1972) (להלן: עניין וילנר); בג"ץ 202/68 בן-זאב נ' שר הדואר, פ"ד כב(2) 398, 399 (1968); עניין האגודה לזכויות האזרח, פסקאות 3-2 לפסק-דינו של השופט א' לוי). כן, התמורה אינה חייבת להיות ישירה, אלא יכולה להיות גם עקיפה (ראו: עניין איגוד ערים, בעמ' 407). ההבחנה בין מס לבין אגרה אינה תמיד קלה, וקיימים מקרי ביניים. בצד זאת, גם תשלומים הנחשבים אגרה אינם באים במקשה אחת – חלקם קרובים יותר למס, חלקם קרובים יותר למחיר מבחינת זיקתם לשירות או התמורה הניתנים (ראו: עניין האגודה לזכויות האזרח, פסקה 7 לפסק-דינה של השופטת מ' נאור והאסמכתאות המופיעות שם). העיקר הוא כי תישמר זיקה לשירות, כי התשלום יינתן על-ידי מקבל השירות (ראו: זמיר, בעמ' 256; עניין קריב בעמ' 377); וכי הוא יהיה מיועד לממן את השירות הניתן כנגדו (ראו: עניין השלטון המקומי, פסקה י"ג לפסק-דינו של חברי, השופט א' רובינשטיין; ראו ע"א 2062/02 ארגון הקבלנים והבונים חולון נ' עיריית חולון, פסק-דינה של השופטת (בדימוס) ד' דורנר (לא פורסם, 2.6.2004) (להלן: עניין ארגון הקבלנים)). יודגש כי גובה האגרה בעד שירות מסוים אינו נגזר אך ורק משיקולי עלות השירות. "אפשר שאגרה תשמש גם מקור הכנסה לגוף ציבורי, מעל ומעבר העלות של השירות, ואפשר גם שגובה האגרה ייקבע על פי שיקולי מדיניות הקשורים לשירות הנדון" (זמיר, 257-256). על נושא אחרון זה נעמוד גם בהמשך דברינו. 22. כמוסבר לעיל, חוק העזר שילוט נחקק במטרה להסדיר ולפקח על הצבת שילוט בתחומי העיר תל-אביב-יפו. במסגרת חוק העזר, מוטלת אגרה על כל המבקש לקבל רישיון להצבת שילוט, זאת לצורך מימון פעולות הרישוי, ההסדרה והפיקוח על השילוט (סעיפים 251-250 לפקודת העיריות; ראו גם סעיף 4 לתצהיר המשיבה). המערערת אינה חולקת על חוקיותה של האגרה המוטלת מכוח חוק העזר שילוט, אך סבורה כי המשיבה לא סיפקה בפועל כל שירות עבור אגרה זו, זולת שליחת חשבונות לתשלום, ולפיכך, מדובר, למעשה, במס מסווה. המשיבה טוענת מצידה כי היא סיפקה למערערת כמו גם לכלל המפרסמים, שירותים שונים, לרבות פיקוח, טיפול בבקשת רישיונות, גבייה ואכיפה, ולפיכך מדובר באגרה. בית המשפט המחוזי קבע בפסק-דינו כי תצהיר המשיבה שלפיו היא "מפקחת על גודל שטחי הפרסום והאסתטיקה שלהם, שהיא יכולה לסרב לפרסום על סוגי כלי רכב כפי שעשתה בעבר, וכי היא מתערבת אם הפרסום עלול לפגוע ברגשות הציבור" – לא נסתר. כידוע, אין דרכה של ערכאת הערעור להתערב בממצאי עובדה ומהימנות שקבעה הערכאה הדיונית, ולאחר שבחנתי את החומר שהוצג לפניי, לא מצאתי כי יש מקום להתערב בממצאים שנקבעו על-ידי בית המשפט קמא. לכך יש להוסיף כי מחומר הראיות שהוצג עולה כי המשיבה מעסיקה מפקחים לצורך בדיקת השילוט המוצב על גבי האוטובוסים, שבוחנים אם הוא תואם את דיווחי החברות המפרסמות ואת התנאים הכלליים שנקבעו לעניין הצבת שילוט. כן, אם מתקבלות תלונות מן הציבור, המשיבה דואגת להסרת השילוט. פיקוח זה נעשה אמנם לאחר מעשה, ואולם, אין כל חיוב שהפיקוח והבקרה על השילוט ייעשו מראש. כך, בפרט, נוכח העובדה שהמערערת מחליפה באופן תדיר – כך לפי תצהירה – את הפרסומות המוצגות על גבי האוטובוסים, בהתאם לביקוש וההיצע. אכן, אפשר שהיה מקום כי רמת הפיקוח המוטל על-ידי המשיבה היתה גבוהה יותר, ובגדר כך היתה מפרסמת בכתובים קריטריונים ברורים להצבת השילוט על-גבי אוטובוסים על מנת לייעל את הפיקוח ולהגדיל את השקיפות בפעולת הרשות. ואולם, נוכח הנתונים שנסקרו, אין בהיעדרם של נדבכי פיקוח נוספים, כדי לשלול את היות התשלום בעניינו, אגרה. לעניין זה, מקבל אני את קביעת בית המשפט קמא כי מטרתה של המערערת הייתה לקבל היתר להציב שילוט ואין משמעות לעובדה שלא הונפק למערערת רישיון בפועל. העדרו של היתר או רישיון אינו מסכל את קיומה של התמורה בענייננו (ראו: עניין וילנר, בעמ' 167-166, אליו מפנה בית המשפט המחוזי). נוכח האמור, מסקנתי היא כי שירות הפיקוח וההסדרה ניתן כנגד תשלום אגרת השילוט, ומכאן שהתקיימה הזיקה הנדרשת בין התשלום לבין התמורה. לפיכך, מדובר באגרה ולא במס מסווה. טענות הפליה וחוסר סבירות בפעולת הרשות 23. כידוע, על רשות מקומית, ככל רשות מינהלית, חלים כללי המשפט המנהלי המחייבים אותה לפעול בהגינות, סבירות, שוויון, תום-לב, ללא שרירות, שלא בדרך של ניגוד עניינים ושלא בדרך מפלה (ראו: עניין נעמה, בעמ' 777). המערערת העלתה מספר טענות בדבר פגמים שנפלו בפעולת המשיבה. אפנה לבחינתן כעת. חוסר שוויון 24. טענתה הראשונה של המערערת נוגעת לאכיפה בררנית של חוק העזר שילוט. בהקשר זה אעיר, כי לא כל אכיפה חלקית על-ידי רשות מינהלית נחשבת לפסולה. אכיפה בררנית פסולה היא אכיפה הפוגעת בשוויון, בהבחינה בין בני אדם דומים או בין כאלה המצויים במצב דומה, לשם השגת מטרה פסולה, או על יסוד שיקול זר או מתוך שרירות גרידא. בבחינת הטענה אם רשות פעלה באופן מפלה באכיפת החוק, יש לבדוק אם נעשתה הבחנה בין מצבים דומים, ואם טעמים עניינים עמדו ביסוד הבחנה זו, או שמא שיקולים זרים או בלתי סבירים (ראו: עניין זקין, בעמ' 308-304). 25. המערערת סבורה כי אי גביית אגרות מכלי רכב פרטיים הנושאים שלטי זיהוי מהווה הפליה כלפיה. בית המשפט קמא פסק כי נוכח קיומו של שוני רלוונטי בין קבוצה זו לבין המשיבה, אין מדובר בהפליה. לא ראיתי מקום להתערב במסקנה זו של בית המשפט. כידוע, החובה לנהוג בשוויון חלה כלפי קבוצה מסוימת של אנשים או גופים, המהווים את קבוצת השוויון, ולא כלפי אנשים או גופים מחוץ לקבוצה זאת (ראו: בג"ץ 3792/95 תיאטרון ארצי לנוער נ' שרת המדע והאמנויות, פ"ד נא(4) 259, 281 (1997); עע"ם 4515/08 מדינת ישראל נ' נאמן, פסקה 17 לפסק-דינה של השופטת ע' ארבל (לא פורסם, 6.10.2009)). לדידי, אין דין פרסום מסחרי על גבי אוטובוסים ציבוריים כדין הצבת שלטי זיהוי על כלי רכב פרטיים. הצבת שלטי פרסומת מסחרית על אוטובוסים – מטרתה האחת והיחידה היא העברת מסר שיווקי לקהל הצופים בהם. דפנותיהם של האוטובוסים מהוות פלטפורמה לפרסום, והשימוש בהן נעשה תמורת תשלום עבור שטח הפרסום. לעומת זאת, שילוט המוצב על כלי רכב פרטיים – אחד מהיבטיו העיקריים הוא זיהוי כלי הרכב כשייך לחברה המחזיקה בו, כשהפרסום הוא תוצר לוואי לכך. חוק העזר עצמו מבחין באופן עקרוני בין שלטי זיהוי לבין מודעות פרסומת, כן הוא מבחין לעניין גובה התעריפים בין מודעות על-גבי כלי רכב פרטיים לבין מודעות על-גבי תחבורה ציבורית. עוד יצוין, כי מודעות הפרסומת נושא הערעור מוצבות על תחבורה ציבורית המשמשת את כלל הציבור בכל רחבי העיר. האוטובוסים עוצרים בתחנות רבות, נוסעים עולים ויורדים מן האוטובוסים באופן תדיר ורמת החשיפה לציבור גדולה משמעותית מאשר זו של כלי רכב פרטיים שנוסעים ברחבי העיר. אכן, תכלית הפיקוח וההסדרה הקיימת ביסוד חוק העזר שילוט, רלוונטית גם לעניין שלטי זיהוי על כלי רכב פרטיים, ואולם, אין זה השיקול היחיד בקביעת האגרה ובשיקולי האכיפה. רמת החשיפה השונה עשויה להשליך על היקף הפיקוח הנדרש בכל אחד מהמקרים ועל השיקולים השונים העומדים בבסיס הגבייה מזה לעומת האחר. זאת ועוד. אף במצב שבו מוכחת טענה לאכיפה סלקטיבית, אין משמעות הדבר כי יוקנה סעד "חיובי" של אי אכיפת הדין לטוען לכך. זאת, שכן ביטול ההחלטה המפלה אינו מקים זכות לפלוני שאינה מוכרת לו בדין (ראו: בג"ץ 637/89 "חוקה למדינת ישראל" נ' שר האוצר, פ"ד מו(1) 191, 204-202 (1991) (להלן: עניין חוקה לישראל)). כך למשל, אפילו קבעתי כי אי גביית אגרות מכלי-רכב פרטיים הנושאים שילוט חורגת מן הדין, ואין אני נדרש לקבוע בכך מסמרות במסגרת הדיונית הנוכחית, אין בכך להקנות למערערת זכות כי הדין יופר גם בעניינה ויושבו לה האגרות ששילמה כדין (ראו: עש"מ 5205/01 פרנס נ' יושב ראש רשות השידור, פ"ד נו(2) 9, 21-19 (2001); בג"ץ 221/99 חליפה נ' משרד התחבורה, פ"ד נג(5) 567, 575 (1999); בר"ם 7515/07 גלינה בר בע"מ נ' ראש עיריית תל-אביב-יפו, פסקה 10 (לא פורסם, 5.9.2007)). כפי שנפסק בעניין חוקה לישראל (עמ' 203): "בית המשפט לא יצווה על הרשות המינהלית לעשות מעשה – להעניק לפלוני זכות – אשר עומד בניגוד לחוק". במקרה דנן, לכל היותר, יכולה הייתה המבקשת – לו רצתה בכך – לעתור לכך כי המשיבה תאכוף את חוק העזר שילוט גם על כלי רכב פרטיים הנושאים שילוט מזהה (עניין חוקה לישראל, בעמ' 204-203) ואולם, סעד זה לא נתבקש וממילא אין מקומו במסגרת תביעת השבה בהליך אזרחי אלא במסגרת הליך מינהלי. באשר לטענה להפליה הנוגעת לכלי טיס הנושאים פרסומות, מקובלת עלי מסקנת בית המשפט קמא, כי נוכח תצהיר המשיבה שלפיו הפרסום באמצעות כלי הטיס נעשה ונחשף רק מחוץ לגבולות הטריטוריאליים של הרשות, אין לגזור גזירה שווה בין השניים. כמו-כן, המערערת לא הביאה ראיות שיתמכו בטענתה כי כאשר כלי טיס חולף בתחומי הרשות הוא אינו נדרש לשלם אגרה ולפיכך אין להידרש לטענה זו. עוד יצוין, כי אין ממש בטענה כי הנימוק הטריטוריאלי לעניין כלי הטיס, יפה גם לעניין האוטובוסים החולפים במספר רשויות, שכן אין חולק כי האוטובוסים נושא הערעור נעים בתוך תחומה של המשיבה. אשר לטענת המערערת כי אין יסוד להבחנה בין אוטובוסים לבין רכבות הנושאות פרסומות בלא שנדרש מהן תשלום אגרה, אדגיש כי טענה זו לא הועלתה בפני בית המשפט קמא ולא הופיעה בהודעת הערעור. העלאתה בשלב הסיכומים ובדיון מהווה הרחבת חזית אסורה, ולפיכך לא מצאתי להידרש לה. הסכם פשרה 26. טענתה השנייה של המערערת נוגעת להסדר הפשרה בגדר הליך שיפוטי, שנחתם בין המשיבה לבין חברת כנען שנכנסה בנעלי המערערת כחברה המפרסמת על גבי אוטובוסים של חברת "דן". לטענת המערערת, ההגעה להסדר זה רק עם חברת כנען, בד בבד עם התעלמות המשיבה מניסיונותיה ליצור קשר מוקדם עימה לשם הגעה להסדר, עולה כדי הפליה כלפיה, ומעידה על חוסר סבירות התעריפים שגובה המשיבה. לדברי המערערת, מצבת האוטובוסים שבעטיה הושת החיוב על כנען דומה למצבת האוטובוסים שבגינה חויבה לשלם היא. חרף כך, בהסדר הפשרה ניתנה הנחה משמעותית בגובה האגרה שהושתה על כנען ביחס לזו שהושתה עליה. אין בידי לקבל טענות אלה. ראשית, מן החומר שהוצג לפנינו עולה כי פניותיה של המערערת אל המשיבה נעשו במטרה להשיב את סכומי האגרה שהיא שילמה מספר שנים קודם לכן, עבור הצבת השילוט. ככל שעולה מן החומר אין מדובר בניסיונות להגיע להסדר באשר לתשלומי אגרה עבור פרסום עתידי אלא בנוגע לתשלומים שכבר שולמו. לעומת זאת, הסדר הפשרה שנחתם בין המשיבה לבין חברת כנען צפה פני עתיד, ומטרתו היתה להסדיר את תשלום האגרה עבור השנים הבאות. במצב דברים זה, ישנו קושי מהותי להשוות בין המערערת לבין חברת כנען שכן, מערך האינטרסים והשיקולים בהגעה להסדר הוא שונה. כך למשל, סביר כי המשיבה כבר הסתמכה על התשלומים ששילמה המערערת ולקחה אותם בחשבון הכנסותיה והוצאותיה. שנית, בהסדר שהוצג לפנינו מפורטים אך הסכומים שנדרשה כנען לשלם עבור כל שנה, ולא ניתן להסיק ממנו מהי מצבת האוטובוסים שבגינה נקבעו הסכומים המדוברים. מפרוטוקול הדיון בעת"מ 2769/05 (נספח ג' להודעה הערעור), שעליו נסמכת המערערת בטענתה כי מדובר באותה מצבת אוטובוסים, עולה כי בטרם הגיעו המשיבה וחברת כנען לכדי הסדר, הייתה מחלוקת ביניהן באשר לכמות האוטובוסים שעליהם מוצב שילוט. כך למשל, צוין כי חברת כנען דיווחה על כ-70 אוטובוסים שבגינם חויבה בתשלום של 275,725 ש"ח, בעוד שהמשיבה טענה כי על-פי דיווח שקיבלה מחברת דן, בתל-אביב-יפו בלבד נעים כ-147 אוטובוסים ובהתאם לכך, היא ביקשה לגבות סכום של 540,675 ש"ח (סכום דומה לסכום שנדרשה המערערת לשלם). פער בכמות האוטובוסים עשוי לספק הסבר לפער הגדול בתעריפים. מכל מקום, משנמנעה המערערת מלהציג לפני בית המשפט את פרטי ההסדר לאשורם, לא ניתן לבחון לגופה את טענתה להפליה, ומכאן שאין מנוס מדחייתה. מעבר לאמור, וכפי שצוין, הסדר הפשרה מטבעו מניב תוצאות שונות מחיוב רגיל על-פי הדין. בנסיבות אלה, אין בידי לקבל את טענת המערערת להפליה. חוסר סבירות התעריפים 27. טענתה האחרונה של המערערת נוגעת לחוסר סבירות התעריפים שגבתה ממנה המשיבה. לשיטתה, הפער המשמעותי בין התעריפים שגובה המשיבה לבין תעריפים שגובות רשויות אחרות מעיד על חוסר סבירותם. המערערת טוענת כי גביית האגרות נועדה לממן את הוצאות הרשות המקומית בקשר להסדרת השילוט ולפיכך, משהוצאות הרשויות השונות דומות, אין מקום לפערים כה גדולים בתעריפים. גם טענה זו של המערערת – דינה להידחות. 28. בתוקפה את סבירות התעריפים שגבתה ממנה המשיבה, תוקפת המערערת למעשה את חוק העזר שילוט, שבו נקבעו התעריפים הנזכרים, מכוח סמכותה של המשיבה, הקבועה בפקודת העיריות. אכן, אין לומר כי כאשר קיימת אפשרות לתקיפה ישירה – שלא נעשתה בענייננו – נשללת האפשרות לתקיפה עקיפה (ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ב 826-822 (2011); עניין אהרונוביץ; רע"א ‎6567/97 בזק – החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' עיזבון גת, פ"ד נב(2) 713, 717 (1998); בג"ץ 6090/08 ברגר נ' שר המשפטים, פסקאות 6-5 (לא פורסם, 11.8.2008)). עם זאת, מדובר באגרה, ובתעריפים אשר היו ידועים למערערת עוד בטרם בחרה מרצונה לשלם את האגרה עבור קבלת רישיון להצבת שילוט. במשך מספר שנים חזרה ושילמה המערערת אגרה זו מבלי שהטילה דופי בתעריפים הנגבים ממנה, תוך ידיעה על התעריפים שגובות רשויות אחרות (שכן, לטענתה, היא שילמה גם להן), ותוך שקלול כדאיותו הכלכלית של התשלום. בנסיבות אלה, ניתן היה לצפות מן המערערת, ככל שביקשה לתקוף את סבירות חוק העזר, לעשות כן בתקיפה ישירה, במועד מתאים. ואולם, גם בהנחה שניתן, בנסיבות העניין, לתקוף את חוק העזר שילוט בתקיפה עקיפה, מסכים אני לקביעת בית המשפט קמא כי לא הונחה תשתית עובדתית לדיון בסבירות התעריפים. 29. במה דברים אמורים? כאמור לעיל, שיעור האגרה אינו חייב להלום את ערך השירות או המשאב הציבורי שבגינו היא מוטלת. בקביעת שיעור האגרה רשאית הרשות הציבורית לשקול שיקולים נוספים כגון שיקולי מדיניות ובפרט הרצון להכוונת התנהגות (ראו: בג"ץ 6884/05 סלקום ישראל בע"מ נ' משרד התקשורת – מדינת ישראל, פסקאות 35-34 (לא פורסם, 27.12.2010); בג"ץ 4769/95 מנחם נ' שר התחבורה, פ"ד נז(1), 235, 281-280 (2002); עניין האגודה לזכויות האזרח, פסקה 3 לפסק-דינו של השופט א' לוי ופסקאות 9-8 לפסק-דינה של השופטת מ' נאור). כך, בענייננו, ייתכן כי ישנם מפרסמים רבים המעוניינים לפרסם ברשות מסוימת וסכום האגרה משמש אמצעי לויסות כמות הפרסומות (ראו: דו"ח הוועדה לבחינת סוגיית אגרות שילוט ופרסום ברשויות המקומיות מטעם משרד הפנים המוזכר בבש"א (מחוזי ת"א) 31044/06 ברוך נ' עיריית תל-אביב-יפו, עמ' 8 (לא פורסם, 13.7.2011)). שיקולים אלה וגורמים רבים נוספים עשויים להשפיע על הפער בתעריפים בין הרשויות השונות. כך, לדוגמא בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 91/5 שקבע הנחיות לעניין גביית אגרות שילוט בגין פרסום על שלטי חוצות (שהוזכר בת"א 1180-05 (מחוזי ת"א) רפיד ויז'ן בע"מ נ' עיריית תל-אביב-יפו, פסקה 8 (לא פורסם, 30.11.2010) (להלן: עניין רפיד ויז'ן)), הומלץ על גביית אגרת שילוט גבוהה יותר בתל אביב מאשר ברשויות אחרות, כנגזרת ממרכזיות העיר ורמת הצריכה של אוכלוסיית היעד של הפרסום. כל רשות בוחנת, אפוא, את מאפייניה הייחודיים ושוקלת את גובה התעריף תוך שקלול משתנים שונים שביניהם ביקוש והיצע, שיקולי מדיניות כגון ויסות הפרסום או עידוד פרסום ועוד. 30. אין חולק כי חוק העזר נושא הערעור עבר את ההליך הקבוע בנוהל משרד הפנים, כפי שמפורט בחוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה, ולא נמצא בו כל פגם (ראו גם עניין רפיד ויז'ן). לעובדה זו יש משמעות לא מבוטלת נוכח חזקת התקינות המינהלית (ראו: בג"ץ 6406/00 בזק החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' שר התקשורת, פ"ד נח(1) 433, 435 (2001)). חזקה זו אמנם ניתנת לסתירה, ואולם על המבקש לעשות כן, לספק תשתית עובדתית שתעורר ספק מהותי בתקינות פעולת הרשות, כך בפרט כאשר מדובר בחקיקת משנה (ראו: עניין ארגון הקבלנים, פסקה 10 לפסק-דינה של השופטת א' חיות; עע"ם 6823/10 מתן שירותי בריאות בע"מ נ' משרד הבריאות, פסקה 25 לפסק-דיני (לא פורסם, 28.2.2011); בג"ץ 4736/03 אלון חברה הדלק לישראל בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר ויושב ראש מועצת מקרקעי ישראל, פסקה 37 לפסק-דינה של השופטת א' פרוקצ'יה והאסמכתאות המופיעות שם (לא פורסם, 15.6.2008)). המערערת לא הציגה נתונים המעידים על חוסר סבירות התעריפים, אף לא תמכה טענותיה בחוות דעת מומחה, ולא עמדה על מאפיינים שעשויים להבחין בין הרשויות השונות ולהשפיע על גובה התעריפים. תחת זאת, הסתפקה בהצבעה על הבדל בין גובה האגרה ברשות אחת לבין זה שברשות אחרת. נתון זה, אף אם מדובר בפער משמעותי, לא די בו כדי להעיד על חוסר סבירות, שכן, כפי שצוין בחוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה, אין לשלול את האפשרות שרשות מסוימת תחליט לגבות תעריף נמוך מן התעריף הסביר או לא לגבות כלל, ואין בכך להעיד כי רשות אחרת שגובה יותר ממנה, חורגת ממתחם הסבירות. לפיכך, משלא הציגה המערערת תשתית עובדתית נדרשת, לא ניתן – במסגרת הליך זה – להידרש לבחינת התעריפים לגופם, וממילא אף אין עילה להורות על בטלות התעריפים שנקבעו בחוק העזר שילוט. סוף דבר 31. על יסוד כל האמור, אציע לחבריי לדחות את הערעור. המערערת תשא בהוצאות המשיבה בסך של 30,000 ₪. ש ו פ ט השופט א' רובינשטיין: א. לא בלי התלבטות החלטתי להצטרף לתוצאת פסק דינו המקיף של חברי השופט פוגלמן, ולעיקרי הנמקתו, בנתון להערות דלהלן. התלבטותי נבעה מאותו טעם שבשלו ניתנה החלטתנו מיום 12.5.10 בה ביקשנו את עמדת היועץ המשפטי לממשלה; נדרשנו לשאלת הסמכות לגביה בעבור שילוט על אוטובוסים בקוים העוברים בין רשויות מקומיות אחדות (כמו גוש דן), ולשאלה אם אין בכגון דא מקום להסדרה בעלת אופי ארצי ולא מקומי, וכן העלינו את שאלת היחס בין התעריפים ברשויות השונות. ב. אודה כי התאכזבתי מעמדת היועץ המשפטי לממשלה, שבכל הכבוד משקפת היא בעיניי גישה צרה מדי אל הנושא, בעיקר במבט צופה פני עתיד. ככל הנראה צדק היועץ המשפטי בניתוח המצב המשפטי המצוי – זו גם הסיבה להצטרפותי לתוצאת פסק דינו של חברי. אכן, למקרא סעיפים 251-250 לפקודת העיריות נראה כי הסמכות לגביית אגרת שילוט קיימת על פי לשון החוק במעגל הצר, המעגל ה"מקומי", של הרשות הספציפית. המחוקק לא נתן דעתו לסיטואציות חוצות-גבול-רשויות, כמו זו בה עסקינן; על כן קיים כביכול את דברי הפסוק "להיות כל-איש שורר בביתו" (מגילת אסתר א', כ"ב), כלומר, כל רשות לעצמה על פי רצונותיה וצרכיה המקומיים, אף כשמדובר בנושא רב רשויות. ג. אך בבואנו אל הדין הרצוי, וחברי נדרש לכך בעדינות - כדרכו - בפסקה 19 לחוות דעתו, חיוה היועץ המשפטי דעתו כי המצב הנוכחי משביע רצון, ומשקף את תפיסת האוטונומיה של השלטון המקומי. בעיניי, בנסיבות חוצות-גבולות-רשויות, המצב שונה. מדינת ישראל היא מדינה קטנה וצפופה. גוש דן הוא הדוגמה הטובה ביותר לרשויות הנושקות זו לזו, כך תל-אביב-יפו לחולון ולבת ים, לגבעתיים ולרמת גן ואולי כמעט קט להרצליה, כך שממש בתים בבתים נגעו, ובאותו רחוב מוחלף שמו (ולעתים אף זה לא – ראו רח' בן-גוריון בבני ברק – רמת גן – גבעתיים) והנה רשות מקומית אחרת; הדבר הוא בידיעה שיפוטית ואין צורך להכביר מלים. כמובן, כך גם נושקת ראשון לציון לחולון, בני ברק לרמת גן, והנה אנו בגבעת שמואל ובפתח תקוה, באור יהודה, ביהוד ובקרית אונו ובודאי לא כיסינו הכל - רצף אורבני אחד. הוא הדין לחיפה ונשר, הקריות וכפרי הכרמל ועוד, למשל. האם בנסיבות כאלה, גם אם תל אביב כמטרופולין "עלתה על כולנה", אפשר לדבר על ביזור ואוטונומיה שכבודם במקומם, אך משמעותם – אגב, גם בתחומים אחרים (ראו למשל לעניין ארנונות ע"א 10977/03 דור אנרגיה נ' עיריית בני ברק (לא פורסם), פסקה י"ב לחוות דעתי) – עלולה להיות תחושה כבדה של יחס שלטוני בעייתי לאזרח, בגדרי חובת ההגינות של השלטון המרכזי? גם אם יש שוני מסוים, ולעתים הוא זניח, בין רשויות סמוכות, "שיקולים כלליים של אוטונומית הרשויות המקומיות", כלשון היועץ המשפטי, אין בהם לטעמי כדי להפיג את התחושה הלא נוחה של ביזוריות לא נוחה, שניתן להתמודד עמה אם בקביעת מערך מתואם, מעין "איגוד ערים (שילוט)", שיחלק את העוגה בתשלום מרכזי, כדי למנוע סרבול; ואם למצער בקביעת אמות מידה על-ידי השלטון המרכזי כך שתעריפים ברשויות שכנות לא יהיו רחוקים זה מזה. ד. אם תישמע דעתי, ישוב וידון בכך השלטון המרכזי, במבט צופה פני עתיד. אכן, אוטובוס ציבורי הנוסע במספר רשויות ונושא שלטי פרסום אולי אינו נושא שברומו של עולם ולא מרכז הבריאה, אך הגינות ושכל ישר מצדיקים לדעתי להידרש גם לכגון דא, כדי להסדירו באופן ראוי. ה. ואולם, בגדרי הדין המצוי, כאמור, אצטרף לחברי. ש ו פ ט השופט נ' הנדל: אני מסכים לפסק דינו של חברי השופט ע' פוגלמן כמשקף את הדין המצוי, ולהערותיו של חברי השופט א' רובינשטיין, בדבר הפער הקיים בין הדין המצוי לבין הדין הראוי. סוגיית קביעתה של מדיניות אחידה בכל הארץ בין רשויות מקומיות בגביית חיובים הינה מורכבת. לא הייתי שולל את גישת היועץ המשפטי לממשלה שיש מקום להתיר פיתוח של תפיסת האוטונומיה של השלטון המקומי, וכנגזר מכך – קיומה של שונות בין רשות לרשות. כמובן, לא מדובר באוטונומיה של היחיד, שם מושם הדגש על כבודו. המדובר בהכרה בהבדלים במנעד רחב של מרכיבים, המבטאים את ייחודה של רשות מסוימת. ברם, אין בכך לגרוע מהחשיבות שבשמירה על אחידות במקרים המתאימים. דוגמה אחת היא הטלת חיובים על מפעל לאומי אשר מספר רשויות משתתפות בו ונהנות ממנו. כך נפסק בעניין היטלי פיתוח שונים שהוטלו על תחנות רכבת: "אין זה ראוי כי תחנות רכבת, המשמשות לאותה המטרה, תחוייבנה או תהיינה פטורות מהיטלים שונים רק נוכח מיקומן בתחומי רשות מקומית זו או אחרת. הרכבת נוסעת על פני המדינה לאורכה ולרוחבה. היא מהווה פרוייקט לאומי אשר נועד להעניק שירותי תחבורה ביעילות, ואף אמור לקרב בין חלקיה השונים של הארץ. את השירותים האמורים מספקת הרכבת באמצעות תחנות הפרושות בכל חלקי הארץ. לעיתים, המרחק בין תחנה לתחנה הינו דקות נסיעה ספורות. על פני הדברים, מוטב שתחול אמת מידה אחידה בכגון דא" (וראו והשוו: עע"ם 8286/07 רכבת ישראל בע"מ נ' עיריית הרצליה (14.3.2011)). לפנינו מונחת דוגמא נוספת הדורשת אחידות מסויימת, או למצער, ראייה כוללת, הניצבת מעל לנקודת מבטה של הרשות הפרטנית. הסיבה לכך נעוצה באופיו של השילוט הנע, לעיתים בתדירות גבוהה, בין רשות לרשות. קיימת סכנה כי בעידן של לחץ תקציבי, התוצאה הכוללת לגבי מקבל השירות עלולה להיות – אם לא היום, מחר – בלתי סבירה והגיונית. מוטב לטעמי לתת את הדעת לכך שעה קודם לכן. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏י"ח באב התשע"א (‏18.8.2011). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 08016000_M09.doc נב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il