נטו משווקים פיננסים סוכנות ביטוח בע"מ נ. הממונה על שוק ההון

החלטה בתיק רע"א 1506/14 בבית המשפט העליון רע"א 1506/14 לפני: כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט צ' זילברטל המבקשת: נטו משווקים פיננסים סוכנות ביטוח בע"מ נ ג ד המשיב: הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי בחיפה (השופט ד"ר רניאל) מיום 2.2.2014 ברע"א 26763-11-13 בשם המבקשת: עו"ד ר' פוליאק; עו"ד א' בריק פסק-דין השופט א' רובינשטיין: א. בקשת רשות ערעור מיום 30.6.14 על החלטת בית המשפט המחוזי בחיפה (השופט ד"ר רניאל) מיום 2.2.14 ברע"א 26763-11-13, בה נדחתה בקשת רשות הערעור של המבקשת על החלטת בית משפט השלום בחיפה (השופטת צור) מיום 6.11.13 בעש"א 61745-07-13. עניינה של הבקשה בשאלה האם יש להחיל את תקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (התקנות), בערעור על החלטת המשיב להשית עיצום כספי על המבקשת מכוח סעיף 92א לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א-1981 (חוק הביטוח) וסעיף 32(ד) לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ייעוץ, שיווק ומערכות סליקה פנסיוניים), התשס"ה – 2005 (חוק הייעוץ). רקע והליכים ב. ביום 2.7.13 החליט הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר להשית על המבקשת עיצום כספי בסך 506,250 ₪ בגין הפרות שונות של חוק הביטוח וחוק הייעוץ. המבקשת ביקשה לערער על החלטה זו לפי סעיף 92יב לחוק הביטוח, ואילו המשיב ביקש מבית משפט השלום לחייב את המבקשת בהפקדת עירבון לשם הערעור. המבקשת טענה כי אין להחיל על הערעור את התקנות (לרבות החובה להפקיד עירבון), וביקשה מבית המשפט כי יקבע דיון מיוחד לשם קביעת סדרי הדיון הנאותים. ג. ביום 6.11.13 קיבל בית משפט השלום את בקשת המשיב ודחה את בקשת המבקשת. נקבע, כי השתת עיצום כספי היא אמצעי אכיפה מינהלי ולא פלילי, ועל כן יש להחיל את תקנה 2 לתקנות הקובעת כי כל עניין בעל אופי אזרחי המובא לפני בית משפט יידון על פי התקנות. זאת, כפי שבית המשפט המחוזי, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, דן בעניינים מינהליים על פי התקנות, וכפי שבית המשפט העליון דן בבקשות רשות ערעור בעניינים מינהליים על פי התקנות. ד. ביום 2.2.14 נדחתה בבית המשפט המחוזי בקשת רשות הערעור של המבקשת על החלטת בית משפט השלום. נקבע, כי סדר הדין הנוהג בהליכים מינהליים הוא סדר דין מינהלי, אך הוא נדון כאזרחי. זאת, הן מתוקף תקנה 2 כאמור, והן מתוקף תקנה 20 לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), התשס"א-2000, הקובעת כי בעניין שלא הוסדר בתקנות אלה, רשאי בית המשפט לדון לפי תקנות סדר הדין האזרחי בשינויים המחייבים. אמנם, תקנה 20 אינה חלה ישירות על ענייננו, אולם ניתן להחילה על דרך ההיקש. הבקשה ה. בבקשה הנוכחית טוענת המבקשת, בין היתר, כי החלת התקנות על ענייננו תקשה עליה לבסס את עמדתה ותפגע בזכותה החוקתית לגישה לערכאות, וכי לא היה מקום לחייבה בהפקדת עירבון לשם מימוש זכותה לערער על החלטת המשיב. כן נטען, כי ההליך נשוא ענייננו הוא הליך משמעתי-מעין-פלילי, ולא אזרחי, ועל כן אין מקום להחיל את התקנות. בנוסף נטען, כי ככל שיוחלט להחיל את התקנות על ההליך נשוא ענייננו, אין לדון בו כבערעור על החלטה שיפוטית, וכן יש לאפשר למבקשת להציג מידע עובדתי. ו. בהתאם להחלטה מיום 18.3.14, הוגשה תגובה מטעם המשיב ביום 30.6.14. נטען, כי המבקשת לא הצביעה על נזק קונקרטי שיגרם לה מהחלת התקנות על ההליך נשוא ענייננו, ואף לא נימקה אילו סדרי דין יש לשיטתה להחיל חלף התקנות. לגופם של דברים נטען, כי מנגנון העיצומים הכספיים, הקבוע בחוק הביטוח וחוק הייעוץ שעומדים במרכז ענייננו אך גם בחוקים רבים נוספים (חוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000 (חוק איסור הלבנת הון), חוק החברות, התשנ"ט-2009, חוק אויר נקי, התשס"ח-2008 ועוד), הוא מנגנון אכיפה מינהלי ולא פלילי. ככזה, אם החליטה הרשות הרלבנטית להשית על פרט עיצום כספי, אין הדבר כרוך בהרשעה פלילית, אינו מופיע במרשם הפלילי, ולפרט אין זכות להישפט בפלילים חלף העיצום הכספי. על כן, סדרי הדין ההולמים את ענייננו, לעמדת המשיב, הם סדרי הדין האזרחיים שבתקנות. לעניין הערובה נאמר, כי המדובר בהחלטה דיונית שאין בית משפט שלערעור נוהג להתערב בשכמותה, לא כל שכן בגלגול שלישי. הכרעה ז. לאחר עיון בבקשה ובתגובה נראה כי יש להיעתר לה ולראות בבקשה כאילו הוגש ערעור על פי הרשות שניתנה, וזאת בהקשר העירבון. הערעור מתקבל במובן זה שייקבע כי אין מקום להשית עירבון במקרה דנא, וזאת בשל אופיו המהותי של ההליך, אף כי הוא מסווג כערעור. אכן, ענייננו בבקשת רשות ערעור על בקשת רשות ערעור על החלטת בית משפט השלום בנושא דיוני, ואין בית משפט זה מתערב כדבר שבשגרה בהחלטות דיוניות, לא כל שכן בגלגול שלישי (רע"א 2385/12 קלנטרוב נ' כהן, פסקה 7 (2012)). נתנו לבנו גם לכך שהמבקשת אינה מציעה אילו סדרי דין יחולו אלא אך מבקשת לקיים דיון לקביעת סדרי דין; וקשה להלום כי יומצא סדר דין חדש לשם העיצומים נשוא ענייננו, וסדר הדין המתאים הוא האזרחי. ואולם, את נושא העירבון ניתן לייחד בשל אופיו המיוחד של ההליך, כפי שיפורט, ולכך משמעות החורגת ממחלוקת הצדדים. ח. אכן, בתי המשפט הקודמים החילו את התקנות על העניין שבנדון, והמבקשת לא הצביעה על שוני בין ערעור על השתת עיצום כספי לבין עניינים מינהליים אחרים הנדונים על פי התקנות מכוח תקנה 2 הנזכרת, לרבות אלה הנדונים בבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים וכן בבית משפט זה - אשר מצדיק יצירת סדרי דין חדשים. כך במישור העקרוני הכללי. ט. ואמנם, החלת סדרי הדין האזרחיים על הליכי ערעור בעניינים בעלי פן עונשי מסוים אינה זרה למערכת המשפט הישראלית. נדמה כי הדוגמה המובהקת ביותר לכך היא במקרה של פיצויים לנפגע עבירה מכוח סעיף 77 לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (חוק העונשין). במקרה זה קבע המחוקק, כי אם יבקש המורשע לערער על סכום הפיצויים שנפסק נגדו כחלק מההליך הפלילי, הליך הערעור יידון כערעור אזרחי (סעיף 78 לחוק העונשין); וראו גם: רע"פ 2976/01 אסף נ' מדינת ישראל, פ"ד נו(3) 418 (2002); ע"א 6897 בודגזר נ' מדינת ישראל, פסקאות 16-17 לפסק דינו של השופט דנציגר (2008); ע"פ 2965/13 מדינת ישראל נ' אלרפעיה, פסקה 27 לפסק דינו של השופט סולברג (2014)). פשיטא, כי אם בחר המחוקק מפורשות להחיל את סדרי הדין האזרחיים על הליך הנגזר מן ההליך הפלילי ממש, מקל וחומר אין מניעה להחיל את סדרי הדין האזרחיים הללו ואף ראוי לעשות כן בהליך נשוא ענייננו, אשר מלכתחילה בחר המחוקק שלא להגדירו כהליך פלילי, ולכך נגיע בהמשך. בנוסף, כפי שציין בית משפט השלום (פסקה 9 לפסק הדין), בכל הנוגע לעיצומים כספיים המוחלים מכוח חוק איסור הלבנת הון, נקבע מפורשות בתקנה 19 לתקנות איסור הלבנת הון (עיצום כספי), התשס"ב-2001, כי סדר הדין הנוהג בערעור על החלטה להטיל עיצום כספי הוא סדר הדין האזרחי הקבוע בתקנות. אף שתקנה זו אינה חלה על ענייננו ישירות, ברי כי הרציונלים דומים אם לא זהים גם לענייננו, ועל כן, גם מטעם זה ועל דרך ההיקש, ראוי להחיל על ענייננו את התקנות ככלל. י. אשר להחלת סדר הדין הפלילי על ענייננו – דבר שלא ברור אף האם המבקשת מעוניינת בו שכן לא הציעה סדרי דין החלים לשיטתה – ניכר כי לא זו הייתה כוונת המחוקק: ראשית, ניכר כי תכליתו העיקרית של המחוקק בהכנסת מנגנון העיצום הכספי לחוקים שונים, לרבות חוק הביטוח וחוק הייעוץ שלפנינו, הייתה יצירת חלופה להליך הפלילי הקיים בחוקים השונים ולא הרחבתו. ראו לעניין זה דברי ההסבר לתיקון מס' 16 לחוק הביטוח שעניינו הכנסת מנגנון העיצומים הכספיים: "החוק, התיקון המוצע בו והתקנות מכוחם יוצרים מערכת כללים לעיסוק בביטוח ובתיווך לעניין ביטוח, אשר בחלקם הם עניינים בעלי אופי טכני ויש לקבוע סנקציה בין הפרתם גם כאשר הם נעשו בלא רשלנות ובלא מחשבה פלילית. הפרות מסוג זה, אינן מתאימות להיקבע כעבירות פליליות, הן לנוכח העובדה שהחומרה בהן פחותה, והן לנוכח מורכבות ההליך הפלילי הנדרש לשם הוכחתן, מוצע על כן לקבוע לגביהן עיצום כספי ולא עבירה פלילית (דברי הסבר להצעת חוק להגברת התחרות ולצמצום הריכוזיות וניגודי העניינים בשוק ההון בישראל (תיקוני חקיקה), התשס"ה-2005, הצעות חוק 175, 755-754)." בנוסף, ראו את דבריו של היועץ המשפטי לרשות לניירות ערך ש' אלבק לעניין מנגנון העיצומים הכספיים שהוכנס לחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968: "האכיפה [המינהלית], גם ההליך וגם הסנקציה בצו, יותאמו למעשה שנעשה, ולא ניכנס לאותה מיטת סדום של או הליך פלילי או כלום" (מתוך: כנס משותף בנושא אכיפה מינהלית חלופית – היבטים עיוניים ומעשיים (מאי 2011)). יא. גם בית משפט זה נדרש לתכלית העומדת בבסיס העיצומים הכספיים ולשוני שבינם לבין ההליך הפלילי. כך נקבע: "פעמים רבות הוראת החוק שבגין הפרתה ניתן להטיל עיצום כספי מוגדרת גם כעבירה פלילית. עם זאת, אין מניעה לקבוע בחוק סנקציה של הטלת עיצום כספי גם ביחס להפרת הוראת חוק שאינה עבירה פלילית כשלעצמה. בניגוד למנגנוני האכיפה של עבירת קנס או עבירה מינהלית, אין לפרט זכות להישפט בפלילים חלף תשלום העיצום שהוטל עליו. אם פרט מעוניין לתקוף את החלטת הרשות להטיל עליו עיצום כספי, עומדים לרשותו מנגנוני השגה מינהליים וכן אפשרות פנייה לבית המשפט המוסמך, כל זאת שלא במסגרת הליך פלילי. הטלת עיצום כספי על פרט בגין הפרת הוראת חוק אינה כרוכה אפוא בהרשעה פלילית, ולכן ממילא אינה מופיעה ברישום הפלילי (רע"פ 3515/12 מדינת ישראל נ' שבתאי, פסקה 28 לפסק דינו של השופט פוגלמן (2013), ההדגשה במקור). יב. שנית, עיון בדברי ההסבר להצעות החוק מעלה, כי מטרת מנגנון העיצומים הכספיים בחוק הביטוח ובחוק הייעוץ היא בראש ובראשונה הגברת יעילותם של הליכי האכיפה; וראו לעניין זה בהתאמה: הצעת חוק להגברת התחרות ולצמצום הריכוזיות וניגודי העניינים בשוק ההון בישראל (תיקוני חקיקה), התשס"ה-2005, הצעות חוק 175, 755-754; הצעת חוק המדיניות הכלכלית לשנים 2011 ו-2012 (תיקוני חקיקה), התשע"א-2010, הצעות חוק 541, 77. זו גם הייתה מטרת הכנסת מנגנון העיצומים הכספיים לחוקים נוספים, וראו לדוגמה את דברי ההסבר להצעת חוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס' 14) (עיצום כספי), התשע"ב-2011, הצעות חוק 637, 240 : "אכיפה באמצעות עיצומים כספיים הפכה בעשור האחרון לרווחת בחקיקה הישראלית, ובמיוחד בחוקים העוסקים בתחומים כלכליים. העיצום הכספי הוא אמצעי אכיפה רגולטורי יעיל ומהיר, המוטל על ידי הרשות המינהלית ומטרתו להביא להגברת הציות של ציבור המפוקחים. לנוכח העובדה שמדובר בהליך מינהלי, עשויה יעילותו ומהירותו לשמש גורם מרתיע ולהביא להקטנת השכיחות של הפרת החובות שבגינן ניתן להטילו." ברי, כי החלת סדרי הדין הנהוגים במשפט הפלילי על ההליך המינהלי לא תועיל למטרה זו של הגברת יעילות הליכי האכיפה, ואולי אף יהא בה כדי לפגוע בכך. יג. שעה שמצאנו כי סדר הדין הפלילי אינו הולם את ענייננו – ובהיעדר הוראה המחילה סדר דין מינהלי – המסקנה המתבקשת היא כי יש להחיל על ענייננו את סדרי הדין האזרחיים כפי שאלה מופיעים בתקנות; כך, הן על פי תקנה 2 לתקנות, הן על דרך ההיקש מחוק העונשין וחוק איסור הלבנת הון, והן נוכח התכלית העומדת בבסיס העיצום הכספי - יצירת חלופה יעילה להליך הפלילי. יד. ואחר כל אלה, בכל זאת מדוע אין מקום להטלת עירבון? הטעם הוא, כי במהותו עסקינן בהליך שהגם שהוא מתואר כהליך ערעורי (סעיף 92יב לחוק הביטוח – "על דרישת תשלום ניתן לערער לפני בית משפט השלום..."), במהות עסקינן בהליך שיפוטי ראשון ולא ערעורי כמובן ה"רגיל". על דרך ההיקש אזכיר, כי לעניין סעיף 20 בחוק איסור הלבנת הון, הדומה בנוסחו הבסיסי לסעיף 92יב לחוק הביטוח, כותב ד"ר ש' לוין בספרו פרוצדורה אזרחית – סדרי דין מיוחדים בבתי המשפט (תשס"ג-2003), 155 כי "מאחר שמדובר בביקורת שיפוטית ראשונה על החלטה של ערכאה מינהלית, יש לראות את הדיון בבית משפט השלום כדיון בערכאה ראשונה...". כידוע סימן ד' בפרק ל' לתקנות סדר הדין האזרחי מחייב ערובה להוצאות; ואולם, הטעם לכך הוא כידוע הבטחת הוצאותיו של המשיב (תקנה 427), לאחר שזה זכה בערכאה ראשונה והוא שב ונגרר לבית המשפט שלערעור; ראו גם רע"א 5208/06 דיויס נ' מלכה (2006). דבר זה אינו מתקיים בנידון דידן, שכן בערכאה שיפוטית ראשונה אנו מצויים, וכשם שבפתיחת תיק תובענה אין ככלל ערובה, כך בדומה גם כאן. לכן הגם שבמרבית העניינים לגבי סדרי הדין בערעור חלות התקנות, לעירבון איננו רואים מקום בנסיבות תיקים אלה, ועל כן מתקבל הערעור בהקשר זה. טו. הערעור מתקבל איפוא חלקית כאמור. המדינה תישא בהוצאות המבקשת בסך 5,000 ₪. ניתן היום, ‏ט"ו בתמוז התשע"ד (‏13.7.2014). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 14015060_T07.doc רח מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il