מועצה אזורית תמר נ' שר הפנים ואח'

9 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 1428/19 בג"ץ 1477/19 בג"ץ 3339/19 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופט א' שטיין העותרות בבג"ץ 1428/19: 1. מועצה אזורית שדות נגב 2. מועצה אזורית באר טוביה 3. מועצה אזורית דרום השרון 4. מועצה אזורית חוף הכרמל 5. מועצה אזורית משגב (נמחקה) 6. מרכז המועצות האזוריות בישראל העותרת בבג"ץ 1477/19: המועצה האזורית תמר העותרת בבג"ץ 3339/19: עיריית אשקלון נ ג ד המשיבים בבג"ץ 1428/19: 1. שר הפנים 2. מנכ"ל משרד הפנים 3. ועדת חקירה לאיחוד רשויות, שינוי גבולות, חלוקת הכנסות ושינוי מעמד מוניציפאלי באזור הדרום 4. ועדת חקירה לאיחוד רשויות, שינוי גבולות, חלוקת הכנסות ושינוי מעמד מוניציפאלי באזור ירושלים, יהודה ושומרון והשפלה 5. ועדת חקירה לאיחוד רשויות, שינוי גבולות, חלוקת הכנסות ושינוי מעמד מוניציפאלי באזור המרכז 6. ועדת חקירה לאיחוד רשויות, שינוי גבולות, חלוקת הכנסות ושינוי מעמד מוניציפאלי באזור חיפה 7. ועדת חקירה לאיחוד רשויות, שינוי גבולות, חלוקת הכנסות ושינוי מעמד מוניציפאלי באזור הגליל המערבי 8. מרכז השלטון המקומי בישראל 9. עיריית נתיבות 10. עיריית קריית אונו 11. עיריית אור יהודה 12. עיריית אלעד 13. עיריית פתח תקוה 14. עיריית הרצליה (נמחקה) 15. עיריית הוד השרון 16. עיריית כפר קאסם 17. עיריית עראבה (נמחקה) 18. עיריית סכנין (נמחקה) 19. עיריית ראש העין 20. עיריית חיפה 21. עיריית קריית ביאליק 22. עיריית קריית מוצקין 23. עיריית קרית-ים 24. עיריית קרית-אתא 25. עיריית טירת הכרמל 26. עיריית טמרה (נמחקה) 27. עיריית עכו (נמחקה) 28. עיריית יקנעם עילית (נמחקה) 29. עיריית אור עקיבא 30. עיריית חדרה 31. המועצה האזורית חבל מודיעין (נמחקה) 32. המועצה האזורית זבולון 33. המועצה האזורית מטה אשר (נמחקה) 34. המועצה האזורית מגידו 35. המועצה האזורית מנשה 36. המועצה האזורית עמק חפר 37. המועצה המקומית בני עי"ש 38. המועצה המקומית סביון (נמחקה) 39. המועצה המקומית גני תקוה 40. המועצה המקומית כפר ברא 41. המועצה המקומית ירכא (נמחקה) 42. המועצה המקומית ג'וליס (נמחקה) 43. המועצה המקומית רכסים 44. המועצה המקומית עוספיא 45. המועצה המקומית אליכין 46. המועצה המקומית ג'יסר א-זרקא 47. המועצה המקומית בנימינה-גבעת עדה 48. המועצה המקומית פרדס חנה כרכור 49. המועצה המקומית דיר חנא (נמחקה) המשיבים בבג"ץ 1477/19: 1. שר הפנים 2. מנכ"ל משרד הפנים 3. ועדת חקירה לאיחוד רשויות, שינוי גבולות, חלוקת הכנסות ושינוי מעמד מוניציפאלי באזור הדרום 4. עיריית ערד 5. עיריית דימונה 6. מועצה אזורית רמת נגב 7. מועצה אזורית נווה מדבר 8. מועצה אזורית אל-קסום 9. מועצה אזורית ערבה תיכונה 10. מועצה מקומית כסיפה 11. מועצה מקומית ערערה בנגב 12. מועצה מקומית ירוחם 13. חירן אגודה שיתופית להתיישבות קהילתית בע"מ המשיבים בבג"ץ 3339/19: 1. שר הפנים 2. מנכ"ל משרד הפנים 3. ועדת חקירה לאיחוד רשויות, שינוי גבולות, חלוקת הכנסות, ושינוי מעמד מוניציפאלי באזור ירושלים, יהודה ושומרון והשפלה 4. מועצה אזורית חוף אשקלון 5. מרכז המועצות האזוריות 6. המרכז לשלטון מקומי עתירות למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: א' בסיון התש"פ (24.5.2020) בשם העותרת 1 בבג"ץ 1428/19: עו"ד אברהם פורטן בשם העותרות 2-6 בבג"ץ 1428/19: עו"ד אלי וילצ'יק; עו"ד מירב ברנע בשם העותרת בבג"ץ 1477/19: עו"ד יורם זמיר בשם העותרת בבג"ץ 3339/19: עו"ד מוטי גל בשם המשיבים 1-7 בבג"ץ 1428/19 והמשיבים 1-3 בבג"ץ 1477/19 ו-3339/19: עו"ד יונתן ברמן בשם המשיב 8 בבג"ץ 1428/19: עו"ד מיטל יצחק – פטורה מהתייצבות בשם המשיבה 9 בבג"ץ 1428/19: עו"ד ברוך חייקין בשם המשיבה 10 בבג"ץ 1428/19: עו"ד שלי קרייצר-אביטבול – פטורה מהתייצבות בשם המשיבה 12 בבג"ץ 1428/19: עו"ד עתליה ניני בשם המשיבה 13 בבג"ץ 1428/19: עו"ד יחזקאל ריינהרץ בשם המשיבה 15 בבג"ץ 1428/19: עו"ד ירון סולברג; עו"ד אווה לוי בשם המשיבה 20 בבג"ץ 1428/19: עו"ד יוסי דלל בשם המשיבה 21 בבג"ץ 1428/19: עו"ד נעה שחף-רבי בשם המשיבה 22 בבג"ץ 1428/19: עו"ד בן ציון מלכה בשם המשיבה 23 בבג"ץ 1428/19: עו"ד דקל קורש – פטור מהתייצבות בשם המשיבה 24 בבג"ץ 1428/19: עו"ד לבנת סבח בשם המשיבה 28 בבג"ץ 1428/19: עו"ד אריאל ארונוביץ בשם המשיבה 29 בבג"ץ 1428/19: עו"ד נעמה אקסלרד-דרוקמן בשם המשיבות 32 ו-44 בבג"ץ 1428/19: עו"ד אריאל פישר בשם המשיבה 36 בבג"ץ 1428/19: עו"ד דוד כחלון בשם המשיבה 36 בבג"ץ 1428/19: עו"ד רונית עובדיה – פטורה מהתייצבות בשם המשיבה 37 בבג"ץ 1428/19: עו"ד אלון עדיני – פטור מהתייצבות בשם המשיבה 42 בבג"ץ 1428/19: עו"ד איתן דוד – פטור מהתייצבות בשם המשיבה 43 בבג"ץ 1428/19: עו"ד האשם דלאשה – פטור מהתייצבות בשם המשיבה 4 בבג"ץ 1477/19: עו"ד חיים שימן בשם המשיבה 6 בבג"ץ 1477/19: עו"ד עודד מהצרי בשם המשיבות 7-8 ו-11 בבג"ץ 1477/19: עו"ד חן אביטן בשם המשיבה 9 בבג"ץ 1477/19: עו"ד רועי פטריק – פטור מהתייצבות בשם המשיבה 10 בבג"ץ 1477/19: עו"ד ירדן קוריצקי בשם המשיבה 12 בבג"ץ 1477/19: עו"ד כרמית אהרון-אמונה פסק-דין השופט נ' סולברג: 1. עניינן של העתירות שלפנינו בבקשת העותרים, להורות לשר הפנים ולמנכ"ל משרד הפנים, ליתן טעם מדוע לא יבוטלו 36 תיקוני כתבי המינוי שנחתמו ביום 26.12.2018, עבור ועדות החקירה לאיחוד רשויות באזור הדרום; באזור ירושלים, יו"ש והשפלה; באזור המרכז; באזור חיפה; ובאזור הגליל המערבי (להלן: ועדות החקירה). בד בבד ביקשו העותרים, כי ינתן צו ביניים שעל-פיו ימנעו ועדות החקירה מלדון בעניינים הנכללים בתיקוני כתבי המינוי, עד שתוכרענה העתירות. הטענות הללו בדבר תיקוני כתבי המינוי, משותפות לכלל העתירות שלפנינו. נוסף עליהן, ישנן עוד שתי טענות פרטניות אשר הועלו במסגרת העתירות שהוגשו על-ידי עיריית אשקלון (בג"ץ 3339/19) ומועצה אזורית תמר (בג"ץ 1477/19). בבג"ץ 3339/19 קבלה עיריית אשקלון על החלטת שר הפנים מיום 27.6.2018, המורה על שינוי תחום שיפוטה. בעתירתה מבקשת עיריית אשקלון, כי שר הפנים יתן טעם מדוע התקבלה החלטתו-זו באופן חד-צדדי, מבלי שניתנה לה הזדמנות להשמיע את עמדתה בנושא, ומבלי שמונתה ועדת גבולות שתדון בעניין עובר למתן ההחלטה. בבג"ץ 1477/19, הלינה מועצה אזורית תמר על החלטת שר הפנים מיום 21.1.2019, שבגדרה נקבע כי היישוב חירן ישויך לתחומה. רקע 2. בשנת 2017 הקים שר הפנים 6 ועדות חקירה, על-פי חלוקה גיאוגרפית, שתפקידן לבחון את אפשרות האיחוד בין רשויות מקומיות, שינוי גבולותיהן, חלוקת הכנסותיהן ושינוי מעמדן המוניציפאלי. בשונה מן המצב שנהג בעבר, שבו הוקמו ועדות חקירה באופן ארעי לצורך דיון 'אד-הוק', בעניין מסוים, מתכנסות 6 ועדות החקירה 'החדשות' בקביעות. כאשר מתעוררת סוגיה בנוגע לחלוקה גיאוגרפית, מפרסם משרד הפנים תיקון לכתבי המינוי של הוועדה הרלבנטית, ובו מפרט את הנושאים הנוספים שביחס אליהם היא תהא מוסמכת לדון. 3. ביום 26.12.2018 נחתמו 36 תיקונים חדשים לכתבי המינוי של 5 ועדות חקירה, ובו ביום נחקק במליאת הכנסת חוק התפזרות הכנסת העשרים, התשע"ט-2018 (להלן: החוק להתפזרות הכנסת). משנחתמו התיקונים בעיתוי הזה, פנו חלק מן הרשויות המושפעות מן התיקונים אל השר, אל סגנו, אל היועץ המשפטי לממשלה ואל גורמים נוספים, בדרישה לבטל את התיקונים או לכל הפחות להשהות את דיוני הוועדות עד תום תקופת הבחירות. לטענת העותרים, חלק מן המכתבים שנשלחו – נדחה; חלקם האחר – כלל לא נענה. מכאן העתירות שלפנינו. 4. העותרים טוענים, כי החתימה על התיקונים בכתבי המינוי ביום שבו נחקק החוק להתפזרות הכנסת ובתוך תקופת הבחירות, הריהי "פעולה חריגה, בלתי סבירה, הנגועה בצבעים פוליטיים עזים ואשר אינה עומדת בקנה אחד עם ההלכות המחייבות וחוות הדעת שניתנו לאורך השנים". על-פי אותן הלכות, במהלך תקופת הבחירות על הממשלה לנהוג באיפוק, ועל דרך הכלל עליה לקבל החלטות שוטפות וחיוניות בלבד. משאלו הם פני הדברים טוענים העותרים, כי לא היה מקום לחתום על התיקונים לכתבי המינוי בתקופה הזאת. בייחוד אמורים הדברים, נוכח היקף התיקונים שנחתמו באותו יום – 36 במספר. בהקשר זה ציינו העותרים, כי "לאורך השנים החלטות השר כללו לרוב צו מינוי בודד בכל פעם, ולכל היותר מספר צווי מינוי ספורים במקביל", וכי "ברובם המכריע של המקרים צווי המינוי נחתמו ביחס לוועדה גאוגרפית אחת או שתיים במקביל (ובכל מקרה, חתימה על צווי מינוי ביחס ל-5 ועדות במקביל מהווה תקדים נוסף שטרם נעשה כמותו)". 5. העותרים מדגישים, כי על-פי חוות דעת שניתנה על-ידי היועץ המשפטי לממשלה ביום 27.12.2018, 'תקופת הבחירות' החלה כבר מן היום שבו החליטו ראשי סיעות הקואליציה להקדים את מועד הבחירות. היינו, ביום 24.12.2018, עוד קודם שנחקק החוק להתפזרות הכנסת ולפני שנחתמו תיקוני כתבי המינוי. העותרים מוסיפים ומפנים לדברים שנשנו בהמשך חוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה, ולפיהם "על הממשלה הנוכחית, המכהנת כאמור כממשלה יוצאת לאחר קבלת חוק התפזרות, חלות מגבלות הנובעות ממעמדה כממשלה זמנית עד לכינון ממשלה חדשה, וגם היא נדרשת לאיפוק בהפעלת סמכויותיה בתקופה לגביה הצביעה הפסיקה על חשש מוגבר להעדפת האינטרס המפלגתי הצר על פני האינטרס הציבורי. חשש נוסף עליו הצביעה הפסיקה הוא מפני יצירת עובדות מוגמרות אשר עלולות להעמיד את הממשלה הנבחרת בפני מצב בלתי הפיך". המשיבות בבג"ץ 1428/19, עיריית חיפה, עיריית הוד השרון, המועצה האזורית זבולון ועיריית חדרה, הצטרפו בתגובתן המקדמיות לטענות העותרים. 6. בבג"ץ 3339/19 עתרה עיריית אשקלון נגד החלטה נוספת שניתנה על-ידי שר הפנים ביום 27.6.2018, ואשר לטענתה הובאה לידיעתה רק בחודש פברואר 2019. על-פי החלטת שר הפנים, שונה תחום השיפוט של עיריית אשקלון באופן חד-צדדי, ללא שניתנה לה הזדמנות להציג את עמדתה, ומבלי שהוקמה ועדת גבולות שתבחן את הסוגיה. בבג"ץ 1477/19 טענה מועצה אזורית תמר נגד החלטת שר הפנים מיום 21.1.2019, לפיה ישויך היישוב חירן לתחומה. לשיטתה, החלטה מהותית שכזו מבחינת המועצה האזורית תמר, אינה יכולה להתקבל בתקופת בחירות, בלא שקיימת דחיפות בדבר. 7. בתגובתה המקדמית טענה המדינה, כי דין העתירות להידחות על הסף, מחמת היותן מוקדמות. הוסבר, כי לוועדות הגאוגרפיות אין סמכות אופרטיבית, והמלצותיהן אינן מהוות החלטה מנהלית. המלצות הוועדות מועברות למנכ"ל משרד הפנים, אשר מעבירן לשר הפנים בצירוף המלצתו-שלו, כשהחלטה סופית בעניין מתקבלת על-ידי שר הפנים לבדו. בעניין דנן, טרם גובשו המלצות הוועדות, גם לא המלצותיו של מנכ"ל משרד הפנים; לבטח לא ניתנה החלטתו הסופית של שר הפנים בעניין. מכאן, שהחלטה מנהלית טרם באה לעולם והעתירות הקדימו את זמנן. 8. עוד טוענת המדינה, כי גם לגופם של דברים דין העתירות להידחות, שכן התיקונים לצווי המינוי אינם באים בגדרי אותן החלטות שיש להישמר מלקבלן בתקופת בחירות. הוטעם, כי עובר לחתימה על תיקון כתבי המינוי, מתקיימת "עבודת מטה ראשונית במטרה לבחון את התשתית הבסיסית של הסוגיה. לעיתים, בעקבות הבדיקה הראשונית, מתקבלת החלטה על ידי מנכ"ל משרד הפנים שלא להעביר את העניין לדיוני הוועדה הרלוונטית". משאלו הם פני הדברים, הרי שההחלטה על תיקון כתבי המינוי נסמכה על עבודת מטה מקצועית שנעשתה זמן רב עוד קודם שפוזרה הכנסת והחלה תקופת הבחירות. לפיכך, החלטה זו עומדת באמות המידה לביצוע מינויים בתקופת בחירות. עוד נטען, כי מכל מקום אין מדובר במינוי חדש, אלא אך בהרחבת סמכויותיו של מינוי קודם – מינוי ועדות החקירה – ובהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה: "הרחבת סמכויות ובפרט הרחבת סמכויות הנוגעות באופן ישיר לסמכויות והגדרת תפקיד הוועדות אינה נכנסת בגדר 'מינוי', וביצוען בתקופת בחירות בנסיבות העניין עומדת באמות המידה שנקבעו". 9. אשר לטענות עיריית אשקלון בדבר החלטה חד-צדדית בנוגע לשינוי תחום שיפוטה, טענה המדינה כי "הוועדה קיימה חמש ישיבות, ומתוכן גם דיון פומבי אחד, שבמסגרתו, הופיעו בפניה בין השאר גם נציגי העותרת (מר משה פוקס – מזכיר ועדת בניין עיר, אשקלון ועו"ד שגית טובי יקותיאלי – מנהלת מחלקת נכסים, עיריית אשקלון)". מכאן שאין יסוד לטענותיה של עיריית אשקלון, הן באשר לאי-שמיעת עמדתה בטרם נתקבלה החלטת שר הפנים, הן בנוגע לכך שלא הוקמה ועדת גבולות עובר למתן ההחלטה, ודין העתירה להידחות. עוד נטען, כי העתירה הוגשה בשיהוי, שכן החלטת שר הפנים בעניין הסדרת השטחים שבין עיריית אשקלון לבין מועצת חוף אשקלון, פורסמה ברשומות כבר ביום 22.10.2018, ואילו העתירה דנא הוגשה רק ביום 16.5.2019. גם מן הטעם הזה סבורה המדינה, כי דין העתירה להידחות על הסף. בהתייחס לטענות מועצה אזורית תמר טענה המדינה, כי החלטת השר בעניין שיוכו של היישוב חירן נוגעת ל"קידום החתימה על הצווים בלבד ולא חתימת השר על צו שינוי הגבולות המוניציפליים". מכאן, שגם בעניין הזה בעתירה מוקדמת עסקינן. בתגובותיהם המקדמיות חזרו רבים מבאי-כוח המשיבים על טענות המדינה, והוסיפו עוד משלהם; טענות כלליות וטענות פרטניות. 10. בדיון שהתקיים לפנינו אתמול, שלל ב"כ העותרים 6-2 בבג"ץ 1428/19, את הטענה לפיה בעתירה מוקדמת עסקינן. לדבריו, בהחלטות על תיקון כתבי המינוי בתקופת בחירות נפל פגם מנהלי, המצדיק את ביטולן כבר עתה. עוד הוסיף, כי כלל לא ברורה הנחיצות והדחיפות שהצריכה 36 תיקונים בפתחה של תקופת בחירות. בייחוד, שעה שחלק מן הוועדות לא התכנס עד עצם היום הזה, וחלקן התכנס לישיבה אחת בלבד. ב"כ מועצה אזורית שדות נגב טען, כי "אשר יגורנו בא לנו", ואכן במהלך דיוני הוועדה הופעלו, לדבריו, "לחצים בלתי סבירים על מי שהעיד בוועדה". ב"כ מועצה אזורית תמר טען, כי ההחלטה על שיוכו של הישוב חירן המתינה על שולחנו של שר הפנים במשך 9 שנים, ורק יומיים לאחר ההחלטה על התפזרות הכנסת הוא אישר זאת. הודגש, כי הגם שההחלטה לא יושמה, היא נוסחה כהחלטה סופית. ב"כ עיריית אשקלון גרס, כי אין עוד צורך בוועדה שהוקמה בעניינה של העירייה, שכן הם הגיעו לסיכומים יחד עם מועצה אזורית חוף אשקלון על כך שמצב הדברים ביניהן יוותר כפי שהיה קודם ההחלטה על שינוי שטח השיפוט של העירייה. 11. ב"כ המדינה טען מנגד, כי החתימה על תיקוני כתבי המינוי נעשתה אמנם יומיים לפני התפזרות הכנסת, אולם "הישיבות, הוועדה המקצועית, לא החלו ברגע שיצאו לבחירות". לדבריו, מדובר בעבודת מטה שאין קשר בינה, לבין הבחירות. עוד נטען, כי בתקופת בחירות אין לקבל החלטות, "רק כשמניפים דגל הסתערות". אשר להחלטה בעניין שיוכו של היישוב חירן נטען, כי בין אם הניסוח היה מוצלח, ובין אם לאו – ההחלטה שניתנה אינה אופרטיבית. ב"כ עיריית נתיבות הוסיף, כי בקשות העירייה למשרד הפנים, הוגשו חודשים רבים קודם שהתפזרה הכנסת, ולפיכך אין מקום לראות זאת כהחלטת בחירות. דיון והכרעה 12. לאחר שעיינו בעתירות ובתגובות המשיבים, אלה שבכתב ואלה שבעל-פה, באנו לכלל מסקנה כי דין העתירות להידחות. תחילה, באשר לטענה המשותפת לכלל העתירות – חתימה על תיקונים בכתבי המינוי בתקופת בחירות. דינה של טענה זו להידחות על הסף משום שהקדימה את זמנה. תיקון כתב מינוי לוועדה אזורית הוא שלב מקדים, אשר הדרך ממנו ועד למתן החלטה סופית ארוכה, אולי אף מפותלת (ראו: בג"ץ 1632/18 עיריית רמת גן נ' הוועדה לשינוי גבולות, חלוקת הכנסות, שינוי מעמד מוניציפאלי ואיחוד רשויות באיזור המרכז (29.3.2018)). בשלב הזה, אין לדעת כיצד יסתיים ההליך ומה יהיו תוצאותיו. ימתינו העותרים ויראו מהן ההמלצות שתגבשנה ועדות החקירה, מהן המלצותיו של מנכ"ל משרד הפנים, ורק לכשתינתן החלטתו הסופית של שר הפנים בעניינם, יוכלו לבחון אם החלטתו, טובה היא אם רעה. היה ויסברו העותרים, כי נדרש להשיג על אותה החלטה, להרהר אחר הדרך שבה נתקבלה, שמורה להם הדרך לפנות לבית משפט זה ולהגיש עתירה חדשה. 13. אשר לטענתה הפרטנית של מועצה אזורית תמר בעניין שיוכו של היישוב חירן, ניכר כי אף זו הועלתה בטרם עת ודינה להידחות על הסף. כאמור בתגובת ב"כ המדינה, החלטתו של שר הפנים בעניין, איננה החלטה סופית אלא החלטה 'מקדמת' בלבד. גם בעניין הזה, יהא לה למועצה אזורית תמר יומה, לכשתכשר השעה לכך. יתכן, כי מוטב אילו נמנע שר הפנים מלקבל אותה 'החלטה מקדמת' במהלך מערכת הבחירות. בכל הנוגע לטענתה הפרטנית של עיריית אשקלון – שינוי תחום שיפוטה באופן חד-צדדי מבלי הקמת ועדת חקירה – נחה דעתנו כי ההחלטה התקבלה רק לאחר שהוקמה ועדת חקירה שדנה באופן ממושך בעניין, ושמעה את עמדתה של העירייה. מכאן שאף דינה של טענה זו להידחות. יחד עם זאת, דומה כי משהגיעו עיריית אשקלון ומועצה אזורית חוף אשקלון להבנות ביניהן, טוב יעשה שר הפנים אם ישקול הדברים בשנית. 14. העתירות נדחות אפוא בזאת. ניתן היום, ‏ב' בסיון התש"פ (‏25.5.2020). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 19014280_O30.docx שצ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1