עע"מ 1440-13
טרם נותח
כריסטופר צ'ימה נ. מדינת ישראל - משרד הפנים
סוג הליך
ערעור עתירה מינהלית (עע"מ)
פסק הדין המלא
-
פסק-דין בתיק עע"ם 1440/13
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים
עע"ם 1440/13
לפני:
כבוד השופט ח' מלצר
כבוד השופט י' עמית
כבוד השופט צ' זילברטל
המערער:
כריסטופר צ'ימה
נ ג ד
המשיבה:
מדינת ישראל - משרד הפנים
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב שניתן ביום 24.01.2013 ע"י כב' השופט ד"ר ק' ורדי בתיק עת"מ 4756-01-13
תאריך הישיבה:
כ"ד בניסן התשע"ג
(04.04.13)
בשם המערער:
עו"ד עמית סול
בשם המשיבה:
עו"ד אבי מיליקובסקי
פסק-דין
השופט ח' מלצר:
1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כב' השופט ד"ר ק' ורדי), ב-עת"מ 4756-01-13 מתאריך 24.1.2013, בגדרו נדחתה על הסף עתירתו של המערער נגד החלטת המשיבה לדחות על הסף את בקשתו להכיר בו כפליט המבקש מקלט בישראל.
אביא להלן את עיקרי הנתונים הצריכים להכרעה.
רקע
2. המערער הוא נתין ניגריה, יליד 1960, ודתו נוצרית. הוא נולד בעיר NGWO אשר במדינת ENUGU, והתגורר בה עד שנת 1991, אז עבר להתגורר בעיר AWKA שבמדינת ANMBRA, שם הצטרף לשירות במשטרה – ושירת בה במשך כ-18 שנים. המערער נשוי, אך פרוד מאשתו מאז שנת 2010 ולו בן אחד כבן 12 שנה. אשתו של המערער ובנו מתגוררים כיום במדינת הולדתו של המערער.
3. בתאריך 3.10.2009 נכנס המערער לישראל, במסגרת קבוצת תיור, באשרת תייר מסוג ב/2, שתוקפה היה עד לתאריך 3.1.2010. בתאריך 4.11.2009 נערך למערער תשאול ראשוני ביחידת המסתננים, לאחריו הונפקה לו אשרת שהייה זמנית בישראל על-פי סעיף 2(א)(5) לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952, ועניינו הועבר להמשך טיפול ביחידת הטיפול במבקשי מקלט שבמשרד הפנים (ה-RSD).
4. בתאריך 6.11.2012 נערך למערער ראיון בסיסי לבחינת בקשתו למקלט ביחידת ה-RSD (להלן: הראיון הבסיסי), במסגרתו טען כי הוא עזב את ניגריה על רקע אירוע שהתרחש במסגרת מילוי תפקידו כשוטר. לדברי המערער, בתאריך 17.8.2009 הוא הוצב בעיירה NKEREHI המרוחקת כ-4 שעות נסיעה מעיר מגוריו, במשימה של הרגעת מהומות שהתחוללו שם בין קבוצות שונות, על רקע רצון חלק מהתושבים לשנות את שם העיירה. תוך כדי ביצוע פטרול רגלי, הבחין המערער בחבורה של נערים כשהם תוקפים אדם אחר. המערער התערב בקטטה ובחסותו הצליח הנתקף לברוח מהמקום. או אז הותקף המערער בעצמו על-ידי אותה חבורה והוא נאלץ להשתמש נגדם בגז-מדמיע כדי לנתק מהם מגע.
המערער סיפר לשוטר שהוצב עימו במשימה על שאירע והלה אמר לו כי אסור היה לו להתערב במתרחש, שכן מדובר בנערים השייכים לקבוצה גדולה של לוחמים שכירים, אשר "נקנתה על-ידי האופוזיציה", והמשטרה קיבלה מהם שוחד שיבטיח את אי-התערבותה. לטענת המערער, אותו שוטר אף הוסיף ואמר לו שהוא בר מזל שלא נהרג באותו אירוע. בהמשך, כך לדברי המערער, הגיעה החבורה לתחנת המשטרה בלוויית ארבעה נערים נוספים ו"מנהיגם", אשר הביע בפני מפקדו של המערער את חוסר שביעות רצונו "מהתערבותו" של המערער באירוע, והוסיף, לטענת המערער, כי "הנערים שלו 'יטפלו' בו". מפקדו של המערער הרגיע את הרוחות והסביר למנהיג החבורה, כי המערער חדש בתחנה ולא היה מודע "לכללים".
לאחר ההתרחשויות הנ"ל, פנה המערער לקצין הממונה על המשמעת ועל יישוב מחלוקות בין שוטרים, ודיווח לו על ההתרחשויות. לטענת המערער, למחרת היום הוא התבקש לסור למשרדו של אותו קצין, וזה טען בפניו שהדיווח מעמיד את תחנת המשטרה בסיטואציה לא נוחה, שכן הוא חושף את "הסוד" של המשטרה בעיירה NKEREHI. לדברי המערער, בעקבות האירוע ועוד באותו היום הוא הושם בתא-מעצר בתחנת המשטרה בעיירה NKEREHI והוחזק שם לבדו במשך שבוע ימים.
לדברי המערער, הוא נעצר במטרה להפחידו. יחד עם זאת המערער הוסיף וציין כי לא אונה לו כל רע בתקופה שבה הוא הוחזק במעצר והוא לא היה נתון לאיומים כלשהם מצד השוטרים, זולת אזהרה לבל ידווח על האירוע לדרגים גבוהים יותר.
לאחר ששוחרר מהמעצר חש המערער ברע ופנה לבית-החולים המקומי. לטענתו, עקב מצבו הרפואי המליצו הרופאים על אשפוזו ואולם הוא סירב, מחשש לחייו. עוד באותו היום הגיע המערער לכנסיה באזור מגוריו, בה מצא מחסה.
בתאריך 15.9.2009, או בסמוך לכך התייצב המערער בתחנת המשטרה שבה הוא שירת באופן קבוע כדי לדווח על חופשת-מחלה, בהתאם לאישור שקיבל, לטענתו, מבית-החולים. או אז, נוכח המערער לגלות כי הוא שובץ למשימה נוספת בעיירה NKEREHI. לטענת המערער, הוא שיתף את אנשי הכנסייה בהתפתחות האמורה והללו אמרו לו כי עדיף שהוא לא יחזור לשם ומוטב שיעזוב את המדינה, ולדבריו הם אף סייעו לו בהשגת המסמכים הדרושים לשם כך ובהסדרת יציאתו מניגריה.
בעקבות כל האירועים הנ"ל, התפטר המערער מהשירות במשטרה ובתאריך 2.10.2009 הוא עזב את ניגריה בטיסה שיצאה משדה-התעופה בלאגוס, כשהוא מצויד בדרכון שהונפק עבורו בתאריך 5.8.2009 (כחודשיים טרם מועד עזיבתו את ניגריה וכניסתו לישראל דרך נתב"ג בתאריך 3.10.2009).
5. בראיון הזיהוי שנערך למערער בתאריך 4.11.2009 הוא נשאל לסיבת יציאתו מניגריה, והשיב: "המיליטנטים מחפשים אותי כרגע כי חשפתי את הסוד שלהם. לכן עזבתי את ניגריה. הם רוצים להרוג אותי". בראיון הבסיסי שנערך לו בתאריך 6.11.2012, הסביר המערער כי הוא פוחד מכנופיית הנערים הפועלת בעיירה NKEREHI. לפי גרסתו של המערער, חברי הכנופיה סבורים שהוא פגע להם בפרנסה בכך שהתערב ב"עבודתם", ולטענתו, אם הם יראו אותו – הם יהרגו אותו. בנוסף טען המערער במסגרת הראיון הבסיסי כי הוא מפחד מהשוטרים המקומיים שמשרתים בעיירה NKEREHI, אך הוסיף וציין כי הוא לא יודע עד כמה השחיתות מעמיקה מחוץ לאזור ועד לאיזה דרג היא מגיעה. כמו-כן, במסגרת אותו ראיון המערער הביע חשש שמא השוטרים וחברי הכנופיה בעיירה NKEREHI קושרים בינו לבין עצומה שנשלחה לנשיא ניגריה במחאה על אזלת ידה של המשטרה בנעשה בעיירה, למרות שלטענתו אין לו כל קשר לעצומה זו.
יחד עם זאת, לא נשמעה מפי המערער טענה כי מאז האירוע, הוא – או מי מבני משפחתו (אשתו ובנו), הממשיכים להתגורר בעיר הולדתו – נחשפו לאיום כלשהו על חייהם מצד "הכנופיה", או מצד חבורת השוטרים הנ"ל. עוד יצוין, כי מהראיון שנערך לו ביחידת ה-RSD, עולה שהמערער היה מודע לקיומו של גוף לאומי המטפל במקרי שחיתות בניגריה (EFCC), אך הוא בחר שלא לפנות אליו בתלונה על קורותיו בעיירה NKEREHI מחשש שיבולע לו, אם דבר הגשתה של תלונה כאמור ייוודע למי מהמעורבים באירוע שהתרחש בעיירה. עוד עולה מהראיון, כי המערער לא ניסה למצוא מקלט באיזו מבין המדינות החברות ברפובליקה הפדראלית של ניגריה – טרם שיצא ממנה ונכנס לישראל.
6. בקשת המערער נבחנה ביחידת ה-RSD ובתאריך 3.12.12 הוחלט לדחותה על הסף לפי סעיף 4 לנוהל הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל (בתוקף מתאריך 2.1.2012; להלן: הנוהל).
במכתב הסירוב שנמסר למערער הובאו נימוקי ההחלטה כדלקמן:
(א) התגלו בגירסתו של המערער סתירות המעמידות בספק את אמינותו;
(ב) לא הוכח קיומו של חשש מבוסס מפני חזרה לארץ המוצא מאחר שלא מוצו על ידי המערער כל אפשרויות ההגנה העומדות לרשותו בארצו;
(ג) הבקשה נסמכת על פחד מפני עמיתים לעבודה ומפני גורמים פליליים אחרים במדינת המוצא; ומשכך – הבקשה איננה מגלה עילה לקבלת מעמד של פליט מכוח האמנה בדבר מעמדם של פליטים (להלן: אמנת הפליטים, או האמנה), שפרטים עליה יובאו בהמשך.
7. המערער עתר כנגד ההחלטה לדחות את בקשתו על הסף – לבית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב ובמסגרת עתירתו הגיש גם בקשה למתן צו ביניים למניעת הרחקתו מן הארץ עד להכרעה בעתירה. בפסק-דינו מתאריך 24.1.2013 דחה בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד את העתירה על הסף מכוח סמכותו לפי תקנה 7(2) לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין) התשס"א-2000 (להלן: תקנות בתי משפט לעניינים מינהליים), לאחר שמצא כי אין בסיס לטענות המערער בדבר היותו פליט, או בדבר סכנת חיים הנשקפת לו בארץ מוצאו.
אליבא דבית המשפט הנכבד, על-אף טענותיו של המערער לפיהן הוא נרדף על רקע השתייכות קבוצתית או בשל רדיפה פוליטית – מהבקשה עולה כי המערער נרדף על רקע פלילי גרידא, מאחר שלטענתו הוא ביקש לחשוף שחיתות משטרתית. בנוסף, עמד בית המשפט הנכבד קמא על כך שהמערער לא טען כי הקבוצה המיליטנטית בעיירה בה שירת איימה עליו באיזה שהוא אופן, ואף לא מיצה את אפשרויות הסיוע וההגנה בארצו, קרי: לא פנה לגוף הלאומי בניגריה המטפל במקרי שחיתות ולא עבר להתגורר בעיר או בכפר אחר בניגריה בטרם הגיע לישראל – ובנסיבות אלה קבע בית המשפט לעניינים המינהליים הנכבד כי אין מקום להתערב בהחלטת המשיבה שלא להכיר בו כפליט.
טענות הצדדים בערעור
8. על פסק-דינו של בית המשפט קמא הנכבד הגיש המערער את הערעור שלפנינו, ובמסגרתו טען כי לא היה מקום לדחות את בקשתו על הסף לפי סעיף 4 לנוהל, וגם בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד שגה כאשר דחה, אף הוא, את עתירתו על הסף, שכן בקשתו של המערער להכיר בו כפליט מגלה חשש מבוסס לרדיפתו על רקע דעה פוליטית, כמובנה באמנת הפליטים.
לגישת המערער, ספר העזר של נציבות האו"ם לפליטים (להלן: ספר העזר), המשמש מקור חשוב לניתוח המונח "פליט" ולפרשנות אמנת הפליטים, מורה כי את המונח "רדיפה פוליטית" כעילה למתן מעמד של פליט – אין לפרש כהזדהות פוליטית עם מפלגה פוליטית, או עם אידיאולוגיה מוכרת ומסוימת, גרידא, אלא באופן רחב, כמקיף כל דעה הנוגעת לעניינים שבהם עוסקים מנגנוני המדינה, הממשלה או החברה. במקרה דנן, המערער, ששירת כשוטר, נרדף על ידי רשויות השלטון בשל כך שהחזיק בדעה מנוגדת לדעת הממונים עליו, לאחר שחשף שחיתות משטרתית והתלונן עליה בפני הממונים עליו. נסיבות אלה הולמות, לגישת המערער, את הפרשנות המקובלת למונח "רדיפה פוליטית", ולמצער מחייבות בדיקה לגופו של עניין. לא מיותר לציין כי על אף שהמערער העלה בערעורו טענות המבקשות לתקוף את מנגנון הדחייה על הסף הקבוע בסעיף 4 לנוהל, בדיון שנערך בפנינו הבהיר בא-כוחו של המערער כי טענותיו בהקשר זה אינן מכוונות כנגד מנגנון הדחייה על הסף הקבוע בנוהל, ככזה, וגם לשיטתו ישנם מקרים שבהם נכון להפעילו, אלא שלגישתו עניינו של המערער איננו אחד מהם.
בנוסף טוען המערער כי גם אם המשיב סבור שעניינו איננו בא בגדרי אף אחת מחמש עילות הפליטות המנויות באמנה – חל איסור להורות על גירושו לניגריה, ללא בדיקה עניינית של טענותיו בדבר הסכנה הנשקפת לו בארץ המוצא (לטענת המערער מדובר בסכנה כוללת מפני משטרת ניגריה), וזאת לנוכח עיקרון ה-non-refoulment (עיקרון "אי ההחזרה"), העומד על רגליו שלו וחל על הפעלתה של כל סמכות שלטונית המביאה לגירוש אדם מישראל.
יוער, כי טענה אחרת שהעלה המערער בעתירה שהגיש לבית המשפט הנכבד קמא, לפיה הוא חש נרדף על רקע השתייכותו ל"קבוצה חברתית מסוימת" – של "מודיעים" וחושפי שחיתויות – נזנחה על-ידי המערער והוא לא חזר עליה בפנינו.
בסיכומו של דבר – המערער מבקש כי נורה למשיב לבחון מחדש את בקשתו לקבלת מקלט מדיני בישראל "במסלול הרגיל", דהיינו: על-ידי יחידת ה-RSD והוועדה המייעצת לענייני פליטים, ולהביאה להכרעת שר הפנים.
9. המשיבה, מצידה, סומכת את ידיה על פסק-דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד ומבקשת שלא נתערב בו. לטענת המשיבה, בקשתו של המערער נבחנה ונמצא כי עניינו איננו בא בגדרי העילות הקבועות באמנת הפליטים, שכן גירסתו של המערער (בה נמצאו, לגישת המשיבה, סתירות) לא מלמדת על קיומה של רדיפה שלטונית מכוונת כלפיו לנוכח התנגדות לדעה פוליטית שבה הוא מחזיק, אלא על פחד סובייקטיבי שחש המערער לאחר שהוזהר על-ידי קבוצה מצומצמת של שוטרים מושחתים בתחנת משטרה בעיירה קטנה, לבל יחשוף את השחיתות שאליה התוודע.
מכאן, גורסת המשיבה כי המערער איננו נרדף על רקע דעה פוליטית, אלא לכל היותר על רקע פלילי או מעין פלילי (למען הסר ספק יובהר כי המעשים הפליליים מיוחסים כאן לקבוצת השוטרים המושחתת, או ל"כנופיה" המיליטנטית, ולא למערער) – ו"רדיפה" מסוג זה – איננה באה בגדרי עילות הרדיפה המוכרות לשם הקניית מעמד "פליט" מכוח אמנת הפליטים. בנוסף, טוענת המשיבה כי לא הובאה על-ידי המערער כל ראיה להיותו פליט, או לסכנת חיים הנשקפת לו בניגריה, שהיא ארץ המשתרעת על פני שטח ענק ומאגדת מדינות שונות – ובנסיבות אלה אין כל הצדקה להתערבות בפסק דינו של בית המשפט הנכבד קמא.
בשולי הדברים טענה המשיבה כי באחרונה התגברה התופעה של מבקשי מקלט ממדינות שונות, אשר בקשתם למקלט מדיני נעדרת כל עילה, בניסיון להאריך, בדרך זו, את שהייתם בישראל. בהקשר זה הצביעה המשיבה על הנתונים הבאים: המערער נכנס לישראל עוד בשנת 2009 באשרת תייר. בהחלטה הדוחה את בקשתו לקבלת מעמד של פליט הודע למערער כי עליו לעזוב את הארץ בתוך 7 ימים. בתאריך 26.12.2012 עוכב המערער על-ידי צוות אכיפה מטעם המשיבה, בעת עבודתו במסעדה בתל-אביב, בלא רשיון תקף לשהייה בישראל – והוא נעצר.
10. להשלמת התמונה יצוין כי לאחר שנעצר הובא המערער לשימוע בפני ממונה ביקורת גבולות והוצאו כנגדו צווי הרחקה ומשמורת, שאושרו על-ידי בית הדין לביקורת משמורת של שוהים שלא כדין. בהחלטת חברי, כב' השופט א' רובינשטיין, מתאריך 21.3.2013 נקבע כי המערער לא יורחק מן הארץ עד להכרעה בערעור זה – כך שהמערער עודנו נתון במשמורת.
11. לאחר ששמענו את טיעוני הצדדים בפנינו, ביקשנו מהמשיבה להודיע אם היא מוכנה להיענות למתווה שהצענו, לפיו התיק יוחזר לבית המשפט הנכבד קמא לצורך דיון בעתירה לגופה וכן (ככל שהתשובה לשאלה זו שלילית) להתייחס גם "להשלכות הרוחב" הנטענות לגבי ההכרעה כאן.
המשיבה הודיעה כי לטעמה אין מקום להחזרת הדיון בתיק לבית המשפט הנכבד קמא, מאחר שלשיטתה לא נפל פגם בהחלטה לדחות את עתירת המערער על הסף לאחר שבית המשפט הנכבד קמא התרשם כי בקשת המקלט איננה מגלה ולו עילה לכאורה לפי אמנת הפליטים.
בהקשר זה המשיבה הטעימה עוד כי דחיית בקשתו של המערער על הסף בהתאם לסעיף 4 לנוהל – אין משמעותה כי טענותיו נדחו כלאחר יד. לדברי המשיבה, הראיון הבסיסי שנערך למערער על ידי עובד של המשיבה אשר עבר הכשרת RSD ובקיא בנעשה בניגריה, נמשך למעלה מ-7 שעות (תמלילו מחזיק כ-16 עמודים), ובמהלכה נבדקה גרסתו של המערער לפרטיה. ממצאי הראיון הועברו לאחר מכן לראש צוות אשר עבר הכשרת RSD, והוא אישר את דחיית הבקשה על-הסף.
באשר לטענות בדבר "השלכות הרוחב" האפשריות של ההכרעה בתיק זה – המשיבה הטעימה כי בשנת 2012 לבדה טופלו ביחידת ה-RSD כ-2,000 תיקי בקשות מקלט, מתוכם נדחו כ-650 בקשות על הסף, על יסוד סעיף 4 לנוהל. לטענת המשיבה הפרקטיקה המיושמת בהתאם לנוהל, לרבות זו שלפיה בתי המשפט דוחים על הסף עתירות המכוונות כנגד החלטות כאמור, כאשר ניכר שגם אם כל העובדות הנטענות בבקשה תוכחנה כנכונות, לא יהא בבקשה כדי לקיים ולו אחד מחמשת יסודות הרדיפה הקבועים באמנת הפליטים – היא חיונית על מנת למנוע שימוש לרעה במנגנון המקלט לפי אמנת הפליטים לשם הגשת בקשות סרק, מחד גיסא, ולצורך בירור יעיל של בקשות המגלות עילה, מאידך גיסא. לגישת המשיבה, קבלת טענת המערער לפיה חששו מפני קבוצה של שוטרים מושחתים בתחנת משטרה מקומית – עולה כדי "רדיפה פוליטית", כמשמעותה באמנת הפליטים, עלולה להביא לפריצת-הסכר ולהצפת המשיבה ובתי המשפט בבקשות סרק.
המערער לא הגיב להודעת המשיבה, חרף הרשות שניתנה לו ולפיכך ולאחר שהמתנו די אעבור עתה לליבון הדברים.
דיון והכרעה
12. לאחר עיון בחומר שהונח לפנינו ולאחר שמיעת טיעוני הצדדים והעמקה בחומר משווה (שלא הוצג לנו ע"י הצדדים), הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להתקבל באופן חלקי, במובן זה שהתיק יוחזר למשיבה לבחינה מחדש "במסלול הרגיל", לאור העקרונות שיפורטו להלן ותוך שמירת טענות הצדדים, בכפוף לאמור בפסק-דיננו זה, וכך אמליץ לחבריי כי נעשה. להלן אפרט את הנימוקים שהובילו להכרעתי זו.
מסגרת נורמטיבית
13. על החלטות של הרשויות בבקשות למקלט מדיני חלות, כידוע, שתי מערכות דינים: דיני הפליטים הבין-לאומיים וכללי המשפט המינהלי.
14. במישור המשפט הבין-לאומי, מדינת ישראל מחויבת לכבד את הוראותיה של אמנת הפליטים (כ"א 65, 5 (אושררה בשנת 1954)) ואת הוראותיו של הפרוטוקול המשלים לה (כ"א 690, 23 (אושרר בשנת 1968)) – וזאת הגם שהוראות האמנה לא אומצו בחקיקה פנימית (עיינו: עע"מ 8870/11 גונזלס נ' משרד הפנים (25.4.2013) (להלן: עניין גונזלס), בפיסקה 8, וכן: עע"מ 4922/12 פלונים (חוף השנהב) נ' משרד הפנים (7.7.2013) (להלן: עניין פלונים) והאסמכתאות הנזכרות שם בפיסקה 12). הדבר בא לידי ביטוי ב"נוהל הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל" (משרד הפנים, רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול (2011); להלן: נוהל הטיפול במבקשי מקלט, או הנוהל), אשר קובע כי: "הטיפול בבקשות למקלט מדיני ייעשה בהתאם לדין בישראל ובשים לב למחויבויות שנטלה על עצמה מדינת ישראל לפי אמנת ג'נבה בדבר מעמדם של פליטים משנת 1951 ולפי הפרוטוקול בדבר מעמדם של פליטים משנת 1967".
15. אדם כשיר לקבל מעמד של פליט (על מכלול הזכויות וההגנות הנלוות לו), אך ורק אם הוא עומד בקריטריונים המנויים בהגדרת "פליט", הקבועה בסעיף 1A(2) לפרק הראשון של האמנה, וכן בתנאי שאף אחת מהוראות השלילה של האמנה (ראו סעיפים: 1(ד)-1(ו) לאמנה) איננה חלה, וכל עוד הוא איננו נכנס לגדר תנית ההפסקה הקבועה בסעיף 1(ג) לאמנה.
16. סעיף 1A(2) לפרק הראשון של האמנה העוסק, כאמור, בהגדרת "פליט", מורה, בחלקים הרלבנטיים לענייננו, כדלקמן:
"For the purpose of the present convention, the term "refugee" shall apply to any person who:
(2)…owing to well-founded fear of being persecuted for reasons of race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion, is outside the country of his nationality and is unable or, owing to such fear, is unwilling to avail himself of the protection of that country;…"
קרי:
"לעניין אמנה זו יהא המונח "פליט" חל באדם - ...
(2) הנמצא מחוץ לארץ אזרחותו בגלל פחד מבוסס [היטב – ח"מ] להיות נרדף מטעמי גזע, דת, אזרחות, השתייכות לקיבוץ חברתי מסוים, או להשקפה מדינית מסוימת, ואיננו יכול להיזקק להגנתה של אותה ארץ, או איננו רוצה בכך בגלל הפחד האמור"
[ראו: התרגום הרשמי של אמנת הפליטים, כ"א 65 5, 6; עניין גונזלס ועניין פלונים והאסמכתאות הנזכרות שם].
17. הנה כי כן, על מנת לזכות בהגנות ובזכויות שמקנה האמנה לאדם, אשר הוכר כ"פליט" (ובראשן ההגנה מפני גירוש למדינה בה יהיו חייו או חירותו של הפליט בסכנה בשל הטעמים האמורים – ראו: סעיפים 34-12 לאמנה), בשלב הראשון, על מבקש המקלט המדיני להניח בבקשתו תשתית עובדתית מתאימה להוכחת קיומם של היסודות הקבועים בהגדרת "פליט" באמנת הפליטים (להרחבה בעניין התשתית העובדתית הנדרשת, ראו: עניין גונזלס), ואלו הם:
(א) קיומו של פחד מבוסס היטב מפני רדיפה;
(ב) הטעם לרדיפה ומקורה הם באחד, או יותר מ"עילות האמנה", המנויות "ברשימה הסגורה" של העילות הקבועות בסעיף 1A(2), דהיינו, על רקע: גזע, דת, אזרחות/לאום, השתייכות לקבוצה חברתית מסוימת, או השקפה מדינית/דעה פוליטית;
(ג) הימצאות מבקש המקלט מחוץ למדינתו בשל אותו פחד;
(ד) היעדר יכולת, או חוסר רצון מצד מבקש המקלט לזכות להגנתה של מדינתו בשל הפחד האמור [עיינו, למשל: עניין פלונים, בפיסקה 14].
18. במישור המינהלי, כפופות רשויות המדינה המופקדות על הטיפול בבקשות למקלט מדיני, בין היתר, ל"נוהל הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל" (2011), ולכללי המשפט המינהלי (ראו: עניין גונזלס והאסמכתאות הנזכרות שם בפיסקה 11).
19. בהתאם לנוהל משנת 2011, בקשות למקלט מועברות עם הגשתן ליחידת הזיהוי והרישום ברשות האוכלוסין, שעורכת רישום וסינון ראשוני של הבקשות על-ידי ראיון בסיסי (תשאול) של מבקשי המקלט (סעיפים 3-2 לנוהל). בתום הראיון הבסיסי, בסמכות המראיין להחליט האם להפנות את המבקש לעריכת ראיון מקיף בעניינו, או להעביר את עניינו של המבקש להליך של דחיית על הסף, במקום שהבקשה איננה מגלה עילה – כמפורט בסעיף 4 לנוהל (אליו אתייחס ביתר פירוט בהמשך). בקשות שאינן נדחות על הסף מועברות ליחידת ה-RSD (Refugee Status Determination) ברשות האוכלוסין. לאחר ראיון מקיף שנערך למבקש על-ידי מראיין שהוסמך לכך, מתקבלת החלטה בדבר המשך הטיפול בבקשה (סעיף 5 לנוהל). כאן המקום לציין כי המראיינים ביחידת ה-RSD עוברים הכשרה שמועברת בעיקרה על-ידי נציבות האו"ם לפליטים, ותכליתה להקנות בידי אנשי היחידה כלים לעריכת הראיון וכן להערכתן ולבחינתן של בקשות מקלט מדיני, במישור העובדתי והמשפטי. בקשה למקלט מדיני המבוססת לכאורה על אחת מהיסודות הקבועים באמנת הפליטים, אולם נמצא על יסוד הראיון המקיף כי המבקש איננו אמין, או כי הפחד שהציג איננו מבוסס היטב, עוברות ליו"ר הוועדה המייעצת לעניינים פליטים לשר הפנים, או למי שהוסמך על ידו, לשם בחינתה בסדר דין מקוצר (סעיף 6 לנוהל). אם יו"ר הוועדה המייעצת סבור כי דין הבקשה להידחות, הוא מעבירה למנהל רשות האוכלוסין לשם דחייתה. מנגד, אם מי מהגורמים האמורים סבור כי אין לדחות את הבקשה על הסף, או בהליך מקוצר – היא מועברת לדיון לפני מליאת הוועדה המייעצת (סעיף 7 לנוהל), וזו מעבירה את המלצתה לשר הפנים לשם קבלת החלטה בבקשה (עיינו גם: עע"מ 8675/11 טדסה נ' יחידת הטיפול במבקשי מקלט (14.5.2012), בפיסקה 11). יוער, כי הפרקטיקה של דחיית בקשות מקלט על הסף, או בהליך מזורז, הנהוגה גם במדינות מפותחות אחרות, מבוססת, בין היתר, על המלצות נציבות האו"ם לפליטים, שתכליתן למנוע שימוש לרעה במנגנון המקלט לפי אמנת הפליטים לשם הגשת בקשות סרק, או בקשות בלתי-מבוססות בעליל.
20. כאמור, הליך הדחייה על הסף של בקשות מקלט מדיני מוסדר אצלנו בסעיף 4 לנוהל משנת 2011, שזו לשונו:
"א. (1) בתום הראיון הבסיסי, היה ומצא המראיין על יסוד הראיון הבסיסי, כי הטענות והעובדות העומדות בבסיס הבקשה, גם אם יוכחו כולן, אינן מגבשות אף לא אחד מהיסודות הקבועים באמנת הפליטים, יעביר את החומר בעניינו של המבקש לראש צוות אשר עבר הכשרת RSD, לאישור דחיית הבקשה על הסף" (ההדגשה שלי – ח"מ).
21. קריאת הוראת סעיף 4 לנוהל, המצוטט לעיל, יחד עם הוראת סעיף 6 לנוהל, מלמדת כי המונח: "היסודות הקבועים באמנת הפליטים", מכוון ל"עילות האמנה" (או "יסודות הרדיפה") הקבועות בסעיף 1A(2) לפרק הראשון של האמנה.
הנה כי כן, במקום שבו נמצא, לאחר הראיון הבסיסי, כי הטענות והעובדות העומדות בבסיס הבקשה, גם אם יוכחו כולן, אינן מגבשות "רדיפה" (כמשמעה באמנה) על-רקע של אחת מחמש עילות: גזע, דת, אזרחות/לאום, השתייכות לקבוצה חברתית מסוימת, או השקפה מדינית/דעה פוליטית מסוימת – באה הבקשה בגדרי סעיף 4 לנוהל, וניתן להורות על דחייתה על הסף, באשר היא איננה מגלה עילה לפי האמנה.
ודוק: לצורכי דחייתה של בקשת מקלט מדיני על הסף (ובהתאמה גם דחייתה על הסף של עתירה כנגד החלטה מסוג זה) – על הרשות המוסמכת להניח כי כל טענותיו של המבקש הן אמת. נימוקים הקשורים לסתירות שנמצאו, כביכול, בגירסתו של מבקש המקלט – אינם רלבנטיים להחלטה בדבר דחייה על הסף של בקשת מקלט, שכן קביעה לכאורית שכזו – כמו גם קביעה לפיה לא עלה בידי מבקש המקלט המדיני להצביע על קיומו של פחד מבוסס מפני רדיפה בארץ המוצא – מחייבות בחינה עובדתית מעמיקה, החורגת מגדרי הראיון הבסיסי ומהבירור הנערך לצורך דחייה על הסף של בקשת מקלט לפי סעיף 4 לנוהל.
מסגרת הדיון שבכאן
22. מאחר שהמערער זנח בערעורו את הטענה כי בקשתו לקבלת מקלט מדיני מבוססת על עילה של "השתייכות לקבוצה חברתית מסוימת", הרי שהשאלה שנותרה מונחת להכרעה בפנינו היא, איפוא: האם החלטת המשיבה לפיה טענותיו של המערער אינן מגלות, ולו לכאורה, עילה של רדיפה על רקע "דעה פוליטית" – בדין יסודה.
23. בבואנו להכריע בשאלה הנ"ל עלינו לשוות לנגד עינינו שני עקרונות מנחים:
(א) העיקרון לפיו שיקול הדעת, אשר מוענק לשר הפנים במתן אישורים ורישיונות ישיבה בישראל לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952, לרבות בהתאם לאמנת הפליטים, הוא רחב, וככלל, למעט מקרים חריגים של חריגה מסמכות, או חוסר סבירות, או חוסר מידתיות בולטים – בית המשפט יטה שלא להתערב בהכרעתה של הרשות המוסמכת, ולא יחליף את שיקול דעת הרשות המינהלית הפועלת בגדרי סמכותה, בשיקול דעתו שלו (ראו, למשל: בג"צ 2629/03 איבשין נ' שר הפנים (28.9.2008)). בכפוף לעיקרון זה ובהתאם לעיקרון חוקיות המינהל, החלטת האורגנים המופקדים על הטיפול בבקשות למקלט מדיני תיחשב, איפוא, חוקית וראויה אם היא תימצא בגדרי הסמכות וב"מתחם הסבירות והמידתיות", אפילו אם בנסיבות העניין ניתן היה להגיע למסקנה פרטנית שונה מזו שאליה הגיעה הרשות המינהלית.
(ב) העיקרון שלפיו את ההכרעה בהחלטות מהסוג שבו עסקינן, אשר, לעיתים, עלולות להיות להן השלכות מרחיקות לכת על שלומו, בטחונו ואף על חייו של מבקש המקלט – יש לקבל בזהירות וברגישות המתאימה, והביקורת השיפוטית עליהן צריכה להיעשות בקפדנות (עיינו למשל: עניין גונזלס ועניין פלונים, בפיסקאות 20 ו-31 בהתאמה).
24. אקדים ואומר כי להבנתי, במקרה דנן – המשיבה לא נהגה בזהירות המתחייבת בעניינו של המערער כאשר דחתה את בקשתו על הסף בנימוק שבקשתו מבוססת על פחד מפני עמיתים לעבודה ומפני גורמים אחרים במדינתו על רקע "פלילי" – מבלי שבחנה את בקשתו לגופו של עניין. תאור העובדות בפרק הרקע שלעיל והצורך בהתערבות הכנסיה מלמדים לכאורה ש"סיפורו" של המערער טעון בדיקה. מכאן שגם בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד, לא צדק, איפוא, כאשר ביכר לאמץ את החלטת המשיבה ודחה את עתירתו של המערער על הסף, בהחלטה לאקונית יחסית – במקום לבחון בקפדנות האם ראוי היה להעביר את החלטת המשיבה תחת שבט הביקורת לגופה.
אביא עתה את הנימוקים למסקנתי זו ביתר פירוט.
יסודותיה של "עילת הרדיפה" על רקע השקפה מדינית / דעה פוליטית
25. השאלה מהי "רדיפה על רקע השקפה מדינית, או דעה פוליטית", לעניין אמנת הפליטים – היא שאלה מעורבת של עובדה ומשפט, אשר ככל שדעתי מגעת, בית משפט זה טרם נדרש למכלול היבטיה (וגם הצדדים שבפנינו לא הפנו אותנו לאסמכתאות בעניין זה). אף אני אינני מתיימר להידרש כאן למכלול ההיבטים של הסוגיה, אלא ככל שהדבר דרוש להכרעה בערעור המונח בפנינו.
26. ככלל, על-מנת שבקשה למקלט מדיני תגלה עילה לקיומו של חשש מבוסס היטב לרדיפה על רקע השקפה מדינית, או דעה פוליטית (לשם הנוחות אכנה עילה זו מכאן ולהבא בכינוי: "רדיפה על רקע דעה פוליטית") – על מבקש המקלט להניח תשתית עובדתית נאותה לקיומם של שני תנאים מצטברים:
האחד – שהוא מחזיק, או שרודפיו מייחסים לו החזקה ב"דעה פוליטית";
והשני – שהוא נרדף (כמשמעות מונח זה באמנה), או שישנו חשש מבוסס היטב כי הוא עלול לסבול מרדיפה עתידית בגלל, או על רקע הדעה הפוליטית, שבה הוא אוחז, שהובעה על-ידו, או המיוחסת לו על-ידי רודפיו.
[עיינו: INS v. Elias-Zacarias, 112 S. Ct. 812 (1992); וכן: (Soriano v. Holder, 569 F. 3d 1162 (9th Cir. 2009; וגם: עע"מ 2244/12 פלונית נ' משרד הפנים (21.8.2012)].
27. על מבקש המקלט המעוניין לבסס חשש מפני רדיפה עתידית, לעשות כן, בין היתר, באמצעות הבאת ראיות לקיומה של רדיפה אישית בעבר. על מנת להצליח בכך על מבקש המקלט להצביע על קיומם של:
(1) מעשה, או מעשים המגיעים כדי "רדיפה" כמשמעותה באמנה;
(2) למעשים הנ"ל יש קשר לאחת מהעילות הסטטוטוריות הקבועות באמנה – ובענייננו: הדעה הפוליטית שהביע מבקש המקלט, או המיוחסת לו;
(3) המעשים הנ"ל נעשו ע"י מנגנוני-שלטון, או ע"י גורמים "לא מדינתיים", אשר המדינה ומנגנוני הממשל הפועלים בה, אינם יכולים, או אינם מעוניינים לשלוט בהם.
[ראו: (Mario Ernesto Navas v. INS, 217 F. 3d 646 (9th Cir. 2000;
באשר לרמת ההוכחה הנדרשת בבקשות מקלט, עיינו, למשל: עניין גונזלס].
28. הערעור שבפנינו מופנה כנגד החלטת המשיבה לדחות את בקשתו של המערער למקלט מדיני בישראל על הסף. עיקרו של הערעור הוא בפרשנות המונח "דעה פוליטית", וליתר דיוק בשאלה האם רדיפה על-רקע התוודעות לשחיתות מצד גורם שלטוני, חשיפתה, התנגדות לה, הבעת מחאה כנגדה, או הגשת תלונה בגינה – עשויים לעלות כדי רדיפה על-רקע דעה פוליטית, כמשמעותה באמנה. מטבע הדברים, אינני צריך להידרש כאן לפרשנות המונחים "פחד מבוסס היטב" ו-"רדיפה", ולמכלול ההיבטים הקשורים במונחים אלה, ועל-כן אסתפק כאן בדברים הבאים בהקשרים אלה:
(א) המונח "פחד מבוסס היטב" כולל מרכיב סובייקטיבי ואובייקטיבי. את השאלה אם הפחד שעליו מצביע מבקש המקלט הוא "מבוסס היטב", או לא – יש לבחון בהקשרו של המצב השורר בארץ המוצא של מבקש המקלט ולאור נסיבותיו האישיות. חוויות של בני משפחה, או אנשים אחרים עם פרופיל דומה, עשויות גם הן להיות רלבנטיות. בשלב הבא יש להעריך את האמינות של המבקש ואת הפחד שלו, לעומת מידע אובייקטיבי על התנאים בארץ המוצא. אם קיימת אפשרות סבירה שהמבקש יעמוד מול צורה כלשהי של פגיעה במקרה שהוא ישוב לארץ המוצא, על הגורם המעריך לקבוע, בעיקרון, כי פחדו של המבקש הוא אמנם מבוסס היטב.
[ראו: סעיף 2.2.2. ל- Procedural Standards for Refugee Status Determination under Legal publications, 1 September 2005 ,UNHCR's Mandate (להלן: הנחיות נציבות האו"ם לקביעת מעמד פליט, 2005); להרחבה עיינו: סעיפים 50-42 לספר העזר של נציבות האו"ם לפליטים (Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status) (1979, מהדורה אחרונה מינואר 1992) (להלן: ספר העזר) – המשמש כמקור פרשני מנחה, אך לא מחייב בפרשנות מונחים באמנה].
(ב) המושג "רדיפה" איננו מוגדר באמנה. יחד עם זאת מסעיף 33 לאמנה עולה כי איום על חייו של מבקש המקלט, או על חירותו הפיזית, עולים כדי "רדיפה", כמשמעותה באמנה – וכך גם הפרות חמורות אחרות של זכויות אדם מוגנות, כגון: הזכות לחירות מעינויים או מיחס או מעונש אכזריים, בלתי אנושיים או משפילים, הזכות לחירות מעבדות או משעבוד, והזכות לחופש דת ומצפון. הגם שלא כל הפרה של זכויות אדם, או כל מקרה של הפליה, או הטרדה הם חמורים מספיק בכדי להיחשב ל"רדיפה" – הם עשויים להיחשב ככאלה אם הם נעשים באופן שיטתי, או חוזר ונשנה. [ראו: סעיף 2.2.3 להנחיות נציבות האו"ם לקביעת מעמד פליט, 2005; להרחבה, עיינו: סעיפים 60-50 לספר העזר].
רדיפה, כמשמעותה באמנה, עשויה ללבוש לעיתים צורה של נקיטה בהליכים משפטיים מצד הרשויות במדינת המוצא. בהקשר זה יש להבחין בין נקיטה בהליכים פליליים לגיטימיים (prosecution), אשר איננה עולה, ככלל, כדי "רדיפה", לבין נקיטה בהליכים משפטיים בלתי-לגיטימיים, שתכליתם היא התעמרות ב"נרדף", העולים כדי "persecution". הבחנה זו קשה במיוחד כשהרשויות מייחסות ל"נרדף" ביצועם של מעשים פליליים מטעמים פוליטיים, או אידיאולוגיים [להרחבה עיינו: andreas zimmermann, the 1951 convention relating to the status of refugees and its 1967 protocol (oxford) (2011) (להלן: צימרמן), בעמ' 404].
29. לעניין "הקשר הסיבתי" הנדרש בין הבעת הדעה הפוליטית מצד ה"נרדף" (לרבות ההחזקה בדעה הפוליטית, גם אם לא ניתן לה ביטוי חיצוני, או תפיסתו של הנרדף כמי שמחזיק בדעה פוליטית מסוימת), לבין החשש מפני רדיפה – אין הכרח שהדעה הפוליטית תהיה הסיבה היחידה לרדיפה, ודי בכך שהיא תהיה גורם דומיננטי לרדיפה. ודוק: קשר זה עשוי להתקיים גם אם מבקש המקלט נרדף (או חושש מפני רדיפה עתידית) מסיבות שאינן קשורות בהכרח אך ורק בדעה הפוליטית המיוחסת לו, ובלבד שזו אחת הסיבות העיקריות לרדיפתו. משכך, אין בקיומם של מניעים אישיים-תועלתיים (כגון: מניעים כלכליים) לרדיפה, מצד הרודף, כדי לגרוע מאופייה הפוליטית של הרדיפה, במקום שהדעה הפוליטית שהביע הנרדף, או המיוחסת לו, היא אחד הטעמים המרכזיים לרדיפתו.
[ראו: Osorio v. INS, 18 F.3d 1017, 1028 (2d Cir. 1994)].
"רדיפה פוליטית" – מהי?
30. המקרים הטיפוסיים של "רדיפה פוליטית" הם אותם מקרים שבהם אדם נרדף על-ידי רשויות השלטון במדינתו (או על-ידי גורמים אחרים שרשויות השלטון במדינתו אינן יכולות, או אינן מסוגלות להגן עליו מפניהם) – בשל חברותו במפלגה פוליטית מסוימת, או נוכח הזדהותו עם אידיאולוגיה מדינית מוכרת מסוימת. גם רדיפתו של אדם בשל כך שהוא מחזיק (או נתפס כמי שמחזיק) בעמדות פוליטיות המנוגדות לאלו שבהן אוחזים השלטון, או המפלגה השולטת, נכללת בגדרי העילה של רדיפה על רקע "השקפה מדינית", או "דעה פוליטית". הוא הדין כאשר הרדיפה נובעת מכך שהנרדף הביע באופן פומבי דעות שאינן "נסבלות" על-ידי רשויות השלטון, או שיש בהן משום ביקורת על גורמי השלטון (עיינו, למשל: סעיף 80 לספר העזר).
בתוך-כך, אדם עשוי להיות מוכר כ"פליט", מכוח העילה של "רדיפה פוליטית", אם הוא נרדף על-ידי רשויות השלטון בארץ המוצא כתוצאה ממעשים שנעשו על-ידו וביוזמתו (במדינת המוצא ולעיתים אף מחוצה לה), שיש בהם משום ביטוי למחאה, או להתרסה, כנגד השלטון – כגון: השתתפות בהפגנות כנגד גורמי השלטון, השתתפות בפעולות אנטי-ממשלתיות, הבעת עמדה פומבית כנגד מדיניות הממשלה, וכיוצא באלה (ראו: עניין פלונים).
31. מאחר שלעניין האמנה, המונח "פליט" חל, בין היתר, באדם אשר: "איננו יכול להיזקק להגנתה של אותה ארץ או אינו רוצה בכך...", הרי שגם רדיפה על-ידי גורמים לא-מדינתיים (כגון: כוחות גרילה, מליציות חמושות, ואחרים) עשויה ללבוש צורה של "רדיפה פוליטית", וזאת, למשל, כאשר היא נעשית בנסיבות דומות לאלה שהוזכרו לעיל ובשעה שלמדינת המוצא אין יכולת, או שהיא איננה מסוגלת, להגן על מבקש המקלט מפני רדיפתו על-ידי אותם גורמים [עיינו, למשל: Singh v. INS, 134 F.3d 962, 967 (9th Cir.1998); וכן: Korablina v. INS, 158 F.3d 1038, 1044 (9th Cir.1998)].
32. לצד המקרים הטיפוסיים הנזכרים לעיל, עשויים להיות מצבים שבהם אדם יוכר כמי שנרדף על רקע דעה פוליטית, גם אם הוא עצמו כלל איננו מחזיק בדעה פוליטית, או לא נקט בפעולה כלשהי שיש בה – בעיני "מדינת המקלט" – משום הבעת דעה פוליטית, או השקפה מדינית כלשהי. בהקשרים אלה חשוב לזכור כי בעוד שהדעה הפוליטית המהווה את הטעם לרדיפה והעומדת במוקד הבחינה, היא דעתו הפוליטית של הנרדף ולא דעתו הפוליטית של הרודף – הרי שבחינת השאלה אם הבעת עמדה מסוימת נתפסת כ"פוליטית" בהקשר לעילת האמנה, תיעשה מנקודת ראותו של הרודף, ולא מנקודת המבט של הנרדף. לפיכך, גם במקום שהנרדף הוא בעל דעה פוליטית הפוכה מזו שמייחסים לו, או חסר דעה פוליטית כלל, הוא עדיין עשוי להיחשב כמי שנרדף על רקע "דעה פוליטית" (אפילו אם הוא לא הביע כלל את דעתו), אם הוא נתפס בעיני "רודפו" כמחזיק בדעה פוליטית, או בהשקפה מדינית מסוימת – ונרדף מטעם זה. לכן על מבקש המקלט להציג ראיות לכך שהרשויות הרודפות אותו מודעות לדעותיו וכי הן רודפות אותו על רקע אותן דעות (עיינו: צימרמן, 403-402).
בנוסף, חשוב להדגיש כאן כי הגדרתו של עניין כ"פוליטי" הוא, מעצם טיבו וטבעו, תלוי-הקשר, תפיסה חברתית ונסיבות. מה שנחשב לעניין א-פוליטי במדינת "המקלט" עשוי להיחשב ל"פוליטי" באופן מובהק במדינת המוצא של מבקש המקלט. לכן כדי לקבוע אם איומים על חייו או על חירותו של אדם, או פגיעה ממשית אחרת בזכויותיו המוגנות עולים כדי רדיפה על-רקע דעה פוליטית, יש לבחון, בין היתר, את: הבסיס לאיום ואת מקורו, לרבות המוטיבציה של שני הצדדים (ה"רודף" וה"נרדף"), וכן את השקפותיהם הפוליטיות, או המדיניות, את מעשיהם, ואת טיב היחסים ביניהם.
33. בתוך-כך, בנסיבות מסוימות, עשויים גם: סירוב לבצע פעולה, או "ניטרליות" מצד מבקש המקלט, לבסס בקשה למקלט מדיני בעילה של "רדיפה פוליטית". זאת כאשר הסירוב, או אי-נקיטת העמדה מצד מבקש המקלט נתפסת כאקט של מחאה, או כביטוי של יריבות פוליטית (למשל: סירוב להצביע בבחירות; הימנעות מנקיטת עמדה בסיטואציות של מלחמת אזרחים). "דעה פוליטית" עשויה אף להוות עילה לבקשת פליטות המבוססת על סירוב לציית לחובת שירות צבאי, במקום שהסירוב נובע מטעמים אידיאולוגיים, או קשור לאופיו הפרטני של הסכסוך המזוין שבו פועלים הכוחות הצבאיים של ארץ המוצא [ראו בהקשרים אלה גם: INS v. Elias-Zacarias, 112 S. Ct. 812 (1992) והאסמכתאות הנזכרות שם].
34. זאת ועוד – אחרת. מבחינה לשונית, כעניין "פוליטי" עשוי להיחשב כל עניין הקשור למדינה, לממשלה ולמדיניות הממשלתית, או לפעילותן של רשויות השלטון. [עיינו: צימרמן בעמ' 399-398, וראו גם: סעיף 2.2.4.5. להנחיות נציבות האו"ם לקביעת מעמד פליט, 2005].
ברוח זו, בענייןCanada v. Ward ([1993] 2 S.C.R. 689) , פסק בית המשפט העליון בקנדה, כי בגדרי הביטוי "political opinion" ניתן לכלול:
“Any opinion on any matter in which the machinery of state, government, and policy may be engaged” (ההדגשה שלי – ח"מ).
בענייןFemenia, Guillermo v. M.C.I. (F.C.T.D., no. IMM-3852-94) נדרש בית המשפט הפדראלי לערעורים בקנדה לפרשנות המונח "engaged" בהקשר זה, וקבע כי על מנת שדעה תיחשב ל"פוליטית", הפעילות שהיא נושא הדעה צריכה להיות כזו שמנגנוני המדינה מעורבים בה בדרך של נקיטה במדיניות המעודדת את הפעילות נושא הדעה, תומכת בה, או מגלה סובלנות כלפיה.
יוער, כי באותו עניין מבקש המקלט טען כי הוא נרדף על-ידי שוטר מושחת, על-רקע דעה פוליטית, שהתבטאה בכך שהוא גינה מעשים פליליים ושחיתות בקרב פקידי-ממשל. בית המשפט הפדראלי בקנדה דחה את הערעור באותו עניין לאחר שקבע כי המערער לא הרים את הנטל להוכיח כי מנגנוני המדינה, הממשלה, או המשטרה היו מעורבים בשחיתות משטרתית, דהיינו: שהמדינה, כעניין של מדיניות, עודדה, תמכה, או העלימה-עין ממעשים פליליים שבוצעו על-ידי שוטרים מושחתים.
35. הגישה שננקטה בעניין Femenia הנ"ל נדחתה על-ידי בית המשפט הפדראלי לערעורים בעניין (Klinko v. Canada (184 (2000) DLR 4th 14. השאלה שעמדה להכרעה באותו מקרה נוסחה על ידי בית המשפט הפדראלי בקנדה כך:
“Does the making of a public complaint about widespread corrupt conduct by customs and police to a regional governing authority, and thereafter, the complainant suffering persecution on this account, when the corrupt conduct is not officially sanctioned, condoned or supported by the state, constitute an expression of political opinion as that term is understood in the definition of Convention refugee in subsection 2(1) of the Immigration Act?”
על שאלה זו השיב בית המשפט הפדראלי לערעורים באותו עניין בחיוב. נפסק כי מחאה פומבית – שהתבטאה בהגשת תלונה כנגד שחיתות מצד פקידי ממשל באוקראינה – היא ביטוי ל"דעה פוליטית", והחשש של מבקש המקלט מפני רדיפתו בגין אותה תלונה עשוי לבסס בקשה למקלט מדיני.
באותו עניין, בית המשפט הפדראלי לערעורים בקנדה מצא שמבקש המקלט הניח תשתית ראייתית לכאורית לכך שתופעת השחיתות מצד פקידי ממשל באוקראינה היא רחבה, ומהווה, למעשה, חלק ממאפייני הממשל, ועל כן פעולת מחאה שיש בה משום גינויה של תופעת השחיתות, או הוקעתה, היא ביטוי ל"דעה פוליטית", גם אם המדינה איננה תומכת בשחיתות או מעודדת אותה. בסיכומו של דבר הורה בית המשפט הפדראלי בקנדה על החזרת התיק לרשות המוסמכת כדי שתבחן אם בנסיבות העניין מדינת המוצא (אוקראינה) אכן איננה יכולה, או איננה מסוגלת להגן על מבקש המקלט מפני הרדיפה, והאם קיימות חלופות אחרות למקלט.
גישה דומה ננקטה על-ידי בית המשפט הפדראלי בקנדה בעניין Berrueta Jesus Alberto Arzola v. M.C.I. (F.C.T.D., no. IMM-2303-95), שם נקבע כי ישנן מדינות שהשחיתות בהן היא כה נפוצה עד שיציאה של אדם כנגד שחיתות, עלולה לעלות במקרים מסוימים, כדי חתירה תחת אושיות השלטון ממש.
36. הנה כי כן, כבר מהגדרה הלשונית הרחבה של המונח "דעה פוליטית" וממקצת הפסיקה שהזכרתי לעיל, עולה כי בהחלט ייתכנו מקרים שבהם הבעת התנגדות לשחיתות שלטונית, או הגשת תלונה בגין שחיתות של פקידי ממשל או שלטון לגורם ממונה – תיחשבנה כהבעת "דעה פוליטית", אשר פגיעה בזכויות אדם מוגנות של מבקש המקלט בעקבותיה עשויה לעלות לכדי "רדיפה על רקע דעה פוליטית", במשמעות אמנת הפליטים.
ואכן, במספר החלטות שונות הכירו גם בתי המשפט הפדראליים בארה"ב בכך שהתנגדות לשחיתות, מחאה כנגד שחיתות, או הגשת תלונה בגין שחיתות של גורמים ממשלתיים, עשויה להיות בעלת מימד פוליטי ולהוות בסיס לבקשת פליטות לפי האמנה. זאת בעיקר כאשר נמצא כי ההתנגדות לשחיתות השלטונית, או הגשת התלונה בגינה חרגה מעבר לאינטרס האישי של מבקש המקלט והיה בה משום קריאת תיגר על הלגיטימיות, או על הסמכות של המשטר הנוהג, או על התמיכה המדינתית בהתנהלות המושחתת של פקידי הממשל בארץ המוצא – ואף בנסיבות שבהן מדובר היה בהתנגדות לשחיתות "מקומית" והתלונה כוונה כנגד פקידי ממשל יחידים.
כך, למשל, נפסק בעניין Zhang v. Gonzales, 426 F.3d 540 (2d Cir. 2005), שבו מבקש המקלט המדיני סרב לשלם מס-סחטני ושלח בעניין מכתב מחאה לגורם הרשמי האחראי:
“[w]here the dispute is such that the asylum seeker did not merely seek economic advantage but mounted a challenge to the legitimacy and authority of the ruling regime itself, and where the applicant can show that this ‘political threat’ is the motive for the persecution perpetrated or feared, the applicant can meet the definition of a ‘refugee.’”
אף באותו עניין הוחזר התיק לבחינה מחדש על-ידי הרשות המוסמכת, וכך נעשה גם בהחלטה מאוחרת יותר בעניין דומה Baghdasaryan v. Holder, 592 F.3d 1018 (9th Cir. 2010)] ], לאחר שבית המשפט הפדראלי קבע כי החלטתם של שופט ההגירה ושל ערכאת הערעור הראשונה לדחות את בקשתו של המערער שם על הסף איננה עולה בקנה אחד עם הפסיקה לפיה התנגדות לשחיתות ממשלתית מהווה ביטוי לדעה פוליטית, ובלשונו של בית-המשפט שם:
"Whistle-blowing against government corruption is an expression of political opinion".
באופן דומה נפסק גם בעניין Yu v. Holder 693 F.3d 294 (2nd. Cir 2012) – בו קבע בית המשפט הפדראלי לערעורים בארה"ב כי רדיפתו של ראש-צוות במפעל מטוסים, שהיה בבעלות המדינה, בסין, על-ידי המשטרה, בעקבות כך שהוא מחה (בשמם של העובדים) בפני סמנכ"ל הכספים של החברה על מעילה בכספי העובדים, וכן שלח מכתב תלונה אנונימי לגורם הרשמי האחראי לטיפול בגילויי שחיתות בשנחאי – עולה כדי "רדיפה על רקע דעה פוליטית", במשמעות האמנה.
בית המשפט קבע שם כי העובדה שהמחאה של המערער היתה כנגד תופעת שחיתות "מקומית" בקרב יחידים במפעל בודד (במקום עבודתו – שבבעלות המדינה), מבלי שהובאה כל ראיה לכך שקיימת שחיתות שלטונית נרחבת בסין כולה, או שהמדינה מעודדת תופעות של שחיתות שלטונית – איננה שוללת את האפשרות שהמחאה נבעה ממניעים אידיאולוגיים של התנגדות לשחיתות שלטונית, ואין בה כדי לגרוע מאופייה הפוליטי. גם באותו עניין התיק הוחזר לערכאות המבררות לבחינה חוזרת, לאחר שבית המשפט מצא כי הללו לא נתנו את הדעת למכלול הטענות בנסיבות העניין.
[לפסיקה דומה, ראו: Zhiqiang Hu v. Holder, 652 F.3d 1011 (9th Cir. 2011); ועיינו גם: Holder, 597 F.3d 93 (2d Cir. 2010) Castro v.-Rodas; Fedunyak v. Gonzales, 477 F.3d 1126 (9th Cir. 2007);Gonzales-Neyra v. INS, 133 F.3d 726 (9th Cir. 1997); Desir v. Ilchert, 840 F.2d 723, 727 (9th Cir. 1988); Grava v. INS, 205 F.3d 1177 (9th Cir. 2000)].
37. יחד עם זאת, ברור שלא בכל מצב שבו בקשת הפליטות מבוססת על התנגדות לשחיתות שלטונית – סופה להתקבל. הפסיקה בקנדה, למשל, איבחנה בין נסיבות המקרה שהובילו להכרעה בענייןKlinko , שהוזכר לעיל, לבין מקרים שבהם מקורה של הרדיפה הנטענת הוא בתלונה כנגד קיומה של שחיתות בקרב פקידי ממשל מסוימים, להבדיל מגינוי תופעת שחיתות הפושה בממשל באופן כללי.
כך, למשל, בעניין (Lara Deheza v. Canada (2010 FC 521 – המערערים, נתיני מקסיקו, ביססו את בקשתם למקלט מדיני על קיומו של חשש מפני פוליטיקאי ושני שוטרים פדראליים מושחתים (שהיו מעורבים, לטענתם, בגרימת מותו של אדם שהחזיק במידע הקושר את הפוליטיקאי לרצח פוליטיקאי אחר). בית המשפט הפדראלי בקנדה קבע באותו עניין כי למרות שיתכן וקיימת שחיתות רחבת-היקף במקסיקו, טענות המערערים בנוגע לשחיתות (שעל יסודן הם ביקשו לבסס טענה לקיומו של פחד מפני רדיפה על רקע פוליטי) הופנו כנגד קבוצה מצומצמת מאוד של שלושה אנשים, ולא כנגד אלמנטים של שחיתות מערכתית המובנית בממשל. בנסיבות אלה בית המשפט הפדראלי בקנדה מצא שהחלטת הרשות המוסמכת, לפיה בקשת המקלט באותו עניין התבססה על חשש מפני "רדיפה" על רקע פלילי, או נקמה אישית (להבדיל מרדיפה על רקע דעה פוליטית כמשמעותה באמנה) – היתה סבירה (וזאת בעיקר נוכח התרשמות בית המשפט מכך שבידי מדינת המוצא (מקסיקו) האמצעים להתמודד עם הסיטואציה שאליה נקלעו המערערים ולהעניק להם הגנה ראויה מפני ה"רדיפה" המתוארת).
גם על-פי הפסיקה בארה"ב, לא בכל מקרה תוכר בקשת פליטות המבוססת על טענת רדיפה על רקע חשיפת שחיתות. כך, למשל, בעניין Liri Norek Marku v. Ashcroft & INS, 380 F.3d 982 (6th Cir. 2004) – מבקשת המקלט טענה כי היא נרדפה על-ידי מנהלה הישיר, שהיה גם סגן-שר החקלאות באלבניה, במפעל שהיה, בחלקו, בבעלות המדינה, על-רקע דעה פוליטית, וזאת בעקבות סירובה לציית להוראת הממונה עליה "לסדר" את המאזן הכספי של המפעל, כך ש"יימחק" גירעון בסכום של כ-280,000$. בית המשפט הפדראלי לערעורים עמד על כך שבמספר החלטות קודמות הכירו בתי המשפט, אמנם, בכך שרדיפה על רקע התנגדות לשחיתות שלטונית עשויה, בנסיבות מסוימות, לעלות כדי רדיפה על רקע "דעה פוליטית" ואולם באותו עניין נקבע כי הניסיון לפגוע במערערת הונע מחששו של הממונה עליה מפני חשיפת הפעולות הבלתי חוקיות שביצע, ולא נעשה על רקע דעה פוליטית כלשהי שבאה לידי ביטוי בפעולותיה של המערערת, או שיוחסה לה.
ודוק: תוצאה של דחיית בקשה למקלט מדיני המבוססת על טענה של חשיפת שחיתות שלטונית, אפשרית – לאחר בירור עובדתי נדרש – גם בנסיבות שהן, לכאורה, פוליטיות באופן מובהק. זאת כאשר נמצא (לאחר בירור עובדתי) כי המניעים לרדיפה אינם קשורים בקשר כלשהו ל"דעה הפוליטית" שבה אוחז מבקש המקלט, או המיוחסת לו. כך, למשל, בעניין (Zayas-Marini v. INS, 785 F. 2d 801 (9th Cir. 1986, המערער – בן למשפחה בעלת דעות פוליטיות מוכרות, שהיה אף הוא מעורב בחיים הפוליטיים, טען שהוא קיבל איומים על חייו מצד שני פקידי ממשל, לאחר שחשף שחיתות בקרבם (ובהמשך אף הוחזק במעצר הן על-ידי המשטרה והן על-ידי כוחות הצבא). בית המשפט לערעורים בארה"ב פסק כי "רדיפתו" של המערער איננה "רדיפה פוליטית", שכן היא לא נעשתה על-רקע הדעות הפוליטיות, או ההשקפה המדינית שבה מחזיקים העותר ובני משפחתו, אלא על-רקע עוינות אישית, שמקורה, בין היתר, בחשיפת השחיתות. יוער כי פסיקה מאוחרת יותר צמצמה את תחולתה של פסיקה זו לנסיבות שבהן הרודף והנרדף הם בני מעמד חברתי ופוליטי שווה וכאשר הרדיפה נעשתה ממניעים אישיים בלבד (ראו: עניין Baghdasaryan הנ"ל).
38. ניתן לסכם את העקרונות העולים מן המקובץ ומן הפסיקה הנזכרת לעיל, כדלקמן:
(א) על מנת לבסס טענה של רדיפה על רקע דעה פוליטית, מבקש המקלט צריך להצביע על כך שהוא חושש מרדיפה מצד גורמי שלטון, או מצד גורמים אחרים שהשלטון איננו מסוגל או איננו מעוניין לשלוט בהם, על-רקע "הדעה הפוליטית" שבה הוא מחזיק, או שרודפיו מייחסים לו.
(ב) חשיפת שחיתות שלטונית (דהיינו: בקרב גורמי שלטון, או פקידי ממשל) – גם אם היא בעלת אופי "מקומי" – וכן: התנגדות לשחיתות שכזו, הבעת מחאה בקשר אליה, או הגשת תלונה כנגד פקידי הממשל המושחתים – עשויות, בנסיבות מסוימות, להיחשב להבעת "דעה פוליטית". פגיעה מצד גורמים שלטוניים (או מצד גורמים אחרים שהשלטון איננו מסוגל לשלוט בהם) – בזכויותיו המוגנות של אדם על רקע הבעת הדעה האמורה, יכול שתעלה כדי רדיפה על רקע "דעה פוליטית".
(ג) כדי לקבוע האם התנגדות לשחיתות, או הבעת מחאה (לרבות באמצעות הגשת תלונה) כנגד שחיתות, נושאת עימה מימד פוליטי, יש לבחון את הנסיבות שבהן הובעה ההתנגדות לשחיתות. בחינה זו מחייבת בירור עובדתי של טענות מבקש-המקלט, של ההקשר שבו הובעה ההתנגדות לשחיתות השלטונית ושל מכלול פעולותיהם של "הרודף" ושל מבקש המקלט בנוגע לכך.
ניתן להצביע על שלושה מישורי בדיקה עיקריים לעניין זה:
(1) המישור הראשון – קשור במוטיבציה של "הנרדף" בחשיפת השחיתות, או בהתנגדות לה. ככל שהגורם הבוחן מתרשם כי חשיפת השחיתות, או ההתנגדות לה לא הונעו ממניעים אישיים-תועלתניים, דהיינו שפעילותו של חושף השחיתות לא נעשתה מתוך ציפייה כי יצמח לו רווח אישי בעקבותיה – תיטה הכף לכיוון של הכרה בהבעת הדעה כנגד השחיתות כ"דעה פוליטית". על המוטיבציה של מבקש המקלט ניתן ללמוד גם מאופייה של הפעילות שבה נקט מבקש המקלט (או שרודפיו מאמינים כי הוא נקט בה) בקשר לחשיפת השחיתות השלטונית, או ההתנגדות לה במקרה הנתון, או במקרים קודמים. כך, למשל, אם מבקש המקלט הביע באופן גלוי את התנגדותו לשחיתות השלטונית וביקש לחשוף אותה (למשל באמצעות תלונה), וכן אם המבקש היה קשור בפעילויות המבטאות מחאה כנגד שחיתות שלטונית, כגון: גינוי שחיתות באופן פומבי, או במקום עבודתו, פרסום מאמרים המבקרים שחיתות ממשלתית, או השתתפות בהפגנה או בעצומה כנגד התנהלות הגורם השלטוני – או אם רודפיו מייחסים לו קשר לפעילויות מסוג זה – ניתן, ביתר קלות, להכיר בפעילותו כ"הבעת דעה פוליטית" בהקשר זה.
(2) המישור השני – קשור במוטיבציה של "הרודף". גם כאן הנטייה להכיר במבקש המקלט כנרדף על-רקע דעתו הפוליטית תגבר ככל שיעלה בידי מבקש המקלט להראות באמצעות ראיות (ישירות או נסיבתיות) כי "רדיפתו" נובעת מכך שרודפיו מפרשים את התנגדותו לשחיתות ככזו שמונעת ממניעים אידיאולוגיים, או מדעות פוליטיות – כגון: הצהרה של הרודף שהוא ראה בפעילותו של מבקש המקלט איום פוליטי (אם כי הצגת ראיות מסוג זה איננה תנאי הכרחי לקבלת בקשת המקלט). מנגד, כאשר ניכר כי הרדיפה מונעת ממניעים אישיים גרידא – כגון: חשש של הגורם השלטוני הרודף מפני פגיעה במעמדו, בעבודתו או בפרנסתו בעקבות חשיפת הפעילות הבלתי חוקית שבה הוא מעורב; או ממניעים של "נקמה פרטינית" (ראו, למשל, עניין Soriano v. Holder, 569 F. 3d 1162 (9th Cir. 2009); או שהיא איננה קשורה כלל להתנגדות של מבקש המקלט לשחיתות, אלא, למשל, לתגובה לגיטימית לתפקיד שמילא מבקש המקלט, או לפעילות כלשהי שהוא ביצע במסגרת מילוי תפקידו (ראו למשל, עניין: Adhiyappa v. INS, 58 F.3d 261, 265 (6th Cir.1995)) – הנטייה במקרים אלה תהיה שלא להכיר ברדיפה כ"פוליטית". בהקשר זה יוזכר כי אין הכרח שהדעה הפוליטית תהיה הסיבה היחידה לרדיפה, אלא שהדעה הפוליטית צריכה להיות גורם דומיננטי לרדיפה.
(3) המישור השלישי הוא המישור "המדינתי". כאן יש לבחון האם פעולותיו של מבקש המקלט עשויות להתפרש על-ידי גורמי השלטון כקריאת-תיגר על הממסד הממשלתי ככזה ועל התמיכה המדינתית בהתנהגות מושחתת של פקידי ממשל – להבדיל מהתנגדות של מבקש המקלט למקרה חריג ובודד של עבירה על החוק מצד פקידי ממשל מסוימים, שהתנהלותם סוטה מהנורמה המקובלת. בהקשר זה יש לבחון, בין היתר, את היקפה של תופעת השחיתות השלטונית במדינת המוצא של מבקש המקלט, ואת הקשר בין פקידי הממשל שכנגד התנהלותם יצא מבקש המקלט, לבין הפקידות בדרגה הגבוהה יותר במדינה. כך, למשל, מתן חסות לפקידים המושחתים מצד הגורמים הממונים, או מעורבות רשמית של גורמי שלטון אחרים ברדיפה כנגד חושף השחיתות, עשויים להוביל למסקנה כי יש להכיר ברדיפה כ"רדיפה על רקע פוליטי".
(ד) יש אף להביא בחשבון, כאמור, את ההקשר הכולל ואת הנסיבות "החיצוניות" שבהן הובעה ההתנגדות לשחיתות. כך, למשל, כאשר הבעת ההתנגדות לשחיתות נעשית על רקע קיומו של סכסוך פוליטי (גם אם מקומי), לא בלתי סביר להניח כי היא עשויה להיתפס בעיני רודפיו של מבקש המקלט כביטוי לדעה פוליטית, גם אם מבקש המקלט עצמו כלל איננו מחזיק בדעה פוליטית, או אפילו אם התנגדותו לא נבעה מדעה פוליטית כלשהי.
(ה) לצד כל האמור לעיל יש לתת את הדעת, מחד גיסא, לקושי הבלתי מבוטל שקיים בהכרה בבקשה להכיר באדם כפליט, כאשר זו מבוססת כולה על פעולות שנעשו ביוזמתו של מבקש המקלט, ולתחולתו הכללית של עיקרון "אי-ההרחקה" בשיטתנו המשפטית, מאידך גיסא [ראו בהקשר זה את דברי חברי, השופט י' דנציגר בפיסקאות 18-17 לפסק-דינו בעניין פלונים, היפים בשינויים המחויבים גם לענייננו].
מן הכלל את הפרט
39. מאחר שבענייננו בקשתו של המערער לקבלת מקלט מדיני בישראל (כמו גם עתירתו לבית המשפט לעניינים מינהליים) נדחתה על-הסף, מבלי שנערך לגביה הבירור העובדתי הנדרש בנסיבות העניין – אין, לדעתי, מנוס מהחזרת התיק ליחידת הטיפול במבקשי מקלט, על-מנת שזו תבחן מחדש את בקשתו של המערער על-פי הנוהל הרגיל לטיפול בבקשות מסוג זה, ותחליט בבקשה לפי מיטב שיקול דעתה – והכל בהתאם לאמות-המידה שהותוו לעיל, ותוך שמירת טענותיהם של הצדדים לגופו של עניין.
40. בטרם סיום אני מוצא לנכון להעיר עוד שלוש הערות המתבקשות במכלול:
(א) הגדרת המונח "דעה פוליטית" אמורה להיות מעצם טיבעה וטיבה – רחבה. השאלה אימתי התנגדות לשחיתות שלטונית תעלה כדי הבעת "דעה פוליטית", כמשמעה באמנה, איננה שאלה פשוטה כלל ועיקר, ומן הראוי, לטעמי, כי הפסיקה בסוגיה זו תתפתח ממקרה למקרה על-פי נסיבותיו, לאחר בירור עובדתי כנדרש ובהתאם לעקרונות שהותוו לעיל.
(ב) סילוקו של הליך על הסף הוא צעד דרסטי בשיטתנו המשפטית, השמור, ככלל, למקרים מובהקים, קיצוניים ויוצאי דופן. עמדתי על כך בפסק-דיני ב-ע"א 2582/09 גנאים נ' בית החולים רמב"ם (8.8.2010) [שם בהקשר לדחיית תובענה על הסף מטעמי התיישנות], בו כתבתי, בין היתר, את הדברים הבאים:
"סילוק תובענה על הסף קשה מאוד לתובע, שהרי שערי המשפט ננעלים בפניו עוד טרם שטרוניותיו כלפי בעל דינו יישמעו לגופן. בהקשר זה חמור במיוחד הוא סילוק תובענה בדרך של דחייתה, דבר היוצר מעשה בית דין, וכמוהו כמסר לתובע כי לא רק ששערי המשפט נעולים בפניו והוא נדרש לשוב כלעומת שבא, אלא שאל לו לחזור עוד אל היכל המשפט... כל אלה מחייבים את בית המשפט לנהוג בבקשות לסילוק על הסף "בזהירות רבה ולהשתמש בסמכותו רק במקרים קיצוניים ויוצאי דופן"
(ע"א 35/83 חסין נ' פלדמן, פ"ד לז(4) 721, 724 (1983) (השופט ד' לוין); כן ראו: ע"א 693/83 שמש נ' רשם המקרקעין, פ"ד מ(2) 668, 672-671 (1986); עע"ם 5116/04 נידר כוכב הצפון - חברה לבנין ופיתוח בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו (7.9.2004); ע"א 5634/05 צוקית הכרמל פרוייקטים בע"מ נ' מיכה צח חברה לקבלנות בע"מ (4.6.2007)). הלכות אלו אמורות לחול ביתר שאת בדחיית תובענה על הסף, שם מוטב לו לבית המשפט: "שלא לנקוט באמצעי הדרסטי של שליחת התובע מעל פניו בטרם דיון ענייני בתובענה" (ע"א 2452/01 דרור אורן, עו"ד נ' מגדל חברה לביטוח בע"מ, פ"ד נח(1) 577, 582 (השופט, כתארו אז, א' ריבלין)) – זאת מבלי לגרוע, כמובן, מחובתו של בית המשפט לעשות כן במקרים המתאימים".
דברים אלה נכונים לטעמי גם – ואולי ביתר-שאת – בנוגע לדחייתן על הסף של בקשות למקלט מדיני ועתירות המבקשות להשיג על החלטות כאמור, וזאת לאור ההשלכות החמורות העלולות להיות לחייו, לשלומו ולביטחונו של מבקש המקלט המדיני בעקבות דחיית בקשתו.
(ג) הכלל הוא שעל המשיבה לדון בבקשות למקלט מדיני ולהכריע בהן "בזהירות וברגישות המתאימה" (ראו, למשל, דברי חברי, השופט י' דנציגר, בפסק דינו בעניין גונזלס, בפיסקה 20), לאחר ראיון מקיף (ראיון עומק), שנערך למבקש על-ידי מראיין אשר הוכשר לבחון בקשות מסוג זה במישור העובדתי והמשפטי ולאחר דיון לפני מליאת הוועדה המייעצת המעבירה את המלצתה לשר הפנים לשם קבלת החלטה בבקשה. לכן מן הראוי שהמשיבה תעשה שימוש בסמכותה להורות על דחיית בקשה למקלט מדיני על הסף רק במצבים קיצוניים ויוצאי דופן, כאשר ברור כי בשום פנים ואופן טענותיו של מבקש המקלט (אפילו יתבררו כנכונות) לא תגבשנה ולו אחת מ"עילות הרדיפה" הקבועות באמנה. בית המשפט לעניינים מינהליים, אף הוא מחויב, ככלל, להעביר ביקורת שיפוטית זהירה וקפדנית על החלטות המשיבה בעניינים אלה, וכפועל יוצא מכך – לדון, ככלל, לגופו של עניין, בהשגות על דחיית בקשות לקבלת מקלט מדיני. החלטה של בית משפט לעניינים מינהליים לחסום את דרכו של מבקש מקלט מלהשיג על החלטה בדבר דחיית בקשתו, חייבת איפוא, להתקבל בזהירות מיוחדת ומפליגה. לפיכך, שימוש בית המשפט לעניינים מינהליים בסמכותו לפי תקנה 7(2) לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים – למחוק או לדחות, על הסף, עתירה כנגד החלטת המשיבה בעניינים מסוג זה, מהטעם שהיא איננה מגלה עילה להתערבות בית המשפט צריך להיעשות במשורה. בפרט בעניינים שכאלה – אין להפוך את הכלל לחריג ואת החריג לכלל.
41. אשר על כן – אם דעתי תישמע נקבל את הערעור בחלקו במובן זה שנורה למשיבה לבחון מחדש את בקשתו של המערער כאמור בפיסקה 39 שלעיל. כמו-כן, אציע כי נחייב את המשיבה בהוצאות המערער (לרבות שכר-טרחת עורך-דינו) בהליך זה בסך כולל של 15,000 ש"ח.
נוכח התוצאה שאליה הגעתי, אציע כי בשלב זה יבוטל צו ההרחקה מן הארץ שהוצא כנגד המערער ונורה לבית הדין למשמורת של שוהים שלא כדין – לשקול אם לבטל גם את צו המשמורת שהוצא כנגד המערער, בתנאים, וזאת עד להחלטה בבקשתו לקבלת מקלט מדיני בישראל.
אחר הדברים האלה
42. אני מצטרף לאמור בחוות דעתו של חברי, השופט צ' זילברטל בכל הכרוך בגישה הראויה לדחייה על הסף מחמת חוסר עילה בעניינם של מבקשי מקלט מדיני בישראל. זו גם הגישה שבה נקטו (בעקבות הסכמה שהושגה) חברתי, השופטת א' חיות וחברי: י' עמית ו-צ' זילברטל בפסק-הדין ב-עע"מ 8038/12 דאודה נ' מדינת ישראל (24.7.2013), שאליו הפנה חברי.
43. עיינתי בחוות דעתו של חברי, השופט י' עמית, ולא ראיתי לשנות מעמדתי. הצורך בפרשנות המונח "דעה פוליטית" שבאמנה, בגדרי ערעור זה, התעורר מאחר שהן המשיבה והן בית המשפט המחוזי לעניינים מינהליים הנכבד, האמון על העברת החלטתה של הרשות המינהלית תחת שבט הביקורת – לא נדרשו לסוגיה משפטית זו טרם שנדחתה על הסף בקשתו של המערער לקבלת מקלט מדיני (בנימוק ש"סיפורו" של המערער איננו מבסס "על פניו" ולו אחד מחמשת "יסודות הרדיפה" הקבועים באמנה), וטרם שנדחתה עתירתו של המערער על הסף (בנימוק שהיא איננה מגלה כל עילה להתערבות).
הנה כי כן, הדברים שכתבתי (בפיסקה 40(ב) שלעיל) בעניין "חריגותו" של הליך הדחייה על הסף כאן, תוך הפניה לציטוטים שהבאתי בהקשר לסילוקה על הסף של תובענה – נאמרו בהקשר הספציפי שבו עסקינן בגדרי ערעור זה, דהיינו: דחייתה על הסף של בקשה לקבלת מקלט מדיני ודחייתה על הסף של עתירה המבקשת לתקוף את חוקיותה של החלטה כזו. במיוחד היה צורך בדבר על רקע העובדה שפסק-הדין, שבגדרו נדחתה עתירת המערער על הסף ניתן במסגרת בקשה למתן צו ביניים למניעת הרחקת העותר מן הארץ עד להכרעה בעתירה (ראו: סעיף 2 לפסק-דינו של בית המשפט הנכבד קמא), וכאשר בית המשפט קמא הנכבד ראה לפרט את השיקולים שעל פיהם יפעל בדרך-כלל במקרים מעין אלה (ראו: פיסקאות 2(א) – 2(ד) לפסק הדין).
דברי בהקשרים אלה נועדו להמחיש את מידת הזהירות המיוחדת המתחייבת בנסיבות הללו. זאת בהתחשב: בהשלכות העלולות להיות לדחייה על הסף – על חייו, שלומו וביטחונו של מבקש המקלט המדיני (ובהקשר זה מקובלים עלי דברי שני חברי, כי עסקינן ב"דיני נפשות" ממש); בכך שהזכות לבקש מקלט מדיני היא אחת מהזכויות המנויות בהכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות האדם, משנת 1948 (ראו: סעיף 14 להכרזה); בעובדה שהנוהל שקבעה המשיבה עצמה לטיפול בבקשות מסוג זה מחייב את הרשות המינהלית, ככלל, לבחון את בקשת המקלט בהליך רב-שלבי; ובהתחשב בכך שהגשת עתירה מינהלית היא הדרך היחידה העומדת בפני מבקש המקלט המדיני להשיג על החלטת הרשות בעניינו – ודחייתה יוצרת מעשה בית-דין וכמוה כמסר למבקש המקלט כי הן שערי המדינה והן שערי בית המשפט נעולים בפניו והוא נדרש לשוב כלעומת שבא. מאפיינים אלה – כמו גם הקריטריון שמציב סעיף 4 לנוהל לצורך דחיית בקשה למקלט מדיני על הסף (ש"הטענות והעובדות העומדות בבסיס הבקשה, גם אם יוכחו כולן, אינן מגבשות אף לא אחד מהיסודות הקבועים באמנת הפליטים") – קרובים במהותם למאפיינים ולקריטריונים שנקבעו בפסיקה בנוגע לסילוקה על הסף של תובענה (השוו, למשל, לדברי כב' השופטת (בדימ') א' פרוקצ'יה ב-ע"א 7547/99 מכבי שירותי בריאות נ' דובק בע"מ (13.07.2011)).
ודוק: דברים דומים לאלה שנכללו על ידי בפיסקה 40(ב) שלעיל, נכתבו, זה מכבר, גם ביחס לדחייתה על הסף של עתירה המובאת לפתחו של בית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, מכוח הסמכות המוקנית לו בתקנה 5 לתקנות סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק, התשמ"ד-1984 (שתקנה 7(2) לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים היא מקבילתה. עיינו גם בסעיף 8 לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000, הקובע כי: "בית משפט לעניינים מינהליים ידון בעתירה מינהלית ובערעור מינהלי בהתאם לעילות, לסמכויות ולסעדים שלפיהם דן בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, בשינויים המחויבים לגבי עתירה מינהלית ולגבי ערעור מינהלי"). כך, למשל, נפסק ב-בג"צ 6104/94 עמותת אמיתי נ' היועץ המשפטי לממשלה (6.11.1994):
"דחיית עתירה על הסף, ללא שמיעת העותר, היא צעד קיצוני. לפי תקנה 5 לתקנות סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק, אין בית המשפט רשאי לנקוט צעד זה אלא אם "העתירה אינה מראה על פניה עילה" שרק אז הוא רשאי לדחותה, בהרכב של שלושה שופטים, "על יסוד האמור בה"... התכלית ברורה: לפתוח דרך לדחיית עתירה באופן מהיר ויעיל, כאשר, על יסוד האמור בה, אין לה סיכוי להתקבל. דרך זאת נפתחה (...) כדי שבית המשפט יוכל לעקוף, במקרים מיוחדים, את הדרך השגרתית של טיפול בעתירות שהיא דרך מסורבלת, המכבידה על כל הגורמים הנוגעים בדבר. הדרך השגרתית היא גם הדרך הראויה במקרים השגרתיים, כאשר לכאורה יש טעם בעתירה...
בתקנה זאת, העילה מתייחסת לכל היסודות של העתירה שהם חיוניים לקבלת סעד. ראש וראשון הוא יסוד החוקיות המינהלית: צריך שהעתירה תצביע על כך שהרשות המינהלית, נגדה מופנית העתירה, נהגה לכאורה שלא כחוק... אין צורך לומר כי בית המשפט נוהג זהירות רבה בעתירה עד שהוא מחליט כי ראוי לדחותה על הסף מפני שאין היא מראה על פניה עילה. בית המשפט מודע לכך שדחייה שכזאת, בלי שניתנה לעותר הזדמנות להשמיע טענות בעל פה בפני בית המשפט, עשויה לשלול מן העותר, במובן מסוים, את יומו בבית המשפט...".
(ההדגשות שלי – ח"מ).
אם זהו הדין לגבי דחיית עתירה על הסף בבג"צ ללא שמיעת העותר מחמת כך שאין העתירה מראה על פניה עילה (כאשר במקרה כזה נדרשת הסכמה של שלושה משופטי בית משפט זה) – על אחת כמה וכמה יש להחיל אותו הדין על דחייה על הסף בעילה דומה בבית המשפט המחוזי לעניינים מינהליים (כשהיא נעשית על דעתו של שופט יחיד בלבד), כאשר כרוכים בעתירה דיני נפשות.
44. למעשה נראה לי שעמדתי הנ"ל מקובלת בפועל אף על חברי, שכן בהמשך דבריו בחוות דעתו החולקת, אומר השופט י' עמית כך:
"מאחר שבעניינים של חיים ומוות עסקינן, אני סבור כי דרך המלך היא שבית המשפט לעניינים מינהליים ישמע עתירה מעין זו לגופא, מבלי לעשות שימוש בתקנה 7(2). השימוש בתקנה זו במקרים של מבקשי מקלט צריך להיעשות באופן מושכל וזהיר, במקרים חריגים, ולא כעניין שבשגרה, ולו לשם מראית פני הצדק. בנקודה זו אני מצטרף לדברי שני חבריי ולדבריו של השופט דנציגר בעניין גונזלס כי "הערכה עובדתית של בקשת מקלט מצריכה זהירות ורגישות מיוחדת".
כפועל יוצא מכך, אמור מעתה כי לא רק "הערכה עובדתית של בקשת מקלט מצריכה זהירות ורגישות מיוחדת", אלא שבשונה מגישת חברי, גם ביקורת שיפוטית על דחיית בקשה מסוג זה – מצריכה מידה מיוחדת של זהירות ורגישות (אף חברי, השופט י' דנציגר, התבטא בעניין פלונים, בפיסקה 31, ברוח דומה (על דעתם של חברי, השופטים: י' עמית ו-א' שהם), בקובעו כך: "...לאור ההשלכות מרחיקות הלכת אשר עלולות להיות לדחיית בקשה למקלט מדיני יש צורך בביקורת שיפוטית קפדנית על החלטות מסוג זה...").
לפיכך, כאשר נמצא כי לא היה מלכתחילה מקום לדחייתה של בקשה למקלט מדיני על הסף – אין זה אף ראוי, לשיטתי, כי בית המשפט "המבקר" "יכנס בנעליה" של הרשות המינהלית ויבחן בעצמו את המכלול, כמוצע חלופית בפיסקה 5 סייפא לחוות דעתו של חברי, השופט י' עמית. הפתרון הראוי, לדעתי, במקרים מסוג זה הוא: החזרת הבקשה לבחינת הרשות המינהלית במסלול הרגיל ובהתאם לנוהל.
45. לסיום אעיר כי אכן, לשיטתי, סעיף 4 לנוהל מתייחס אך ורק ל"עילות האמנה" במובן של: הרקע לרדיפה (גזע, דת, אזרחות/לאום, קבוצה חברתית מסויימת, השקפה מדינית/פוליטית), ואולם מוכן אני להניח בצריך עיון את השאלה האם גם יסודות נוספים, הנכללים בסעיף 1 לאמנה באים במסגרת זו. ראוי לציין עם זאת כי עמדתי מתיישבת גם עם העמדה העולה מהודעת המשיבה מתאריך 17.04.2013, לפיה הסמכות לדחות על הסף בקשות למקלט מדיני קיימת במקום שבו "אף אם כל העובדות הנטענות בהן תוכחנה כנכונות, לא יהא בהן כדי לקיים ולו אחד מחמשת יסודות הרדיפה הקבועים באמנת הפליטים" (ההדגשה במקור והיא באה, להבנתי, על מנת להבחין את הדברים מארבעת המרכיבים המפורטים בסעיף A1(2) לפרק הראשון של אמנת הפליטים; הערה שלי – ח"מ). הדבר עולה גם מחוות הדעת המקצועית של יחידת ה-RSD בבקשה למקלט מדיני, מושא הערעור, שבה נכתב, בין היתר, כדלקמן:
"טענתו של המבקש עוסקת בפחד משוטרים מושחתים ומגורמים פליליים נוספים במדינתו. המבקש אינו נרדף על ידי יד מכוונת שלטונית המתנגדת לדעותיו אלה [אלא] הוזהר על ידי חבורת שוטרים מושחתים בתחנת משטרה בעיירה קטנה. לאור האמור, נראה כי הרקע של הבקשה למקלט בבסיסו הוא פלילי וככזה בקשתו אינה עומדת על בסיס אחד מהיסודות הקבועים באמנת הפליטים" (ההדגשה שלי – ח"מ).
והשוו: סעיף 6א לנוהל, המורה כדלקמן:
"הוגשה בקשה למקלט מדיני המבוססת לכאורה על אחד מהיסודות הקבועים באמנת הפליטים, אולם נמצא על יסוד הראיון המקיף כי המבקש אינו אמין, טענותיו חסרות בסיס, או כי הפחד שהציג מבקש המקלט אינו מבוסס היטב, ומשכך הבקשה אינה מגלה בסיס עובדתי או משפטי מינימאלי לקבלת מקלט מדיני, תועבר הבקשה... ליו"ר הוועדה לבחינת הבקשה בסדר דין מקוצר..." (ההדגשה שלי – ח"מ).
מכאן מתבקש, לכאורה, כי נימוקים של: חוסר אמינות של מבקש המקלט, היעדר בסיס לקיומו של פחד מבוסס היטב מפני רדיפה, היעדר אפשרות של מבקש המקלט לזכות להגנת מדינתו, וכיוצא באלה – הם טעמים שהמשיבה עצמה קבעה בנוהל החל עליה כי הם מתאימים לדחיית בקשות למקלט, אך ורק לאחר עריכתו של ראיון מקיף. משכך דומני כי דווקא בעמדת חברי, השופט י' עמית, בפיסקה 3 לחוות-דעתו, יש כדי לרוקן את הראיון המקיף מעיקר תכליתו.
46. לסיכום – אנו, המשתייכים לעם שגולה היה מארצו ואבות אבותיו נזקקו לא אחת ל-Asylum – ראוי לנו שנדקדק מאוד בבקשות למקלט מדיני.
ש ו פ ט
השופט צ' זילברטל:
1. אני מסכים עם חברי השופט ח' מלצר כי דין הערעור להתקבל ועל עניינו של המערער להתברר לגופו על ידי הרשות המינהלית, שכן לא היה מקום לדחות על הסף את בקשת המערער לפי סעיף 4 לנוהל הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל, אשר נכנס לתוקף ביום 2.1.2011 (להלן: הנוהל) וגם לא היה מקום לדחות על הסף את עתירתו המינהלית של המערער מכוח הוראת תקנה 7(2) לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (להלן: התקנות). לעניין עובדות הפרשה אין אלא להפנות לפירוט המצוי בפסק דינו של חברי ואין צורך לשוב ולפרטן.
השאלה האופרטיבית הטעונה הכרעה במסגרת הערעור דנא היא, האם היה מקום לדחות על הסף את בקשתו של המערער בגדר הוראת סעיף 4 לנוהל, ובהמשך לכך, האם היה מקום לדחות על הסף את עתירתו המינהלית. משכך, איני סבור כי יש בפנינו די נתונים לצורך הכרעה בשאלה המהותית, עליה הרחיב חברי את הדיבור, והיא סוגיית תחומי ההתפרשות של העילה המבוססת על רדיפה על רקע השקפה מדינית או דעה פוליטית, מה גם שלא שמענו טיעון מפורט בענין זה. בנוסף, משלא נערך עם המערער בירור עובדתי מעמיק, גם קיים קושי להחיל על עובדות המקרה, שלא נתבררו די הצורך, את העקרונות והכללים של דיני הפליטים ואיני סבור שיש מקום לקביעת עקרונות כלליים ומופשטים בהעדרה של תשתית עובדתית מתאימה.
2. סעיף 4 לנוהל קובע כי ניתן לדחות על הסף בקשתו של מבקש מקלט מדיני אם המראיין מצא, על יסוד הראיון הבסיסי, "כי הטענות והעובדות העומדות בבסיס הבקשה, גם אם יוכחו כולן, אינן מגבשות אף לא אחד מהיסודות הקבועים באמנת הפליטים". יסודות אלה, המפורטים בסעיף 1A(2) לפרק הראשון של אמנת הפליטים, והנכללים בהגדרת המונח "פליט", כוללים, כידוע, ארבעה מרכיבים: (א) קיומו של פחד מבוסס היטב מפני רדיפה; (ב) הטעם לרדיפה ומקורה הם על רקע גזע, דת, אזרחות/לאום, השתייכות לקבוצה חברתית מסוימת או השקפה מדינית/דעה פוליטית; (ג) הימצאות מבקש המקלט מחוץ למדינתו בשל אותו הפחד; (ד) העדר יכולת, או חוסר רצון, מצד מבקש המקלט לזכות להגנתה של מדינתו בשל הפחד האמור.
נמצא, כי די אם יהיה בטענות ובעובדות העומדות בבסיס הבקשה למקלט מדיני, "גם אם יוכחו כולן", כדי לגבש ולו אחד מבין ארבעת היסודות המנויים לעיל, על מנת שלא ניתן יהיה לדחות על הסף את הבקשה. במילים אחרות – גם אם עלה בידי המבקש לבסס בטענותיו ובעובדות שהוא הציג רק יסוד אחד מהיסודות הקבועים באמנת הפליטים, בעוד שיתר היסודות כלל לא הוכחו על ידו, וכל זאת מבלי שבשלב זה מוערכת מהימנותו של המבקש (שכן ההנחה היא כי העובדות והטענות שהוא מציג "יוכחו כולן"), יש להפנות את המבקש לעריכת ראיון מקיף ואין מקום לדחיית בקשתו על הסף. כך מורה לנו סעיף 4 לנוהל. כמובן שהגיונה של הוראה זו בצידה, שכן, כפי שנפסק לא אחת, ענייננו ב"דיני נפשות" ממש, ומחיר הטעות עלול להיות כבד ביותר. לפיכך נקבע רף נמוך יחסית שעמידה בו מחייבת המשך טיפול בבקשה בדרך של ראיון מקיף ויתר ההליכים הקבועים בנוהל.
3. בפרק "ניתוח הבקשה" שבחוות הדעת שנערכה לענין בקשת המקלט של המערער, מרחיב עורך חוות הדעת את הדיבור על כך שלא עלה בידי המבקש לבסס קיומו של יסוד הפחד המבוסס היטב מפני הרדיפה. בנוסף, קובע עורך חוות הדעת, הפעם ביתר קיצור, כי גם לא עלה בידי המערער לגבש עילת רדיפה, שכן:
"טענתו של המבקש עוסקת בפחד משוטרים מושחתים ומגורמים פליליים נוספים במדינתו. המבקש אינו נרדף על ידי יד מכוונת שלטונית המתנגדת לדעותיו אלה [כך במקור, צ. ז.] הוזהר על ידי חבורת שוטרים מושחתים בתחנת משטרה בעיירה קטנה. לאור האמור, נראה כי הרקע של הבקשה למקלט בבסיסו הינו פלילי וככזה בקשתו אינה עומדת על בסיס אחד מהיסודות הקבועים באמנת הפליטים".
מבלי לטעת מסמרות באשר לשאלה באיזו מידה "חושף שחיתויות" ייחשב כמי שנרדף על רקע דעה פוליטית, לטעמי לא ניתן היה לדחות על הסף את בקשתו של המערער, שכן הטענות והעובדות העומדות בבסיס בקשתו מגבשות לכאורה יסוד זה של רדיפה על רקע דעה פוליטית ולא היה מקום לקביעה נחרצת לפיה מדובר "רק" ברקע "פלילי" ובכך לחרוץ את גורל הבקשה. בעובדות אשר הוצגו על ידי המערער נמצא לפחות "גרעין" לאפשרות שמדובר ברדיפה שאינה מוגבלת לאותם שוטרים באותה תחנת משטרה שבשטח אחריותה אירע האירוע שגרם למערער לעזוב את ניגריה: בין היתר מזכיר המערער כי לאחר שהתייצב בתחנת המשטרה הקבועה בה שירת הוא נשלח שוב לאותה עיירה בה אירעה התקרית, מה שיכול ללמד על כך שהוא נרדף לא רק על ידי השוטרים באותה עיירה. בנוסף, מזכיר המערער עצומה שנשלחה לנשיא המדינה ושעניינה אזלת היד של המשטרה בטיפול בפרשה, עצומה שיכולה להקים עליו גורמי משטרה. אכן, משטרה היא, מטבעה, מנגנון שלטוני מובהק ורב כוח, מה שיכול ללמד על אפשרות שהמערער נרדף על-ידי זרוע מזרועות השלטון. לפיכך, ספק אם ניתן היה לקבוע כבר בשלב זה שאין מדובר ב"יד מכוונת שלטונית" המתנגדת לדעותיו של המערער אלא בעניין "פלילי" גרידא. כמובן שבשלב זה אין מדובר בקביעת ממצא, אלא אך בגיבוש ראשוני ולכאורי של "אחד מהיסודות הקבועים באמנת הפליטים" שמצדיק הפניית המערער לראיון מקיף ושולל את האפשרות לדחות את בקשתו על הסף.
כמובן שלאחר עריכת ראיון מקיף, וכדי שיעלה בידי המערער לבסס את בקשתו למקלט מדיני, עליו להראות כי מתקיימים בעניינו כל היסודות הקבועים בהגדרת "פליט" באמנת הפליטים, ועל פני הדברים, ולפי החומר שנאסף עד כה, נראה כי המשימה הניצבת בפניו אינה קלה כלל ועיקר. אז גם תיקבע מהימנות המערער, וכפי שפורט בחוות הדעת בעניינו, גרסתו מעלה מספר תמיהות. ואולם, מועד ההכרעה בענין זה טרם הגיע. ענייננו אך בשאלה, האם היה מקום לדחות על הסף את הבקשה. לצורך כך איני רואה לנכון להשוות את הליך הדחייה על הסף שעל פי סעיף 4 לנוהל להליכי דחייה על הסף אחרים, בין במשפט האזרחי ובין במשפט המינהלי. לטעמי, יישום הוראת סעיף 4 לנוהל על עובדות המקרה מוליך למסקנה כי לא ניתן לומר שהטענות והעובדות שעמדו בבסיס בקשת המערער לא גיבשו אף לא אחד מהיסודות הקבועים באמנת הפליטים. כמוסבר, נראה, גם אם בדוחק, כי עלה בידי המערער לגבש בטענותיו את האפשרות שמקור רדיפתו הוא בדעה פוליטית, שכן אין לשלול את האפשרות שמדובר ב"מישור מדינתי" במובחן מ"מישור מקומי" (כאמור בפסקה 38(3) לפסק דינו של חברי השופט מלצר). היה ולאחר קיום ראיון מקיף המסקנה תהיה כי לא עלה בידי המערער לגבש את יתר היסודות הקבועים באמנת הפליטים, או אף כי אין לדבר על רדיפה לרקע דעה פוליטית שכן בסופו של דבר מדובר בפרשה מקומית או מכל סיבה אחרת, או כי מהימנותו נפגמה, נראה כי לא יהיה מנוס מדחיית בקשתו.
4. אני מצרף קולי לאמור בפסקה 40 בפסק דינו של חברי השופט מלצר, ובמיוחד להשלכות האמור שם על האופן שבו יש להפעיל את הסמכות הנתונה לבית המשפט לעניינים מינהליים מכוח הוראת תקנה 7(2) לתקנות. לענין זה ראו גם פסק הדין שניתן לאחרונה בעע"ם 8038/12 קמארה דאודה נ' מדינת ישראל (24.7.2013). במיוחד ראוי לבית המשפט לנקוט משנה זהירות כאשר עניינו של מבקש המקלט נדחה על-ידי הרשות המינהלית על הסף, מבלי שבקשתו עברה את כל כל שלבי הבחינה האפשריים. כאמור, מחיר הטעות עלול להיות משמעותי והאחריות הרובצת על כתפי בית המשפט כבדה עד מאד. העובדה שרבים מנצלים לרעה את האפשרות להגיש בקשה למקלט מדיני, מה שיוצר עומס כבד על כל הרשויות המטפלות בנושא, ובתי המשפט בכללן, אינה יכולה לפגוע בהיקף ועומק הביקורת השיפוטית שיש להפעיל בכל מקרה ומקרה, שכן אין לפקוד על המבקש הבודד את עוון אותו ניצול לרעה. כשלעצמי, אני סבור שרק במקרים קיצוניים במיוחד ראוי לדחות עתירה מסוג זה על יסוד הכתב בלבד מבלי שלעותר ניתנת ולו הזדמנות אחת להתייצב בפני שופט ולהביא את דבריו במסגרת דיון. בדרך כלל מדובר בדיון קצר יחסית, והסיכוי (גם אם אינו רב) שבמסגרת דיון כזה תתברר טעות או יובהר עניין כלשהו, שיש בו כדי להשליך על הבקשה למקלט ולמנוע אי צדק ופגיעה חמורה במבקש, מצדיק קיום מספר מסוים של דיונים שיתבררו בדיעבד כמיותרים.
ש ו פ ט
השופט י' עמית:
לצערי, איני יכול לצרף קולי לחברי, ולו דעתי הייתה נשמעת, היה מקום לדחות את הערעור.
1. חברי השופט ח' מלצר, פרשׂ יריעה רחבה לגבי פרשנות המונח "רדיפה פוליטית", במסגרתה "נמתח" המונח מעבר לפשוטו של מקרא. כמו חברי, השופט צ' זילברטל, אף אני מעדיף להותיר את הדברים בצריך עיון, באשר לשיטתי איננו נדרשים להם במסגרת הערעור דכאן.
2. בפסקה 40(ב) לפסק דינו, מצביע חברי השופט ח' מלצר על כך שסילוק הליך על הסף הוא צעד דרסטי בשיטתנו המשפטית, תוך שהוא מפנה לדברים שנאמרו בקשר לסילוק תובענה על הסף. ברם, להבדיל מתביעה רגילה, שבית המשפט הוא הזירה הראשונה לבחינת התביעה, הרי שענייננו בעתירה מינהלית בה נדרש בית המשפט להעביר תחת שבט ביקורתו את פעולת הרשות, כך שבית המשפט בוחן את הדברים ב"גלגול שני", על פי העילות הנוהגות בתחום המשפט המינהלי ועל פי עקרונות המשפט המינהלי. כידוע, אין בית המשפט שם שיקול דעתו במקום שיקול דעתה של הרשות, אלא בוחן את סבירות החלטתה. כך בדרך כלל, וכך במיוחד מקום בו מדובר בסמכות הרחבה הנתונה לשר הפנים. אין בחינה של סבירות החלטה כדין קבלת החלטה, כך שאין להשוות בין סילוק על הסף של עתירה מינהלית לבין סילוק על הסף של תובענה. במילים אחרות, הוראת סעיף 7(2) לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (להלן: תקנות בתי משפט לעניינים מינהליים) המאפשרת לסלק עתירה על הסף, אם על יסוד העתירה ואם לאחר קבלת תגובה מקדמית, אינה מקבילה להוראת הסילוק על הסף בהיעדר עילה הקבועה בתקנה 100(1) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד – 1984 (להלן: תקנות סדר הדין האזרחי). אף לא למותר להזכיר את תקנה 20 לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים, הקובעת על דרך הכלל כי " תקנות סדר הדין האזרחי לא יחולו על הליכי הדיון בעתירה".
אף איני סבור כי ניתן להקיש מהלכות מחיקה על הסף הנוהגות בבית המשפט, להוראת סעיף 4 לנוהל לגבי דחייה על הסף. בעוד שהליך של מחיקת תביעה על הסף נעשה ללא שמיעת ראיות, הרי שהדחייה על הסף על פי סעיף 4 לנוהל נעשית לאחר "שמיעת ראיות", קרי, לאחר ראיון בסיסי שנערך למבקש המקלט. כך, בענייננו, עולה מתגובת המשיבה, כי הראיון עם המבקש נמשך למעלה מ-7 שעות, והראיון נערך על ידי מי שעבר הכשרת RSD ובקיא בנעשה בניגריה.
3. מסעיף 21 לפסק דינו של חברי השופט ח' מלצר, עשוי להשתמע כי סעיף 4 לנוהל מתייחס אך ורק ל"עילות האמנה" במובן של הרקע לרדיפה (גזע, דת, אזרחות/לאום, קבוצה חברתית מסויימת, השקפה מדינית/פוליטית), להבדיל מכל היסודות הנוספים הנכללים בסעיף 1 לאמנה. אני סבור כי יש בכך כדי לרוקן את הראיון הבסיסי מתכליתו. שאם לא כן, במקרה של חוסר אמינות בולט של מבקש המקלט; במקרה בו על פניו הפחד של מבקש המקלט אינו מבוסס היטב; במקרה בו על פניו הימצאותו מחוץ למדינתו אינה קשורה לפחד או לרדיפה; או על פניו יש למבקש המקלט יכולת לזכות להגנתה של מדינתו וכיו"ב – בכל אלה לא יהיה די כדי לדחות את הבקשה על הסף, אם וככל שמבקש המקלט יעלה טענות הנכנסות לגדר עילות האמנה. לשיטה זו, אין טעם בקיומו של הראיון הבסיסי, ודי למבקש המקלט לערוך בקשתו בכתב, ואם זו תעלה על פניה אפשרות לאחת מעילות האמנה, יש להעבירו לשלב הבא. תוצאה זו קשה להלום, והיא אכן עשויה להאריך עד מאוד את בחינת הבקשות על כל הכרוך בכך, גם במקרים בהם מהראיון הבסיסי עולה כי בקשת המקלט היא בקשת סרק.
אם וככל שכך עשוי להשתמע משיטתו של חברי, עשויה להיות לכך השלכת רוחב גם על נושאים רבים אחרים, במסגרתם הרשות המינהלית עורכת ראיון לצורך קבלת החלטה כלשהי, מקום בו עורך הראיון מתרשם לשלילה בשל סתירות ואי אמינות מצד המרואיין. דומני, כי המבחן שמציע חברי לצורך דחייה על הסף של בקשת מקלט, מציב רף גבוה מאוד בפני הרשות המינהלית, והלכה למעשה, הופך בשלב הראשון את נטל ההוכחה המוטל על מבקש המקלט. עמדה זו אף נוגדת את הגישה שהובעה בעע"מ 8870/11 גונזלס נ' משרד הפנים (25.4.2013) (להלן: עניין גונזלס) הנזכר על ידי חברי, ולפיה:
"הערכת התשתית העובדתית שביסוד בקשת המקלט, ובכלל זה הערכת מהימנותו של מבקש מקלט, מתבצעת על ידי הרשויות שהוסמכו והוכשרו למטרה זו, ומושפעת בין היתר מן ההתרשמות הבלתי אמצעית ממבקש המקלט, על כן לא בנקל יתערב בה בית המשפט" (שם, פסקה 12).
4. ודוק: איני בא לומר כי הרף הראייתי הנדרש ממבקש בשלב הראיון הבסיסי הוא גבוה, אך אין לוותר כליל על בחינת אמינות גרסתו של מבקש המקלט, וכאשר זו נחזית כאמינה, ניתן להנמיך את הרף הראייתי (עניין גונזלס בפסקה 20). מאחר שבעניינים של חיים ומוות עסקינן, אני סבור כי דרך המלך היא שבית המשפט לעניינים מינהליים ישמע עתירה מעין זו לגופא, מבלי לעשות שימוש בתקנה 7(2). השימוש בתקנה זו במקרים של מבקשי מקלט צריך להיעשות באופן מושכל וזהיר, במקרים חריגים, ולא כעניין שבשגרה, ולו לשם מראית פני הצדק. בנקודה זו אני מצטרף לדברי שני חבריי ולדבריו של השופט דנציגר בעניין גונזלס כי "הערכה עובדתית של בקשת מקלט מצריכה זהירות ורגישות מיוחדת".
5. ומהתם להכא.
המערער פירט עלילותיו בעיירה קטנה, המרוחקת 4 שעות נסיעה מעיר מגוריו. גם אם כל דבריו אמת לאמיתה, וגם אם הסתכסך עם המשטרה המקומית כטענתו, אין לראותו כ"לוחם שחיתויות" ברמה האיזורית-מקומית, קל וחומר שלא ברמת השלטון המרכזי – מבלי להביע עמדה לגבי מעמדו של לוחם שחיתויות כפליט – וממילא אין לראותו כמי שסבל "מרדיפה פוליטית" על פי האמנה. המערער אף לא הסביר מדוע לא מצא את מקומו באיזור אחר בניגריה, שהיא מדינה המשתרעת על שטח ענק (עע"מ 798/13 Okpara נ' משרד הפנים בפסקה 5 (10.3.2013); עע"מ 8723/11 ifeanyi okorom נ' משרד הפנים, פסקה 7 (31.1.2013); עע"מ 8723/12 Okorom נ' משרד הפנים, פסקה 7 (31.1.2013); עע"מ 7945/12 Chidi נ' מדינת ישראל, פסקה 7 (22.11.2012)). לכך יש להוסיף כי המבקש לא פנה לגוף הלאומי המטפל בשחיתויות בניגריה; לא הגיש תלונה או לא דיווח על האיומים שספג באותה עיירה קטנה; המשיך להתגורר במרחק דקות מספר ממקום מגוריו הקודם משך שבועות לאחר התקרית; ויצא את ניגריה דרך שדה התעופה הבינלאומי בדרכון רשמי, שבאורח פלא הונפק לו ביום 5.8.2009, 12 יום בלבד לפני התקרית בעיירה.
אשר על כן, ועל אף שאין דעתי נוחה מכך שבית המשפט לעניינים מינהליים נקט בדרך מקוצרת של סילוק על הסף על פי תקנה 7(2) לתקנות, אני סבור כי דין הערעור להידחות. מכל מקום, איני רואה תוחלת בהחזרת הדיון בעניינו של המערער ליחידת הטיפול במבקשי מקלט, ואילו סבור הייתי כי יש מקום לבירור נוסף בעניינו של המערער, אזי היה מקום להחזיר את הדיון לבית המשפט לעניינים מינהליים, כפי שנעשה על ידינו בעע"מ 8038/12 דאודה נ' מדינת ישראל (24.7.2013) שנזכר בפסקה 4 לפסק דינו של חברי, השופט צ' זילברטל.
ש ו פ ט
הוחלט ברוב דעות (השופט ח' מלצר והשופט צ' זילברטל) כאמור בפיסקה 41 לפסק דינו של השופט ח' מלצר, נגד דעתו החולקת של השופט י' עמית.
ניתן היום, א' באלול התשע"ג (7.8.2013).
ש ו פ ט
ש ו פ ט
ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 13014400_K10.doc מה+הג
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il