ועד ההורים בביה"ס בארי ואח' נ. עיריית חיפה

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 1440/01 בפני: כבוד השופטת ד' דורנר כבוד השופט י' טירקל כבוד השופט א' א' לוי העותרים: ועד ההורים בביה"ס בארי ו41- אח' נגד המשיבים: 1. עיריית חיפה 2. מדינת ישראל - משרד החינוך עתירה למתן צו-על-תנאי וצו-ביניים תאריך הישיבה: י"ד בסיון תשס"א (5.6.01) בשם העותרים: עו"ד ניר ברזל ; עו"ד חי שוורץ בשם המשיבים: עו"ד חני אופק פסק-דין השופט א' א' לוי: 1. העובדות א) בית הספר היסודי "בארי" ממוקם בשכונת נוה-שאנן בחיפה, ובשנת הלימודים תשס"א לומדים בו 181 תלמידים ב7- כתות. באותה שכונה פועלים 6 בתי ספר נוספים בהם מספר התלמידים והכתות שבכל שכבה, גדולים באופן משמעותי מאלה הקיימים בבית ספר "בארי", למעט בית ספר אחד, "אלון", בו לומדים השנה 157 תלמידים, ב8- כתות. ב) בחודש אדר א' התש"ס - מרץ 2000, שיגר משרד החינוך למנהלי המחוזות חוזר שכותרתו "יעול מערכת החינוך על ידי איחוד כתות חסרות ובתי ספר קטנים". החוזר הצביע על שני יתרונות ביעול המערכת, פדגוגי ותקציבי, ובו הוגדרה מהי "כתה חסרה", היינו, כיתה בה פחות מ20- תלמידים. "בית ספר קטן" הוגדר ככזה שבו "כיתה אחת ברמת כיתה, ומחצית או יותר מכיתותיו הן כיתות חסרות". ג) בסופו של תהליך הבדיקה החליט משרד החינוך, בחודש שבט תשס"א-פברואר 2001, על דעתה של עירית חיפה, לסגור את בית ספר "בארי", ולשלב את תלמידיו, החל משנת הלימודים תשס"ב, בבתי הספר האחרים באותו אזור. ד) בעקבות אותה החלטה, ולאחר שמאמציהם של העותרים לשנותה לא נשאו פרי, הם הגישו עתירה זו ומנו את הפגמים, שעל פי השקפתם, נפלו בה: (אא) ההחלטה נתקבלה בשל שיקולים זרים, היינו, הצורך למצוא פתרון דיור לבית הספר הניסויי הפתוח בחיפה, ועל כן מדובר בהחלטה שכרוכה בה אפלייה לטובה של ילדי בית הספר הפתוח על פניהם של תלמידי "בארי". (בב) ההחלטה נתקבלה על בסיס נתונים חסרים ומוטים. (גג) ההחלטה בלתי סבירה על פניה, ונתקבלה מבלי שנשקלו חלופות אחרות. (דד) ההחלטה נתקבלה תוך הפרת התחייבות להקמתה של ועדה בהשתתפות הורי התלמידים למציאתם של פתרונות חלופיים. (הה) ההליך אשר קדם לקבלת ההחלטה לא היה תקין, ולא ניתנה להורים זכות לשימוע וטיעון. 2. בחודש ניסן תשס"א (אפריל 2001), החליט בית משפט זה, כי לאחר עיון בעתירה ובתגובות המשיבים, הטענה היחידה המצריכה תשובה, ובגינה הוצא צו על תנאי, היא הטענה בדבר סגירתו של בית הספר "בארי" תוך סטייה בלתי מוצדקת מהנחיה מנהלית. בעקבות כך הגישו העותרים עיקרי טיעון, בהם הצביעו על שני עניינים בהם סטתה הרשות המנהלית מהנחייתה: א) בית הספר "בארי" אינו עונה על הגדרתו של "בית ספר קטן", ולכן ההנחיה בדבר איחוד וסגירה של בתי ספר לא הייתה אמורה לחול עליו. ב) משמעות הנחיתו של משרד החינוך, מחודש מרץ 2000, היתה להעביר את תלמידיו של בית ספר שייסגר כיחידה אחת, ותוך שמירה על כיתות ומסגרות אורגניות. חרף זאת, החלטת הסגירה של בית ספר "בארי" משמעה פיזור התלמידים בין כלל בתי הספר בשכונת נוה שאנן, ותוך פירוק כיתות ומסגרות אורגניות קיימות. דיון 3. אקדים ואומר כי הגעתי לכלל מסקנה שאף אחד מנימוקיהם של העותרים אינו מצדיק מתן סעד, ולהלן אבהיר את דברי. א) החלטתו של משרד החינוך לסגור את בית ספר "בארי" התקבלה לאחר שהתקיים הליך מסודר, ממושך ורציני, ועל פני הדברים נראה כי שיקולים של אפליה היו ממנו והלאה. הנושא כולו נבחן תחילה על ידי עירית חיפה בעקבות תמורות ושינויים דמוגרפים שחלו באזור נוה שאנן, ובמרכזם העובדה כי מספר התלמידים באותו אזור קטן עם השנים. לצורך כך הוקם צוות רב-תחומי, אשר נתבקש לבחון את המערך האזורי של הרישום, לנוכח התחזיות לאכלוס בתי הספר השונים בטווח זמן של 5 עד 10 שנים. לאחר שאותו צוות גיבש את המלצותיו, נשמעו הסתייגויות ההורים בפגישות שקיימו עם ראש העיריה, וגם אז לא מיהר מנהל המחוז של משרד החינוך לקבל את ההחלטה, והוא עשה זאת רק לאחר קבלתם של נתונים משלימים, ולאחר שגם הוא פגש את ההורים ושמע את השגותיהם. לנוכח כל האמור, מסקנתי היא, שבכל הנוגע להליכים אשר קדמו לקבלתה של ההחלטה המנהלית בדבר סגירתם של בתי ספר קטנים, לא נפל פגם, אדרבא זו החלטה אשר התבססה על שיקולים ענייניים: פדגוגים ותקציביים (ראה בג"צ 453/85, סיטנר נ' עירית חיפה, פ"ד, לט(3), 704, 711: "אין ספק, כי- במיוחד בתנאים הכלכליים הנוכחיים- החלטות הרשויות האחראיות בדבר צמצום מוסדות לימוד וכיתות ובדבר מיזוג בתי-ספר והעברת תלמידים מבית-ספר אחד למשנהו, מטעמים של אילוצים תקציביים, הינן לגיטימיות"). ב) חוזר משרד החינוך מחודש מרץ 1993, בדבר ייעול מערכת החינוך, וקביעתם של בתי הספר שייסגרו, הוא בבחינת קביעתה של מדיניות אשר מטרתה לגרום להפעלה אחידה ושוויונית של הסמכות המנהלית, ולמנוע אפליה, אי-שיוויון או שיקולים זרים. מכאן שפעולה בה נוקטת הרשות המנהלית בניגוד להנחיותיה, עשויה להיות עילה לפסילת החלטותיה, אולם זה אינו כלל בל-יעבור, ובלשונה של כב' השופטת ד' דורנר בבג"צ 4422/92, שלמה עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח', פ"ד מז(3), 853, 858: "ההנחיה המנהלית מגובשת לאחד בדיקת הנתונים הרלוואנטיים על ידי אנשי מקצוע בתחום שאליו מתייחסת ההנחיה, הממונים על קביעת מדיניות הרשות. הרשות עצמה בוחרת את החלופה שבעיניה היא הדרך הראויה. בחירת החלופה אינה נעשית בלחץ הנסיבות של מקרה פרטיקולרי, אלא בגדרה של מדיניות. ההנחיה היא כללית, והיא משקפת את סטנדרט ההתנהגות הראוי (בעיני הרשות) במקרים דומים, ובכללו את האיזון הראוי בין אינטרסים שונים שיש לקחת בחשבון. אמנם ההנחיה אינה קובעת נורמה משפטית, אך היא מתקרבת ליצירת נורמה. עם זאת, ההנחיה המינהלית היא גמישה. שמור שיקול הדעת לסטות ממנה במקרים המתאימים. ואולם לנוכח הפגיעה בוודאות ובשוויוניות שיש בסטייה מן ההנחיות, ולנוכח ציפיית האזרח כי הרשות תפעל על פי הנחיותיה, דרושה הצדקה עניינית וסבירה לסטייה". וכן ראה דבריה של כב' השופטת ד' ביניש בבג"צ 7053/96, אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נג(1), 193, 213: "טיבן של הנחיות פנימיות שגמישות הן, והרשות מוסמכת - ולעתים אף חייבת - לשקול את אפשרות הסטייה מהן... אין ספק שכל סטייה מהנחיות מחייבת בדיקה כדי להסיר חשד שמא נעשתה משיקולים זרים, והסטייה תהיה מוצדקת רק אם נתמכת היא בטעמים סבירים וראויים". (לענין זה ראה גם בג"צ 528/81, ספרא נ' שר הבריאות, פ"ד לז(3), 561,62; בג"צ 389/80, דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור, פ"ד לה(1), 421, 429; בג"צ 101/74, 102/74, בינוי ופיתוח בנגב בע"מ נ' שר הבטחון, פ"ד כח(2), 449, 454). 4. הגדרתו של "בית ספר קטן" המיועד לסגירה, אשר נכללה בחוזר ששיגר משרד החינוך למנהלי המחוזות מטעמו, היא מסוג ההנחיות המותירות למקבלי ההחלטות מרחב לשיקול דעת, ואף לסטייה ממנה במידה סבירה. ובמלים אחרות, מקום שנמצא כי מטעמים תקציביים אין הצדקה לקיומם של שבעה בתי ספר יסודיים באותו אזור, וכאשר העברת התלמידים של אותו בית ספר ושילובם במוסדות אחרים, עשויה להיטיב עמם גם מבחינה פדגוגית, סטייתו של מנהל המחוז מההנחיה המנהלית בכל הנוגע ל"בית ספר קטן", מותרת ואף רצויה. ההחלטה בעניינו של בית ספר "בארי" נתקבלה לאחר שנבחנו על ידי אגף החינוך בעירית חיפה מספר חלופות, ולאחר שמנהל המחוז של משיב 2 חזר ובדק את העניין על פי נתונים נוספים שהובאו בפניו. בדיקות אלו העלו כי די בקיומם של 6 בתי ספר יסודיים באזור נוה-שאנן, ורק טבעי הוא שבית הספר אשר ייסגר הוא בית הספר בו מספר התלמידים הינו הקטן ביותר. לענין זה ראוי להדגיש, כי על פי האמור בתצהיר התשובה מטעם משיב 2, מספר התלמידים הנוכחי בבית ספר "אלון" אמנם קטן מזה של בית ספר "בארי", אך מדובר בבית ספר חדש, בו מתחלקים 157 התלמידים לשלוש שכבות בלבד (כיתות א'-ג'). העולה מכך, שבעוד שבבית ספר "בארי" התחזית היא כי מספר התלמידים ילך ויקטן, התחזית ביחס לבית ספר "אלון" הינה הפוכה. בנסיבות אלו מסקנתי היא שלא זו בלבד שאין להצביע על פגם בהפעלתו של שיקול הדעת על ידי הרשות המנהלית, אלא שהחלטתה היתה סבירה ומתבקשת בנסיבות העניין. במצב זה נותר רק להבטיח, כי הנזק אשר עלול להיות כרוך במעברם של התלמידים מבית ספר "בארי" לבתי ספר אחרים באותו אזור, יהיה קטן ככל שניתן. לעניין זה התייחס מכתבו של מנהל המחוז לראש עירית חיפה מתאריך י"ט שבט תשס"א (12.2.2001), אשר הוצג בפנינו על ידי בעלי הדין, וכבר אז הייתי סבור כי אם העתירה תידחה, יש בהוראותיו של מנהל המחוז מענה הולם לקשיים הכרוכים במעברם של תלמידי בית ספר "בארי" לבתי ספר אחרים. עם זאת, ועל מנת שהדברים יובהרו לכל, ביקשנו מבאות כוחן של המשיבות, להעלות על הכתב את "הנחיות המעבר" ולהגישן לבית משפט. בימים אלה הובא בפנינו מכתב ברוח זו. דא עקא, שמעיון במכתב זה עולה כי יש בו נסיגה מסוימת ממספר הסדרים עליהם הוצהר בעבר. ואולם, מכיוון שבית-משפט זה אינו נוהג להעמיד את שיקול-דעתו שלו במקום שיקול-דעת הרשות המנהלית - לא-כל-שכן בנסיבות המקרה שבפנינו, שבו ההסדרים שהוצעו לעותרים על-ידי המשיבים לא היו נושא העתירה - אין מקום להתערבותנו. מובן הוא, כי בפני העותרים פתוחה הדרך, אם רצונם בכך, לתקוף הסדרים אלו. אשר-על-כן, אני מציע לדחות את העתירה מבלי לעשות צו להוצאות. ש ו פ ט השופטת ד' דורנר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט י' טירקל: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' א' לוי. ניתן היום, כ' בתמוז תשס"א (11.7.01). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________ העתק מתאים למקור 01014400.O07 /אז נוסח זה כפוף לשינויי עריכה טרם פרסומו בקובץ פסקי הדין של בית המשפט העליון בישראל. שמריהו כהן - מזכיר ראשי בבית המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444