סיעת מחוברים לחיפה וקרית חיים נ. שר הפנים

5 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 14313-10-25 לפני: כבוד השופטת דפנה ברק-ארז כבוד השופט עופר גרוסקופף כבוד השופט אלכס שטיין העותרות: 1. סיעת מחוברים לחיפה וקריית חיים 2. שוש בורובסקי נגד המשיבים: 1. שר הפנים 2. מבקר המדינה 3. הנהלת בתי משפט 4. שר המשפטים עתירה למתן צו על-תנאי בשם העותרות: עו"ד יעקב בורובסקי בשם המשיבים: עו"ד ערין ספדי-עטילה; עו"ד גיא יעקב פסק-דין השופט אלכס שטיין: העתירה בעתירה שלפנינו מבקשות העותרות כי נורה על ביטול החלטת משרד הפנים בדבר חילוט ערבות בנקאית שנתנה העותרת 2 לצורך קבלת מקדמה למימון הוצאות הבחירות לרשות המקומית עבור העותרת 1, סיעת "מחוברים לחיפה ולקריית חיים" (להלן: הסיעה); כי נורה על תיקון דו"ח ביקורת מטעם מבקר המדינה שעסק בהתנהלותה הכלכלית של הסיעה; וכן כי נורה להנהלת בתי המשפט לקבוע מדיניות ביחס לדרישה להפקדת ערובה במסגרת הליכים אזרחיים אשר מוגשים על-ידי גופים ציבוריים. הרקע לעתירה בראשית שנת 2024, הגישה הסיעה למשרד הפנים בקשה למקדמה בסך של 1,440,000 ש"ח למימון הוצאותיה במסגרת הבחירות המוניציפאליות בחיפה. סכום המקדמה המבוקש הועבר לסיעה במלואו. כתנאי לקבלת המקדמה, מסרה הסיעה ערבות בנקאית מטעם העותרת 2 בסך של 576,000 ש"ח. במסגרת הבחירות זכתה הסיעה במנדט אחד. בעקבות זאת, קבע משרד הפנים – בהתאם לכללי החישוב הקבועים בסעיף 7 לחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג-1993 (להלן: חוק המימון או החוק) – כי הסיעה זכאית למימון הוצאות הבחירות בסך של 544,474 ש"ח בלבד. מאחר שסכום המקדמה שקיבלה הסיעה היה גבוה מסכום המימון לו היא זכאית, פעל משרד הפנים לחילוט הערבות הבנקאית. זאת ועוד: ביום 5.2.2025 שלח מבקר המדינה – בהתאם לחובתו לעשות כן לפי סעיף 23 לחוק המימון – טיוטת דו"ח ביקורת לסיעה ובה צוינו ליקויים משמעותיים בהתנהלותה הכלכלית (להלן: דו"ח הביקורת). אחרי חלופת מכתבים וקבלת הבהרות בעניין ממצאי דו"ח הביקורת, וכן קיום פגישות בנושא עם נציגי הסיעה ואנשי מקצוע מטעמה, וכן אחרי שנערך לסיעה שימוע בעל-פה – קבע מבקר המדינה כי ליקויים רבים נותרו בעינם וכי דו"ח הביקורת "אינו חיובי". בגין ממצאי דו"ח הביקורת, הורה שר הפנים על שלילה של 9% מסכום מימון הוצאות הבחירות לו זכאית הסיעה. כמו כן, הסיעה הגישה מספר תובענות אזרחיות נגד גורמים שונים אשר לטענתה הפרו התחייבויות חוזיות שניתנו לה. הליכים אלה, עד כמה שניתן להבין מהעתירה, נמחקו אחרי שהסיעה לא הפקידה ערובות כספיות שנדרשו ממנה. טענות הצדדים העותרות טוענות כי ההחלטה על חילוט מלוא הערבות הבנקאית היא החלטה שרירותית ובלתי-מידתית אשר פוגעת בזכויות הקניין שלהן, וכי היא התקבלה בחוסר סמכות. עוד נטען בהקשר זה, כי המשיבים אינם רשאים להחליט עבור הסיעה את סדרי הקדימויות של השימוש בכספיה באמצעות חילוט הערבות הבנקאית שניתנה. נוסף על כך, העותרות טוענות כי דו"ח הביקורת נערך ברשלנות, תוך התעלמות מטענותיהן בעניין חילוט הערבות וכי ממצאיו שגויים. העותרות מוסיפות וטוענות כי הדרישה להפקדת ערובה בסכומים גבוהים במסגרת הליכים אזרחיים פוגעת בזכות הגישה לערכאות של גופים שפועלים למטרות ציבוריות, וכי דרישה זו היא בלתי-סבירה ופוגעת בזכות לשוויון. המשיבים מצדם טוענים כי דין העתירה להידחות על הסף. לטענתם, חילוט הערבות הבנקאית נעשה כדין ובהתאם להוראותיו המפורשות של חוק המימון וכי לעותרות ניתנו הסברים מפורטים בעניין. כמו כן, טוענים המשיבים כי משרד מבקר המדינה בחן את התנהלות הסיעה בהתאם להוראות הדין, וכי החלטתו התקבלה אחרי שמיעת טענותיה בכתב ובעל-פה. לבסוף, נטען כי הנהלת בתי המשפט אינה מוסמכת להנחות נושאי משרה שיפוטית בדבר תוכן הכרעותיהם השיפוטיות, וכי החלטות בענייני הפקדת ערובה מצויות בליבת שיקול הדעת השיפוטי. דיון והכרעה העתירה שלפנינו היא עתירת סרק נעדרת כל בסיס משפטי ודינה להידחות על הסף. לא זו אף זו: העתירה הוגשה ללא הצגת התשתית העובדתית המלאה, כפי שהתברר בעקבות התגובה המקדמית שהגישו המשיבים, ואף מבלי לצרף מסמכים רלבנטיים. פשיטא הוא, כי גם מטעם זה דין העתירה להידחות (ראו: בג"ץ 2769/20 אפלל נ' רשם האגודות השיתופיות, פסקה 12 והאסמכתאות שם ‏(22.11.2020‏)‏). ואם בשני אלה לא די – חוק המימון מתווה כללים ברורים מאד בכל הנוגע למתן ערבות בנקאית לצורך קבלת מקדמה לשם מימון הוצאות בחירות לרשויות המקומיות ולשימוש בה. סעיפים 13 ו-14 לחוק קובעים כדלקמן: "13. (א) מקדמה לסיעה, לרשימה, למועמד לראש מועצה אזורית או למועמד בבחירות מיוחדות לראש רשות תשולם אם מסרו לשר כתב ערבות בנקאית שתקפו עד תום 11 חודשים אחרי הבחירות ובו התחייב הבנק לשלם לאוצר המדינה את סכום הערבות, כולו או מקצתו, על פי דרישת השר. [...] 14. (א) סכום המקדמה שקיבלו סיעה, רשימה, מועמד לראש מועצה אזורית או מועמד בבחירות מיוחדות לראש רשות, ינוכה מן התשלום המגיע להם על פי סעיף 7(ב)(1), ואם התשלום האמור קטן מסכום המקדמה יגבה השר את החסר מן הבנק שנתן את כתב הערבות הבנקאית לפי סעיף 13(א)" (ההדגשה הוספה – א.ש.). סעיף 13(א) לחוק קובע אפוא כי תשלום מקדמה כאמור מותנה במסירת כתב ערבות בנקאית במסגרתו מתחייב הבנק לשלם לאוצר המדינה את סכום הערבות, כולו או מקצתו, לפי דרישה של שר הפנים. סעיף 14(א) לחוק מוסיף וקובע מנגנון לפירעון המקדמה, לפיו מקום בו סכום המימון הסופי לו זכאית הסיעה נמוך מסכום המקדמה שקיבלה – ייגבה ההפרש מן הבנק הערב מכוחה של הערבות הבנקאית. בענייננו, משנקבע כי הסיעה זכאית למימון בחירות בסכום נמוך מסכום המקדמה שקיבלה, פעל משרד הפנים כמתחייב מהוראות החוק וחילט את הערבות הבנקאית לצורך גביית החסר. לא זו אף זו: נציגי הסיעה ובא-כוחה חתמו במעמד הגשת הבקשה למקדמה על טופס בו הצהירו כי הם מודעים לתנאים הקבועים בדין ביחס למתן המקדמה, לרבות מנגנון חילוט הערבות הבנקאית במקרה הצורך. מדובר אם כן בהפעלת סמכות סטטוטורית מפורשת, כאשר באופן הפעלתה לא נפל כל פגם שמקים עילה להתערבות שיפוטית. דרישת הערבות, עצם חילוטה והיקף החילוט – כולם נעשו בהתאם לדין ובסמכות. באשר לדו"ח הביקורת שנערך בעניינה של הסיעה, מן החומר שהונח לפנינו עולה כי ממצאי הדו"ח גובשו בעקבות הליך סדור, מקיף וממושך, אשר כלל שיג ושיח ביחס לטיוטת הדו"ח שנמסרה לעיון הסיעה, קבלת התייחסויות בכתב, קיום פגישות עם נציגי הסיעה ועם אנשי מקצוע מטעמה ואף עריכת שימוע בעל-פה. בנסיבות אלה, אין כל יסוד לטענת הסיעה כי קולה לא זכה להישמע במסגרת הליך הביקורת או כי הדו"ח נערך בחיפזון או ברשלנות. יתרה מכך: כידוע, בית משפט זה אינו נוטה להתערב בממצאיו המקצועיים של מבקר המדינה ונציגיו; ונראה, כי הדברים נכונים ביתר שאת שעה שעסקינן בקביעות אשר נוגעות להתנהלות כלכלית וחשבונאית של הגוף המבוקר, כמו במקרה דכאן. התערבות שיפוטית כאמור תיעשה במשורה ורק במקרים חריגים בהם הוכח כי בהליך הביקורת נפל פגם מהותי היורד לשורש העניין, או כאשר ההחלטה לוקה בחוסר סמכות (ראו והשוו: בג"ץ 4870/10 דוד נ' מבקר המדינה, פסקה 12 ‏(‏23.6.2011‏)‏‏; בג"ץ 4914/94 טרנר נ' מבקרת המדינה, פ"ד מט‏(‏3‏)‏ 771, 789-788 ‏(‏1995‏)‏‏). המקרה שלפנינו רחוק מרחק-שנות-אור ממקרים חריגים אלה. עוד אוסיף כי שלילת יתרת המימון שניתן לסיעה, אשר באה בעקבותיו של דו"ח הביקורת, נעשתה אף היא מכוח הסמכות המסורה לשר הפנים בחוק המימון, אשר קובע לאמור: "לא היה הדין וחשבון חיובי, יורה השר כי היתרה בסך 15% [...] לא תשולם" (ראו: סעיף 23(ג) לחוק המימון; ההדגשה הוספה – א.ש.). מנגנון אכיפה סטטוטורי זה נועד להבטיח את טוהר המידות בבחירות לרשויות המקומיות ואת השוויון במימון מערכת הבחירות. בהקשר זה, אזכיר כי מהסיעה נשלל מימון בשיעור של 9% בלבד, ולא בשיעור המלא אשר קבוע בחוק – זאת, לאור המלצתו של מבקר המדינה לשר הפנים שבאה מכוחו של סעיף 23(ד) לחוק. לבסוף, יש לדחות בשתי ידיים גם את טרוניית הסיעה ביחס לדרישה להפקדת ערובה בהליכים אזרחיים. זאת, מפאת קיומו של סעד חלופי מובהק. הסמכות להורות על הפקדת ערובה מעוגנת בתקנה 157 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018, וההכרעה בעניין זה מסורה לשיקול דעתו של המותב היושב בדין במסגרת ההליך הקונקרטי שלפניו. השגה על החלטה כזו נעשית בדרך של נקיטת הליך ערעורי מתאים בפני הערכאות המוסמכות ולא באמצעות הגשת עתירה לבג"ץ (ראו: בג"ץ 2170/22 פלוני נ' רשות האכיפה והגבייה, פסקה 4 ‏(22.6.2022‏)‏). סוף דבר: העתירה נדחית אפוא בזאת. העותרות תישאנה בהוצאות המשיבים בסך כולל של 6,000 ש"ח. ניתן היום, ‏ב' בשבט התשפ"ו (‏20.1.2026). דפנה ברק-ארז שופטת עופר גרוסקופף שופט אלכס שטיין שופט