חיה עופר נ. מדינת ישראל

9 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 1431/21 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט ד' מינץ המערערת: חיה עופר נ ג ד המשיבות: 1. מדינת ישראל 2. עמידר, חברה לאומית לשיכון בישראל ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים בתיק עתמ 018158-11-20 שניתן ביום 14.01.2021 על ידי כבוד השופטת א' לוי תאריך הישיבה: י"א בתמוז התשפ"א (21.6.2021) בשם המערערת: עו"ד דוד חכמוב, עו"ד איילת הלברשטט עטיאס בשם המשיבה 1: עו"ד יובל שפיצר, עו"ד מתן שטיינבוך בשם המשיבה 2: עו"ד זיוה אזולאי פסק-דין השופט י' עמית: ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים (כב' השופטת א' לוי) בעת"מ 18158-11-20 מיום 14.1.2021. בפסק הדין הוחלט על מחיקת עתירתה של המערערת, שביקשה להורות למשרד הבינוי והשיכון (להלן: המשיב), מכוח זכאותה לדיור ציבורי, לשכּנה בדירה ברחוב ששת הימים 21/3 בבת-ים. הרקע לערעור 1. המערערת היא גרושה ואם יחידנית לשבעה ילדים, חמישה מהם מתחת לגיל 21, ושניים מהם סובלים מנכויות שמוכרות על-ידי הביטוח הלאומי. ביום 3.5.2011 הוכרה המערערת כזכאית לקבלת דירה בשכירות בדיור הציבורי בבת-ים, בהתאם לחוק זכויות הדייר בדיור הציבורי, התשנ"ח-1998 (להלן: החוק) ולנוהל המשיב 08/05 "הקצאת דירות בשכירות בשיכון הציבורי" (18.7.2007) (להלן: הנוהל), וזכאותה חודשה מעת לעת בוועדות המשיב. החל מיום 23.7.2018 ממוקמת המערערת במקום הראשון ברשימת הממתינים לדיור ציבורי עבור דירת 4 חדרים בקומה שלישית ומעלה בבת-ים (כפי שיפורט בהמשך, לפי נוהל המשיב ומדיניותו, ההמתנה למימוש הזכאות לדיור ציבורי נעשית ככלל בתורים נפרדים לכל סוג דירה, בהתאם למספר החדרים (שנקבע לפי מספר הנפשות במשפחה) ולקומה בבניין (שנקבעת לפי מגבלות רפואיות רלוונטיות)). יצוין כי משהוכרה זכאותה לדיור ציבורי קיבלה המערערת סיוע לשכר דירה בשוק החופשי, כשהחל משנת 2019 מקבלת המערערת סיוע מוגדל בסך של 3,900 ₪ לחודש. 2. טרם הגשת העתירה מושא ערעור זה, הוצעו למערערת שתי דירות במהלך תקופת זכאותה: הראשונה ירדה מן הפרק בשנת 2018, בשל עיכובים בהשלמת פרויקט התמ"א 38 בבניין הרלוונטי (המערערת טענה כי בעקבות הסתמכותה על הצעת המשיב ביחס לדירה זו, היא מצאה עצמה חסרת קורת-גג ונאלצה בקיץ 2018 להתגורר עם ילדיה באוהל בבת-ים, עד שקיבלה סיוע מהמשיבים ומגורמים נוספים). הדירה השנייה הוצעה למערערת בחודש מרץ 2019, אך היא סירבה לה מפאת חוסר התאמה לה ולילדיה. 3. ביום 28.4.2019 הגישה המערערת עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים, וביקשה להורות למשיב לשכּנה בדיור ציבורי באופן מיידי. ביום 1.1.2020 נמחקה העתירה בהסכמה (עת"מ 48842-04-19). בית המשפט (כב' השופטת ג' רביד) עמד על כך שהמערערת נמצאת במקום הראשון בתור לקבלת דיור ציבורי, אך כרגע אין דירה שניתן לאכלס בה את המערערת, עניין שאינו מצוי בשליטת בית המשפט. 4. ביום 29.10.2020 נודע לבא-כח המערערת שמתפנה דירת 3 חדרים ברח' ששת הימים 21/3 בבת-ים, ששטחה כ-80 מ"ר (להלן: הדירה מושא ההליך או הדירה). ביום 5.11.2020 פנה בא-כח המערערת למשיבה 2 (להלן: עמידר) וביקש שיוצע למערערת להתאכלס בדירה זו. בו-ביום השיבו גורמי עמידר שהם מתנהלים לפי הנחיות המשיב וש"יש כבר מועמד" לאכלוס הדירה. יצוין כי מתשובת המשיב עולה כי ביום 1.11.2020 התפנתה הדירה מושא ההליך; ביום 4.11.2020 היא הוצעה לזכאים הראשונים בתור לדירת 3 חדרים בקומה ראשונה, אך אלו סרבו לקבלה; וביום 8.11.2020 הוצעה הדירה לזכאים הבאים בתור זה (להלן: המשפחה המיועדת לאכלוס), שהביעו ביום 10.11.2020 את הסכמתם לקבלת הדירה. 5. ביום 8.11.2020 הגישה המערערת עתירה מינהלית לבית משפט קמא נגד ההחלטה שלא להציע לה את הדירה, וביקשה להורות למשיב לשכּנה בדירה מושא ההליך, ולחלופין להורות לו לרכוש עבורה פתרון דיור מותאם. 6. לצד העתירה, הגישה המערערת בקשה לצו ארעי ולצו ביניים, למניעת אכלוס הדירה עד להכרעה בעתירה. בית משפט קמא לא ראה ליתן סעד ארעי, ובהחלטתו מיום 23.11.2020 נקבע כדלקמן: "זכאותה של העותרת היא לדירת 4 חדרים והדירה מושא העתירה אינה דירה כזו. העותרת הבהירה מספר פעמים, גם במסגרת העתירה הקודמת, שאינה מעוניינת בדירה בת 3 חדרים והיא עומדת על מימוש זכאותה לדירת 4 חדרים או 3.5 חדרים [...] בקשה לשינוי הזכאות יש להגיש למשיבה 1 בהתאם לנהליה. פניה לבית המשפט אינה יכולה לבוא במקום מיצוי הליכים כנדרש, שהיה אמור להתבצע טרם הגשת העתירה. איני רואה מקום לפגוע בזכויות צד שלישי, אשר אף לא צורף על ידי העותרת כצד לעתירה, במסגרת סעד ארעי בעתירה זו [...]". 7. על החלטה זו הוגשה בקשת רשות ערעור לבית משפט זה. ביום 2.12.2020 נדחתה הבקשה, לנוכח הודעת המשיבים כי בכל אופן, אכלוס הדירה לא צפוי להתרחש עד מועד הדיון בבית המשפט המחוזי בבקשה לצו ביניים (החלטת השופטת ד' ברק-ארז בבר"מ 8334/20). 8. ביום 12.1.2021 דחה בית המשפט המחוזי את בקשת המערערת למתן צו ביניים, לאחר שקבע כי סיכויי העתירה נמוכים ולנוכח טענות סף שהעלה המשיב. בית המשפט קבע כי לנוכח נהלי המשיב, בקשת המערערת להקצות לה באופן מיידי דירת 3 חדרים בקומה ראשונה אינה אפשרית. הודגש כי לפי הנוהל, ישנן רשימות זכאים נפרדות בכל יישוב לכל סוג דירה, בהתאם לגודל הדירה ולקומה בבניין; כי זכאותה של המערערת היא לדירת 4 חדרים בקומה שלישית ומעלה; וכי המערערת רשאית לפנות למשיב ולבקש להתאכלס בדירה קטנה יותר, אך היא אינה זכאית לדירה בקומה ראשונה, דבר המותנה בהגשת מסמכים רפואיים מתאימים. לפיכך, נקבע כי חרף מצוקת המערערת ותקופת המתנתה הממושכת לדיור ציבורי, הרי שאין להעדיפה על מי שנמצא זכאי לקבלת הדירה מושא ההליך. הודגש כי בהקשר דנן נודעת חשיבות יתרה בהקפדה על הנהלים, באשר "פרשנות נדיבה" של תנאי הזכאות או חריגה לטובת מי שאינו עומד בהם, בהכרח תבוא על חשבון זכאים אחרים; וכי סיכויי העתירה קלושים, מאחר שהמשיב פועל בסבירות ולפי קריטריונים שוויוניים. בית המשפט הוסיף כי המערערת לא מיצתה הליכים כראוי ביחס לטענותיה נגד הוראות הנוהל, וכי טענות אלו אף לא נכללו בעתירתה. נקבע כי אם לגישת המערערת ראוי לשנות את הנוהל כך שלא תהיינה רשימות זכאים נפרדות לפי סוגי דירות, הרי שעליה לפנות תחילה למשיב בנושא; וכי היה על המערערת לצרף לעתירה את המשפחה המיועדת לאכלוס הדירה. 9. לנוכח האמור, בית משפט קמא הורה למערערת להודיע אם היא מסכימה למחיקת העתירה, ומשהודיעה המערערת על סירובה לכך, ביום 14.1.2021 הורה בית המשפט על מחיקת העתירה. 10. מכאן הערעור שלפנינו. לצד הערעור הגישה המערערת בקשה למתן סעד זמני, שלפיו יימנע המשיב מאכלוס הדירה עד להכרעה בערעור, וביום 22.3.2021 קיבל בית המשפט (השופט נ' סולברג) את הבקשה. נקבע כי לא ניתן לומר שסיכויי הערעור קלושים, לנוכח "קושי מסוים" שנוגע לסיבות שהובילו לדחיית העתירה על הסף; וכי מאזן הנוחות נוטה לטובת המערערת, שכן אם תאוכלס הדירה, יתייתר ערעורה הלכה למעשה. בית המשפט הוסיף כי המשיבים יוכלו להמשיך בשיפוץ הדירה כמתוכנן, כך שלא תעוכב כניסת הזוכה לדירה לאחר מתן פסק הדין בערעור, והורה למשיב לעדכן את המשפחה המיועדת לאכלוס הדירה בדבר קיומו של הליך הערעור, כדי שתוכל לבקש להצטרף אליו. תמצית טענות הצדדים 11. המערערת טענה כי תיחום זכאותה לדירות בקומה שלישית ומעלה אינו מנומק ודינו בטלות, וכי על האכלוס להתבצע אך ורק לפי זמן ההמתנה לדיור ציבורי ולגודל הדירה לפי מ"ר. לגישת המערערת, הנוהל של המשיב אף מנוגד לסעיף 5 לחוק, שלפיו אין להתנות על הוראות החוק אלא לטובת השוכר. המערערת גרסה כי הימנעות המשיבים מלהקצות לה פתרון דיור, או לכל הפחות להציע לה כל דירה שתתפנה ביישוב בכל קומה שהיא, איננה סבירה או מידתית, לא כל שכן מאחר שהדבר עלול לסכל את זכאותה במרוצת השנים, עם הפיכת ילדיה לבגירים. לשיטת המערערת, מאחר שזכאי במצבה מקבל דיור ציבורי לשארית חייו, הרי שאם לא יימצא לה פתרון דיור ציבורי בתקופת זכאותה לפי הנהלים, יש לחייב את המשיב להקצות לה פתרון דיור גם בחלוף תקופה זו. המערערת הוסיפה כי המשפחה שמיועדת לאכלוס הדירה הוכרה כזכאית בוועדת חריגים בלבד; כי העדפתה על פני המערערת, שיש לה ילדים עם נכויות, מלמדת שהמשיב הפעיל את סמכותו בענייננו שלא כדין; כי היה על המשיב ליתן משקל משמעותי יותר לעובדה שהמערערת זכאית לדיור ציבורי למעלה מעשור, ושהיא נמצאת כשלוש שנים במקום הראשון בתור הממתינים; וכי בתקופה זו הוצעו דירות לזכאים אחרים תוך "דילוג" על המערערת. 12. מנגד, עמדת המשיב היא שדין הערעור להידחות – הן על הסף, מחמת אי-מיצוי הליכים, הן לגופו, בהיעדר עילה להתערבות בהחלטת המשיב או בפסק דינו של בית משפט קמא. המשיב טען כי לפי הנוהל, המערערת זכאית לדירת 4 חדרים בקומה שלישית ומעלה, בעוד שהדירה מושא ההליך היא דירת 3 חדרים בקומה ראשונה, כך שההחלטה שנתקפת במסגרת ההליך דנן התקבלה בהתאם לנוהל; וכי המערערת מעולם לא השיגה על תנאי זכאותה, ולא הגישה בקשה לזכאות לדירה בקומה נמוכה או לדירה קטנה יותר. הודגש כי במידה שיש צורך להתאמת הדירה למגבלות בריאותיות, הרי שלפי הנוהל יש לצרף מסמכים רפואיים מתאימים לבקשת הזכאות; כי בהיעדר מסמכים כאמור, מדיניות המשיב היא שזכאות לדירה ציבורית תהיה, ככלל, לקומה שלישית ומעלה; כי הנוהל מבחין בבירור בין זכאים לדיור ציבורי לפי תנאי זכאותם, בהתאם לקומה ולמספר חדרים; וכי הקצאת הדירות בפועל מבוצעת על-ידי מערכת ממוחשבת, שמוסרת לחברה המאכלסת את זהות הזכאי להתאכלס בדירה לפי תור הממתינים. המשיב גרס כי עיקרון השוויון מחייב אותו בהקשר דנן לפעול בהתאם לאמות המידה הקבועות בנהליו, בעוד שהמערערת לא הרימה את הנטל להראות כי יש לחרוג מהנוהל בעניינה; וכי החלטות הנוגעות לקביעת זכאות לדיור ציבורי ולהקצאתו הן החלטות מורכבות, שמתקבלות תוך איזון בין מגוון רחב של שיקולים, ומכאן שהן מסורות במובהק לשיקול דעתו של המשיב. המשיב הוסיף כי אמנם החל מחודש ינואר 2019 התפנו בבת-ים שתי דירות 4 חדרים בקומה שנייה, אך אלו הוקצו למשפחות שהמתינו בתור לקבלת דירה בקומה נמוכה; כי מאז שהמערערת נמצאת במקום הראשון ברשימת הממתינים לדירת 4 חדרים בקומה שלישית ומעלה, לא התפנתה דירה שתואמת את זכאותה; וכי בעבר הוצעו למערערת שתי דירות בגודל דומה, של כ-80 מ"ר, מבלי שסירוב להן יפגע בזכאותה. עוד טען המשיב כי טענות המערערת נגד נהליו הנוגעים לאופן הקצאת הדירות לא הופנו אליו טרם ההליך, בניגוד לכלל בדבר מיצוי הליכים. עיקר ההליך בבית משפט זה 13. ביום 21.6.2021 קיימנו דיון בערעור, ובהחלטה מיום 24.6.2021 קבענו כי המערערת תגיש בקשה לוועדת חריגים אצל המשיב, "מבלי לקבוע מסמרות לגבי הערעור המונח בפנינו, ועל מנת לנסות למצוא פתרון מעשי לבעיה". קבענו כי הצדדים יגישו עדכון בנושא, והורינו למשיבים להמציא נתונים שונים ביחס לדיור הציבורי בערים בת-ים וחולון. 14. ביום 26.10.2021 הגיש המשיב הודעת עדכון (להלן: הודעת העדכון), שלפיה ועדת אכלוס עליונה אצלו (להלן: ועדת החריגים) דנה בבקשה שהגישה אליה המערערת. המשיב עדכן כי ועדת החריגים התחשבה בנכויותיהם של ילדי המערערת ובתקופת ההמתנה הממושכת שלה לדיור ציבורי, וכי לפי החלטתה העדכנית תהיה המערערת זכאית למגורים בקומה ראשונה. המשיב ציין כי לנוכח האמור, ולאחר שבחן פעם נוספת את עניינה של המערערת, החליטו גורמי המשיב כי "לפנים משורת הדין, המערערת תהא זכאית לכך שתוצע לה הדירה הראשונה שתתפנה שהיא בעלת שלושה חדרים ומעלה (למעט דירה בקומת קרקע)" (ההדגשה במקור – י"ע). המשיב הוסיף כי בהמשך לכך, ביום 21.10.2021 נמסר לבא-כח המערערת שהתפנתה דירת 3 חדרים בקומה ראשונה, ששטחה 65 מ"ר וניתן להציעה למערערת לאכלוס מיידי, אך בא-כח המערערת השיב כי גודל הדירה אינו הולם את זכאותה ואינו עומד בתנאי הצפיפות המעוגנים בנהלי המשיב. הכרעה 15. לנוכח האמור לעיל, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות בכפוף לאמור בהודעת העדכון, שלפיה המערערת תהיה זכאית לכך שתוצע לה הדירה הראשונה שתתפנה שהיא בעלת שלושה חדרים ומעלה, למעט דירה בקומת קרקע. 16. טענותיה העיקריות של המערערת בהליך שלפנינו הופנו כנגד הוראות הנוהל ומדיניות המשיב, שלפיהן ההמתנה לדיור ציבורי נעשית בתורים נפרדים לפי סוגי דירות שונים, בהתאם למספר חדרים ולקומה. והנה, מהודעת העדכון עלה כאמור כי המשיב החליט, לפנים משורת הדין ולנוכח נסיבותיה של המערערת, להציע לה את הדירה הראשונה שתתפנה, למעט דירה בקומת קרקע, מבין הדירות שכוללות שלושה חדרים ומעלה (מטענות המערערת עלה שדירות קטנות יותר אינן רלוונטיות למשפחתה). למעשה, משמעות החלטה זו היא שהמתנת המערערת לדיור ציבורי לא תיעשה בתור נפרד לפי קומה מסוימת ומספר חדרים, כך שאיננו נדרשים לטענותיה העקרוניות של המערערת נגד הוראות הנוהל ומדיניות המשיב (יובהר כי אין לתמוה על החרגת דירות בקומת קרקע מתנאי זכאותה העדכניים של המערערת, לנוכח נחיצותן של דירות כאלה לאנשים הרתוקים לכיסא גלגלים; וכי מכל מקום, מהנתונים שהוצגו בהודעת העדכון עלה שבבת-ים אין דירות ציבוריות בקומת קרקע, ובחולון ישנן רק 7 דירות כאלה, כולן בנות 2 או 3 חדרים). במאמר מוסגר, יצוין כי ביום 1.7.2021 דחה בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים (כב' השופט צ' דותן) עתירה שתוקפת את נוהל המשיב (עת"מ 42033-08-20). במסגרת פסק הדין שם נדונו ונדחו טענות זהות לטענות העקרוניות הנ"ל שהוצגו על-ידי המערערת בהליך כאן. עוד יצוין כי העותרת שם יוצגה על-ידי בא-כוחה של המערערת דכאן; וכי ביום 4.11.2021 נעתר בית משפט זה לבקשת הארכת מועד להגשת ערעור על פסק הדין שם, עד ליום 15.12.2021 (החלטת כב' הרשמת ש' עבדיאן בבש"מ 7090/21). 17. כאמור, הורינו למשיבים להמציא נתונים שונים הנוגעים לדיור הציבורי בערים בת-ים וחולון. מהנתונים שהוצגו בהודעת העדכון התברר, בין היתר, כי בכל הנוגע לדירות ארבעה חדרים עבור זכאי הדיור הציבורי, בבת-ים ישנן 38 דירות בקומה ראשונה, 32 בקומה שנייה ו-39 בקומה שלישית (ועוד למעלה מ-100 דירות בקומות גבוהות יותר), ובחולון ישנן 57 דירות בקומה ראשונה, 31 בקומה שנייה ו-14 בקומה שלישית (ועוד 32 דירות בקומות גבוהות יותר). באשר לדירות שלושה חדרים, בבת-ים ישנן 151 דירות בקומה ראשונה, 202 בקומה שנייה ו-258 בקומה שלישית (ועוד מאות דירות בקומות גבוהות יותר), ובחולון – 146 דירות בקומה ראשונה, 113 בקומה שנייה ו-81 בקומה שלישית (ועוד 55 דירות בקומות גבוהות יותר). ובסה"כ, בבת-ים ישנן 1,756 דירות ציבוריות, ובחולון – 930 דירות ציבוריות. בעיר בת-ים יש דירה ציבורית אחת המושכרת לגוף ציבורי (עמותת שק"ל לשילוב קהילתי לאנשים עם מוגבלויות) ובחולון יש ארבע דירות ציבוריות המושכרות לגופים ציבוריים ומשמשות כבית כנסת. מכאן שיש בהחלטתו העדכנית של המשיב – שלפיה כאמור תוצע למערערת הדירה הראשונה שתתפנה שהיא בעלת שלושה חדרים ומעלה למעט דירה בקומת קרקע – משום התקדמות משמעותית לעבר מציאת פתרון דיור מתאים למערערת ולילדיה. וזאת, מבלי לפגוע במשפחה המיועדת לאכלוס הדירה, שלא צורפה כאמור להליך זה והייתה זכאית במועד הרלוונטי, לפי נהלי המשיב ומדיניותו, לאכלס את הדירה ואף חתמה על דו"ח הסכמה לקבלתה. 18. אשר על כן, ובשים לב לכך שהלכה עמנו כי מלאכת הקצאת הדיור הציבורי נטועה בלב שיקול דעתו של המשיב, וממילא לא יתערב בה בית משפט זה אלא במקרים חריגים (וראו, למשל, עע"מ 4589/18 רובין נ' מדינת ישראל – משרד הבינוי והשיכון, בפסקה 13 והאסמכתאות שם (30.4.2019)), הרי שבכפוף לאמור בהודעת העדכון בדבר החלטתו העדכנית של המשיב בעניין המערערת, אציע לחבריי לדחות ערעור זה. 19. תם ולא נשלם. הערעור שלפנינו הציף את הנושא הכאוב של מערך הדיור הציבורי בישראל לזכאי משרד הבינוי והשיכון כחלק ממדיניות הרווחה. ככלל, הסיוע לזכאים ניתן בשתי דרכים: סיוע בשכר דירה בשוק החופשי או זכאות לדירה בשכירות בדיור הציבורי. מעיון בדו"ח מיום 2.12.2019 שהוכן על ידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנושא מערך הדיור הציבורי בישראל, נמצאתי למד כי ברחבי הארץ יש 53,320 דירות דיור ציבורי, וכי נכון לחודש יולי 2019 היו רק 29 דירות פנויות ובחודש מאי 2019 המתינו 4,483 זכאי משרד הבינוי והשיכון לקבלת דירה (נתנאל קופראק מערך הדיור הציבורי בישראל, נתונים ותנאי זכאות (הכנסת, מרכז מחקר ומידע, 2019)). המציאות מוכיחה כי הביקוש עולה על ההיצע, והמספרים הזעומים של דירות זמינות לזכאים, ממחישים כי כל דירה זמינה חשובה. 20. סוף דבר, שהערעור נדחה. ההחלטה מיום 22.3.2021 בדבר עיכוב ביצוע – בטלה. בנסיבות העניין כמפורט לעיל – אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏י' בכסלו התשפ"ב (‏14.11.2021). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 21014310_E17.docx עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1