מרכז השלטון המקומי בישראל נ. השרה להגנת הסביבה

23 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 139/24 לפני: כבוד השופטת יעל וילנר כבוד השופט עופר גרוסקופף כבוד השופט יחיאל כשר העותרים: 1. מרכז השלטון המקומי בישראל 2. מרכז השלטון האזורי בישראל נגד המשיבים: 1. השרה להגנת הסביבה 2. המשרד להגנת הסביבה 3. שר האוצר 4. משרד האוצר 5. הנהלת הקרן לשמירת הנקיון 6. ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: י"ב אדר התשפ"ה (12.3.2025) בשם העותרים: עו"ד אלי אליאס; עו"ד שירי גז בשם המשיבים 5-1: עו"ד שרון הואש-איגר; עו"ד מתניה רוזין בשם המשיבה 6: עו"ד פנחס גורט פסק-דין השופט עופר גרוסקופף: עניינה של העתירה שלפנינו בהיטל שנקבע על הטמנת פסולת בסעיף 11ב לחוק שמירת הנקיון, התשמ"ד-1984 (להלן: היטל ההטמנה ו-חוק שמירת הנקיון או החוק, בהתאמה), וכן באופן בו עושה המדינה שימוש בכספי היטל ההטמנה שנאספים בקרן לשמירת הניקיון (להלן גם: הקרן). רקע – דרכי הטיפול בפסולת והיטל ההטמנה בכל יום שחולף האדם הממוצע במדינת ישראל מייצר כ-1.77 ק"ג של פסולת. המדובר בכמעט 650 ק"ג של פסולת בשנה, ובראייה ארצית בכ-6.4 מיליון טון של פסולת הנוצרת בישראל (כך לפי נתוני שנת 2024. ראו: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה פסולת שנאספה ברשויות המקומיות 2024-2014 (2.11.2025)). בשים לב לקצב הגידול בכמות הפסולת בישראל (כ-2.6% בין השנים 2010 ל-2020), וככל שלא ייעשו פעולות משמעותיות לצמצומו, המשרד להגנת הסביבה מעריך כי בשנת 2030 כמות הפסולת הנוצרת במדינת ישראל צפויה לעמוד על כ-7.7 מיליון טון בשנה. המדובר באתגר סביבתי ראשון במעלה, אותו פשוט לא ניתן "לטאטא מתחת לשטיח". אלא שכיום, הדרך המרכזית בה מתמודדים עם כמות הפסולת הנוצרת בישראל היא בדיוק המקבילה הרעיונית, ברמה הלאומית, של "לטאטא מתחת לשטיח" – מרבית הפסולת, כ-75.7% ממנה (לפי נתוני שנת 2023), מוטמנת מתחת לפני השטח באתרים ייעודיים. להטמנת הפסולים מחירים סביבתיים קשים: היא גורמת לפליטה של מזהמים שונים לאוויר (כ-11% מכלל פליטות גזי החממה בישראל בשנת 2023); לזיהום הקרקע והמים; למפגעי ריח; למפגעי נוף; ועוד. מעבר לכך, שיעורי ההטמנה הגבוהים צפויים להביא למיצוי אתרי ההטמנה הפעילים כיום בעתיד הנראה לעין. על מנת להתמודד עם בעיית הפסולת, המשרד להגנת הסביבה גיבש לאורך השנים מספר תכניות, כאשר העדכנית שבהן פורסמה בדצמבר 2020 במסגרת מסמך "אסטרטגיה למשק פסולת בר קיימא 2030-2021, מעבר לכלכלה מעגלית בשנת 2050" (להלן: אסטרטגיית הפסולת). תכנית זו עוסקת בנושאים רבים הקשורים לפסולת, ובמסגרתה אף נקבעו יעדים למחזור ולהפחתת ההטמנה. אחד ההיבטים שסומן באסטרטגיית הפסולת כגורם מפתח להצלחה, הוא שימוש בכלים כלכליים במטרה לתמרץ בעלי עניין במשק הפסולת לפעול כדי להגשים את יעדי האסטרטגיה. הוסבר כי לכך חשיבות מיוחדת מקום בו חלק ניכר מהעלויות הכרוכות בטיפול בפסולת הן עלויות חיצוניות – משמע, עלויות בהן מי שנושא אינו בעל אתר ההטמנה המרוויח מפעילות האתר, אלא הציבור בכללותו (שם, בעמ' 157). בהתאם להיגיון זה, ועוד הרבה לפני שגובשה אסטרטגיית הפסולת, במסגרת תיקון מס' 9 לחוק שמירת הנקיון, אשר נכנס לתוקף ביום 1.7.2007, נקבע ההסדר הנוגע להיטל ההטמנה. על פי ההסדר שנקבע, על מפעיל אתר פסולת לשלם היטל על כל טון של פסולת המוטמנת בקרקע, כתלות בסוג הפסולת ובסוג האתר בהם מדובר (ראו הגדרת "היטל ההטמנה" בסעיף 11א לחוק). גובה ההיטל נקבע בתוספת לחוק, כאשר לפי סעיף 11יב לחוק, השר להגנת הסביבה רשאי, בהסכמת שר האוצר ובאישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת (להלן גם: הוועדה), לשנות את התוספת. יצוין, כי למרות שההיטל נועד להביא לכך שבעל אתר ההטמנה יפנים את העלויות החיצוניות הכרוכות בהטמנת הפסולת, נכון לשנת 2025 היטל ההטמנה לטון פסולת מעורבת מוטמנת עומד על סך של 125.29 ש"ח, לאחר שסכום זה עלה בהדרגה משנת 2007 ועד לשנת 2015 (ומאז מתעדכן בהתאם למדד המחירים לצרכן). זאת, למרות שעל פי הערכת המשרד להגנת הסביבה סך העלויות החיצוניות מהטמנה ומשינוע להטמנה מוערך בכ-250 ש"ח לטון פסולת. משמעות הדברים היא, כי בנקודת הזמן הנוכחית היטל ההטמנה אינו משקף את כלל העלויות החיצוניות הנובעות מהטמנת פסולת; ויוער בהקשר זה, כי בהשוואה עולמית, היטל ההטמנה בישראל נמוך יחסית (ראו בפסקה 33 לתגובה המקדמית של המשיבים 5-1 (להלן: משיבי הממשלה)). רכיב נוסף ומשמעותי לא פחות של ההסדר, נוגע לשימוש שיעשה בכספי היטל ההטמנה. ביחס להיבט זה נקבע בחוק, כי כספי היטל ההטמנה ישמשו לצורך "פיתוח, הקמה וייעול של אמצעים חלופיים להטמנת פסולת שפגיעתם בסביבה פחותה מזו של ההטמנה ועידוד השימוש בהם" (סעיף 11ג(ב)(1) לחוק); זאת, לצד אפשרות שניתנה לעשות שימוש בחלק קטן יותר מהכספים לצורך מטרות נוספות (כמפורט בסעיפים 11ג(ב)(2) ו-11ג(ב1) לחוק). במילים אחרות, במסגרת החוק נקבע כי כספי היטל ההטמנה יהיו "צבועים" למטרות מסוימות הקשורות לנזקים הסביבתיים הכרוכים בהטמנת פסולת. לצורך מימוש עיקרון זה, נקבע, בין היתר, כי כספי היטל ההטמנה יועברו לקרן לשמירת הניקיון (סעיף 11ג(א) לחוק); כי הם יתנהלו בחשבון נפרד (סעיף 11ג(ב) לחוק); וכי הם ישמשו למטרות שנקבעו בחוק בלבד (שם). עוד נקבע, כי הנהלת הקרן תדווח לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת על יישום מטרות הקרן לפי החוק פעמיים בשנה (סעיף 11יג לחוק). יוער, ועל כך עוד בהמשך, כי בפועל חלק מהדיווחים אותם נדרשת הקרן להעביר לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת לא הועברו כנדרש. למען שלמות התמונה, יצוין כי ביחס להיטל ההטמנה הוגשו בעבר שתי עתירות שנדחו. העתירה הראשונה הוגשה ביחס להחלטה שהתקבלה בסוף שנת 2010 להעלות את גובה היטל ההטמנה בגין הטמנת "שאריות מיון פסולת". במוקד הליך זה עמדה ההחלטה להעלות את שיעור ההיטל באופן חד ומיידי, מבלי לקבוע הוראת מעבר מתאימה; להבדיל משאלת סבירותה של העלאת התעריפים, שלא הייתה במחלוקת של ממש בין הצדדים (בג"ץ 471/11 חן המקום בע"מ נ' המשרד להגנת הסביבה, פסקה י"ט (23.4.2012)). במסגרת העתירה השנייה, אשר בדומה לעתירה דנן הוגשה גם היא על ידי מרכז השלטון המקומי בישראל ומרכז השלטון האזורי בישראל (להלן: העותרים), נטען כי יש להורות על בטלותו של תיקון מס' 9 לחוק. זאת, בנימוק שהקרן אינה ממלאת את ייעודה משעה שרק חלק קטן מהכספים שנגבו מנוצלים למטרותיה; וכי בכל מקרה היטל ההטמנה גבוה מדי ויש להפחיתו (בג"ץ 7161/15 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' המשרד להגנת הסביבה (5.4.2017) (להלן: העתירה הקודמת)). במסגרת פסק הדין אשר דחה את העתירה, בית המשפט הבהיר כי לא נמצאה עילה חוקתית לביטול תיקון מס' 9 לחוק, שכן "חוסר יעילות ככל שהוא קיים – ואיננו מבעים דעה – אינו עילה חוקתית". אשר לטענה בדבר הצורך בהפחתת היטל ההטמנה צוין כי "הכתובת לכך מצויה לעת הזאת בחצרי הממשלה והכנסת, ששיעורו מפוקח על-ידיה" (שם). זהו הרקע הכללי לעניין; ומכאן לתיאור המחלוקות בין הצדדים. טענות הצדדים בלב העתירה דנן עומדת בקשה דומה לזו שנשמעה במסגרת העתירה הקודמת. לגישתם של העותרים, יש להורות על כך שסכומי היטל ההטמנה לכל סוגי הפסולת והאתרים לסילוק פסולת המנויים בתוספת לחוק יעמדו על 0 ש"ח, וזאת עד למועד בו יועמדו פתרונות לטיפול בפסולת חלף הטמנתה, או עד למועד בו יתגבש צורך מבורר בחידוש גביית היטל ההטמנה. על פי המתואר בעתירה, למרות תכניות רבות שגובשו על ידי המשרד להגנת הסביבה לאורך השנים, הלכה למעשה, כספי היטל ההטמנה אינם מנוצלים לצורך טיפול בבעיית הפסולת אלא בעיקר לטובת מטרות אחרות. במסגרת זאת הוסבר, כי פרויקטים שונים אותם ניסה לקדם המשרד להגנת הסביבה באמצעות כספי היטל ההטמנה לא הבשילו, מתקדמים בקצב איטי או אינם אפקטיביים. ולראיה, כך נטען, שיעור הטמנת הפסולת כמעט ולא השתנה, אף שחלפו כ-19 שנים מאז שנקבע היטל ההטמנה. אם לא די בכך, העותרים טוענים כי הכספים שנגבו עד כה מהיטל ההטמנה צפויים להספיק לצורך מימוש מלא של אסטרטגיית הפסולת בשנים הקרובות. זאת, בהסתמך על חוות דעת שצורפה כנספח לעתירה. על יסוד האמור, העותרים גורסים כי אין הצדקה להמשיך ולגבות את ההיטל ההטמנה, למצער כל עוד לא מתקדם הליך מימושה של אסטרטגיית הפסולת. בהיעדר הצדקה מקצועית לגביית היטל ההטמנה, העותרים מסבירים כי התכלית העיקרית שבגינה ממשיכה המדינה לגבותו היא על מנת לעשות שימוש בכספים שנצברים בקרן לצורך מתן "הלוואות", כלשונם, למשרד האוצר. אסביר. בשנים האחרונות התפתחה פרקטיקה לפיה חלק ניכר מהכסף שנצבר בקרן מועבר על פי החלטות ממשלה למשרד האוצר כנגד "הרשאה להתחייב" – אמצעי תקציבי המעוגן בתקציב המדינה ומאפשר לשלוט בהתחייבויות העתידיות של הממשלה. למעשה, ההרשאה להתחייב קובעת באיזה סכום משרד ממשלתי יכול להתחייב לתקופה ארוכה יותר מתקופת התקציב (לפירוט ראו: סעיף 6 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985; בג"ץ 3975/95 קניאל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נג(5) 459, 487 (1999)). עד כה, הועברו במסגרת הפרקטיקה האמורה למשרד האוצר למעלה משלושה מיליארד ש"ח, וכנגדם נרשמה לטובת הקרן הרשאה להתחייב באותו סכום (ראו: הקרן לשמירת הניקיון דו"ח שנתי 2024 4 (יוני 2025)). לעמדת העותרים, מדובר בפרקטיקה לא חוקית, שכן השימוש בכסף מוגבל למטרות הסביבתיות שנקבעו במסגרת החוק, ולהן בלבד. לכך העותרים מוסיפים, כי במסגרת ההחלטות על העברת הכספים למשרד האוצר פעלה הנהלת הקרן בניגוד עניינים מוסדי, שכן בהנהלתה יושבים נציגים ממשרדי הממשלה (ובפרט ממשרד האוצר), להם אינטרס כי הכסף ישמש לצורך אותן "הלוואות", וזאת חלף השקעתו באפיקים אשר יכולים להניב תשואה כפי שמקובל בקרנות דומות אחרות. על רקע זאת, ביום 21.1.2024 אף הגישו העותרים בקשה למתן צו ביניים האוסר בעיקרו על הנהלת הקרן לאשר מתן "הלוואות" נוספות למשרד האוצר, וזו נדחתה בהחלטתו של השופט יצחק עמית מיום 22.1.2024. על יסוד האמור, העותרים מבקשים כי נקבע את סכום היטל ההטמנה על סך של 0 ש"ח לכל סוגי הפסולת ואתרי ההטמנה. לצד זאת, התבקשנו לקבוע כי הפרקטיקה במסגרתה מועברים כספים כ"הלוואה" למשרד האוצר אינה חוקית, ותחת זאת לקבוע כי הנהלת הקרן מחויבת להשקיע את היתרות שנצברות בקרן בהשקעה נושאת תשואה. משיבי הממשלה, מנגד, סבורים כי דין העתירה להידחות על הסף, על רקע השיהוי שדבק בהעלאת הטענות הנוגעות לגובה היטל ההטמנה ולפרקטיקה אותה מכנים משיבי הממשלה "המרת מזומנים מכספי חשבון ההטמנה של הקרן לטובת אוצר המדינה כנגד הרשאה להתחייב"; ואי-מיצוי הליכים כנדרש. גם לגופו של עניין, משיבי הממשלה סבורים כי דין העתירה להידחות בהיעדר עילה להתערבות. תחילה, ולעניין גובה היטל ההטמנה, משיבי הממשלה טוענים כי היטל ההטמנה נועד להביא לכך שיופנמו העלויות החיצוניות הסביבתיות הכרוכות בהטמנת פסולת בקרקע, באופן אשר יביא להקטנת הכדאיות הכלכלית של ההטמנה ביחס לשיטות אחרות לטיפול בפסולת. הוסבר כי הקפאת היטל ההטמנה או הפחתתו כפי שמבקשים העותרים, תפגע בתמריץ הכלכלי לבחור בדרכי טיפול אחרות בפסולת; תביא להחצנת העלויות הסביבתיות של הטמנת הפסולת על כלל הציבור; ואינה עולה בקנה אחד עם עיקרון "המזהם משלם". כן הוזכר, כי היטל ההטמנה בישראל נמוך בהשוואה למדינות אחרות בעולם, ואינו מביא גם כך להפנמה מלאה של העלויות החיצוניות הכרוכות בהטמנת פסולת. אף שטעם זה בלבד מצדיק את דחיית טענות העותרים בהקשר זה, משיבי הממשלה תיארו כיצד לאורך השנים הושקעו הכספים שהתקבלו מהיטל ההטמנה בפרויקטים שונים שנועדו להביא לפיתוח חלופות להטמנה ולעידוד השימוש בהן. בתוך כך הובהר, כי על מנת לממש באופן מלא את אסטרטגיית הפסולת קיים צורך בכל יתרת התקציב המצויה כיום בקרן, כמו גם בהכנסות העתידיות הצפויות להתקבל מהיטל ההטמנה בשנים הקרובות. עוד ביקשו משיבי הממשלה לציין, כי אף ששיעורי ההטמנה בישראל עדיין גבוהים, בשל היקף הפרויקטים שקודמו בשנים האחרונות, להערכת גורמי המקצוע במשרד להגנת הסביבה שיעור ההטמנה צפוי לפחות בהדרגה. עדות לכך ניתן למצוא, לעמדת משיבי הממשלה, בכך שבסקטורים אחרים, ובכלל זאת הסקטור העסקי-תעשייתי לו רגישות גבוהה יותר לגובה ההוצאות, שיעור המיחזור גבוה יותר. לכך משיבי הממשלה מוסיפים, כי הסעד שהתבקש במסגרת העתירה – להעמיד את גובה היטל ההטמנה על סך של 0 ש"ח – הוא למעשה תקיפה של ההסדר החוקי אשר נקבע בחקיקה ראשית, מבלי שהוצגו במסגרת העתירה דנן טענות חוקתיות, ואף שהעתירה קודמת שהגישו העותרים בטענה זו נדחתה. אשר לפרקטיקה של המרת מזומנים מכספי הקרן כנגד הרשאה להתחייב (כלשונם), משיבי הממשלה הסבירו כי הקרן לשמירת הניקיון היא קרן תקציבית המנוהלת רישומית יחד עם תקציב המדינה. כאשר מועבר הכסף שנצבר בקופתה של הקרן למשרד האוצר, נרשמת לטובתה "הרשאה להתחייב". פרקטיקה זו יש לראות, לעמדת משיבי הממשלה, כשינוי רישומי בלבד שאינו עומד בניגוד להסדרים שנקבעו בחוק. כך, מאחר שהמרת הכסף ב"הרשאה להתחייב" אינה משנה או גורעת מיכולתה של הקרן לעשות שימוש בכספים שנתקבלו מהיטל ההטמנה בהתאם למטרות שנקבעו בחוק. עוד ביקשו משיבי הממשלה לחדד, כי לא רק שהעברת הכספים האמורים לתקציב המדינה אינה פוגעת בהגשמת מטרות הקרן או בתקציבה, אלא שהיא משרתת אינטרס ציבורי משמעותי. הוסבר כי צבירת יתרות הולכות וגדלות בקרן ללא הסטה לשימושים אחרים מטילה עלות על הממשלה, שכן במקום לעשות שימוש בכספים אלו, היא נאלצת להגדיל את היקף גיוס החוב, ובהתאם גדלים תשלומי הריבית. לבסוף, וביחס לטענה כי החלטות הקרן נגועות בניגוד עניינים מוסדי, נטען כי מעורבותם של נציגי האוצר בהנהלת הקרן נקבעה בתקנה 2 לתקנות שמירת הנקיון (קרן לשמירת הנקיון), התשמ"ו-1986 (להלן: התקנות או תקנות הקרן לשמירת הנקיון), וכי מעורבותם נדרשת, בין היתר, על רקע ההיבטים התקציביים הנוגעים לשימוש בכספי הקרן. באופן דומה, משיבי הממשלה סבורים כי אין מקום להיעתר לסעד שעניינו בהשקעת כספי הקרן בהשקעות מניבות תשואה. תחילה, ציינו משיבי הממשלה כי עד לשנת 2007 נוהלו כספי הקרן לשמירת הניקיון, יחד עם שאר הקרנות של המשרד להגנת הסביבה, בבנק מסחרי. אולם, החל משנת 2008, בעקבות דיון שהתקיים בנושא, הוחלט על העברת כספי הקרנות לבנק ישראל יחד עם שאר הכספים הנצברים במשרדי הממשלה השונים. בהמשך לכך, נערכו מספר דיונים בשאלה אם יש לצבור ריבית על יתרות הזכות השמורות בבנק ישראל, והוחלט נגד דרך פעולה זו. מדיניות זו לא השתנתה גם לאחר שהועלתה לבחינה מחודשת בשנת 2020. עוד הוטעם, כי השקעת כספי היטל ההטמנה טומנת בחובה סיכון ממשי, ולפיכך היא אינה עולה בקנה אחד עם חובת הזהירות העומדת למדינה ביחס לכספי הציבור, אשר מחייבת ניהול שמרני של כספי הקרן. במסגרת תגובתה המקדמית, המשיבה 6 (להלן: הכנסת) טענה כי מרבית הסעדים המפורטים בעתירה מכוונים כלפי השרה להגנת הסביבה וגורמי הממשלה, ולכן אינם נוגעים לה. יחד עם זאת, הכנסת ציינה כי על אף ההוראה המפורשת שנקבעה בחוק בעניין זה, עד כה השרים להגנת הסביבה והנהלת הקרן לא הקפידו על מסירת דיווחים שוטפים. גם כאשר הועבר הדיווח, הובהר כי זה נעשה רק לאחר פניות חוזרות ונשנות מצד הוועדה. מצב דברים זה מביא לכך שהכנסת אינה יכולה לפקח אחר עבודת הממשלה, ובאופן דומה, גם הציבור אינו יכול לעקוב באופן אפקטיבי אחר פעילות הקרן. עוד צוין, כי מאחר שהתגובה המקדמית שהוגשה מטעם משיבי הממשלה כללה עובדות ונתונים שאינם ידועים לחברי ועדת הפנים והגנת הסביבה, החליט יו"ר הוועדה לקיים דיון בעניין (שנערך בהמשך לכך בחודש מרץ 2025). דיון והכרעה לאחר שעיינתי בטענות הצדדים בחומר הכתוב, ושמעתי את טיעוניהם בעל-פה בדיון שנערך לפנינו, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות. כמפורט לעיל, העתירה דנן מעוררת שלוש שאלות נפרדות: האם יש מקום להתערב בגובה היטל ההטמנה ולהעמידו על 0 ש"ח, למצער באופן זמני? האם יש לאסור על הפרקטיקה במסגרתה מועברים כספים שנצברו בקרן למשרד האוצר כנגד "הרשאה להתחייב"? והאם יש מקום לחייב את הקרן להשקיע את כספי היטל ההטמנה בהשקעה נושאת תשואה? נדון בשאלות אלו כסדרן. האם יש מקום להעמיד את שיעור היטל ההטמנה על סך של 0 ש"ח? טענתם הראשונה והמרכזית של העותרים, היא כי יש להורות על כך ששיעור היטל ההטמנה יעמוד על סך של 0 ש"ח, וזאת עד למועד בו יועמדו פתרונות לטיפול בפסולת חלף הטמנתה, או עד למועד בו יתגבש צורך אחר בחידוש גביית היטל ההטמנה. לעניין זה טוענים העותרים כי בכספי היטל ההטמנה לא נעשה שימוש ראוי או אפקטיבי לצורך הטיפול בבעיית הפסולת. דין טענה זו להידחות. תחילה, וכהערה מקדימה, אציין כי יש קושי בכך שהעותרים בחרו לתקוף פעם נוספת את עצם גבייתו של היטל ההטמנה, וזאת אף שטענה זו נדחתה במסגרת העתירה הקודמת שהגישו. אומנם העתירה הקודמת התמקדה במישור החוקתי, ואילו העתירה דנן מבוססת על טענות המצויות במישור המנהלי, אך כאשר הסעד המבוקש בעתירה הוא למעשה זהה – ביטול דה-פקטו של היטל ההטמנה (גם אם לפרק זמן מוגבל) – הציפייה כי נדון פעם נוספת בעניין זה מעוררת קושי (ראו: בג"ץ 7198/93 מיטראל בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר, פ"ד מח(2) 844, 851 (1994); בג"ץ 4800/19 וועד שכונת צור באהר נ' מנהל קשת צבעים, פסקה 7 (22.9.2019)). לכך יש להוסיף, כי גם העיתוי בו הוגשה העתירה דנן אינו חף מקשיים. כפי שצוין לעיל, הפעם האחרונה בה הוחלט על העלאת שיעורו של היטל ההטמנה הייתה בשנת 2015 – לפני שניתנה ההכרעה בעתירה הקודמת – ומאז השינוי שחל בו נבע רק מעדכונו בהתאם למדד המחירים לצרכן. אפס, גם אם ניתן להצדיק את פער הזמנים האמור, בכך שהעותרים אינם ממקדים את טיעוניהם בשיעורו של היטל ההטמנה, אלא באופן בו נעשה שימוש בכספים שהתקבלו מכוחו בשנים שלאחר מכן; עדיין, לגופו של עניין, אינני סבור כי יש לייחס לעניין זה משקל של ממש כאשר בוחנים את עצם ההצדקה להטיל את היטל ההטמנה. אפרט. כמתואר לעיל, תכליתו של היטל ההטמנה היא להביא לכך שהאחראים על הטמנת הפסולת יפנימו את העלויות החיצוניות הכרוכות בפעולה זו, וכך גם לתמרץ אותם לעשות שימוש בשיטות חלופיות לטיפול בפסולת. תכלית זו עולה באופן מפורש מדברי ההסבר לחוק: מטרת ההיטל היא לכלול במחיר הטמנת הפסולת גם את העלויות הסביבתיות החיצוניות, ובהן זיהום אוויר, זיהום מים, פגיעה בערך הקרקע ועלויות הנוצרות בשל הובלת הפסולת, אשר אינן מגולמות כיום במחיר הכניסה לאתרי סילוק פסולת בארץ, ועלותן מוטלת על המדינה. הטלת ההיטל תעודד את השימוש בשיטות טיפול חלופיות בפסולת (כגון שימוש חוזר, מיחזור ושריפת פסולת לצורך הפקת אנרגיה), שפגיעתן בסביבה פחותה מזו של ההטמנה, ותביא לחיסכון בנפח קרקע זמין להטמנת פסולת, אשר הולך ומתכלה. (הצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2006), התשס"ו-2006, ה"ח הממשלה 236, 317). המסקנה העולה מדברים אלה היא זו: היטל ההטמנה נועד בראש ובראשונה להכווין התנהגות באמצעות השפעה על התמריצים הכלכליים של השחקנים השונים. לפיכך, אין כל הצדקה להיעתר לניסיונם של העותרים לקשור בין השימוש שנעשה בכספים שנגבים מכוח היטל ההטמנה, לבין עצם ההצדקה לגבותו. ביטול דה-פקטו של היטל ההטמנה, גם אם באופן זמני, יביא לכך שהתמריץ לעשות שימוש בדרכים חלופיות לטיפול בפסולת יפחת, ושיעור ההטמנה יעלה בהתאם. למעשה, מבחינה כלכלית, בהתחשב בכך שמדובר במס פיגוביאני (Pigouvian Tax), קרי מס המיועד לתקן כשל השוק שנוצר עקב ההשפעות החיצוניות השליליות של פעילות מסוימת (בענייננו הטמנת הפסולת), ניתן היה להצדיק את גביית היטל ההטמנה גם אם המדינה הייתה בוחרת להטמין את הכספים שהתקבלו מכוחו באדמה יחד עם יתר הפסולת. אדרבה, בשים לב לכך ששיעורו של היטל ההטמנה נמוך בהשוואה לעלויות החיצוניות הכרוכות בהטמנת הפסולת, וכן בהשוואה לשיעורים הנהוגים במדינות בהן נקבע היטל דומה, מן הראוי כי המשרד להגנת הסביבה יבחן דווקא את האפשרות להעלות את שיעורו. במידה מסוימת למעלה מן הצורך, יצוין כי גם כאשר בוחנים את השימוש שנעשה בכספי היטל ההטמנה, העתירה אינה מגלה עילה להתערבות בשיעורו. ראשית, ובניגוד לאופן בו מוצגים הדברים בעתירה, משיבי הממשלה הבהירו במסגרת תגובתם המקדמית כי לצורך מימוש אסטרטגיית הפסולת קיים צורך בכל יתרת התקציב המצויה בקרן, כמו גם בהכנסות העתידיות הצפויות מהיטל ההטמנה בשנים הקרובות (ראו בהרחבה בפסקאות 60-56 לתגובה המקדמית של משיבי הממשלה). לא ראיתי סיבה להעדיף בנוגע לשאלה זו את העמדה שהוצגה בחוות הדעת שצורפה לעתירה, על פני עמדתם של גורמי המקצוע במשרד להגנת הסביבה (בג"ץ 528/88 אביטן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מג(4) 297, 305 (1989); בג"ץ 4874/21 אליקים בן ארי בע"מ נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 31 (6.2.2022)). שנית, גם כאשר יאספו בקרן סכומים מספיקים לצורך מימוש אסטרטגיית הפסולת, אינני רואה הצדקה לכך שגביית כספי היטל ההטמנה תיעצר, חלף שימוש ביתרות לצורך קידומן של תכניות נוספות העולות בקנה אחד עם המטרות שנקבעו בסעיף 11ג לחוק. יוזכר בהקשר זה, כי גביית היטל ההטמנה החלה שנים רבות לפני שגובשה אסטרטגיית הפסולת. מכאן שהניסיון לקשור בין מימושה של תכנית ספציפית כזו או אחרת (אשר נקבעת במישור המנהלי), לבין ההחלטה העקרונית לגבות את היטל ההטמנה ולעשות בו שימוש לצורך המטרות המוגדרות בחוק (שעוגנה בחקיקה ראשית) – אינו מבוסס על דבר, ולמעשה חותר תחת ההסדר שנקבע בחוק (השוו: בג"ץ 337/81 מיטרני נ' שר התחבורה, פ"ד לז(3) 337, 358 (1983); ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221, 270-267 (1995)). לבסוף, שאלת האפקטיביות של הצעדים בהם נוקט המשרד להגנת הסביבה לצורך התמודדות עם בעיית הפסולת, גם היא אינה רלוונטית כאשר בוחנים את עצם ההצדקה לגבות את היטל ההטמנה. ככל שהעותרים סבורים כי המשרד להגנת הסביבה אינו מנצל את כספי הקרן בצורה יעילה, פתוחה לפניהם הדרך לפנות למשרד, ובמידת הצורך, אף להגיש עתירה העוסקת בעניינים אלה באופן ישיר. זאת, גם אם המשוכה שתעמוד לפניהם תהיה גבוהה, בשים לב לשיקול הדעת הרחב המוקנה למדינה בעניינים כגון דא (בג"ץ 61865-11-24 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 27 והאסמכתאות שם (29.6.2025)). האם יש לאסור על העברת הכספים שנצברו בקרן למשרד האוצר כנגד "הרשאה להתחייב"? שאלה שנייה, ומורכבת יותר, היא אם הקרן רשאית לאשר העברות של כספים שהתקבלו מהיטל ההטמנה למשרד האוצר כנגד "הרשאה להתחייב". שאלה זו מתעוררת גם במישור הסמכות, בשים לב לכך שנקבע בחוק כי השימוש בכספי היטל ההטמנה מוגבל למטרות מסוימות בלבד; וגם במישור ההליך, בשים לב למעורבותם של נציגי הממשלה בתהליך קבלת ההחלטות של הקרן, והחשש אותו העלו העותרים לניגוד עניינים מוסדי. כפי שיפורט להלן, גם אם הפרקטיקה האמורה מעוררת קשיים מסוימים, אינני סבור כי קמה עילה להתערבותנו – לא ביחס להעברות שבוצעו בעבר; וגם לא במבט צופה פני עתיד. תחילה למישור הסמכות. סעיף 10(ד) לחוק שמירת הנקיון קובע כי "כספי הקרן ייועדו למטרותיה בלבד ויוצאו לפי הוראות השר לאיכות הסביבה, בהסכמת שר האוצר", וסעיף 11ג(ב) לחוק קובע כי "כספי היטל ההטמנה שיתקבלו בקרן לפי הוראות סעיף זה יתנהלו בחשבון נפרד וישמשו [...] למטרות [המפורטות בסעיף]". טענת העותרים היא, כי מאחר שניתן לעשות שימוש בכספי היטל ההטמנה רק למטרות שנקבעו בחוק, ומאחר שמטרות אלו אינן כוללות מתן "הלוואות" למשרד האוצר, פועלת הקרן בחוסר סמכות כאשר היא מעבירה את כספי ההיטל למשרד האוצר. משיבי הממשלה, מנגד, סבורים כי אין לראות בהעברת הכספים למשרד האוצר כנגד "הרשאה להתחייב" משום שימוש בכספי הקרן. עמדתי בעניין זה כעמדת משיבי הממשלה. השאלה שלפנינו היא שאלה פרשנית – האם יש לראות בהעברת הכספים למשרד האוצר כנגד "הרשאה להתחייב" כשימוש בכספי היטל ההטמנה? תשובה לשאלה זו עוברת, בהתאם לתורת הפרשנות הנהוגה במחוזותינו, דרך שתי תחנות – לשון הסעיף ותכליתו. ביתר פירוט, עלינו לבחון תחילה מהן האפשרויות הפרשניות אותן לשון החוק סובלת, ומתוך אותן אפשרויות לבחור את האפשרות המגשימה בצורה הטובה ביותר את תכליותיו (ראו מיני רבים: בג"ץ 7803/06 אבו ערפה נ' שר הפנים, פסקה 29 (13.9.2017) (להלן: עניין אבו ערפה); בג"ץ 480/23 אלומיי אגירה שאובה (2014) בע"מ נ' יושב ראש רשות החשמל, פסקה 40 (25.12.2024); בר"מ 4413/23 מדינת ישראל רשות המיסים נ' נוימן, פסקה 42 (4.11.2025)). התחנה הראשונה היא לשון הוראת החוק. סעיף 11ג לחוק מגביל, כאמור, את ה"שימוש" שניתן לעשות בכספי ההיטל ההטמנה למטרות אשר נקבעו בו, ולהן בלבד. דרך אחת בה ניתן להבין את הוראה זו, היא כאיסור מוחלט על כל פעולה בכספי היטל ההטמנה, כל עוד היא לא תורמת או נחוצה להגשמת המטרות שנקבעו בחוק (כחיזוק מסוים לדרך פרשנות זו ראו תקנה 5(ב) לתקנות הקובעת כי "כל תקבולי הקרן מיועדים אך ורק למימון פעולות הקרן המאושרות במסגרת תקציב הקרן ומטרותיה"). לפי חלופה פרשנית זו, מאחר שהעברת כספי היטל ההטמנה שנצברו בקופת הקרן למשרד האוצר אינה קשורה למטרות אלו – מדובר בפעולה אסורה. אפס, זו אינה החלופה הפרשנית היחידה האפשרית. דרך שנייה, ומצומצמת יותר, בה ניתן להבין את המגבלה הקבועה בסעיף 11ג לחוק, היא כמגבלה המתייחסת לניצול של כספי הקרן בידי המדינה, דהיינו מגבלה על פעולות אשר גורעות ממצבת הנכסים של הקרן לצורך מימון פעילות חיצונית לזו המאושרת במסגרת תקציב הקרן ומטרותיה (להבדיל מפעולות הנוגעות לאופן הניהול הפנימי של כספי הקרן). בענייננו, מאחר שכנגד העברת כספי היטל ההטמנה למשרד האוצר ניתנת לקרן "הרשאה להתחייב"; וכפי שהסבירו משיבי הממשלה, מדובר באמצעי תקציבי שאינו משנה או גורע מיכולתה של הקרן לעשות שימוש בכספים אלה לצורך המטרות שנקבעו בחוק, הרי שבהתאם לחלופה זו אין לראות בהעברת הכספים למשרד האוצר כשימוש האסור לפי החוק. מכיוון שלגישתי ניתן למצוא בלשון הסעיף אחיזה לשתי החלופות, עלינו לעבור ולבחון מי מהן מגשימה באופן מיטבי את תכליתו של החוק. כידוע, תכליתו של דבר חקיקה מורכבת מתכלית סובייקטיבית ומתכלית אובייקטיבית. התכלית הסובייקטיבית, הידועה גם כ"כוונת המחוקק", עניינה במטרות ובערכים שביקש המחוקק להגשים באמצעות דבר החקיקה. עליה ניתן ללמוד, בין השאר, מההיסטוריה החקיקתית, המתבטאת בדברי ההסבר להצעת החוק או בהתייחסויות המחוקקים אליה (בג"ץ 6637/16 לוונשטיין לוי נ' מדינת ישראל, פסקה 18 (18.4.2017); עע"מ 7825/19 יוניון מוטורס בע"מ נ' משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, פסקה 13 (18.10.2020); בג"ץ 1765/22 משרד תומר ורשה עורכי דין נ' שרת הפנים, פסקה 22 (3.7.2022)). להבדיל, עניינה של התכלית האובייקטיבית במטרות, בערכים ובעקרונות אותם נועד להגשים כל דבר חקיקה בחברה דמוקרטית (עניין אבו ערפה, בפסקה 30; בג"ץ 8544/20 חברת מוקד אנוש בע"מ נ' נציב קבילות הציבור למקצועות רפואיים במשרד הבריאות, פסקה 12 (16.11.2022); בג"ץ 5158/21 גורטלר נ' שר הרווחה, פסקה 19 (28.12.2023)). תחילה להיסטוריה החקיקתית. כפי שצוין לעיל, ההסדר הנוגע להיטל ההטמנה נוסף במסגרת תיקון מס' 9 לחוק שמירת הנקיון. השוואה בין הצעת החוק שהונחה על שולחנה של הכנסת לקריאה ראשונה, לבין ההסדר שנקבע בסופו של דבר במסגרת תיקון מס' 9 לחוק, מראה כי סעיף 11ג, המייעד את כספי היטל ההטמנה למטרות מסוימות בלבד, נוסף לחוק במסגרת הליך הכנתה של הצעת החוק לקריאה שנייה ושלישית בוועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת. עיון בפרוטוקולים של הדיונים בוועדה, מלמד על כך שהסיבה המרכזית לקביעה לפיה כספי ההיטל ההטמנה ישמשו אך ורק למטרות שנקבעו בחוק, הייתה החשש כי כספי היטל ההטמנה יוסטו מהקרן וישמשו לצורך מימון צרכי המדינה השוטפים. עדות בולטת לכך ניתן למצוא בהצהרתו של נציג אגף התקציבים ממשרד האוצר באחד הדיונים: אני מצהיר שוב שאין למשרד האוצר כוונה לקחת את הכסף הזה לשימושים אחרים של קופת המדינה. הכוונה בכל מקרה להשאיר את הכסף הזה בתחום הזה של טיפול בפסולת, של עיבוד מחזור, של צמצום הטמנה, זאת הכוונה בכל מקרה. (פרוטוקול ישיבה 44 של ועדת הפנים ואיכות הסביבה, הכנסת ה-17, 6 (23.10.2006)). חרף הצהרה זו, ועל רקע החשש כי אם כספי היטל ההטמנה יועברו לתקציב המדינה הם ישמשו בסופו של דבר למטרות אחרות, נדונה האפשרות לשמור אותם בקרן ייעודית או בחשבון נפרד בקרן לשמירת הניקיון. ואכן, כפשרה בין העמדות השונות שהוצגו במסגרת הדיונים, הוחלט בסופו של דבר כי כספי היטל ההטמנה יישמרו בקרן לשמירת הניקיון, אך בחשבון נפרד וייעודי. עמד על הרציונל של בחירה זו יו"ר הוועדה בשעתו, חבר הכנסת גאלב מג'אדלה: בהצעה הזאת אנחנו מגיעים לפשרה בין האוצר לבין אחרים. האחרים רוצים קרן נפרדת, אבל האוצר מתנגד. אנחנו מציעים כי הקרן לשמירת ניקיון תהיה הקרן הייעודית, וכדי שלא נאבד את המהות של כל העניין, אנחנו רוצים שיהיה כרטיס נפרד. הכסף יהיה מיועד רק למטרה הזאת. הוא יהיה כסף צבוע. אף אחד לא יוכל לגעת בו, אלא למטרה הזאת. (פרוטוקול ישיבה 51 של ועדת הפנים ואיכות הסביבה, הכנסת ה-17, 10 (7.11.2006) (ההדגשה נוספה)). מדברים אלה ניתן להבין כי המנגנון שנקבע בחוק, במסגרתו הוחלט על שמירתם של כספי היטל ההטמנה בחשבון נפרד בקרן לשמירת הניקיון, וכן על "צביעתם" של כספים אלה למטרות מתוחמות, נועד להבטיח כי כספי היטל ההטמנה ישמשו במלואם למטרות הסביבתיות שנקבעו בחוק. לכוונה זו ניתן למצוא בראייתי חיזוק גם בתכלית האובייקטיבית של הסעיף. כפי שהוסבר לעיל, סעיף 11ג לחוק נקבע כרכיב משלים ונוסף להיטל ההטמנה. בעוד שהיטל ההטמנה עצמו נועד, כאמור, להפחית את התמריץ הכלכלי לטפל בפסולת באמצעות הטמנתה; השקעת כספי ההיטל בפיתוח, הקמה וייעול של אמצעים חלופיים להטמנת הפסולת, נועדה להביא לכך שפתרונות חלופיים יהיו זמינים עבור מי שיבקשו להפסיק עם הטמנת הפסולת. מעבר לתועלת הסביבתית הרבה שמנגנון זה נועד להשיג, יש לראותו כביטוי לעיקרון "המזהם משלם" – אותם גורמים האחראים על הזיהום אשר נגרם כתוצאה מהטמנת הפסולת (במישרין או בעקיפין), יהיו גם אלה שיממנו את הפתרונות לבעיה שהם עצמם יצרו (לחשיבותו של עיקרון זה בהקשרים סביבתיים ראו: בג"ץ 6971/11 איתנית מוצרי בניה בע"מ נ' מדינת ישראל, פסקה 25 (2.4.2013); בג"ץ 1756/10 עיריית חולון נ' שר הפנים, פסקאות 32-31 (2.1.2013); בג"ץ 5309/18 התאחדות המלונות בישראל נ' משרד הפנים, פסקאות 85 ו-89 (6.1.2021); עע"מ 4099/20 מועצה מקומית זכרון יעקב נ' ראש אגף איכות אוויר – המשרד להגנת הסביבה, פסקה 6 לחוות דעתו של השופט דוד מינץ (7.10.2021); יששכר רוזן-צבי, "של מי הפסולת הזו לעזאזל? סילוק פסולת וצדק סביבתי בישראל" מחקרי משפט כג 487, 554-552 (2007). כן השוו: ע"א 4354/22 טל נ' רותם אמפרט נגב בע"מ, פסקה 47 (12.10.2023)). אם ניישם את הדברים על השאלה שמונחת לפנינו, סבורני כי יש להעדיף את הפרשנות לפיה המגבלה שקבע המחוקק מתייחסת לאיסור על ניצול כספי הקרן למטרות חיצוניות, ואינה נוגעת לאופן הניהול הפנימי של כספי הקרן. כנגזר מכך, אני סבור כי הקרן מוסמכת להעביר את כספי היטל ההטמנה למשרד האוצר כנגד "הרשאה להתחייב". כפי שהוסבר, גם לאחר העברת הכספים למשרד האוצר, הקרן יכולה לעשות שימוש בכל כספי היטל ההטמנה, בכל מועד בו היא בוחרת לנכון ולכל צורך שעולה בקנה אחד עם מטרות החוק (וכך הצהירו משיבי הממשלה במפורש – ראו בפסקאות 96-95 לתגובתם המקדמית). מכאן שבמסגרת הפרקטיקה האמורה, נשמר העיקרון לפיו כספי ההיטל ישמשו במלואם לצורך המטרות הסביבתיות שנקבעו בחוק. בנסיבות אלו, אינני סבור כי יש לראות בפעולת העברת הכספים למשרד האוצר כנגד "הרשאה להתחייב" משום שימוש בכספי היטל ההטמנה. במאמר מוסגר, אציין כי לא נעלמה מעיניי העובדה כי כאשר ביקשה הממשלה לעשות שימוש בכספים שנאספו בקרן לשיקום מחצבות, שיש לה מאפיינים דומים לאלה של הקרן לשמירת הניקיון – הדבר נעשה בחקיקה ראשית. בתמצית, סעיף 120 לפקודת המכרות מסדיר את הקמתה של הקרן לשיקום מחצבות, שתפקידה לגבות כספים מבעלי מחצבות, ולעשות בהם שימוש לצורך שיקומן (לפירוט ראו: סעיפים 119-112 לפקודת המכרות; תקנות המכרות (קרן לשיקום מחצבות), התשל"ח-1978; בג"ץ 890/03 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר האוצר, פסקאות 3-2 (1.10.2009) (להלן: עניין אדם טבע ודין)). הפסיקה אף הכירה במעמדה של הקרן לשיקום מחצבות כבעלת "אישיות משפטית נפרדת מאישיותה של המדינה בתחום המשפט הפרטי", וקבעה כי לא ניתן להעביר את כספי הקרן לאוצר המדינה, ולנהלם כחלק מהכנסות המדינה (עניין אדם טבע ודין, בפסקאות 16-11). חרף ייעוד הכספים בפקודה למטרות שיקום מחצבות, ולהן בלבד, וההפרדה ביניהם לבין כספי אוצר המדינה, התקבלה ביום 9.9.2020, על רקע המצב הכלכלי שנגרם בעקבות התפשטות נגיף הקורונה, החלטת ממשלה מס' 384, במסגרתה הוחלט על העברה חד פעמית מתוך יתרות הקרן לשיקום מחצבות לאוצר המדינה, בסך של 500 מיליון ש"ח (להלן: החלטת ממשלה מס' 384). החלטה זו יושמה באמצעות קביעתו של סעיף 120א לפקודת המכרות בתיקון מס' 13 לפקודה, במסגרתו נקבעו הוראות שנועדו להבטיח כי פעילות הקרן לשיקום מחצבות לא תיפגע (סעיף קטן (ב)), וכן כי הכספים יוחזרו לה בתוספת ריבית והצמדה (ראו הגדרת המונח "מסגרת ההחזר" בסעיף קטן (ה)). טוב ויפה, ואולם אינני סבור כי ניתן ללמוד מכך לענייננו, משתי סיבות מרכזיות: ראשית, בצד הדמיון, קיימים הבדלים בהסדרים המשפטיים, העשויים להשליך על ענייננו. כך, למשל, ביחס לקרן לשמירת הניקיון נקבע במפורש כי "תקבולי הקרן ינוהלו במערכת הכספים של משרד הפנים במסגרת סעיף תקציבי מיוחד ונפרד" (תקנה 5(ב) רישא לתקנות הקרן לשמירת הנקיון). מכאן שכספי הקרן לשמירת הניקיון מנוהלים כחלק מתקציב המדינה (הגם שתחת סעיף תקציבי נפרד), וזאת בשונה משנקבע בעניין אדם טבע ודין ביחס לקרן לשיקום מחצבות; בנוסף, לקרן לשיקום מחצבות ניתנו סמכויות שונות בתחום המשפט הפרטי, אשר הביאו את בית המשפט העליון למסקנה כי הוענקה לה אישיות משפטית נפרדת. ספק אם מסקנה דומה נכונה גם ביחס לקרן לשמירת הניקיון (ואולם, נוכל להשאיר סוגיה זו לעת מצוא). שנית, החלטת ממשלה מס' 384 הוציאה מרשות הקרן לשיקום מחצבות חצי מיליארד ש"ח, וייעדה אותם לשימושים שאינם חלק ממטרות הקרן (בהסדר החוק שבסעיף 120א לפקודת המכרות אף נקבע שהקרן רשאית לדרוש השבה של הכספים מאוצר המדינה ככל שהדבר יהיה "דרוש לשם שמירת כרית הביטחון"). לעומת זאת, כפי שפורט לעיל, העברת כספי הקרן לשמירת הניקיון לאוצר המדינה כנגד "הרשאה להתחייב", אינה גורעת מהאפשרות של הקרן לעשות שימוש בכספים אלה כפי שהיא רואה לנכון. לאור הבדלים אלה, אשר נעשה ביחס לקרן לשיקום מחצבות כשביקשו ליטול ממנה כספים למטרות זרות לתכליותיה, אינו מלמד על פגם בהתנהלות המדינה ביחס לקרן לשמירת הניקיון, כאשר ממירים את הכספים שנגבים לטובתה כנגד "הרשאה להתחייב" – נהפוך הוא. שאלה אחרת היא אם נפל פגם בהליך קבלת ההחלטות להעביר את כספי היטל ההטמנה למשרד האוצר כנגד "הרשאה להתחייב". כזכור, העותרים סבורים כי מעורבותם של נציגים ממשרדי הממשלה השונים, וממשרד האוצר בפרט, בתהליך קבלת ההחלטות האמורות מצדיקה את פסילתן, שכן מדובר בהחלטות שהתקבלו בניגוד עניינים מוסדי. עיקרון יסוד במשפט המנהלי הוא כי לנושא תפקיד ציבורי אסור להימצא במצב של ניגוד עניינים (בג"ץ 1213/24 ארגון לביא נ' שר המשפטים, פסקה 8 (19.2.2024); עע"מ 24684-08-24 אלקטרה אפיקים בע"מ נ' המועצה האזורית גולן, פסקה 17 (20.10.2024)). כלל זה חל גם כאשר מקורו של ניגוד העניינים בעניין אישי של אותו עובד ציבור, וגם כאשר ניגוד העניינים נובע ממתח בין שני אינטרסים מוסדיים עליהם הוא מופקד (בג"ץ 7767/07 אסרף נ' שר הפנים, פסקה 12 (27.3.2008); בג"ץ 11745/04 רמות למען הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פסקה 12 (4.9.2008); בג"ץ 1893/23 ארגון לביא נ' היועצת המשפטית לממשלה, פסקה 4 (22.3.2023)). טענת העותרים היא כי נציגי משרדי הממשלה (ובפרט נציגי משרד האוצר) היושבים בהנהלת הקרן חובשים "שני כובעים" המעמידים אותם בניגוד עניינים – פעם אחת בתור חברי הנהלת הקרן שתפקידם "לפעול לקידום מטרות הקרן" (כמפורט בתקנה 3 לתקנות); ופעם שנייה כעובדי משרד ממשלתי שאחראים לקדם את אינטרס הממשלה. החשש העיקרי אליו מתייחסים העותרים, הוא כי לנציגי הממשלה היושבים בהנהלת הקרן אינטרס מיוחד בהעברת כספי היטל ההטמנה לאוצר המדינה, שכן הם רוצים בטובתה של הממשלה אשר "זקוקה להלוואה". עמדתי שונה. גם אם עלול להיות מתח מסוים בין האינטרסים של הקרן לבין האינטרסים של הממשלה (ועל כך עוד להלן), מינויים של עובדי משרדי ממשלה בכלל, ושל נציגי משרד האוצר בפרט, להנהלת הקרן נועדה לא רק על מנת שאלה יוכלו להביא מניסיונם ומהידע המקצועי שלהם על מנת לסייע בפעילות הקרן, אלא גם במטרה שישקפו את העמדה המקצועית של משרדיהם ביחס לפעילות הקרן (ויובהר כי תקנה 2 לתקנות הקרן לשמירת הנקיון מורה שבהנהלת הקרן יהיו, בצד שני נציגי ציבור שאינם עובדי מדינה, "שני עובדי משרד האוצר ושלושה עובדי משרד הפנים ובהם מנהל השירות לשמירת איכות הסביבה והוא יהיה היושב ראש"). זאת ועוד, גם אם בוחנים באופן ממוקד את נושא ההעברות הכספיות למשרד האוצר, הרי שלנציגי משרד האוצר תפקיד הכרחי בשיקוף ההשלכות התקציביות של החלטה כזו או אחרת בנושא, לרבות המשמעויות של המרת כספי היטל ההטמנה ב"הרשאה להתחייב" (ראו: יצחק זמיר "ניגוד עניינים בשירות הציבורי" ניגוד עניינים במרכב הציבורי – משפט, תרבות, אתיקה, פוליטיקה 225, 247 (2008)). בנסיבות אלו, גם אם יש מתח מסוים בין שני הכובעים אותם חובשים הנציגים – המדובר בניגוד עניינים מוסדי מובנה, שאינו שולל מנציגי משרד האוצר את זכותם להשתתף בדיונים ובהכרעות הקרן בנושאים שלמשרד האוצר עניין בהם (להוראות המסדירות סוגיה זו במפורש, בהקשרים דומים, ראו: סעיף 47א(ה) לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965; סעיף 9(ד) לחוק עידוד השקעות הון, התשי"ט-1959; סעיף 59כד((א)(4) לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975. עוד השוו: עע"מ 3597/20 ארבע איי התפלה בע"מ נ' מדינת ישראל - משרד האוצר, משרד האנרגיה ורשות המים, פסקה 25 (19.8.2020); עע"מ 7664/20 המועצה הארצית לתכנון ובנייה נ' ה.ה. משקיעים במקרקעין בע"מ, פסקאות 45-42 (5.7.2022); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 563-558 (2010)). ודוק, ייתכנו מצבים בהם ניגוד העניינים המוסדי בין התפקידים הוא מובהק ומהותי, באופן שיצדיק הימנעות של נציג משרד ממשלתי מלהצביע בעניין נתון (להבדיל מלהשתתף בדיון, ולהציג את עמדת משרדו ביחס לאותו עניין). אפס, ההחלטות שהובילו לכך כי ניהול חלק מכספי הקרן יעשה על דרך של העברתם לאוצר המדינה כנגד "הרשאה להתחייב" התקבלו לפני זמן רב. הטענה כי ההצבעה על ההחלטות האמורות נמנית על סוג הצבעות בו היה על נציגי האוצר שלא להשתתף מחמת ניגוד עניינים מובהק, וכי ראוי לפסול את ההצבעות שהתקיימו בשעתו בשל הצבעת אנשי האוצר במסגרתה, היא ממילא טענה שלא ניתן להעלות בעת הנוכחית מחמת שיהוי. האם יש מקום לחייב את הקרן להשקיע את כספי היטל ההטמנה בהשקעה נושאת תשואה? שאלה שלישית, ואחרונה, בה עלינו להכריע במסגרת ההליך דנן היא אם מוטלת על הקרן חובה להשקיע את כספי היטל ההטמנה בהשקעה נושאת תשואה. על פני הדברים, הטיעון של העותרים בהקשר זה משכנע. מצד אחד, לקופת הקרן נכנסים מדי שנה סכומים משמעותיים מהיטל ההטמנה; ואילו מצד שני, כפי שהסבירו משיבי הממשלה, רוב הפרויקטים אותם מממנים כספי היטל ההטמנה הם ארוכי טווח, ולכן קצב הוצאת הכספים נמוך מקצב כניסתם. התוצאה של מצב דברים זה, היא כי מדי שנה נצברות בקופת הקרן יתרות משמעותיות אותן לכאורה ניתן היה להשקיע באופן שיביא לא רק לשמירת ערכו של הכסף, אלא גם להגדלת המשאבים העומדים לרשות הקרן לצורך קידום המטרות הסביבתיות שנקבעו בחוק. מאחר שנושא זה נבדק לפני מספר שנים על ידי משרד מבקר המדינה, את משמעות הכלכלית של בחירתה של הקרן שלא לבחור בדרך פעולה זו ניתן לכמת. מאומדן שנערך על ידי משרד מבקר המדינה, עולה כי אילו הקרן הייתה משקיעה את יתרות הכספים שהצטברו בה בין השנים 2020-2011, ההכנסה הפוטנציאלית שלה הייתה יכולה להסתכם בסך של כ-964 מיליון ש"ח (מבקר המדינה הקרן לשמירת הניקיון – היבטים כספיים 1908 (2022) (להלן: דו"ח מבקר המדינה)). מאז חלפו יותר מחמש שנים, ולפיכך מדובר באובדן הכנסות פוטנציאלי העולה משמעותית על סכום זה. לשם ההשוואה, מאז שהחלה הקרן לפעול בשנת 2007 ועד לחודש דצמבר 2024, עמדו הכנסותיה מהיטל ההטמנה על מעט למעלה מ-7 מיליארד ש"ח. מדוע, אם כן, בוחרת הקרן שלא להשקיע את כספי היטל ההטמנה? לשאלה זו ניתן למצוא בכתבי הטענות אותם הגישו הצדדים שלושה הסברים: שניים אותם סיפקו משיבי הממשלה, ואחד, חלופי, אותו הציעו העותרים. ההסבר הראשון אותו הציגו משיבי הממשלה הוא כי השקעת כספי הקרן מעמידה אותם בפני סיכון של "נפילת שווקים". על רקע חשש זה, וחובת הזהירות בה חבה הקרן ביחס לכספי הציבור המוחזקים בה, נטען כי מתחייב ניהול שמרני של כספי היטל ההטמנה. ההסבר השני שניתן על ידי משיבי הממשלה נוגע לאופן בו פועלת המדינה באופן רוחבי. תואר כי מאז שנת 2008 כספי הקרן לשמירת הניקיון מנוהלים בבנק ישראל יחד עם שאר הכספים המוחזקים לטובת משרדי הממשלה השונים. לאור זאת, ומאחר שכעניין רוחבי הוחלט שבנק ישראל לא ישלם ריבית על יתרות זכות של הממשלה המוחזקות אצלו, נטען כי אין מקום לפעול אחרת ביחס לכספי הקרן לשמירת הניקיון. ההסבר השלישי, אותו מציעים דווקא העותרים, הוא כי הסיבה לכך שכספי הקרן אינם מושקעים היא הרצון לעשות שימוש ביתרות הקרן לטובת מימון צרכי המדינה (ולראיה העברות הכספים למשרד האוצר כנגד "הרשאה להתחייב"). נתחיל דווקא בהסבר אותו הציעו העותרים. אילו הייתי משתכנע כי ביסוד הבחירה של הקרן לא להשקיע את כספי היטל ההטמנה עומד הרצון להמשיך בהעברת הכספים למשרד האוצר – אודה כי היה קשה בעיניי לדחות את העתירה בעניין זה. כפי שצוין לעיל, ההחלטה לשמור את כספי היטל ההטמנה בחשבון נפרד, ולייעד אותם למטרות מסוימות בלבד, התקבלה על רקע החשש כי הכספים ישמשו בסופו של דבר לטובת הצרכים השוטפים של המדינה, חלף המטרות הסביבתיות שנקבעו במסגרת החוק. מהחלטה זו ניתן בראייתי ללמוד, כי בגדרי החוק הקיים, הנהלת הקרן אינה רשאית להעדיף את האינטרס הכללי של הממשלה בשימוש באמצעי מימון זמינים זולים (כספי הקרן) בהשוואה לגיוס חוב נוסף ויקר, על פני האינטרס של הקרן (ראו והשוו: עניין אדם טבע ודין, בפסקה 11). ברם, מאחר שלא זהו ההסבר אותו הציגו משיבי הממשלה בהליך דנן, אפנה לבחון את הסברי משיבי הממשלה. הערה: בדו"ח מבקר המדינה נאמרו הדברים הבאים לעניין עמדת משרד האוצר ביחס לנושא בו עסקינן (שם, בע' 1910): משרד האוצר רואה חשיבות בהקצאה יעילה של כספי קרן הניקיון באופן שיקיים את מטרות הקרן בצורה מיטבית. נציגי משרד האוצר מבטאים עמדה זו בדיוני הנהלת הקרן ובתהליך קבלת ההחלטות... קרן הניקיון אינה תאגיד סטטוטורי ואף לא מהווה קרן חוץ תקציבית, אלא מהווה קרן ייעודית לטיפול בנושאים סביבתיים כמפורט בחוק. אי לכך, אין למעשה כל מגבלה המונעת מהממשלה להחליט לפנות להנהלת הקרן לאישור העברת כספים לממשלה מיתרות כספי קרן הניקיון, הכלולים בחוק התקציב השנתי בכל שנה, לצרכים אחרים של הממשלה, תוך התחייבות להחזר מלוא הסכום, ומתן סמכות להנהלת הקרן להקצות את הכספים על כל סכום ההעברה ולהוציא התחייבות בגינן במנגנון של 'הרשאה להתחייב'...; בכל הנוגע לטענה כי האינטרס הציבורי הוא השקעת יתרות הקרן, במקום העברתם כהלוואה לצרכים אחרים של הממשלה, יצוין כי בראיה משקית של ניהול הוצאות המדינה, יש ערך בפעולה תזרימית זו שכן היא מהווה פעולה אלטרנטיבית לגיוס חוב על ידי המדינה, הנושא עמו עלויות ריבית. העברת הכספים מקרן הניקיון במתכונת שתוארה לעיל חוסכת את העלויות הללו, ולכן תואמת את האינטרס הציבור. עברו מספר שנים מאז, בתגובה המדינה נטען לכאורה אחרת, והעותרים לא הפנו לאמור בדו"ח מבקר המדינה. נוסף על כך, כידוע קיים איסור להשתמש באמור בדו"ח מבקר המדינה, ובהודעות שנמסרו למבקר המדינה, כראיה בהליכים משפטיים (סעיף 30 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958). לאור זאת, אסתפק בהבאת הדברים כלשונם, מתוך תקווה שיש לסתירה הלכאורית הסבר מספק, ולמצער שהעמדה תיבחן מחדש בעת שהנושא ייבחן בעתיד (כמפורט להלן). ההסבר הראשון אותו הציגו משיבי הממשלה לפנינו הוא, כאמור, החשש מפני "נפילת שווקים". טיעון זה, בכל הכבוד, לא ניתן לקבל. עמדת משיבי הממשלה, לפיה הסיכון שתתרחש "נפילת שווקים" מצדיק הימנעות מהשקעה, היא שוות ערך לחשש המוביל אדם מן היישוב לשמור את כל חסכונותיו "מתחת לבלטות", שמא המערכת הבנקאית תקרוס ביום שלמחרת. תפיסה זו גם אינה עולה בקנה אחד עם נקודת המוצא הקיימת בדין הישראלי לפיה "זמן שווה כסף" (זהו למשל העיקרון העומד בבסיס חוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961. עוד ראו והשוו: רע"א 1015/01 בן ארצי נ' מדינת ישראל, פסקאות 31-24 (11.5.2011); ע"א 8093/23 שפיר הנדסה אזרחית וימית בע"מ נ' הוועדה המיוחדת לתכנון ובניה חריש, פסקה 36 (22.9.2024); דניאל פרידמן ואלרן שפירא בר-אור דיני עשיית עושר ולא במשפט כרך א 122-112 (מהדורה שלישית 2015)). היא אף מעוררת סימני שאלה למול תפקידה של המדינה כנאמן על כספי הציבור (השוו לסעיף 6 לחוק הנאמנות, התשל"ט-1979, לפיו נאמן חייב לבצע פעולות לשמירת ערכו של כסף המוחזק על ידו, ואף לפעול על מנת שהוא יניב פירות). ולראיה, כאשר בוחנים כיצד פועלות קרנות בעלי מאפיינים דומים, ניתן לראות כי במקרים רבים הוסדרה האפשרות (ולעיתים גם החובה) להשקיע את כספי הקרן שאינם נחוצים לפעילותה השוטפת (ראו למשל: סעיף 34 חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995; סעיף 2א(ג) לחוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-1961; סעיף 35 לחוק קרן לאזרחי ישראל, התשע"ד-2014; תקנות 60ג ו-81 לתקנות בתי הסוהר, התשל"ח-1978). הדרך להתמודד עם חשש מפני "נפילת שווקים" אינה באמצעות טמינת הראש באדמה, אלא באמצעות מדיניות השקעה המותאמת לנסיבות השונות (ועל כך עוד להלן). אם כן, ההסבר הראשון אותו סיפקו משיבי הממשלה לא יכול להצדיק את מדיניות אי-ההשקעה של כספי היטל ההטמנה. ההסבר השני אותו הציגו משיבי הממשלה הוא כי, כעניין רוחבי, לאחר שהנושא היה בדיונים בין השנים 2010-2007, הוחלט כי יתרות זכות של המדינה המופקדות בחשבונות בבנק ישראל לא יצברו ריבית. כן צוין, כי נושא זה נבחן מחדש על ידי משרד האוצר בשנת 2020, ונמצא כי אין מקום לשנות ממדיניות זו. ודוק, מעבר להתייחסות כללית זו, משיבי הממשלה לא פירטו ביחס לטעמים שהובילו להחלטות האמורות, או ביחס למאפייני הכספים שמוחזקים בבנק ישראל ומידת הדמיון שלהם לכספי היטל ההטמנה. בנסיבות אלו, קשה להכריע האם המדיניות הרוחבית של משרד האוצר בעניין זה מוצדקת, וגם תחת ההנחה שכן, האם ראוי להחיל אותה גם ביחס לכספי היטל ההטמנה. כך, מאחר שלכספי היטל ההטמנה מספר מאפיינים אשר עשויים לכאורה להצדיק הסתכלות שונה, בהשוואה לכספים אחרים בהם מחזיקה המדינה. בין היתר, ניתן להצביע על כך שמדובר בכספים בהם אין צורך מידי; ש"צבועים" למטרות מסוימות, ולכן לא ניתן להסיט אותם לצרכים אחרים; ושהיקפם משמעותי. חרף האמור, ומשעה שהסעד שהתבקש במסגרת העתירה הוא כי נחייב את הקרן להשקיע את כספי היטל ההטמנה, איני סבור כי קמה בנסיבות העניין עילה להתערבותנו. לכך מספר טעמים. תחילה, יש לזקוף לחובתם של העותרים את העובדה כי התשתית העובדתית והמשפטית אשר הונחה במסגרת העתירה ביחס לנושא זה הייתה יחסית דלה. לכך ניתן למצוא ביטוי בהיקף הטיעון המצומצם לו הקדישו העותרים לעניין זה במסגרת עתירתם (פחות מעמוד אחד מתוך 33 עמודי העתירה); בכך שהטיעון המשפטי אותו הציגו העותרים לא נתמך כלל באסמכתאות משפטיות; ולמעשה, גם במכתב מיצוי ההליכים שנשלח לשרה להגנת הסביבה טרם הגשת העתירה, העותרים הסתפקו בלציין את דרישתם כי יתרות הקרן יושקעו בהשקעות נושאות תשואה מבלי לפרט מה התשתית העובדתית והמשפטית התומכת בסעד זה (בג"ץ 2894/21 מכבסות מאוחדות אילת 1994 בע"מ נ' משרד ראש הממשלה (28.4.2021); בג"ץ 2433/24 ברזון-מקאי נ' ראש הממשלה, פסקה 6 (1.4.2024)). למעשה, מחדל זה של העותרים מצדיק כשלעצמו את דחייתו על הסף של סעד זה. לכך יש להוסיף, לגופם של דברים, כי ההחלטה אם להשקיע את כספי היטל ההטמנה היא החלטה מורכבת, התלויה בנסיבות הקונקרטיות שיכולות להשתנות בין תקופות זמן שונות. בין היתר, על הנהלת הקרן להתחשב בהיקף היתרות הזמינות להשקעה; בהיקף הפרויקטים להם נדרש להקצות משאבים; בתקופת הזמן בה ניתן יהיה לשמור את הכספים בהשקעה; בחלופות ההשקעה הזמינות ועלותן; ועוד. אם כן, על מנת שנורה להנהלת הקרן להשקיע את כספי היטל ההטמנה, היה על העותרים לא רק להראות כי הנהלת הקרן צריכה, על דרך הכלל, להשקיע את הכספים בהשקעה נושאת תשואה, אלא גם כי בנסיבות הקונקרטיות, על יסוד מכלול השקולים, קיימת חובה לעשות כן. לא למותר לציין, כי בעניינים כגון דא, שיקול הדעת של המדינה הוא רחב (ראו והשוו: בג"ץ 6407/06 דורון, טיקוצקי, עמיר, מזרחי עורכי דין נ' שר האוצר, פסקה 66 (נבו 23.9.2007)בג"ץ 7871/07 רפאל רשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ נ' שר האוצר, פסקה 12 (6.2.2011); בג"ץ 5984/20 המון-ווליום בע"מ נ' ממשלת ישראל, פסקה 2 (3.11.2020)). עוד יש לתת משקל לכך שנושא זה הונח על שולחנה של ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת, ולמיטב הידיעה, טרם נערך בו דיון ממצה. כך, למשל, התייחס לנושא זה יו"ר הוועדה, חבר הכנסת יעקב אשר, בדיון שנערך בחודש מרץ 2025, לאחר שהוגשה התגובה המקדמית מטעם משיבי הממשלה: נושא ההלוואות כנגד הרשאה להתחייב. בדיון עלה שבמשך שנים קיים המנהג הזה, לא יודע אם הוא קיים לאחרונה או לא. לא הצלחנו אפילו בדיון הזה להגיע לכמה יושב היום בהלוואות כאלה למיניהן. דעת הוועדה שהדבר הזה לא נכון. הוא מקרין בדיוק את ההיפך ממה שצריך להקרין לצורך העניין. הפוך, במקום הלוואות, הייתי מצפה שהקרן תשקיע את כספה לפחות כדי להגיע לעוד כמה פרויקטים. יש לך אלמנט של זמן שלוקח זמן לתכנן משהו. באלמנט של הזמן הזה אתה יכול להשביח את הכסף, זה משק בית פשוט של כל אחד. (פרוטוקול ישיבה 344 של ועדת הפנים ואיכות הסביבה, הכנסת ה-25, 70 (9.3.2026)). ויוער, כי עמדה זו קיבלה ביטוי גם בדו"ח מבקר המדינה (שם, בעמ' 1911-1908). בנסיבות אלו, ומשעה, שכאמור, טרם התחדדו הדברים גם לפנינו, מוטב כי הם ילובנו תחילה על ידי גורמי הממשלה והכנסת, בטרם יידרש בית המשפט לעניין. בהתאם, אבקש להותיר את ההכרעה בשאלה זו לעת אחרת. מכל מקום, בשים לב למורכבות שתוארה לעיל ולביקורת שהושמעה מטעם גורמים שונים, חזקה על המשיבים כי יבחנו את הנושא מחדש; ולאור המשמעויות הכספיות הניכרות, בהקדם האפשרי. למותר לציין כי הזכות לתקוף כל החלטה (ובכלל זה מחדל) שתתקבל בהקשר זה – שמורה; וכך גם, בכפוף למובהר לעיל, טענות הצדדים. סוף דבר: לו תישמע עמדתי, נורה על דחיית העתירה. נוכח הקשיים שתוארו לעיל ביחס לאופן השקעת כספי הקרן, אציע כי כל צד יישא בהוצאותיו. עופר גרוסקופף שופט השופטת יעל וילנר: אני מסכימה. יעל וילנר שופטת השופט יחיאל כשר: אני מסכים לחוות דעתו המעמיקה והמפורטת של חברי, השופט ע' גרוסקופף. אבקש רק להוסיף כי בין השאלה השנייה לבין השאלה השלישית שהציב חברי בחוות דעתו, קיים קשר ענייני הדוק: ככל שמתייחסים להעברת הכספים למשרד האוצר, כנגד "הרשאה לחייב", משום מתן "הלוואה", המושבת בערכה הנומינלי, יש בהעברת הכספים, לדעתי, משום שימוש בכסף שלא למטרות הקבועות בחוק. כך, איני רואה הבדל מהותי בין משיכה מהקרן של סך של 2 מיליון ש"ח בלא כל כוונה להחזירם, לבין משיכה של 20 מיליון ש"ח, בכוונה להחזירם, שנתיים לאחר מכן, נומינלית. התשובה שניתנת כדי ליישב את העברת הכספים כנגד "הרשאה לחייב" עם הוראות החוק – תפיסתה של העברת הכספים כפעולה טכנית ותו לאו, המותירה למעשה את הכספים בידי הקרן – משמעה שמנהליה של הקרן מאפשרים מצב בו סכומי עתק שלה, המצויים בידיה, אינם מושקעים באופן כלשהו ולמעשה מאבדים באופן קבוע מערכם, הוא העניין מושא השאלה השלישית שהציב חברי. חברי סבור שהדרך הנכונה להתייחס למצב שנוצר אינה על דרך קבלת טיעוני העותרים לעניין מתן התשובה לשאלה השנייה, אלא על דרך הדגשת הצורך ליתן את הדעת למצב מושא השאלה השלישית, לאפשר קבלת החלטה מתאימה בהקשר זה שלא במסגרת התערבות שיפוטית, ולהותיר את הדלת פתוחה, במידת הצורך, לפנייה נוספת לביקורתו של בית משפט זה. עמדתו זו של חברי מקובלת גם עליי. יחיאל כשר שופט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט עופר גרוסקופף. ניתן היום, ‏א' בניסן התשפ"ו (‏19.3.2026). יעל וילנר שופטת עופר גרוסקופף שופט יחיאל כשר שופט