עיריית חדרה נ. שנרום בע"מ

פסק-דין בתיק עע"ם 1386/07 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 1386/07 לפני: כבוד המשנה לנשיא (בדימ') א' ריבלין כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופט ח' מלצר המערערת: עיריית חדרה נ ג ד המשיבים: 1. שנרום בע"מ ,ע'י מנהלה עמנואל דוידי 2. מרכז השלטון המקומי בישראל ערעור על פסק דינו של בית המשפט העניינים מינהליים בחיפה שניתן ע"י כב' השופט ג' גינת, ביום 7.1.2007, בתיק עת"מ -1293/05 בשם המערער: עו"ד אריאל ארונוביץ בשם המשיבה 1: עו"ד מוני עזורה בשם המשיב 2: עו"ד ירון מאיר פסק-דין השופט ח' מלצר: 1. בפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה (כב' סגן הנשיא, השופט ג' גינת), בגדרו התקבלה בצורה חלקית עתירתה המנהלית של המשיבה 1 (להלן: המשיבה) לקבלת מידע מסוים שהיא ביקשה מן המערערת. אביא תחילה את העובדות הצריכות להכרעה. העובדות הרלבנטיות 2. המשיבה היא חברה שעוסקת, כך לדבריה, במתן שירותים של ייעוץ בנושאי ארנונה. לשם כך היא עורכת, בין היתר, בדיקות השוואתיות של גובה הארנונה שנקבעה לנכסים מסוגים מסוימים באזורים גיאוגרפיים נתונים. במסגרת פעילותה באזור העיר חדרה, המשיבה שלחה מכתב לעיריית חדרה, היא המערערת לפנינו, ובמסגרתו היא ביקשה שהמערערת תמסור לידיה העתק מרשימת כל הנכסים בעיר, וזאת: "באופן מפורט". בהתכתבות מאוחרת יותר בין הצדדים הובהר כי המשיבה מבקשת למעשה טבלה שתכלול, ביחס לכל הנכסים בעיר, את הפרטים הבאים: גודל הנכס, סיווגו לצרכי ארנונה (כולל הנחות שניתנו לו), ופרטי המחזיק בו (שם וכתובת). המערערת התנגדה למסירת המידע, וזאת מן הטעם שהעברתו למשיבה עלולה לפגוע בפרטיותם של המחזיקים שפרטיהם יופיעו בטבלה. כמו כן גרסה המערערת כי מסירת המידע תהיה בניגוד לאינטרס הציבורי ותעמוד בסתירה לתכלית חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן: חוק חופש המידע). בעקבות הסירוב הגישה המשיבה עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה, שבגדרה היא ביקשה את גילוי המידע האמור. פסק דינו של בית המשפט הנכבד הוא שעומד במרכז הערעור שלפנינו. 3. המערערת ציינה בפני בית המשפט המחוזי הנכבד כי אין מניעה מבחינתה להעביר למשיבה את כל המידע המבוקש, לבד משמות וכתובות המחזיקים בנכסים. טענתה המרכזית של המערערת היתה כי מסירת פרטים אלה תוביל, לשיטת המערערת, לפגיעה בפרטיות, האסורה על פי סעיף 9(א)(3) לחוק חופש המידע. סעיף זה קובע כדלקמן: "9. (א) רשות ציבורית לא תמסור מידע שהוא אחד מאלה: [...] (3) מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות, כמשמעותה בחוק הגנת הפרטיות, תשמ"א-1981 (להלן – חוק הגנת הפרטיות), אלא אם כן הגילוי מותר על פי דין”. בנוסף טענה המערערת שגילוי המידע עלול ליצור נטל המכביד על תפקודה, שכן המערערת עלולה להתמודד עם מספר גדול של הליכים משפטיים מצידם של מחזיקים, אשר יבקשו למנוע את חשיפתו. טענה זו נסמכה, בין היתר, על סעיפים 8(1) ו-9(ב)(1) לחוק חופש המידע, אשר קובעים כדלקמן: "8. רשות ציבורית רשאית לדחות בקשה לקבלת מידע באחד מאלה: (1) הטיפול בה מצריך הקצאת משאבים בלתי סבירה; [...] 9. (ב) רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע שהוא אחד מאלה: (1) מידע אשר גילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה". 4. בית המשפט המחוזי הנכבד קבע שיש מקום להיעתר לבקשתה של המשיבה למידע. יחד עם זאת, על מנת לתת אפשרות למחזיקים, שאת פרטיהם תמסור המערערת, להביע את השגותיהם, יש לנקוט בהליך על פי סעיף 13 לחוק חופש המידע. סעיף זה מסדיר את הדרך שבה על רשות ציבורית להודיע לצד שלישי על כך שמתבקש מידע, שמסירתו עלולה לפגוע בו. סעיף זה קובע כהאי לישנא: "13. (א) נתבקש מידע הכולל פרטים על אודות צד שלישי, אשר מסירתם עלולה לפגוע בצד השלישי, והרשות הציבורית שוקלת לאפשר למבקש המידע לקבל את המידע, תודיע הרשות לצד השלישי, בכתב, על דבר הגשת הבקשה ועל זכותו להתנגד למסירת המידע ותודיע על כך למבקש; קיבל אדם הודעה כאמור, רשאי הוא להודיע לרשות, בתוך 21 ימים, כי הוא מתנגד לבקשה, בנימוק שאין למסור את המידע, כולו או מקצתו, מכוח הוראות סעיף 9 או הוראות כל דין; 21 הימים האמורים, לא יבואו במנין המועדים המנויים בסעיף 7. (ב) החליטה הרשות הציבורית לדחות את התנגדותו של הצד השלישי, תמציא לו, בכתב, את החלטתה המנומקת, ותודיע לו על זכותו לעתור נגד החלטתה על פי חוק זה. (ג) על אף האמור בסעיף 7(ב), לא תאפשר הרשות הציבורית את קבלת המידע המבוקש, בטרם חלפה התקופה להגשת העתירה או בטרם הוחלט לדחותה, לפי הענין, אלא אם כן הודיע הצד השלישי שהתנגד, בכתב, כי הוא מוותר על זכותו להגישה". 5. בהתאם לכך נקבע כי על המערערת לנקוט בהליכים על פי סעיף 13(א) לחוק חופש המידע, ולהכריע בהמשך בהשגותיהם של המחזיקים המתנגדים, על פי סעיף 13(ב) לחוק האמור. בסופו של ההליך האמור יימסר למשיבה המידע, אשר למסירתו לא התנגדו צדדים שלישיים, או שהתנגדותם נדחתה על ידי המערערת. בנוסף ציין בית המשפט המחוזי הנכבד, בנוגע לאותם המחזיקים שהינם תאגידים, כי ספק בעיניו האם פרטיותו של תאגיד היא מוגנת על פי חוק חופש המידע. מכאן הערעור שלפנינו. תמצית טענות הצדדים 6. המערערת סבורה כי הפנייה לכל מחזיקי הנכסים – איננה מעשית, והיא מצריכה הקצאת משאבים בלתי סבירה. הסיבה המרכזית לכך היא שהמערערת תיאלץ להתמודד עם מספר גדול של השגות של מחזיקי דירות ונכסים על הכוונה למסור את פרטיהם, ולאחר מכן גם עם עתירות מנהליות רבות שמי מהצדדים יוכלו להגיש בגין החלטותיה. כמו כן חוזרת המערערת על טענותיה בנוגע לפגיעה בפרטיות המחזיקים. 7. המשיבה סומכת ידיה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי הנכבד, והיא מבקשת שנימנע מלהתערב בו. בנוסף טענו שני הצדדים לעניין תחולת הגנת הפרטיות שבחוק חופש המידע על מחזיקי נכסים שהם תאגידים, כאשר המערערת סבורה כי גם פרטיותו של תאגיד הינה מוגנת על פי חוק חופש המידע, והמשיבה גורסת את ההיפך. 8. זה המקום לציין כי בתאריך 18.11.2008 התרנו למרכז השלטון המקומי בישראל (להלן – מרכז השלטון המקומי) להצטרף כצד להליך. עמדתו של מרכז השלטון המקומי במכלול היא כי סעיף 9(א)(3) לחוק חופש המידע קובע חובה על הרשות הציבורית שלא למסור מידע אשר פוגע בפרטיות. בשים לב לכך, ובהנחה כי המידע שמתבקש על ידי המשיבה אכן פוגע בפרטיות – כפי שמרכז השלטון המקומי גורס – הרי שאין מקום להפעיל את סעיף 13 לחוק חופש המידע, שכן סעיף זה נוגע, לשיטת מרכז השלטון המקומי, למקרים שבהם הרשות שוקלת לגלות מידע שהדין מתיר לה לגלותו. כן סבור המרכז לשלטון מקומי כי ממילא אין עניין ציבורי בגילוי המבוקש. דיון והכרעה 9. לאחר שמיעת טענות הצדדים, ועיון בחומר הרב שהוגש על ידם, הגעתי למסקנה כי דין הערעור – להתקבל בצורה חלקית, כך שפסק דינו של בית המשפט המחוזי יבוטל, ותחתיו יבוא ההסדר שיפורט בפסקאות 16-14 ו-23 שלהלן. אביא בקצרה את הטעמים המובילים למסקנתי זו. 10. בפתח הדברים אדגיש כי מקובלת עלי עמדתה העקרונית של המערערת, לפיה עלולה להיפגע פה הזכות לפרטיות (אף שאני סבור שניתן להגיע פה למצב שבו הפגיעה תהיה מותרת, ועל כך ארחיב בהמשך). הסיבה לכך כפולה: (א) כזכור, חוק חופש המידע מפנה לעניין סעיף 9(א)(3) שבו – לחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981 (להלן: חוק הגנת הפרטיות). עיון בחוק הנ"ל, בהקשר הרלבטי לענייננו, מעלה כי שימוש בשמו של אדם לשם רווח, כמו גם שימוש בידיעה על עניניו הפרטיים של אדם, או מסירתה לאחר, שלא למטרה שלשמה היא נמסרה – מהווים הפרה מפורשת של הזכות לפרטיות (ראו, בהתאמה: סעיפים 2(6) ו-2(9) לחוק הגנת הפרטיות). בעבר פירש בית משפט זה את המונח "עניניו הפרטיים של אדם" שבסעיף 2(9) לחוק הגנת הפרטיות בצורה מרחיבה, כך שנכללים בו גם: שמות אנשים אשר מסרו המחאות ללא כיסוי, ושמות אנשים שהגיעו להסדרי "כופר" עם רשויות המסים (ראו, בהתאמה: ע"א 439/88 רשם מאגרי מידע נ' ונטורה, פ"ד מח(3) 808 (1994) (להלן: פרשת ונטורה); עע"ם 398/07 התנועה לחופש המידע נ' מדינת ישראל – רשות המסים (לא פורסם, 23.9.2008) (להלן: פרשת התנועה לחופש המידע)). בהתאם לכך עלינו לראות גם במידע המבוקש כאן, לכל הפחות, משום ידיעה בנוגע ל"עניניו הפרטיים של אדם" (עיינו גם: דן חי ההגנה על הפרטיות בישראל 128-119 (2006)). זה המקום לציין כי המשיבה טוענת בנושא זה כי גילוי המידע שמבוקש על ידה הינו מותר על פי דין, ועל כן אין הוא בא בגדרי סעיף 9(א)(3) סיפא לחוק חופש המידע, שכבר צוטט לעיל. לביסוס טענתה המשיבה מאזכרת את סעיף 124 לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 (להלן: חוק המקרקעין), שקובע כי: "הפנקסים המתנהלים בלשכה יהיו פתוחים לעיון הציבור, וכל אדם רשאי לעיין בהם ולקבל העתקים מן הרשום בהם". דא עקא, שבקשתה של המשיבה – איננה נוגעת למידע האגור בפנקסי לשכת המקרקעין, אלא למידע אחר, המצוי בידיים אחרות (אצל המערערת). בהקשר זה יש להעיר: (1) תעריף הארנונה וסיווג הנכס – הפרטים החשובים ביותר למשיבה – אינם רשומים בפנקסי לשכת המקרקעין, ואין דרך להסיק נתונים אלה מפריטי מידע אחרים המופיעים שם. (2) המרשם המתנהל בפנקסי לשכת המקרקעין עוסק בבעלי הזכויות בנכסים (לרוב: הבעלים והמשכירים לטווח ארוך, ובעלי זכויות קניין אחרות – ראו: סעיף 123(ב) לחוק המקרקעין), ואילו המרשם המתנהל אצל המערערת עוסק בעיקר במחזיקים של הנכסים, שכן אלו הם הגורמים המשלמים בפועל את הארנונה (כמובן שיש חפיפה מסוימת בין המרשמים, בנוגע לאותם בעלי נכסים שהם גם המחזיקים בהם, ברם ברור הדבר שאין המדובר, בהכרח, בחפיפה בהיקף משמעותי). אשר על כן סעיף 124 לחוק המקרקעין – איננו חל בענייננו, אף לא על דרך של היקש. אדרבא: לו היתה המשיבה צודקת בטענתה, הרי שעתירתה למידע, מושא הערעור היתה מאבדת הרבה מעוקצה, שכן למבקשת היה עומד נתיב פשוט בהרבה להשגת המידע שבו היא חפצה (ראו: סעיף 20 לחוק חופש המידע). בצורה דומה, גם הטענה לפיה בעצם ההחזקה בנכסים, שפרטיהם רשומים אצל המערערת מכוח הדיווח עליהם, ויתרו למעשה המחזיקים (מכללא) על פרטיותם בהקשר זה – לא תוכל להועיל למשיבה. הטעם לכך נעוץ בקביעה כי: "מהסכמתו של פלוני לגילוי פרטים מסוימים לאדם אחד אחר, או למספר בני-אדם, אין להסיק, שהוא מנוע מלהתנגד לפירסום אותם פרטים לציבור הרחב". ראו: פרשת ונטורה, עמוד 824 (הערה: המשיבה לא העלתה את הטענה האמורה, והיא נזכרת כאן רק לשם השלמת התמונה). (ב) סעיף 23ב(א) לחוק הגנת הפרטיות מוסיף על האמור בסעיף 9(א)(3) שבחוק הנ"ל, בקובעו הוראה הנוגעת למסירת מידע על ידי גוף ציבורי: "מסירת מידע מאת גוף ציבורי אסורה, זולת אם המידע פורסם לרבים על פי סמכות כדין, או הועמד לעיון הרבים על פי סמכות כדין, או שהאדם אשר המידע מתייחס אליו נתן הסכמתו למסירה". המונח "מידע" מוגדר בסעיף 7 לחוק הגנת הפרטיות, והוא חל על פרק ד' לחוק, שבו מופיע סעיף 23ב. מונח זה משמעו, לעניין סעיף 23ב: "נתונים על אישיותו של אדם, מעמדו האישי, צנעת אישותו, מצב בריאותו, מצבו הכלכלי, הכשרתו המקצועית, דעותיו ואמונתו". הנה כי כן, מצירוף הוראות חוק אלו עולה תובנה נוספת המשתלבת עם זו שצוינה כבר לעיל, והיא כי חלה על המערערת חובה שלא למסור את המידע המבוקש, שכן הוא יכול להביא לחשיפת פרטים והיסקים בנוגע למצבם הכלכלי של המחזיקים (ואולי אף על נתונים אחרים, כגון מעמדם האישי והכשרתם המקצועית). יש להדגיש, באשר להחרגות המנויות בסעיף הנ"ל – כי המידע המבוקש לא פורסם, או הועמד לעיון הרבים, אף אם ניתן למצוא במאגרים אחרים מידעים שחופפים בחלקם לאותו מידע שמבוקש כאן (כפי שציינתי לעיל). כמו כן לא ניתנה הסכמת המחזיקים לחשיפתו. 11. הנה כי כן, הדין עם המערערת בטענתה כי מסירת המידע למבקשת עלול לפגוע בפרטיות המחזיקים בנכסים. אותו המידע ה"תמים" לכאורה בדבר גודל וסיווג הנכסים, כשמצטרפים אליו נתונים בדבר שמותיהם וכתובתם של האנשים המחזיקים בו – מאפשר גם הסקת מסקנות בנוגע לטבע השימוש בנכס וקבלת מידע על המשתמש בו, כגון: יכולתו הכלכלית של המחזיק, עיסוקו וכיוצא בזאת. האפשרות להסקת נתונים אלה חודרת שלא כדין את מעטה הפרטיות של המחזיק, ויש למנוע אותה. השוו לעניין זה גם לאמור בפסק דיני (בדעת מיעוט) ב-בג"צ 3809/08 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' משטרת ישראל (לא פורסם, 28.5.2012), שם הזכרתי מספר מצבים שבהם מסירת נתונים "טכניים" כביכול באופיים – לרשויות האכיפה יכולה להוביל לפגיעה עקיפה בחסיונות מוגנים (עיינו גם: מיכאל בירנהק מרחב פרטי: הזכות לפרטיות בין משפט לטכנולוגיה 175-169 (תשע"א) (להלן: בירנהק)). יחד עם זאת יש לציין כי חוק הגנת הפרטיות קובע מספר מצבים שבהם הפגיעה בפרטיות היא מותרת, ובראשם מקום בו הצד שפרטיותו נפגעת – נותן את הסכמתו למסירת המידע הפוגע (ראו: סעיף 1 לחוק הגנת הפרטיות). לנתון זה ולהשפעתו על המכלול אחזור איפוא בהמשך הדברים. 12. מן הדיון עד כאן עולה כי ההכרעה בערעור שלפנינו מצריכה איזון בין הזכות לקבלת מידע (והאינטרס של רשויות ציבוריות לתפקוד תקין) לבין הזכות לפרטיות. בהקשר זה אציין כי הזכות לקבלת מידע קיבלה עיגון חקיקתי ישיר בחוק חופש המידע, אך יש לה גם מאפיינים חוקתיים מסוימים, במיוחד בהקשרים המשפיעים על חופש הביטוי (ראו: עע"ם 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון הארץ, פ"ד ס(4) 217 (2006) (להלן: פרשת עיתון הארץ); זאב סגל זכות הציבור לדעת באור חוק חופש המידע 116-111 (2000) (להלן: סגל)). מנגד, הזכות לפרטיות מנויה בצורה מפורשת בסעיף 7 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, וברובד התת-חוקתי הרי שהיא מוגנת מכוח חוק הגנת הפרטיות, כפי שהראה הניתוח שהובא לעיל. כיצד יש לערוך איזון זה? המתווה להכרעה בהתנגשות הערכים הנ"ל, בהקשרים של גילוי מידע, נקבע על ידי המחוקק בגדרו של חוק חופש המידע, וביתר פירוט בעיקר בסעיפים 9-8 שבו, הקובעים "מסלולים" שונים שמאפשרים לרשות המנהלית שיקול דעת ברמה משתנה, בהתאם לסוג המידע המבוקש ולנסיבות. לאחר הפעלת אותו שיקול הדעת, בית המשפט יכול להפעיל ביקורת שיפוטית על ההחלטות, בהתאם לסעיף 17 לחוק חופש המידע (ראו: עע"ם 6034/04 מדינת ישראל – משרד התחבורה נ' חברת החדשות הישראלית בע"מ, פ"ד ס(4) 60 (2006) (להלן: פרשת משרד התחבורה); פרשת התנועה לחופש המידע; עע"ם 9562/10 שפיגל נ' החברה לשירותי איכות הסביבה בע"מ (לא פורסם, 2.4.2012)). כבר עתה ניתן להסיר איפוא מכשול אחד מן הדרך, ולציין כי בניגוד לעמדתו של המרכז לשלטון מקומי, העובדה שסעיף 9 לחוק חופש המידע פותח במילים: "רשות ציבורית לא תמסור מידע שהוא אחד מאלה" – איננה גוררת בהכרח את המסקנה כי לא ניתן להשתמש במכלול במנגנונים שהותוו בגדרי סעיפים 13 ו-17 לחוק חופש המידע, ולהחילם על המקרה שלפנינו. לבית המשפט אכן מסורה הסמכות להורות על מסירת מידע – ובתוך כך גם על מסירת מידע בכפוף להפעלת מנגנון הפנייה לצדדים שלישיים – גם במקרים שבהם לכאורה מדובר במידע אשר פוגע בפרטיות. בעניין זה קובע סעיף 17(ד) לחוק חופש המידע כדלקמן: "על אף הוראות סעיף 9, רשאי בית המשפט להורות על מתן מידע מבוקש, כולו או חלקו ובתנאים שיקבע, אם לדעתו הענין הציבורי בגילוי המידע, עדיף וגובר על הטעם לדחיית הבקשה, ובלבד שגילוי המידע אינו אסור על פי דין". סעיף 9(א)(4) לחוק חופש המידע מוסיף כי איסור גילוי המידע שיש בו פגיעה בפרטיות – איננו חל, אם הגילוי מותר על פי דין. הנה כי כן – ככלל, וכל עוד הגילוי איננו אסור על פי דין (כמו, למשל, כאשר הוא מוגן על ידי חיסיון), העובדה כי גילוי פרט מידע מסוים יפגע בזכות לפרטיות איננה מאיינת עדיין את האפשרות להשתמש בסעיף 13, או לגלות את המידע, בכפוף כמובן לשיקול דעתו של בית המשפט (ראו: פרשת התנועה לחופש המידע, פסקאות 30-29 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל; עיינו עוד: אהרן ברק "חופש המידע ובית המשפט" קרית המשפט ג 95, 104-103 (2003)). עתה ניתן לעבור ולבחון לגופו של עניין את בקשתה של המשיבה למסירת המידע בנוגע למחזיקי הנכסים. 13. במקרה שלפנינו יש לתת מקום לשיקולים הבאים, המשפיעים על האיזון הסופי: (א) האינטרסים עליהם עמדה המערערת בערעורה, שהם: הצורך להימנע מן הפגיעה בפרטיות המחזיקים בנכסים, והחשש להעמסת-יתר על המערערת אגב הטיפול בבקשתה של המשיבה. (ב) מנגד יש לזכור כי בקשתה של המשיבה למידע, אמורה להגשים – כך לשיטתה של המשיבה עצמה – שתי מטרות: (1) יצירת מאגר מידע השוואתי, שממנו תוכל המשיבה לנסות ולמצוא שגיאות, או אי-עקביות בקביעת חיובי הארנונה של המחזיקים בנכסים בתחומה של העיריה. (2) הקלה באפשרות ליצירת קשר עם אותם המחזיקים, שהמשיבה סבורה שנעשתה טעות בחיוב הארנונה שלהם. בכך תתרום המשיבה להידוק הפיקוח על פעולותיה של המערערת בתחום הארנונה ולתיקון שגיאות שנעשו בתחום זה – מטרה שאין חולק על חשיבותה (והעובדה שהמשיבה עוסקת בכך לשם רווח איננה מורידה מחשיבות זו). ראו: עמוד 3 לסיכומי התשובה של המשיבה במענה לסיכומיו של המרכז לשלטון מקומי. 14. בחינת מכלול נתוני המקרה שהוצגו לעיל מעלה, לשיטתי, את המסקנה כי ניתן להביא כאן לאיזון, אשר יכבד את הצורך בשקיפות שלטונית ואת הזכות לחופש המידע, מחד גיסא, אך מאידך גיסא הוא גם יביא לפגיעה המינימלית האפשרית בזכות לפרטיות, וכן לא תהיה בו הכבדה יתרה על פעילות המערערת. וזהו הפתרון שאציע לחבריי לאמץ (הסבריי באשר להתאמתו למכלול יובאו בצמוד, מיד אחריו): (א) המערערת תעביר למשיבה דיסק, או פלט מחשב ובו טבלה המרכזת את כל הנכסים שבתחומה, וכוללת בנוסף לכך פרטים בדבר גודל הנכס, סיווגו, התעריף שחל עליו, והנחות ופטורים שניתנו לו – ופרטים אלה בלבד (קרי: ללא שם המחזיק, או כתובת מדויקת של הנכס, ובציון האזור / שכונה בלבד). המערערת הסכימה בעבר להעביר מידע מוגבל זה למשיבה, והמשיבה כבר העבירה התחייבות לשלם את האגרה בגינו, ועל כן דומני שענין זה לא מעורר בעיה כלל (ראו: עמוד 1 לפסק הדין, מושא הערעור). (ב) בנוסף לכך, המערערת תצרף למכתבי חיוב הארנונה שלה במועד הרלבנטי הבא – מכתב למחזיקים בנכסים, ובו יצוינו הפרטים הבאים: (1) כי המשיבה (או אחרים) מבקשים לקבל מידע בדבר שמם וכתובת הנכס שבו הם מחזיקים – למטרות העסקיות שצוינו בפיסקה 2 לעיל; (2) כי לעת הזו נמסר למבקשת רק מידע כללי, בלא שמות מחזיקים או כתובות; (3) כי הם רשאים להתנגד להעברת מידע זה; (4) כי אם ברצונם להתנגד להעברת מידע נוסף על זה שהועבר כבר, אין הם צריכים לעשות דבר, ושתיקתם תתפרש כהתנגדות להעברת המידע מן הטעם של פגיעה בפרטיות; (5) כי מחזיק שיביע "התנגדות" להעברת המידע – כאמור גם בשתיקתו – "התנגדותו" זו תתקבל אוטומטית על ידי המערערת, והיא לא תעביר את המידע למשיבה (בהמשך הדברים ארחיב עוד בנוגע למשמעות האמור בס"ק (3)-(5) שלעיל); (6) כי אם המחזיק חפץ בהעברת המידע, עליו להעביר למערערת טופס הסכמה בחתימתו, שנוסח סטנדרטי ממנו יצורף אף הוא להודעה. כמו כן, המערערת תאפשר למחזיקים להודיע על הסכמתם להעברת המידע גם באמצעות אתר האינטרנט שלה, ואף נתון זה יפורסם במכתב. (ג) בהיאסף החומר הרלבנטי, המערערת תעביר למשיבה טבלה נוספת, שכוללת את גודל וסיווג הנכסים של המחזיקים שהסכימו לגילוי, בצירוף שמותיהם וכתובותיהם המדויקות של המחזיקים האמורים. 15. תנאי מקדים לכל האמור לעיל הוא כי המערערת תפעל בהתאם לתקנה 4(ב) לתקנות חופש המידע (אגרות), התשנ"ט-1999 (להלן: התקנות), קרי: תשלח למשיבה הודעה ובה פירוט הסכומים המשוערים של אגרת איתור המידע ואגרת הפקת המידע, והמשיבה מצידה תתחייב לשלם את הסכומים האמורים. לצורך הבהר ספק, יודגש כי: (א) המשיבה תשלם "אגרת טיפול" בעבור כל שעת עבודה של עובדי המערערת שתהיה קשורה לטיפול בבקשה (החל מהשעה השלישית). ראו: תקנה 2 לתקנות. (ב) בנוסף המשיבה תשלם "אגרת הפקה" בעבור כל דף מידע שיישלח למחזיקים, ביחס לכל דף, וזאת בנוסף לאגרה שתשולם בעבור פלטי המחשב או הדיסקים שיישלחו אליה. ראו: תקנה 3 לתקנות. בעניין זה אזכיר כי לכל מחזיק יישלחו שני דפים, לכל הפחות (דף הסבר אחד למצער, ודף נוסף המצהיר על הסכמה למסירת המידע, שאותו המחזיק יוכל להחזיר למערערת, אם הוא יחפוץ בכך). (ג) סירובה של המשיבה לשלם את הסכומים הנ"ל יאיין את חובותיה של המערערת כלפיה, כפי שהם הוגדרו בפיסקאות 14(ב)-14(ג) לעיל (כנגד זאת – החובה למסור למשיבה את פרטי כל הנכסים, ללא שמות או כתובות מדויקות של המחזיקים, כפי שזו הוגדרה בפיסקה 14(א) שלעיל, תמשיך לעמוד, שכן המשיבה כבר מסרה התחייבות לשלם את האגרה בגין מידע זה). 16. לאחר שהמשיבה תמסור למערערת הסכמה לשלם את הסכומים הנ"ל, וכן תפקיד אותו או את חלקו, או תמסור ערובות להבטחתו – הכל בהתאם לתקנה 4(ב) ותקנה 4(ג) לתקנות – תמשיך המערערת בביצוע האמור בפיסקה 14 שלעיל. 17. כיצד פותר המתווה שהובא בפסקאות 16-14 שלעיל את הקשיים שהמערערת מעלה? נבהיר את הדברים להלן: (א) העובדה שהמחזיקים מסרו את הסכמתם להעברת המידע מאיינת את החשש לפגיעה בפרטיות. מדוע? סעיף 1 לחוק הגנת הפרטיות קובע כי: "לא יפגע אדם בפרטיות של זולתו ללא הסכמתו" (ההדגשה שלי – ח"מ; הוראה דומה מצויה גם בסעיף 23ב לחוק הגנת הפרטיות, שהובא לעיל). סעיף 9(א)(3) שבחוק חופש המידע, שעליו מבססת המערערת את טענתה, מציין כי מסירת המידע הפוגע בפרטיות איננה מותרת, "אלא אם כן הגילוי מותר על פי דין". מכאן, שמרגע שגילוי המידע מותר על פי חוק הגנת הפרטיות (הוא המקור החוקי לטענותיה של המערערת) – נשמט הבסיס מתחת לאיסור (עיינו: פרשת ונטורה, בעמ' 821). ודוק: מנגנון ה-"Opt-in" שנוצר בגדרי פיסקה 14 שלעיל מונע הכבדת יתר על המחזיקים, והוא נועד בנוסף לוודא שהסכמתם לפגיעה בפרטיותם ניתנה לאחר שהם עיינו בהודעה שנמסרה להם, וקיבלו החלטה מודעת בנושא. אמנם ניתן היה לבחור גם במנגנון "Opt-out", בשים לב להוראת סעיף 13 לחוק חופש המידע, במסגרתה מוגדר המונח "הסכמה" גם כהסכמה מכללא, ואולם בהתחשב בהגנה החוקתית המוקנית לזכות לפרטיות, כמו גם בשים לב לנתון שמדובר כאן במספר רב מאוד של מחזיקים – לא מצאתי לעשות כן (השוו: בירנהק, עמ' 127). זה המקום לציין כי בית המשפט העליון של מדינת קליפורניה בארצות-הברית פסק בצורה דומה, בהקשרים של גילוי שבהם התבקשה מסירת שמות וכתובות של צדדים שלישיים (ראו, למשל: Colonial Life & Accident Ins. Co. v. Superior Court 647 P.2d 86 (Cal. 1982)). בפרשה אחרת (Andrews v. Superior Court No. B219388, 2010 WL 1694468 (Cal. Ct. App. Apr. 28, 2010)) התבקש בית המשפט לערעורים בקליפורניה למסור את פרטיהם של אנשים ששהו בתקופה מסוימת במעון רפואי, במסגרת תביעה שבה נטען לרשלנות של המטפלים במעון. הבקשה לגילוי המידע נועדה לחשוף עדים לאירועים שם, ובנוסף נטען כי הדבר יוכל לסייע לברר האם אירעו מקרים דומים לזה של התובעים בעבר. בית המשפט שם אישר הליך של Opt-in שבגדרו תהיה חובה לקבל את אישור השוהים במקום, עובר לקבלת המידע, והוא ציין בנושא זה, בין היתר, כדלקמן: “The opt-in letter approach completely remedied any potential intrusion on the individuals' privacy involved in a release to plaintiffs of the contact information. Under plaintiffs' proposed plan for an opt-in letter, no information would be disclosed to the plaintiffs unless the individuals consented. Therefore, under plaintiffs' compromise proposal for optin letters, there was no invasion of privacy that was “serious in nature, scope, and actual or potential impact.” (Hill, supra, 7 Cal.4th at p. 37.)”. (ב) המתווה שלעיל גם מונע חשש של שיבוש תפקודה התקין של המערערת, או הקצאת משאבים בלתי סבירה. הסיבה לכך היא שמן המערערת נמנע הצורך לדון בהשגותיהם של המחזיקים השונים, שכן היא מקבלת למעשה את ההשגות הנ"ל בצורה אוטומטית מראש (ובנוסף לא יוגשו עתירות מנהליות מצד המשיבה כנגד ההחלטה "לקבל" את השגותיהם של המחזיקים, וזאת מסיבות שיובהרו בהמשך הדברים). יתר על כן, העלות הכלכלית של הפנייה הינה מינימלית בנסיבות, והיא מכוסה ממילא על ידי המשיבה. בהקשר זה יש להדגיש כי התוצאה שאליה הגעתי עולה בקנה אחד עם המנגנון שקבוע בגדרי סעיף 13 לחוק חופש המידע. מחד גיסא, סעיף זה מחייב פנייה אישית בכתב לכל צד שלישי שעלול להיפגע. מאידך גיסא, סעיף זה איננו קובע שיש לדון, בהכרח, בכל השגה בצורה פרטנית, אלא רק שבמידה שהתנגדות מסוימת של צד שלישי נדחית – יש להודיע על כך לאותו הצד השלישי, ולאפשר לו (מבחינת לוחות הזמנים) להגיש על כך עתירה מנהלית (עיינו: סגל, עמ' 231-229). שתי הוראות אלה מוגשמות כאן, שכן המידע בדבר פנייתה של המשיבה למערערת נשלח לכל מחזיק בכתב, ובהיעדר דיון בהתנגדויות – אין צורך להודיע למחזיקים בשנית על ההחלטה בהשגותיהם. 18. נעבור עתה לבחון כיצד המתווה שלעיל משנה לטובה גם את מצבה של המשיבה, ומאפשר לה לפעול כפי שהיא חפצה. בהקשר זה אדגיש: (א) ברי כי המטרה הראשונה לפעילותה של המשיבה – יצירת מאגר מידע – מוגשמת כבר בשלב הראשון, של מסירת המידע למשיבה, ללא שמות המחזיקים או כתובתם המדויקת. כך תוכל המשיבה לגלות האם מחזיקים מסוימים (שהיא איננה יודעת את זהותם) נהנים מהנחות או מתעריפים נוחים יותר, ולשם כך לא נדרש גילוי זהות המחזיקים בנכסים. לדוגמה: כך תוכל המשיבה לגלות האם המערערת מעניקה הנחות מסוימות, או גובה ארנונה על פי תעריף מסוים, מופחת, למחזיקים שגודל נכסיהם גדול משטח מסוים, או למחזיקים שנמצאים באזור / שכונה מסוימת. (ב) חלקו השני של המתווה מטפל למעשה ברצונה של המשיבה לפנות ללקוחות פוטנציאליים. המכתב שיישלח אל המחזיקים בנכסים יודיע למחזיקים כי אם הם חפצים בכך, הם יוכלו להעביר את פרטיהם אל המשיבה ובכך להרחיב את מאגר המידע שלה. כפועל יוצא מכך יוכלו, כמובן, הצדדים להתקשר גם בהסכם של מתן שירותי ייעוץ בנושאי ארנונה (אף שמטבע הדברים, מסירת תשובה חיובית מן המחזיקים בנוגע לשאלת גילוי זהותם, איננה מהווה עדיין "הסכמה" של המחזיקים הנ"ל להסכם כלשהו, אף לא מכללא, עם המשיבה). 19. חשוב להדגיש שמאותו הטעם המשיבה תהיה מנועה מלעתור כנגד קבלת סירובם של מחזיקים למסירת המידע. טענה שכזו – לו תעלה מפי המשיבה – תסתור את הצהרותיה שלה, לפיהן היא מבקשת לשרת את המחזיקים ולסייע להם, וכמוה כבקשה להביא לשיתוף פעולה מצד המחזיק, בכפייה – בהליך שאמור להיות רק לטובתו (ובהסכמתו). זאת ועוד (וזהו העיקר לענייננו): עתירה המופנית כנגד קבלת השגות המחזיקים לא תוכל להצליח אלא על בסיס טענות המופנות הלכה למעשה נגד הקביעות כי אכן נפגעת פה פרטיותם של המחזיקים, או כי האינטרס שבמסירת המידע איננו מצדיק פגיעה זו (ראו: סעיף 17(ד) לחוק חופש המידע). ואולם קביעות אלה אושררו כאן בפסק דיננו ועל כן לא ניתן להשיג עליהן עוד בגדרי הליך משפטי נוסף. יש להעיר עוד כי פנייתה של המערערת כאן למחזיקי הנכסים איננה מהווה פנייה מסוג "דיוור ישיר", שבו דן סימן ב' לפרק ב' שבחוק הגנת הפרטיות, וזאת נוכח הוראת סעיף 17ח לחוק האמור, הקובע כי: "סימן זה לא יחול על גוף ציבורי, במשמעותו בסעיף 23(1), במילוי תפקידיו על פי דין". 20. לבסוף אציין כי הצורך בהבטחת תשלום האגרה כאן הוא פועל יוצא של העובדה כי המערערת אמורה לבצע פעילויות רבות שאותן היתה יכולה לעשות המשיבה בעצמה, בעבודת נמלים של סיורים בעיר ופנייה אישית למחזיקים בנכסים (ראו: עמוד 2 לפסק הדין). 21. הנה כי כן, אציע לחבריי שנפעל בהתאם למתווה שצוין לעיל. המנגנון שהוצע כאן תואם את רוחו ותכליתו של חוק חופש המידע, השואף להשיא את נגישות המידע בישראל. כן הוא מתבקש מהוראת סעיף 11 לחוק חופש המידע, הקובע כדלקמן: "היה המידע המבוקש מידע אשר הרשות הציבורית רשאית או חייבת שלא למסרו כאמור בסעיף 9, וניתן לגלות את המידע, ללא הקצאת משאבים בלתי סבירה או הכבדה ניכרת על פעולתה של הרשות, תוך השמטת פרטים, תוך עריכת שינויים או תוך התניית תנאים בדבר דרך קבלת המידע והשימוש בו, תמסור הרשות את המידע בהשמטות, בשינויים או בתנאים המחויבים, לפי הענין; נעשו השמטות או שינויים כאמור, תציין זאת הרשות, אלא אם כן אין לגלות עובדה זו, מהטעמים המפורטים בסעיף 9(א)(1)". 22. לקראת סיום אעיר כי קיים סיכוי סביר שבעקבות ההיענות לבקשתה של המשיבה, יווצר מצב שבו המשיבה תחזיק הלכה למעשה ב"מאגר מידע", כהגדרת מונח זה בסעיף 7 לחוק הגנת הפרטיות. למותר לציין כי אם יתקיים מצב שכזה, המשיבה תידרש לפעול בהתאם להוראות פרק ב' לחוק הגנת הפרטיות, לרבות רישום המאגר ושימוש בו רק למטרות שלשמן הוא הוקם (ראו: סעיף 8 לחוק הגנת הפרטיות). מטבע הדברים, אינני מכריע כאן בסוגיות המשפטיות והאחרות שסיטואציה שכזו יכולה ליצור, שכן הדבר לא הועלה על ידי הצדדים ונראה שהוא עיוני בלבד בשלב הזה. 23. לבסוף, בנוגע לשאלת הפגיעה בפרטיות על תאגידים: בין המערערת לבין המשיבה קיימת אי-הסכמה בנוגע לשאלה, האם גם תאגידים רשאים ליהנות מהזכות (החוקתית או התת-חוקתית) לפרטיות, וכפועל יוצא מכך – האם יש לחייב את המערערת להעביר למשיבה את פרטיהם של המחזיקים שהינם תאגידים, גם מבלי להידרש להליך על פי סעיף 13 לחוק חופש המידע. שאלה זו היא מורכבת, וזכתה לתשובות שונות ברובד החוקתי (לדעה השוללת את הזכות החוקתית לפרטיות על תאגידים, ראו: בירנהק, עמ' 126-132; לדעה אחרת, ראו: אהרן ברק "התאגיד וחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו" (עתיד להתפרסם בבטאון מאזני משפט), שם, בה"ש 73). עם זאת סבורני כי אין צורך להכריע כאן באופן עקרוני בשאלה הנ"ל. הסיבה לכך היא פשוטה: התנגדותה של המערערת ושל המרכז לשלטון מקומי למסירת המידע, מושא הערעור, מתבססות בעיקר על סעיפים 2 ו-23ב לחוק הגנת הפרטיות. ואולם בנוגע לסעיפים אלה נקבע במפורש בסעיף 3 לחוק האמור, כי אין הם חלים על תאגידים. ראו גם בהצעת חוק הגנת הפרטיות (תיקון מס' 9), התשס"ו-2005 (ה"ח 230 כ' בכסלו התשס"ו), עמוד 231: "חוק הגנת הפרטיות נועד, ככלל, להגן על הזכות לפרטיות של בני אדם ולא של תאגידים" (הערה: מאז חקיקתו, סעיף 2 לחוק הגנת הפרטיות לא חל על תאגידים, וההוספה של סעיף 23ב לעניין זה היא משנת 2005, היא שנת הגשת העתירה המנהלית, מושא ההליך). אשר על כן, גם אם ביחס לשאלה החוקתית הנ"ל – הדעות עדיין חלוקות, נראה כי בהקשר שלנו אין מניעה לקבוע כי מחזיקי נכסים שהם תאגידים אינם עלולים להיפגע ממסירת המידע, שכן לא עומדת להם הזכות לפרטיות, בהתאם לסעיפים 2 ו-23ב לחוק הגנת הפרטיות (והרי חוק חופש המידע מפנה לחוק הגנת הפרטיות בסעיף 9(א)(3) שבו). על כן אציע שבמנותק ובנוסף להסדר שאותו קבעתי בפסקאות 16-14 שלעיל, המערערת תמסור למשיבה את כל המידע המבוקש בנוגע לנכסים שבתחומיה, הנוגעים למחזיקים שהינם תאגידים. למען הסר ספק יודגש כי אם קיים קושי טכני להפריד ברשימותיה של המערערת בין המחזיקים שהינם תאגידים לבין אלה שאינם תאגידים, שעות העבודה שיושקעו ביצירת ההפרדה הנ"ל יכללו בתוך השעות שעליהן תידרש המשיבה לשלם, כאמור בפיסקה 15(א) שלעיל. 24. נוכח כל האמור לעיל – הנני מציע לחברי כי נקבל את הערעור בצורה חלקית, והסעד האופרטיבי הוא זה שעליו עמדתי בפסקאות 16-14, בצירוף פיסקה 23 שלעיל. בנסיבות העניין – הנני מציע כי לא נעשה צו להוצאות. ש ו פ ט כבוד המשנה לנשיא (בדימ') א' ריבלין אני מסכים. ה מ ש נ ה ל נ ש י א (ב ד י מ') כבוד השופט ס' ג'ובראן אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ח' מלצר. ניתן היום, כ"ז תמוז התשע"ב (16.7.2012). המשנה לנשיא (בדימ') ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07013860_K10.doc מה מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il