עע"מ 1386-04
טרם נותח
המועצה הארצית לתכנון ובניה נ. עמותת נאות ראש העין ע"ר
סוג הליך
ערעור עתירה מינהלית (עע"מ)
פסק הדין המלא
-
פסק-דין בתיק עע"ם 1386/04
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מנהליים
עע"ם 1386/04
עע"ם 1455/04
בפני:
כבוד הנשיאה ד' ביניש
כבוד השופטת א' פרוקצ'יה
כבוד השופט ס' ג'ובראן
המערערים בעע"מ 1386/04:
1. המועצה הארצית לתכנון ובנייה
2. הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה - מחוז מרכז
3. מינהל מקרקעי ישראל
נ ג ד
המשיבים בעע"מ 1386/04:
1. עמותת נאות ראש העין, ע"ר
2. אמיר לירן
3. הוועדה המקומית לתכנון ובנייה - ראש העין
4. החברה לייזום מיסודה של סי.פי.אם. בע"מ
המערערת בעע"מ 1455/04:
החברה לייזום מיסודה של סי.פי.אם בע"מ
נ ג ד
המשיבים בעע"מ 1455/04:
1. עמותת נאות ראש העין ע"ר
2. אמיר לירן
3. המועצה הארצית לתכנון ולבנייה
4. הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה-מחוז מרכז
5. מינהל מקרקעי ישראל
6. הועדה המקומית לתכנון ולבנייה - ראש העין
ערעורים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב בעת"מ 1414/02 מיום 12.1.04 שניתן על-ידי כבוד השופטת ד' פלפל
בשם המועצה הארצית לתכנון ובנייה, הועדה המחוזית לתכנון ובנייה, ומינהל מקרקעי ישראל:
עו"ד ציון אילוז
בשם עמותת נאות ראש העין ומר אמיר לירן:
עו"ד משה-יצחק אוסדיטשר; עו"ד אברהם סגיב
בשם הועדה המקומית לתכנון ובנייה:
עו"ד כהן משה
בשם החברה לייזום מיסודה של סי.פי. אם בע"מ:
עו"ד יעקב שרביט; עו"ד מורן ימיני; עו"ד רונן קגן
פסק-דין
השופטת א' פרוקצ'יה:
1. לפנינו ערעוריהם של המועצה הארצית לתכנון ובנייה, הועדה המחוזית לתכנון ובנייה, ומינהל מקרקעי ישראל (להלן גם - מוסדות התכנון והמינהל) וכן ערעורה של החברה לייזום מיסודה של סי.פי.אם בע"מ, המוגשים בעיקרם כנגד עמותת ראש העין ואמיר לירן. הערעורים נסבו על החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים בת"א (כב' השופטת ד' פלפל), אשר הורתה בפסק דינה על ביטול החלטת המועצה הארצית לתכנון ובנייה לאשר תכנית מיתאר מקומית לראש העין. הערעורים נועדו להביא לביטול החלטת בית המשפט, ולהחזיר על כנה את התכנית כתכנית תקפה שיש לפעול על פיה.
רקע והליכים
2. בתחילת שנת 1995 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל החלטה לקיים מכרזים לשיווק קרקעות בלתי מתוכננות. החברה לייזום מיסודה של סי.פי.אם בע"מ, היא המשיבה 4 בעע"מ 1386/04 והמערערת בעע"מ 1466/04, זכתה במכרז הראשון בראש העין (להלן: החברה).
3. לאחר זכייתה במכרז, החלה החברה בתכנון תוכנית המיתאר המקומית דנ/50א ( להלן - התכנית) בעיר ראש העין. מדובר בתכנית המרחיבה את ראש העין בהיקף של כ-4,600 יחידות דיור, כחלק מתפיסה תכנונית כוללת, הצופה את התפתחותה של ראש העין לעיר בינונית בגודלה, בת כ-80,000 תושבים, לעומת כ-35,000 תושבים המתגוררים בה בעת זו. התוכנית נתפסת על ידי מוסדות התכנון כבעלת חשיבות רבה. מעידה על כך העובדה שהתוכנית נמצאת ברשימת התוכניות בעלות עדיפות לאומית שהוכנה במשרד ראש הממשלה.
4. עם סיום הליכי התכנון, הועברה התוכנית לאישורה של הועדה המקומית לתכנון ובנייה – ראש העין (להלן - הועדה המקומית). הועדה המקומית עיכבה את אישורה של התוכנית עד להשלמת תכנית-אב לראש העין. ביום 23 ביולי 1996, לאחר שסוכמו עיקרי תכנית האב, ולאחר שהתוכנית הותאמה לתכנית האב, אושרה התכנית על ידי הועדה המקומית והועברה לדיון לצורך הפקדה לוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה - מחוז מרכז (להלן - הועדה המחוזית).
5. ביום 13 באוגוסט 1997, ולאחר שקיימה מספר ישיבות היגוי, אישרה הועדה המחוזית את התכנית להפקדה, בכפוף לשורה של תנאים. במקביל להליכים בוועדה המחוזית, נדונה התוכנית בפני ועדת המישנה של המועצה הארצית למעקב ובקרה (להלן: ועדת הבקרה), אשר אישרה את התאמתה של התכנית לתמ"א 31, ביום 30 בדצמבר 1997.
6. ביום 8 באפריל 1998, הפקידה החברה את התוכנית בראש העין, וזאת לאחר שקודם לכן הועלתה התכנית שלוש פעמים נוספות לדיון בוועדה המחוזית לצורך קבלת החלטות מתקנות.
7. המשיבים 1 ו-2, עמותת ראש העין ואמיר לירן הם המשיבים בשני הערעורים (להלן: העמותה). העמותה הגישה התנגדויות לתוכנית בחודשים יוני-יולי 1998, בצד עשרות מתנגדים נוספים. בין השאר, טענה העמותה כי התוכנית נוגדת את תוכנית המיתאר המחוזית תמ"מ/2/3, בכך שזו מגדירה את השטח עליו עתידה התוכנית להיבנות כ"שטח פתוח". בחודש פברואר 1999, התקיים דיון בהתנגדויות בפני ועדת המישנה לעררים של הועדה המחוזית, ובמאי 2000, למעלה משנתיים לאחר שהופקדה התכנית, דחתה הועדה המחוזית את ההתנגדויות, והתוכנית נותרה על כנה. בין היתר, קבעה הועדה המחוזית, כי התכנית אינה עומדת בסתירה להוראות תכנית המיתאר המחוזית תמ"מ/2/3.
ביום 23 ביולי 2000, החליט יו"ר הועדה המחוזית להעניק לעמותה רשות ערעור למועצה הארצית, בהתאם להוראות ס' 110(א)(2)(ב) לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן – החוק).
8. ביום 9 לינואר 2001, התקיים דיון בפני ועדת המישנה לעררים של המועצה (להלן – ועדת המישנה), כאשר שניים מחברי הועדה – משה מנשה ואדם מזור – לא נכחו בדיון. ביום 5.3.01 קיבלה ועדת המישנה החלטה, הקובעת כי התוכנית עומדת בסתירה להוראות תמ"מ/2/3, וזאת מאחר שהשטח הנוגע בדבר מוגדר בתוכנית המיתאר המחוזית כשטח פרברי, אשר הבנייה למגורים בו דלילה, והגדרה זו, לדעת ועדת המישנה, אינה מתיישבת עם התכנון המוצע בתוכנית שאושרה. ועדת המישנה קבלה את הערר על סמך נקודה זו בלבד, וביטלה את התוכנית, וזאת מבלי לדון בשאר נימוקי הערר לגופם.
9. שני חברי ועדת המישנה שנעדרו מהדיון בועדת המישנה פנו ביום 15.3.01 ליו"ר המועצה הארצית, בבקשה להביא את החלטת ועדת המישנה לדיון בפני המועצה הארצית במליאתה. הפנייה נעשתה על פי סעיף 6(ב) לחוק. ביסוד פנייה זו עמדה זו הטענה כי החלטת ועדת המישנה פוגעת בפיתוחה ובקידומה של העיר ראש העין, וכי מן הראוי שהמועצה במליאתה תיתן על כך את דעתה.
10. ביני לביני, וכפועל יוצא מהחלטת ועדת המישנה, החליטה המועצה הארצית על הפקדת תכנית מתאר מחוזית חלקית, תמ"מ 34/3 (להלן: התוכנית החלקית), המשנה את יעוד השטח הכלול בתכנית תמ"מ 2/3 משטח פרברי לשטח עירוני. לתוכנית החלקית הוגשו התנגדויות, אשר נשמעו בפני ועדת המישנה להתנגדויות שליד המועצה הארצית. ההתנגדויות נדחו ביום 1.1.02 והתכנית החלקית אושרה. משכך נעשה, נרפא, לכאורה, הפגם בתוכנית, והעילה שבגינה פסלה ועדת המישנה את התוכנית, נתבטלה.
11. ביום 6.8.02 התקיים דיון חוזר בתכנית בפני המועצה הארצית, על פי בקשת שני חברי ועדת המישנה מנשה ומזור, במסגרת הוראות סעיף 6(ב) לחוק. בדיון נכחה גם העמותה. לאחר דיון, הוחלט כי המועצה הארצית מקבלת את השגותיהם של חברי ועדת המישנה מנשה ומזור, ונקבע כי לאור אישור התוכנית החלקית, הוסרה המניעה המשפטית לאישור התכנית, בשל מה שנראה קודם לכן כבלתי מתיישב עם תכנית תמ"מ 2/3, שבינתיים שונתה. לפיכך, הוחלט להחזיר את העניין לועדת המישנה, כדי שתשוב ותדון בכל נימוקי הערר האחרים שלא נדונו בגלגול הראשון (להלן: החלטת המועצה הארצית).
12. ביום 30.10.02, דנה ועדת המישנה פעם שנייה בערר, ולאחר ששמעה את המתנגדים לגוף התכנית, החליטה לדחותו. ביום 3.2.03, פורסם ברשומות דבר אישורה של התכנית.
13. העמותה עתרה לבית המשפט לעניינים מינהליים במטרה לתקוף את התכנית, ולעתירתה שני ראשים: האחד – תקיפת החלטת המועצה הארצית מיום 6.8.02 בה הורתה לועדת המישנה להמשיך ולדון בעררים שהוגשו כנגד התכנית; השני – תקף את התכנית גופה, בטענות לפיהן היא נגועה בליקויים תכנוניים כבדי משקל, העולים כדי חוסר סבירות קיצוני, היורד לשורשו של עניין.
פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים
14. בית המשפט קבע כי מהלכיה של המועצה הארצית באישור התכנית היו פסולים משתי בחינות גם יחד: ראשית, לגישתו, על-פי סעיף 6(ב) לחוק התכנון והבנייה, זכותו של חבר ועדת מישנה להביא עניין להכרעת מליאת המועצה הארצית נתונה לו רק מקום שהיתה מחלוקת בקרב חברי ועדת המישנה, ומחלוקת כזו עשויה להיווצר רק בין אלה שנוכחים בישיבה ולוקחים חלק בדיון. חבר וועדה שלא השתתף בדיון אינו "בר פלוגתא", ולכן אין לו מעמד לדרוש העברת ענין להכרעת המועצה במליאתה על פי סעיף 6(ב) לחוק. בית המשפט מצא חיזוק לעמדתו בהוראה אחרת בחוק התכנון והבנייה הקובעת כי חבר שנעדר ממספר מסוים של ישיבות הועדה יודח מתפקידו. מאחר שהחוק התכוון לכפות את נוכחות חברי הועדה בישיבותיה, הסיק בית המשפט כי "זכויות ערעור" של חברי ועדת מישנה למועצה הארצית נתונות רק לאלה שנכחו בדיון, ורק בתנאי זה הם עשויים להיחשב "חברים חולקים" במשמעות סעיף 6(ב) לחוק. מאחר שבענייננו, לא ניתן לראות ביוזמי העברת הנושא לדיון במליאת המועצה הארצית בבחינת "חברים חולקים", מאחר שלא נכחו בישיבת ועדת המישנה שבה נדון הנושא, החליט בית המשפט כי לא נתונה בידיהם הזכות השמורה ל"חבר חולק" בסעיף 6(ב) לחוק לדרוש כי הסוגיה תועבר להחלטתה הסופית של המועצה הארצית.
אשר לגוף התכנית, סבר בית המשפט כי אין עילה להתערבות שיפוטית בשיקולים התכנוניים, הנתונים לגופים המקצועיים. עם זאת, הוא ראה לבחון את סבירותה של החלטת המועצה הארצית מיום 6.8.02, בהיבט של חלוף הזמן, מאז הונח העניין על שולחנה, ועד למתן החלטתה. בעניין זה נפסק כי משך הזמן שחלף מאז הדיון הראשון בועדת המישנה ביום 5.3.01, ועד למועד בו נתנה המועצה הארצית את החלטתה להחזיר את הדיון לועדת המישנה כדי שתדון בשאר טענות הערר, הוא בלתי סביר. לפיכך, הורה בית המשפט על ביטול החלטת המועצה בדבר החזרת הענין לועדת המישנה כאמור, החלטה אשר הובילה בסופו של יום לאישור התכנית. בקביעתו, הסתמך בית המשפט על הוראות סעיף 110(ה) לחוק התכנון והבנייה, הקובע כי בעררים למועצה הארצית על החלטת הועדה המחוזית, תיתן המועצה את החלטתה תוך תשעים יום מתום הגשת תשובות המשיבים, או מתום המועד להגשת התשובות, לפי המוקדם. החוק אף מורה למועצה לבקש אורכה משר הפנים במקרים בהם היא אינה יכולה לעמוד בלוח הזמנים, דבר שלא עשתה. בית המשפט קבע, בין היתר:
"... קיים מתחם של מהירות ראויה, במסגרתו רשות מאורגנת צריכה לפעול, ורק במקרים בהם הרשות חרגה ממתחם זה יהיה מקום לומר כי הרשות הפרה את החובה לפעול במהירות הראויה ...
... הפגם המינהלי במקרה זה לא מהווה סטייה של מה בכך, אלא הוא נוגע לשורש העניין העומד על הפרק, והוא בבחינת סטייה מהותית מסטנדרד ההתנהגות הסבירה המצופה מרשות מינהלית. וכך אני קובעת. אשר על כן, אני מקבלת את העתירה, ומבטלת את החלטת המועצה".
15. משמעותה המעשית של החלטת בית המשפט לבטל את החלטת המועצה הארצית להחזיר את הענין לועדת המישנה, הינה הותרת החלטתה הקודמת של ועדת המישנה בעינה, לפיה התכנית בטלה בשל אי התאמה לתכנית המיתאר המחוזית. משעה שהענין אינו חוזר לועדת המישנה, כפי שהורתה המועצה, נותרת בעינה החלטתה המקורית של ועדת המישנה בדבר ביטול התוכנית, וכל המהלכים שבאו בעקבותיה אינם באים לכלל ביטוי. על תוצאה משפטית זו נסבו הערעורים שלפנינו.
הערעורים
טענות המערערים
16. עמדת המערערים – גופי התכנון והמינהל, וכן החברה – הינה כי פסק הדין על שני נדבכיו אינו יכול לעמוד.
אשר לנדבך הראשון, המתייחס למשמעותו של סעיף 6(ב) לחוק התכנון והבנייה, נטען כי הפרשנות בה נקט בית המשפט, על-פיה נדרשת נוכחות חבר ועדת משנה בישיבה ובדיון כתנאי לזכותו לדרוש כי החלטת ועדת המישנה שהתקבלה ונתונה במחלוקת תועבר להכרעת מליאת המועצה הארצית אינה מעוגנת בלשון ובתכלית הוראת החוק הנוגעת בדבר. סעיף 6(ב) לחוק אינו מחייב נוכחות חבר ועדה בישיבת ועדת המישנה כתנאי להפעלת זכותו להעביר את הענין לשיקולה של המועצה. הוראות מקבילות בחוק מחזקות את המסקנה כי נוכחות חבר בישיבה אינה מהווה תנאי מוקדם לדרישתו להעביר ענין שבמחלוקת להכרעת מליאת המועצה. האנלוגיה שביקש בית המשפט לעשות בין ענין זה לבין הוראת סעיף 44א לחוק, המדברת בהטלת סנקציה על חבר ועדה שלא נכח במספר מוגדר של ישיבות הועדה, אינו ממין העניין, ולא ניתן ללמוד ממנו דבר לענייננו. לגישת המערערים, הליך הדיון החוזר במליאת המועצה נועד להבטיח כי תתקבל החלטה תכנונית ראויה.
שנית, טוענים המערערים כי שגה בית המשפט בבטלו את החלטת המועצה הארצית להחזיר את הדיון בערר לועדת המישנה בשל טעם הכרוך בהפרת עקרון "המהירות הראויה". לעניין זה נטען, ראשית, כי אפילו היתה סטייה מהמהירות הראויה, אין הפגם הנטען מצדיק את ביטול החלטת המועצה, כאשר זו גוררת מאליה את התוצאה המשפטית של ביטול התכנית כולה, וזאת במיוחד במקום שבית המשפט לא ראה עילה להתערב בתכנים של התכנית, ובשיקולים התכנוניים העומדים ביסודה. ככלל, כך נטען, איחור, כאמור, אינו מכתיב תוצאה משפטית מהותית של אישור או ביטול של תכנית. המערערים מתייחסים לסעיף 110(ה) לחוק התכנון והבנייה, הקובע כי המועצה הארצית תתן את החלטתה תוך תשעים ימים מתום הגשת תשובות המשיבים או מתום המועד להגשת התשובות, לפי המוקדם. לטענתם, הנורמה האמורה בהוראת חוק זו היא נורמה מנחה ולא מחייבת, ואין בחלוף המועד של 90 יום כדי להביא לביטול החלטת המועצה. הא ראייה, כאשר ביקש המחוקק להביא לתוצאה אופרטיבית כלשהי בשל חלוף הזמן, הוא עשה זאת בהוראות ברורות ומפורשות (למשל, סעיפים 62(ב); 108(ג); 109(ב); 109א(ב)(1); 109א(ד), וסעיף 157 לחוק).
עוד נטען על ידי המערערים, כי בביטול התכנית במחי יד, לא לקח בית המשפט בחשבון פגיעה נרחבת בזכויות צדדים שלישיים שכלל לא היו צדדים להליך, וקולם לא נשמע.
יתר על כן, באשר למעבר הזמן, אירעו נסיבות המסבירות ומצדיקות את הזמן שחלף עד למתן החלטת המועצה, ואין מדובר בעיכוב שרירותי שאין לו טעם והסבר. ביום 5.3.01 החליטה ועדת המישנה לקבל את הערר בשל חוסר התאמת התכנית לתכנית המיתאר המחוזית. ביום 15.3.01 הוגשה ליו"ר המועצה הארצית דרישת שני חברי הועדה כי המליאה תדון בענין על פי סעיף 6(ב) לחוק. ביום 30.8.01 החליטה המועצה הארצית על הפקדת תכנית המיתאר החלקית תמ"מ 34/3, המשנה את תכנית המיתאר המחוזית. ביום 11.12.01 נשמעו ההתנגדויות לתכנית זו. ביום 30.12.01 עתר המשיב 2 לבית המשפט העליון כנגד המועצה הארצית (בג"צ 10327/01) והוצא צו ביניים המונע מהמועצה מליתן החלטה בהתנגדויות לתמ"מ 34/3. ביום 12.5.02 ניתן פסק דין והעתירה נמחקה. פועל יוצא מכך הוא, כי במשך 14 חודשים נמצאו טעמים טובים לכך שהמועצה הארצית לא דנה בענין התכנית, משהיה ברור שלאישורה של תמ"מ 34/3 עשויה להיות השפעה ישירה על גורל התכנית.
פחות משלושה חודשים לאחר מחיקת העתירה, ולאחר שתמ"מ 34/3 אושרה, נתנה המועצה הארצית את החלטתה. בתנאים האמורים, לא חל כאן שיהוי בלתי סביר ובלתי מוסבר. המערערים מוסיפים כי מעבר הזמן לא גרם כל נזק למשיבים. לעומת זאת, ביטולה של התכנית מסב נזק כבד למערערים.
טענות העמותה
17. העמותה טוענת, כי יש לאמץ את החלטת בית משפט קמא על כל חלקיה.
אשר לזכות שני חברי הועדה שלא נכחו בישיבת הועדה לפנות למועצה הארצית כדי שתדון בנושא שבמחלוקת במובנו של סעיף 6(ב) לחוק, טוענת העמותה כי צדק בית המשפט קמא בפרשנותו את ההוראה האמורה, כמוציאה מגדרה חברים שלא השתתפו בדיון בועדה ובהליך קבלת ההחלטה. הזכות לדרוש העברת החלטת ועדת מישנה לדיון במועצה הארצית נתונה ל"חבר חולק", והכוונה במושג זה היא למי שנכח בדיון, ונמצא חולק על ההחלטה שנתקבלה. הדבר עולה מנוסח החוק, ומההלכה הפסוקה. הכרה בחבר שלא נכח בדיון בועדה כ"חבר חולק", הרשאי להפנות החלטה שבמחלוקת למועצה הארצית, עלולה לעודד היעדרות חברים מדיונים, ולפתוח פתח למניפולציות דיוניות שונות שקיים אינטרס ציבורי להגבילן. יתר על כן, דרישה לדיון נוסף במועצה מחייבת קיומו של נימוק ענייני בעל משקל, ולא כל דרישה, באשר היא, מספקת לצורך ענין זה. הענין שלפנינו אינו מצדיק דיון שכזה.
העמותה טוענת עוד, כי שיהוי המועצה במתן החלטתה במשך 17 חודשים גרם לה נזק ממשי עקב הסתמכותה על החלטתה המקורית של ועדת המישנה בדבר ביטולה של תכנית ראש העין. לדבריה, שיהוי זה פגע באינטרס ציבורי כללי, ופגע באינטרס הפרטי שלה, בעיקר במובן של חסימת דרכה לערכאות. מכאן, התוצאה המתבקשת משיהוי זה היא בטלות החלטת המועצה הארצית. מוסיפה העמותה וטוענת, כי הפירוש שנתן בית המשפט למגבלת הזמן שבסעיף 110(ה) לחוק הוא נכון, ויש לאמצו.
עוד נטען, כי המועצה הארצית חרגה מסמכותה כאשר הורתה לועדת המישנה להמשיך ולדון בערר, תוך התייחסות לתכנית המיתאר החדשה תמ"מ 34/3. הדרך הנכונה בה צריך היה ללכת היא להביא את התכנית לבחינה ראשונית בועדה המקומית, כדי שזו תבחן את התאמתה לתכנית המיתאר החדשה. לא נמצא יסוד משפטי לקיצור הדרך שנעשה, שהוליך לבחינה זו בועדת המישנה שליד המועצה הארצית.
העמותה העלתה טענות שונות נוספות לגופה של התכנית, שנועדו להצביע על פגמיה התכנוניים השונים.
הכרעה
18. בפתח הדברים ראוי להבהיר מה נכלל במסגרת הדיון ומה אינו נכלל בו. עומדת במחלוקת שאלת דרך התנהלותם של מוסדות התכנון. אין עומדים במחלוקת שיקולים תכנוניים שביסוד תכנית ראש העין, אשר בית המשפט קמא נמנע, ובדין כך, מלהידרש להם. הערעורים הם של מוסדות התכנון והמינהל, וכן החברה, אשר מטבע הדברים אינם חולקים על חוקיות התוכנית גופה. הנחתנו היא, אפוא, כי לא נפל פגם מהותי בתכנית גופה. אין מקום שנתייחס לטענות העמותה בדבר פגמים תכנוניים כאלה ואחרים שנפלו בתכנית, שאינם חלק ממסגרת הערעורים שלפנינו.
19. שתי שאלות עומדות בפנינו להכרעה: האחת - האם נפל פגם בכך שהמועצה הארצית נזקקה לפניית שניים מחברי ועדת המישנה לערוך במליאה דיון נוסף בתכנית לאחר קבלת החלטת ועדת המישנה; השניה - האם נפל פגם בהחלטת המועצה הארצית להחזיר את הדיון בתכנית לועדת המישנה, כדי שזו תדון בכלל נימוקי הערר שהועלו על ידי העמותה לאור משך הזמן שחלף מאז הונח העניין על שולחנה, ועד למתן החלטתה; האם הפגם שנפל, באם נפל, לאור משך הזמן האמור, מצדיק את ביטול החלטת המועצה, שהפועל היוצא ממנה הוא החזרת החלטתה המקורית של וועדת המישנה על כנה, בה החליטה כי דין התכנית להתבטל. נדון בשאלות אלה אחת לאחת.
העברת נושא שבמחלוקת מועדת המישנה להכרעת המועצה הארצית
20. סעיף 6 לחוק התכנון והבנייה קובע:
"6. ועדות משנה
(א) המועצה הארצית רשאית -
(1) למנות מבין חבריה ועדות קבועות וועדות לעניינים מסוימים, ולקבוע להן את סמכויותיהן ותפקידיהן;
(2) למנות לועדות כאמור יועצים מקצועיים;
(3) לאצול לועדות כאמור מסמכויותיה, למעט כל סמכות בדבר תכנית מתאר ארצית ובדבר הייעוץ בענייני החקיקה בשטח התכנון והבנייה.
(ב) היה חבר ועדה שנאצלה לה סמכות לפי סעיף זה חולק על החלטת הועדה, תעביר הועדה את ההחלטה, על פי דרישתו, להכרעתה הסופית של המועצה".
השאלה העולה היא, האם סעיף 6(ב) לחוק מניח כי חבר ועדת מישנה החולק על החלטתה, ועל כן רשאי לדרוש את העברת החלטתה להכרעה סופית של המועצה, הוא בהכרח רק חבר שנכח בישיבת ועדת המישנה שבה נתקבלה ההחלטה, או שמא רשאי לדרוש זאת גם חבר ועדה שלא נכח בישיבה כזו, החולק על החלטה שנתקבלה בה.
21. פרשנות נורמה חקיקתית היא הליך רב-שלבי: ראשית, יש לעמוד על לשונה של הנורמה, המשרטטת את המסגרת והגדרים שבתחומם יש להתחקות אחר משמעות ההוראה. בגדרי המסגרת הלשונית, יש לתור אחר תכלית הנורמה, שעניינה המטרה אותה התכוון המחוקק להשיג. במקום שבגדר המסגרת הלשונית תתכנה מספר תכליות אפשריות, יש לאתר את התכלית הראויה ביותר, העשויה להשתלב במתחם הפרשנות המילולית האפשרית (עע"ם 2273/03 אי התכלת נ' החברה להגנת הטבע (טרם פורסם, 7.12.06) (להלן: פרשת אי התכלת); א' ברק, פרשנות במשפט, כרך ב' תשנ"ג, 81-80). מבין המשמעויות הלשוניות השונות האפשריות, יש לבחור את המשמעות המגשימה באופן ההולם ביותר את תכליתה של החקיקה (ד"נ 40/80 קניג נ' כהן, פד"י לו(3) 701, 715 (1982); ע"א 483/84 קרנית קרן לפיצוי נפגעי תאונות דרכים נ' אברהם, פד"י מא(4) 754, 761 (1987)). תכלית הנורמה נגזרת, בתחומי המיתחם הלשוני, משילוב שבין כוונתו הקונקרטית, הסובייקטיבית של המחוקק, לבין התכלית האובייקטיבית, שעניינה המטרות, הערכים, המדיניות, והפונקציות החברתיות שהנורמה מבקשת להגשים (בג"צ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין, פד"י מז(1) 749, 763 (1993); בג"צ 953/89 אינדור נ' ראש עיריית ירושלים, פד"י מה(4) 683, 688 (1991)).
22. נוסחו המילולי של סעיף 6(ב) לחוק מאפשר מינעד רחב של אפשרויות פרשניות ביחס לשאלה אם רשאי חבר ועדת מישנה שלא נכח בישיבה בה נתקבלה החלטה שהוא חולק עליה לדרוש את העברת נושא ההחלטה לדיון במליאת המועצה הארצית. נוסחו הלשוני של סעיף 6(ב) אינו נוקט עמדה בשאלה זו, בדברו באופן כללי על "חבר ועדה... החולק על החלטת ועדה..." הוראת החוק אינה מתייחסת לשאלת נוכחות החבר בישיבה, ומה משמעות יש ליתן לכך. עד כאן למשמעות המילולית של ההוראה.
23. אשר לתכלית ההוראה, נראה כי זו מתיישבת, בעיקרה, עם הכרה רחבה בזכות חבר ועדת מישנה לדרוש העברת ענין שהוחלט עליו בועדת המישנה להכרעת מליאת המועצה, גם אם לא נכח בישיבת הועדה בה נתקבלה ההחלטה השנויה במחלוקת. הטעמים לכך הם אלה:
עניין לנו בסמכויות הכרעה הנתונות במקורן, על פי חוק התכנון והבנייה, למועצה הארצית. לשם ייעול ופישוט הליכים, היקנה החוק בסעיף 6 סמכות למועצה הארצית למנות ועדות שונות מבין חבריה, ולקבוע את סמכויותיהן ותפקידיהן. המועצה רשאית, אך אינה חייבת, לאצול לועדות כאלה מסמכויותיה, למעט בעניינים מסוימים המפורטים בחוק. נקודת המוצא בהסדר חקיקתי זה היא, כי הסמכויות נתונות למועצה הארצית נותרות בידיה, ועם הקמת הועדות ואצילת סמכויות להן, נותרת המועצה במליאתה בעלת הסמכויות הראשוניות לדון ולהחליט בנושאים העולים להכרעה. אצילת סמכויות מהמועצה הארצית לועדות מישנה אינה שוללת ממוסד התכנון העליון את סמכותו לדון בעניינים אותם אצל לועדה (בג"צ 234/51 אחמד קואס ואח' נ' שר התחבורה ואח', פ"די ו(2) 1192, 1196 (1952); בג"צ 374/81 ווטינסקי נ' ועדה מחוזית לתכנון ובנייה בת"א, פד"י לז(2) 649 (1982); בג"צ 707/81 שוורץ נ' ועדה מחוזית, פד"י לו(2) 665 (1982) (להלן: פרשת שוורץ)). מצב דברים זה מניח כי המועצה הארצית יכולה להחליט מיוזמתה להפעיל את סמכויותיה, הגם שסמכויות אלה הואצלו לועדות השונות. מציאות זו מתיישבת עם מתן פרשנות רחבה לסעיף 6(ב) לחוק מכוחה די בכך שנתקבלה בועדת המשנה החלטה הנתונה במחלוקת, כדי להצדיק דרישה מטעם חבר ועדה כלשהו שהענין יתברר בפני מליאת המועצה הארצית, ויזכה לדיון ולהכרעה של גוף התכנון העליון. פרשנות רחבה זו מתיישבת עם הגדרה רחבה של המושג "חבר ועדה...החולק על החלטת הוועדה" שבסעיף 6(ב) כחל גם על חבר ועדה שלא נכח בישיבת ועדת המישנה בה נתקבלה ההחלטה, שהוא אינו מסכים עימה.
24. התכלית העומדת מאחורי נורמה זו נשענת על ההנחה כי מדובר בנושאים תכנוניים המצויים בסמכותה המקורית של המועצה, ונתונים לאחריותה על פי החוק; כי מטעמי נוחות ויעילות, הואצלו סמכויות מסמכויותיה המקוריות לועדות מישנה המורכבות מחבריה; כי מקום שנוצרת מחלוקת פנימית בועדה, וחבר ועדת מישנה סבור כי הנושא מצריך הכרעה של המליאה, ראוי הוא כי המועצה תפעיל, הלכה למעשה, את סמכויותיה המקוריות במליאתה. קיום מחלוקת בועדת מישנה, בין אם חבר ועדה נכח בישיבה ובין אם לאו, עשוי להצביע על מורכבות השאלה העומדת לדיון, ואם כך הדבר, הרי שמוצדק כי ייערך לגביה דיון נוסף במליאה. הליך זה של קבלת החלטות במוסד התכנון העליון נועד להבטיח את רצינותם של הדיון וההכרעה במועצה הארצית, ולקיים בקרה פנימית, הנדרשת כתנאי לקבלת החלטה ראויה. השאלה אם "חבר חולק" נכח או לא נכח בישיבת ועדת המישנה בה נתקבלה ההחלטה הינה שולית למטרה העיקרית העומדת ביסוד הוראת סעיף 6(ב) לחוק, ולכן נראה, כי שלילת זכויות של חבר שלא נכח בישיבה בה נתקבלה ההחלטה לדרוש קיום דיון במליאה אינה מתיישבת עם תכליתה של הנורמה.
25. בהקשר זה, חשוב לציין כי במוסדות תכנון אחרים מקובל הנוהל לפיו חברים במוסד התכנון, המקבלים לידיהם נוסח החלטה שנתקבלה בועדת מישנה של אותו מוסד תכנון, רשאים לדרוש שנושא ההחלטה יועבר לדיון במליאת מוסד התכנון שלידו פועלת ועדת המישנה. כך הוא לגבי ועדה מחוזית (סעיף 11ד לחוק) וכך הוא לגבי ועדה מקומית (סעיף 18(ז) לחוק). משמעות הדבר היא, כי לצורך הוראות אלה, אין כלל דרישה שחברי מוסדות התכנון המבקשים קיום דיון במליאה יהיו בהכרח חברי ועדת המישנה, וממילא אין הם צריכים להימנות על אלה שלקחו חלק בקבלת ההחלטה נשוא המחלוקת והדרישה. גישה זו מתיישבת גם עם הוראות תקנות התכנון והבנייה (סדרי הדיון בקיום דיון חוזר במוסד התכנון), התשס"ג-2003.
26. חשוב לציין, כי לפרשנות הרחבה בענייננו תורם גם הכלל הבסיסי הנטוע במשפט המינהלי לפיו, בתנאים מסוימים, גוף מינהלי רשאי לעיין פעם נוספת בהחלטה שנתקבלה על ידו, או מטעמו. בדרך כלל, אין לראות בהחלטה מינהלית שנתקבלה משום 'סוף פסוק', שהגוף המינהלי יהא מנוע מלחזור ולעיין בה (בג"צ 123/64 סאיסנאס טאני קליופי נ' הוועדה המקומית לבנייה ולתכנון עיר, תל-אביב-יפו, פד"י יח(3) 533 (1964); בג"צ 28/74 עזיז שעשע נ' ועדת העררים לענייני מוניות, פד"י כח(2) 652, 656-657 (1974) (להלן: פרשת עזיז)). כלל זה עשוי לחול במקום בו הנסיבות אשר עמדו בבסיס ההחלטה הראשונה נשתנו (פרשת עזיז, שם, עמ' 658) או כאשר הרשות מבקשת להעריך הערכה חדשה את הנסיבות הקיימות. בבג"צ 318/75 רוברט חדג'ס נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, פד"י ל(2) 133 (1976), ציין השופט לנדוי:
"ההלכה הרווחת בפסיקת בית משפט זה היא כי ועדת תכנון ובנייה מוסמכת לעיין מחדש בהחלטותיה ולחזור בה מהחלטה קודמת, ותורת "מעשה בית דין" הנוהגת בהחלטותיהן של רשויות שיפוטיות אינה נוהגת כלפיה. רשות תכנון רשאית מבחינה עקרונית לשנות את דעתה אם לטובת האזרח, ואם לרעתו, כאשר השתנו הנסיבות מאז קבלת ההחלטה הראשונה ... וכן היא יכולה להעריך את הנסיבות הקימות הערכה חדשה אם היא מוצאת לנכון לעשות כן מטעמים חשובים הנעוצים בטובת הציבור".
(הדגשה לא במקור, וראו גם בג"צ 159/84 שאהין נ' מפקד כוחות צה"ל, פד"י לט(1) 309, פסקה 11 (1985)).
מכוח עקרון כללי זה, מתבקשת המסקנה, כי המועצה הארצית רשאית לדון במליאתה, מיוזמתה, בתוכנית אשר נדונה בועדת משנה מטעמה, אפילו לא נדרשה לכך על-ידי חבר ועדת מישנה כלשהו. כך נפסק לגבי ועדה מחוזית, כי ברשותה ובסמכותה ליזום עיון חוזר מעין זה (פרשת שוורץ). ואם לוועדה המחוזית סמכות לעשות כן, נראה כי דין דומה חל לגבי המועצה הארצית. בית משפט זה (השופטת בן פורת) התייחס לכך בבג"צ 795/79 המועצה האזורית גזר נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה, פד"י לו(1), 569-570 (1981) (להלן – פרשת גזר)). יש להניח שסמכות כללית זו לא תופעל ביוזמת מוסד התכנון אלא במקרים כבדי משקל, כאשר האינטרס הציבורי בעיון נוסף גובר על פני ערך היציבות והוודאות שבהסתמכות הפרט הנוגע בדבר על החלטה שניתנה על ידי רשות מינהלית (ראו פרשת גזר, שם, עמ' 570-571).
הפעלת הסמכות הכללית של הרשות המינהלית לחזור ולדון בהחלטה שניתנה על ידה או על ידי גוף הפועל מטעמה, נתונה לה כעניין שבשיקול דעת. לעומת זאת, בענייננו, דרישת חבר ועדת מישנה, החולק על החלטה לקיים דיון במליאה על פי סעיף 6(ב) לחוק, מחייבת את המועצה, ואין היא אמורה, דרך כלל, להימנע מכך. אולם התפיסה הכללית, הנטועה עמוק במשפט המינהלי, בדבר סמכותה הטבועה של הרשות המינהלית לדון פעם נוספת בהחלטה שנתקבלה על ידה או מטעמה, מתיישבת אף היא עם פרשנות תכליתית מרחיבה לסעיף 6(ב) לחוק. הפרשנות התכליתית נוטה, איפוא, להרחבת סמכות המועצה הארצית לדון בדיון נוסף בעניין שנוי במחלוקת אשר נדון והוחלט עליו בועדת המישנה, ולמתן זכות לכל חבר בועדת המישנה לדרוש עיון נוסף כזה, אם הוא חולק על החלטה שנתקבלה, בין אם נכח בישיבה ובין אם לאו.
27. יש להוסיף, כי החוק כולל, אמנם, הוראות קוורום לישיבות מוסדות התכנון, והוא מדבר בסנקציות על היעדרות מישיבות ועדות. אולם, אין בכך כדי להשפיע על פרשנות סעיף 6(ב) לחוק, כמוצע לעיל. האמצעים שהמחוקק מפעיל כדי להבטיח דיונים יעילים במוסדות התכנון אינם אוצלים ואינם משפיעים על השאלה מיהו חבר ועדת מישנה הרשאי לפנות בדרישה למועצה לקיים דיון נוסף בעניין שנפלה בו מחלוקת בועדת המישנה.
28. לסיכום הדברים: הפרשנות המילולית והתכליתית של הוראת סעיף 6(ב) לחוק מתיישבת עם הגדרה רחבה של זהות החברים בוועדת המישנה הרשאים לפנות בדרישה למליאת המועצה הארצית לקיים דיון בהחלטת הועדה המצויה במחלוקת בין חבריה. פרשנות זו מובילה למסקנה כי כל חבר ועדת מישנה החולק על החלטה שנתקבלה, רשאי לפנות בדרישה לדיון במליאה כאמור, בין אם נכח בישיבה בה נתקבלה ההחלטה, ובין אם לאו.
29. לפיכך, חברי ועדת המישנה, מנשה ומזור, שחלקו על החלטת ועדת המישנה בענין התכנית, היו רשאים לדרוש על פי דין דיון במליאת המועצה הארצית בנושא ההחלטה, אף שלא נכחו בישיבה בה היא נתקבלה. החלטת המועצה הארצית בעקבות דיון שקיימה על פי דרישה זו, אינה פסולה מהבחינה האמורה. לפיכך, דין טענת הערעור הראשונה להתקבל, אפוא.
סבירות החלטת המועצה הארצית - משך הזמן למתן החלטת המועצה הארצית
30. סעיף 110 לחוק התכנון והבנייה מורה כדלקמן:
"110. ערר בפני המועצה הארצית
(א) על החלטת ועדה מחוזית בדבר אישור תכנית או דחייתה רשאים לערור בפני המועצה הארצית כל אחד מאלה:
(1) בזכות -
(א) שלושה חברי הועדה המחוזית כאחד;
(ב) ועדה מקומית או רשות מקומית הנוגעת בדבר;
(2) ברשות יושב ראש הועדה המחוזית -
(א) מגיש התכנית;
(ב) מי שהתנגדותו לתכנית נדחתה;
(ג) מי שהשמיע טענות לפי סעיף 106(ב).
(ב) בקשת רשות לערור תוגש ליושב ראש הועדה המחוזית, תוך חמישה עשר ימים מיום שהומצאה לעורר החלטת הועדה המחוזית והוא יתן החלטתו בתוך חמישה עשר ימים.
(ג) יושב ראש הועדה המחוזית רשאי לאצול את סמכותו לפי סעיף זה לממלא מקומו.
(ד) הערר יוגש בתוך שלושים ימים מהיום שבו הומצאה לעורר החלטת הועדה המחוזית, או הרשות לערור, לפי הענין.
(ה) המועצה הארצית תיתן החלטתה תוך תשעים ימים מתום הגשת תשובות המשיבים או מתום המועד להגשת התשובות, כפי שייקבע, הכל לפי המוקדם.
(ו) לבקשת מוסד תכנון רשאי שר הפנים, מטעמים מיוחדים שיירשמו, להאריך את המועד למתן ההחלטה.
(ז) הודעה על ההחלטה בערר תינתן לצדדים תוך שבעה ימים מיום מתן ההחלטה".
סעיף זה קובע, בין היתר, לוחות זמנים להליכים שונים במוסדות התכנון המפורטים בו, ובהם לוח זמנים למתן החלטה בערר המוגש למועצה הארצית (על משמעותו ותכליתו של סעיף 110 ראו עע"ם 3663/02 ועדת שכונת עין כרם נ' הועדה המחוזית לתכנון ובנייה, פד"י נז(2) 882 וכן ע"א 6365/00 בר אור נ' ועדה מחוזית לתכנון ובנייה, פד"י נו(4) 38).
על-פי סעיף 110(ה) לחוק, בערר שהוגש למועצה הארצית, תינתן החלטה תוך תשעים יום ממועד הגשת תשובות המשיבים, או מתום המועד שנקצב להגשת התשובות, לפי המוקדם. לבקשת מוסד התכנון, ומטעמים מיוחדים, רשאי שר הפנים להאריך את המועד למתן החלטה.
31. קו מנחה הוא במשפט המינהלי כי רשות מינהלית אמורה לקבל את החלטותיה, ולבצע את הפעולות שבאחריותה, בתוך פרק זמן סביר. עקרון זה נועד להבטיח את האינטרס הציבורי (סעיף 11 לחוק הפרשנות התשמ"א-1981; בג"צ 100/88 חב' גזית קונסיליום נ' הועדה המקומית, פד"י מג(1) 29, 32-33 (1989); בג"צ 6671/03 אבו גאנם נ' משרד החינוך, פד"י נט(5) 577, 592-593 (2005); בג"צ 10026/01 עדאללה נ' ראש ממשלת ישראל פד"י נז(3) 31, 41-42 (2003); זמיר, הסמכות המינהלית, עמ' 720-721). עמידה בלוח זמנים סביר נתונה, כשלעצמה, למבחן ביקורת שיפוטית (בג"צ 4112/99 עדאללה נ' עיריית תל-אביב, פד"י נו(5) 393, 415 (2002); בג"צ 1715/97 לשכת מנהלי השקעות נ' שר האוצר, פד"י נא(4) 367, 416 (1997); בג"צ 9461/00 אגודת המים בעמק הירדן נ' שר התשתיות (טרם פורסם, 12.12.06); בג"צ 4634/04 רופאים לזכויות אדם נ' השר לביטחון פנים (טרם פורסם, 12.2.07), פסקאות 31-33; בג"צ 7844/07 עו"ד כהן נ' ממשלת ישראל (טרם פורסם, 14.4.08), פסקה 29). כאשר המחוקק קובע מועדים לעשיית פעולה, או למתן החלטה בידי רשות מינהלית, עשויות להיות לכך השלכות שונות בהתאם למטרה ולתכלית הטמונות ביסוד ההסדר. קביעת מועד לעשיית פעולה מינהלית עשויה להיות בעלת אופי מדריך בלבד, במובן זה שסטייה ממנה אינה פוגעת, בהכרח, בתוקף הפעולה, אף שהיא עשויה לגרור ביקורת בין במישור המשפטי, ובין במישור המינהלי. לעומת זאת, קביעת מועד לעשיית פעולה מינהלית עשויה להיות בעלת אופי מחייב במובן זה, שסטייה ממנה עלולה לגרור תוצאה משפטית שהוגדרה בחוק או הנובעת מעקרונות כלליים של המשפט הציבורי. הפרת מסגרת המועדים החלה על הרשות המינהלית עשויה להיבחן גם במסגרת בדיקת תקינותה וסבירותה של פעולת הרשות, על פי עקרונות כלליים כאמור, שכן "על רשות מוסמכת לפעול בסבירות. סבירות משמעה גם עמידה בלוח זמנים סביר" (בג"צ 6300/93 המכון להכשרת טוענות בית דין נ' השר לענייני דתות, פד"י מח(4) 441, 451-452 (1994)). כאשר מסגרת הזמן לפעולת הרשות המינהלית נותרת פתוחה, השאלה מהי מהירות ראויה לעשיית הפעולה תלויה בנסיבות כל מקרה ומקרה (זמיר, הסמכות המינהלית, שם, עמ' 720-721).
32. לוח הזמנים שנקבע בסעיף 110 לחוק לצורך מתן החלטה בערר בידי המועצה הארצית הוא בודאי גורם שיש להתחשב בו ולייחס לו משקל. יש לבחון מה משמעותו של לוח זמנים זה מבחינת משמעותו הנורמטיבית-משפטית. האם ענין לנו במועדים מחייבים, שלהפרתם מתלווה בהכרח תוצאה משפטית, או שמא מדובר במועדים "מדריכים" בלבד, שמטרתם לתחום מסגרת של זמן ראויה, שנועדה לכוון את הרשות בפעילותה, אך שלחריגה ממנה אין תוצאה משפטית מתחייבת:
"... מועד שנקבע בחוק לעשיית מעשה אינו תמיד מועד בל יעבור. הוראה כזאת יכולה להיות מצווה (MANDATORY) ואז יש לעשות את המעשה במועדו. עבר הזמן - בטלה האפשרות לעשותו. אך בדרך כלל, אין זמן כזה אלא מדריך בלבד (DIRECTORY), וכמו בכל ענין אחר גם כאן, הכל תלוי בכוונת המחוקק. הוראה כזו מדריכה (כ)אשר אינה מלווה במלות שלילה, הבאות למנוע את עשיית המעשה לאחר המועד הקובע, או המטילות סנקציה על איחור בעשיית המעשה" (בג"צ 188/63 בצול ואח' נ' שר הפנים ואח', פד"י יט(1) 337, 354 (1965)).
האבחנה בין מועד מחייב לבין מועד מנחה לעשיית פעולה מינהלית תלויה בתכלית ההסדר (בג"צ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה נ' ועדה מחוזית לתכנון ובנייה, פד"י מז(5) 573 (1993); בג"צ 44/68 מועצה מקומית ראש העין נ' שר הפנים, פד"י כב(2) 150 (1968)). כאשר לא נקבעה בחוק הוראה מפורשת לגבי תוצאות החריגה מן המועד, ולא נקבע בה כי לסטייה מן המועד תהיה השפעה כל שהיא על תקפותה המשפטית של הפעולה, חזקה פרשנית היא כי מדובר בנורמה המגדירה מסגרת זמן לפעולה שהיא בעלת אופי מנחה ומדריך בלבד, ואיננה בעלת אופי מחייב. עם זאת, גם כאשר מדובר במועד שהוא בעל אופי מנחה בלבד, עשויה להיות לחריגה ממנו משמעות במסגרת הפעלת הביקורת השיפוטית על סבירותה ותקינותה של הפעולה המינהלית, בין היתר, מבחינת העיתוי שבביצועה.
33. ההוראה בענייננו הינה בעלת אופי מדריך בלבד, והדבר עולה, בראש ובראשונה, מלשונו של סעיף 110(ה) לחוק, שאיננו קובע תוצאה משפטית כלשהי לסטייה מן המועדים שנקבעו בו. הדבר עולה גם מתכליתה של הוראה זו – לתחום, מצד אחד, מסגרת זמן ראויה למתן החלטות על ידי מוסדות תכנון; מצד שני, להימנע מלהתנות את תקפותן המשפטית של החלטות אלה בעמידה במועדים הנקובים, מתוך הבנה לאילוצים הקיימים, לא אחת, בפעולותיהן של הרשויות המינהליות, והנחה כי הביקורת השיפוטית על התקינות המינהלית של פעולותיהן עשויה לענות על האינטרס הציבורי, בעוד לוח הזמנים שנקבע בחוק הוא בעל אופי מדריך, המנחה ומכוון את דרך פעילותה הראויה של הרשות.
34. חיזוק נוסף למסקנה זו ניתן למצוא גם בעובדה כי כאשר ביקש מחוקק חוק התכנון והבנייה לקבוע תוצאות משפטיות לסטייה מן המועדים שנקבעו בו לעשיית פעולה מסוימת, הוא נקב בתוצאות אלה באמירות מפורשות. אכן, "כשרצה המחוקק לקבוע שעצם חלוף מועד שנקצב למתן החלטה ללא מתן החלטה בתכנית כמוהו כאישור, הוא ידע לציין זאת במפורש" (בג"צ 4816/91 בניני גיל בע"מ נ' הועדה לבנייה למגורים, פד"י מו(1), 441, 444 (1992)). כך למשל, כפי שציין ב"כ המדינה בטיעונו, על-פי סעיף 62(ב) לחוק, על ועדה מחוזית לדון בתכנית שהועברה אליה על ידי ועדה מקומית. אם לא העבירה הועדה המקומית את המלצתה לועדה המחוזית בתוך 60 ימים, על הועדה המחוזית לדון בתכנית, אף ללא המלצת הועדה המקומית; על-פי סעיף 108(ג) לחוק, אם הופקדה תכנית, ולא הוגשה התנגדות בתוך התקופה הקבועה לכך בסעיף 102, יראו את התכנית כמאושרת על-ידי מוסד התכנון המוסמך לאשרה בתום 30 יום מתום המועד להגשת התנגדויות, זולת אם החליט מוסד התכנון אחרת בתוך אותם 30 ימים; על-פי סעיף 109(ב) לחוק, אם החליט השר כי התכנית טעונה את אישורו, לא ינתן תוקף לתכנית אלא באישור השר; החלטת השר תינתן בתוך 30 ימים מהיום שהתכנית הוגשה לאישורו; באם לא נתן החלטה תוך תקופה זו, יראו את התכנית כמאושרת על-ידי השר; הוראות דומות ברוח זו מצויות גם בסעיפים 109א(ב)(1), 109א(ד) ו-157 לחוק התכנון והבנייה. המסקנה מדברים אלה היא, אפוא, כי המועדים המצויינים בסעיף 110(ה) לחוק הם בעלי אופי מנחה ומדריך, וסטייה מהם, כשהיא לעצמה, אינה מובילה לפגיעה בתוקף המשפטי של ההחלטה המינהלית שנתקבלה.
35. עם זאת, סטייה ממסגרת המועדים שנקבעו בחוק, גם אם אין לה תוצאה משפטית מיידית, עשויה להוות בסיס לביקורת מינהלית ושיפוטית על מהלכיו של מוסד התכנון. היא עשויה להוליד טענת שיהוי, שאפשר שתהיה לה השפעה על מעמדה של החלטה שהתקבלה על-ידי הרשות המינהלית; היא עשויה, במצבים מסוימים, להשפיע על סבירות החלטת מוסד התכנון, בין היתר, מבחינת השפעתה על הצדדים הנוגעים בדבר, נוכח נתונים ונסיבות שאפשר שהשתנו עקב מעבר הזמן. בחינת סבירות ההחלטה בהקשר זה מחייב ניתוח הנסיבות הרלבנטיות לעניין, והערכתן על פי מבחני התקינות המינהלית.
בענייננו, עומדת החלטת המועצה הארצית במבחן הסבירות הן לגופה, והן בהיבט חלוף הזמן עד לקבלת ההחלטה. כפי שהוסבר על-ידי המערערים, למעבר הזמן עד לקבלת ההחלטה בידי המועצה ניתן הסבר, והסבר זה נהיר וטוב. במהלך תקופת ההמתנה להחלטת המועצה הארצית, התקיים הליך דיון ואישור של תיקון לתכנית המיתאר המחוזית, שהיה מהותי וגורלי לצורך אישורה של תכנית ראש העין. המועצה הארצית המתינה להשלמתו של הליך זה, וזמן קצר לאחריו נתנה את החלטתה, בה החזירה את התכנית לדיון בועדת המישנה לצורך בירור יתר הטענות בערר. חרף החריגה ממסגרת המועדים הנקובים בסעיף 110(ה) לחוק, פעלה המועצה הארצית בנסיבות הענין באורח סביר, מתוך מגמה קונסטרוקטיבית לקיים את הדיון בתכנית לאחר שאבן הנגף העיקרית לאישורה תוסר, בדמות תיקון מאושר לתכנית המיתאר המחוזית, שאמור היה ליצור את המיתאם הדרוש בהיררכיה שבין התוכניות. בעשותה כן, פעלה המועצה באורח תקין, אף שחרגה מלוח הזמנים הנקוב בחוק, משהיה טעם ראוי לחריגה. בנסיבות אלה, עומדות פעולות המועצה במבחן הביקורת המינהלית, והחלטתה תקפה.
36. יש להוסיף, כי אפשר שטוב היתה עושה המועצה הארצית אילו פנתה לשר הפנים בבקשה להאריך את המועד למתן החלטתה, תוך פירוט הנימוקים לכך, במסגרת סעיף 110(ו) לחוק. במקרה זה היא לא עשתה כן, אך עם זאת, יש להניח, כי טעמיה לבקשה להמתין עם מתן החלטתה עד לסיום הליך האישור של התכנית החלקית היו מביאים את השר להיעתר לבקשה כזו, אילו הוגשה מלפניו.
37. אוסיף מעל לנדרש: אפילו סברתי כי הליכי המועצה היו נגועים בפגם מינהלי בשל מעבר הזמן עד למתן החלטתה, גם אז היה מקום להפעיל במקרה זה את העיקרון הנוהג במשפט המינהלי, המאפשר, בנסיבות מתאימות, למתוח אבחנה בין נפקות הפגם שנפל בפעולה מינהלית לבין תוצאתו המשפטית של הפגם, על פי תורת הבטלות היחסית. שהרי "לא כל טעות, ואפילו לא כל הפרה מהותית של הדין, גוררת בטלות. יש להבדיל בין עצם הפגם לבין תוצאות הפגם" (רע"פ 2413/99 גיספאן נ' התובע הצבאי הראשי, פד"י נה(4) 673, 685 (2001); ראו גם ע"פ 866/95 סוסן נ' מדינת ישראל, פד"י נ(1) 793, 816 (1996)). על פי תורת הבטלות היחסית, לא כל הפרה מהותית של הדין גוררת, בהכרח, בטלות; יש לבחון את מהות הפגם, ולהתאים את הסעד הראוי לכלל נסיבות המקרה (פרשת אי התכלת שם, פסקה 107; רע"פ 4398/99 הראל נ' מדינת ישראל, פד"י נד(3) 637, 646-650 (2000)). תורה זו תקפה בכל תחומי המשפט המינהלי, לרבות בענייניי תכנון ובנייה (ע"פ 586/94 מרכז הספורט אזור בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2), 112 ,עמ' 126-127 (2000); ע"א 1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות 89 נ' עמותת אדם טבע, פ"ד נו(3) 385 , 400-401 (2002); בג"צ 2918/93 עיריית קרית גת נ' מדינת ישראל, פד"י מז(5) 832 (1993)).
38. בענייננו, אפילו אילו אמרנו כי נפל פגם של איחור מהותי במתן החלטה - דבר שבנסיבות העניין אין לומר - גם אז, בהחלת תורת הבטלות היחסית, לא היה מקום לפגוע בתקפותה של החלטת המועצה הארצית, גם אם ניתנה לאחר חלוף 90 יום, בסטייה מהקבוע בסעיף 110 לחוק. ראשית, שיהוי במתן החלטה אינו מהווה, בדרך כלל, עילה לפסילתה (זמיר, הסמכות המינהלית, עמ' 729-730). שנית, המדובר במוסד תכנון שלא נרדם על משמרתו, אלא המתין באופן מודע ומכוון להשלמת הליכי תכנון מקבילים שהיתה להם השלכה ישירה לתכנית נשוא הדיון. ושלישית, התכנית בענייננו נושאת חשיבות מיוחדת לענין תכנון ושיווק קרקע למגורים באיזור המרכז, ואין חולק על נחיצותה וחשיבותה הציבורית והכלכלית בכל רמות התכנון. כעולה מכתב הערעור, התכנית זכתה להיכלל ברשימת התכניות הנמצאות בעדיפות משרד ראש הממשלה. שילוב גורמים זה מצדיק הימנעות מפגיעה בתקפותה של התכנית.
מנגד, לא הובאו טעמים משכנעים ובעלי משקל המצביעים על כי חלוף הזמן גרם למשיבים נזק ממשי כלשהו.
39. בשיקלול מכלול השיקולים הנוגעים לענין, אפילו אילו נפל פגם בהחלטת המועצה עקב חלוף הזמן, לא היה מקום להחיל עליה תוצאה אופרטיבית השוללת או פוגעת פגיעה כלשהי בתקפותה. בשיקלול שבין האינטרס הציבורי בקידום התכנית נוכח חשיבותה, לבין הפגיעה הנטענת על-ידי העמותה עקב המתנתה להחלטת מוסד התכנון, אין ספק כי משקל האינטרס הראשון גובר. החלטת המועצה הארצית להעביר את הדיון בתכנית לועדת המישנה תקפה, אפוא, גם בהיבט לוח הזמנים לנתינתה, כאמור.
40. אוסיף, למען הסר ספק, כי לא ראיתי ממש בטענת העמותה לפיה, בעקבות אישור התיקון לתכנית המיתאר המחוזית בהליך המקביל, היה על המועצה הארצית בתוקף החוק להעביר את התכנית לועדה המקומית, כדי שזו תבחן את השפעת התיקון על תכנית ראש העין. החזרה כזו היתה מיותרת, כאשר העניין מצוי בדיון אצל גורם התכנון העליון, וכל הנתונים הרלבנטיים נמצאים בפניו. הדיון בתכנית בועדת המישנה של המועצה הארצית, על רקע התיקון לתכנית המיתאר המחוזית, היווה הליך תקין שאיפשר למוסד התכנון לבחון את כל הנתונים הקיימים והעדכניים. החזרת הענין לועדה המקומית לא היתה תורמת דבר לדיון הענייני, והיתה מוסיפה, מצדה, מימד של התארכות וסרבול רב להליך (השווה דברי השופטת בן פורת בהלכת גזר, שם, עמ' 575-576). יתר על-כן, בענייננו, אין מדובר בשינוי תכנית ראש העין, אלא בתיקון תכנית אחרת, גבוהה ממנה במידרג, שאמורה היתה ליצור מיתאם בינה לבין התכנית המקומית. נסיבות אלה אינן מצריכות פתיחת הליך הדיון בתכנית המקומית על כל שלביו, מה גם שהשינויים בתכנית המיתאר המחוזית נעשו ברוח התנגדות המשיבים, ומהווים מענה להתנגדות זו (בג"צ 162/67 בית יולס נ' מועצה ארצית לתכנון ובנייה, פד"י כא(2) 374 (1967); בג"צ 189/74 ברונו נ' ועדה מחוזית לתכנון ובנייה, פד"י כט(1) 492, 496-498 (1974)). לפיכך, כדין נהגה המועצה הארצית כשהעבירה בהחלטתה את בחינת נושא הערר לגבי התכנית לועדת המישנה, ונמנעה מהעברת התכנית לדיון בועדה המקומית.
תוצאה
41. לאור האמור, שני הנדבכים עליהם מושתת פסק הדין קמא אינם יכולים לעמוד. לפיכך, אציע לחברַי לקבל את הערעורים, ולהורות כי פסק הדין קמא יבוטל. משמעות הדבר היא, כי החלטות המועצה הארצית וועדת המישנה מהתאריכים 6.8.02 ו-30.10.02 עומדות בתוקפן, ותכנית ראש העין שאושרה עומדת בתוקפה.
המשיבים 1 ו-2 בשני הערעורים ישאו בשכר טרחת עו"ד בסך 60,000 ₪ שיחולק בחלקים שווים בין המדינה מצד אחד, והחברה מצד שני.
ש ו פ ט ת
הנשיאה ד' ביניש:
אני מסכימה.
ה נ ש י א ה
השופט ס' ג'ובראן:
אני מסכים.
ש ו פ ט
לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה.
ניתן היום, ט"ו באייר תשס"ח (20.5.08).
ה נ ש י א ה ש ו פ ט ת ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04013860_R18.docיט
מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il