עמותת בצדק - מרכז אמריקאי ישראלי לקידום צדק בישרא נ. שר הפנ

פסק-דין בתיק בג"ץ 1384/04 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 1384/04 בפני: כבוד המישנה לנשיא מ' חשין כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופט א' רובינשטיין העותרת: עמותת בצדק - מרכז אמריקאי ישראלי לקידום צדק בישראל נ ג ד המשיבים: 1. שר הפנים 2. מרכז השלטון המקומי תאריך הישיבה: ב' בשבט תשס"ה (12.1.05) בשם העותרת: עו"ד מרדכי גרין בשם המשיב 1: עו"ד יוכי גנסין בשם המשיב 2: עו"ד נועה בן-אריה פסק-דין המישנה לנשיא מ' חשין: זו הפעם ענייננו הוא בתשלומי ארנונה עירונית, וביתר דיוק: בהסדרי הנחה הניתנת בתשלומי ארנונה עירונית. בתקנה שהתקין זה לא כבר ביטל שר הפנים הנחה בארנונה עירונית שהוענקה עד אותה עת, ועל ביטול זה מלינה העותרת לפנינו בעתירה כי נחזיר עטרה ליושנה ונשיב את ההנחה כשהיתה קודם הביטול. השאלה הנשאלת היא, אם תקנה זו שהתקין שר הפנים תקנה פסולה היא - וזו טענת העותרת - או אם תקנה כשרה וישרה היא - כגירסת המשיבים. העתירה שלפנינו עתירה ציבורית היא, ואין תשתית עובדות שיש להניח קודם בחינתו של הדין. ניכנס אפוא לאלתר אל טרקלין המשפט. המיתווה הנורמטיווי 2. בעבר הלא כל-כך רחוק העניקו רשויות מקומיות לתושביהן הנחות והקלות בתשלומי ארנונה, ללא מיגבלות ובלא כללים מנחים. משנמצא לו כך, החליט המחוקק הראשי להסדיר את נושא ההקלות וההנחות על דרך קביעתה של מדיניות אחידה, ידועה מראש ויוצרת שוויון. כך נחקקה הוראת סעיף 12 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (חוק ההסדרים), ובה הותוותה המיסגרת החוקית שהסמיכה רשויות מקומיות להעניק לתושביהן הנחות בתשלומי ארנונה. ראו והשוו: ה"ח תשנ"ג, 2, 9-8; בג"ץ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673, 681-680. הוראת סעיף 12 מסמיכה את שר הפנים להתקין תקנות ובהן אמות-מידה כלל-ארציות, ברורות ואחידות להענקת הנחות בתשלום ארנונה, לרבות שיעורי ההנחה המירביים שרשות מקומית מותרת בהם. וכלשון סעיף 12 שלחוק ההסדרים (כנוסחו לענייננו): הנחות בארנונה 12. (א) השרים יקבעו בתקנות את שיעור ההנחה המרבי שיינתן למי שישלם ארנונה כללית בתשלום אחד בתחילת שנת הכספים. (ב) שר הפנים יקבע בתקנות תנאים וכללים למתן הנחות אחרות בתשלומי הארנונה הכללית, ואת שיעורי ההנחה המרביים וכן רשאי הוא לקבוע את שיעורי ההנחה המזעריים. (ג) מועצה לא תפחית תשלומי ארנונה כללית אלא אם כן נתקיימו במחזיק בנכס התנאים שנקבעו בתקנות לפי סעיף זה, ובהתאם לכללים ולשיעורים שנקבעו. מאז ועד עצם היום הזה אין רשות מקומית מותרת בהענקת הנחות בארנונה עירונית אלא לפי הכללים, התנאים והשיעורים המותווים בתקנות. 3. כסמכותו בסעיף 12 לחוק ההסדרים, התקין שר הפנים תקנות הקרויות תקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג-1993 (תקנות ההנחה או התקנות). תקנות אלו מסדירות את סוגיית ההנחות בתשלומי ארנונה מכל צדדיה, ובהם: קביעת האוכלוסיות הזכאיות להנחה, שיעורי ההנחה המירביים, דרך הנהלתה של ועדת ההנחות שליד מועצת הרשות ועוד ועוד. תקנה 2 שלתקנות מפרטת רשימת זכאים להנחה עקב מצב סוציאלי או מיעוט הכנסות, וענייננו עתה מתמקד בהוראת תקנה 2(8) הנסבה על נושא הנחות בארנונה שניתן להעניק למשפחות וליחידים מעוטי-יכולת על-פי הכנסותיהם ומצבם המשפחתי. אמות-המידה העיקריות שלענין עניינן בגובה ההכנסה החודשית הממוצעת ובמספר הנפשות המתגוררות בנכס החייב בארנונה. על-פי שתי אמות-מידה אלו נקבע שיעור ההנחה המירבי (באחוזים) אותו רשאית רשות מקומית להעניק לתושב, ונתונים אלה מוצגים בטבלה מפורטת הבאה בתוספת הראשונה שלתקנות. וכפי שהוסבר בפרשת יקותיאלי (שם, 708): תקנה 2(8) לתקנות ההנחה עניינה במשפחות וביחידים מעוטי-יכולת ובהנחות הניתנות למשפחות וליחידים אלה על-פי טבלאות הבאות בתוספת הראשונה לתקנות (תוספת אשר הוחלפה מדי שנה בשנה). התוספת קובעת שיעורי הנחה באחוזים לפי גובה ההכנסה החודשית הממוצעת ולפי מספר הנפשות במשפחה. וכך מודיעה אותנו תקנה 2(8) לתקנות ההנחה (כנוסחה כיום, ובחלקה שלענייננו עתה): זכאים להנחה 2. מועצה רשאית לקבוע הנחה מסכום הארנונה הכללית שהוטלה באותה שנת הכספים על מחזיק בנכס שנתקיימו לגביו אחד התנאים כמפורט להלן, בשיעורים שפורטו להלן: (1) ... .... (8)(א) בעל הכנסה חודשית ממוצעת שפורטה בתוספת הראשונה, לפי מספר הנפשות המתגוררות איתו בנכס - הנחה בשיעור שנקבע לפי טורי ההכנסה שבתוספת האמורה; 4. ההנחה בארנונה נקבעת אם-כן (בין השאר) לפי הכנסתו של החייב בארנונה, ותקנה 2(8)(ב) לתקנות מוסיפה ומגדירה "הכנסה" - מהי, דהיינו, מה ייחשב כהכנסתם של יחיד או של משפחה המבקשים הנחה בארנונה. נושא זה של "הכנסה" - ואלו יובלי-הכנסה מזינים את ההכנסה כהגדרתה בתקנות - הוא הנושא המרכזי שבו חלוקים בעלי-הדין שלפנינו. להבנת הדברים נעשה במקום זה אתנחתא קלה, ניכנס אל מינהרת-הזמן, ונספר מעט באירועי-עבר האוצלים במישרין על ענייננו עתה. פרשת יקותיאלי 5. בעבר קבעו תקנות ההנחה (בתקנה 2(8)(ב)(1)), כי לא תיכללנה בהכנסה הקובעת לענין הנחה בארנונה, קיצבות ילדים המשתלמות בידי המוסד לביטוח לאומי למשפחות שלהן ארבעה ילדים ומעלה. למותר לומר כי על דרך זה ניתנה הטבה מיוחדת לאותן משפחות, הטבה שנמנעה ממשפחות אחרות, למשל, ממשפחות שלהן שלושה ילדים. הנחה זו עמדה במרכזו של פסק-הדין בפרשת יקותיאלי, ובית-המשפט פסק כי ההבחנה אשר נדרשה מן התקנה - ההבחנה בין משפחות שלהן ארבעה ילדים ויותר לבין משפחות שלהן שלושה ילדים ופחות - הבחנה פסולה היא העולה הפליה. קביעתה של "קבוצת השוויון" כפי שנקבעה - כך פסקנו - קביעה שלא ממין הענין היא. הכלל הקובע הוא, כך הוספנו ואמרנו, כי "נמוד לעני כעוניו ולעשיר כעושרו" (שם, 714); כך - ותו לא. פסקנו, אפוא, כי הוראת תקנה 2(8)(ב)(1) לתקנות ההנחה, ככל שמבחינה היא בין משפחות שלהן ארבעה ילדים ויותר לבין משפחות אחרות - הוראה מפלה היא, הוראה בלתי סבירה בעליל היא, ומשכך - דינה להיבטל. ואלה דברים אמרנו באותו הקשר (שם, 719): אשר להוראה ... שבתקנה 2(8)(ב)(1) - ... הוראה זו הוראה בלתי תקפה היא ככל שמצמצמת היא עצמה למשפחה שלה ארבעה ילדים ויותר...[]המסקנה הנדרשת היא כי יש להשוות את דינן של כל המשפחות המקבלות קיצבאות ילדים: או שהקיצבאות תנוכינה מהכנסתן של כל המשפחות כולן, או שלא תנוכינה מהכנסתה אף לא של משפחה אחת. 6. כתשעה חודשים לאחר מתן פסק-הדין בפרשת יקותיאלי תיקן שר הפנים את תקנות ההנחה וביטל את הוראת ההפליה שהיתה בתקנה 2(8)(ב)(1). על-פי התיקון, הורחבה ההטבה שניתנה למשפחות שלהן ארבע ילדים ויותר גם למשפחות שלהן שלושה ילדים ופחות. לשון אחר: לחישוב הזכאות להנחה מארנונה, כך נקבע בתקנות, לא יובאו במנין ההכנסה קיצבות ילדים של כל המשפחות כולן (תקנה 1(2)(א)(1) לתקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה) (תיקון מס' 2), התשס"ב-2001, שתיקנה את הוראת תקנה 2(8)(ב)(1) לתקנות ההנחה). עם התיקון, אפוא, הושווה אופן חישוב ההכנסה לכל המשפחות שלהן ילדים הזכאים לקיצבה, וכך בוטלה ההפליה שפסק-הדין בפרשת יקותיאלי הצביע עליה. 7. לא יצאו אלא שנתיים ימים, והתקנות תוקנו שוב. זו הפעם דבר התיקון היה כי לקביעת זכאות להנחה בארנונה יש לחשב את הכנסתה החודשית של משפחה - של כל משפחה - ככוללת את קיצבת הילדים במלואה. העיקרון הכללי לא נשתנה: מצבה הכלכלי של המשפחה הוא שיקבע בהענקתה של הנחה בארנונה; אלא שעל-פי ההסדר החדש - אשר תחילתו הייתה ביום 1.1.04 - יובאו קיצבות ילדים במנין ההכנסה (תקנה 2(3) לתקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה) (תיקון), התשס"ד-2003, שביטלה את תקנה 2(8)(ב)(1) לתקנות ההנחה). אין צורך בדמיון מפליג כדי להבין ולידע כי כל המשפחות שלהן ילדים נפגעו בדרך החישוב החדשה, אלא שמשפחות שלהן ילדים רבים נפגעו יותר מאשר משפחות שלהן ילדים מעטים. 8. תיקון אחרון זה שלתקנות ההנחה הוא העומד לדיון בפנינו. טענת העותרת היא כי תיקון זה תיקון פסול ובטל הוא, ועתירתה היא כי בחישוב הכנסתן של משפחות שלהן ילדים לא תובאנה במנין - כבעבר - קיצבאות הילדים שהן זוכות לקבל מן הביטוח הלאומי. ומה טעם כך? הבה נעבור ונדון בטענות העותרת המכַוונות עצמן נגד התקנה החדשה. ואולם עד שנבוא אל טרקלין הטענות, נקדים מעט דברים על-אודותיה של ארנונה עירונית; על הנחות המוענקות בתשלומי ארנונה; ועל הנחות הנקבעות על-פי מצבו החומרי של הזכאי להנחה. ארנונה עירונית - הערות כלליות ופרטניות 9. כפי שהסברנו בפרשת יקותיאלי, ארנונה מהווה מקור מימון עיקרי לפעולותיה של רשות מקומית, למימון אספקת שירותים, לקידום רווחתם של התושבים ולטיפול בשלל הנושאים הנמצאים באחריותה של הרשות. כך מתפקדת הרשות המקומית כמשק עצמאי בכל הקשור למימון השירותים המוענקים לתושבים. ראו: פרשת יקותיאלי, 683 ואילך, והאסמכתאות המובאות שם. כל חבר וחבר בקהילה נהנה מן השירותים המוענקים בידי הרשות המקומית, וממילא שומה על כל חבר ליטול חלק במימונם. וכי ייאמר כי את הזכות נקבל ואילו את החובה נשיל מעלינו? לא זו בלבד שבנטל ישאו כל בני הקהילה, אלא שחייבים הם לשאת בו בשוויון ובחלוקה הוגנת ביניהם. למותר לומר כי כל קהילה רשאית להחליט - כמעשה של סולידריות ואחווה בין אדם לאדם - שיש ונכון להיות לעזר לעני ולנעדרי-יכולת ולהקל מעליהם את מעמסת ההשתתפות בתשלום המס. הכל יסכימו כי כך ראוי שייעשה, כי כך צודק ונכון, והדבר קיבל ביטוי מפורש בהוראות חוק ההסדרים ובתקנות ההנחה. וכפי שנאמר בפרשת יקותיאלי (שם, 688): [] הקלה בתשלום ארנונה הניתנת לפלוני, אדם שאין לו מקורות מחיה די-הצורך ואין בכוחו לפרנס את עצמו, הטבה ראויה ונכונה היא. הטבה זו מבטאת סולידריות חברתית מבורכת, ונסכים כולנו כי ראוי הוא להקל עם אותו אדם נעדר-אמצעים. הקלה זו היא גם הגונה, גם הוגנת גם צודקת, ואין היא פוגעת לא בעקרון השוויון ולא בכל עיקרון ראוי אחר; נהפוך הוא: יש בה בהקלה כדי להקל, ולו במעט, על החסר ואי-השוויון שאותו אדם נקלע אליו שלא בטובתו. אכן, יכולת לשאת בעול מהווה שיקול ראוי בקביעת הקלות בארנונה, הגם שלא בכל המקרים ואף לא תמיד. ובהמשך, לענין תקנות ההנחה (שם, 709): לכאורה, אין צודק מהסדר זה להנחות שקובעת תקנה 2(8) לתקנות ההנחה. הצדק, הסולידריות החברתית והשכל הישר מחייבים כי נעזור לאותם משפחות ויחידים בקהילה שאין להם פרנסה די הצורך, ועזרה זו ראוי כי תבוא גם על דרך הנחה בתשלומי ארנונה שתינתן למשפחות וליחידים נזקקים. 10. נזכור בה-בעת, כי הנחה הניתנת לפלוני, חייבת בדרך הטבע להביא להכבדת נטל התשלום על אלמוני (למיצער, באורח תיאורטי) או לקיצוץ בשירותים הניתנים לכלל. ראו: פרשת יקותיאלי, 687-685 והאסמכתאות שם. השוו: ע"א 1842/97 עיריית רמת-גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נד(5) 15, 48-47; בג"ץ 26/99 עיריית רחובות נ' שר הפנים ואח', פ"ד נז(3) 97, 122-121, והאסמכתאות שם (מפי השופט ריבלין); בג"ץ 2855/03 מלונות אפריקה ישראל בע"מ ואח' נ' שר הפנים ואח' (טרם פורסם; בפיסקה 19, מפי השופטת נאור). הנה אפוא טעם נוסף לכך שהנחה בתשלום ארנונה חייבת שתיקבע באורח הוגן ובשיוויון ושלא על דרך של איפה ואיפה. 11. ענייננו עתה הוא בהנחה המוענקת לתושבי רשות מקומית מפאת מצבם החומרי, ועל דרך הכלל ניתן לומר כי שיעור ההנחה עומד ביחס הפוך להכנסת המשפחה בשים-לב למיספר הנפשות בה. על-פי ההסדר שנקבע עתה, הכנסת המשפחה המהווה קנה-מידה להנחה אמורה לכלול גם את קיצבות הילדים, והסדר זה - דומה לכאורה - הסדר סביר וראוי הוא. ראשית לכל, ההסדר החדש מבטל את ההפליה שנהגה עובר לפרשת יקותיאלי. ההסדר הסדר של-שוויון הוא. שנית, אמת-המידה הקובעת בהסדר החדש נסבה על מצבה החומרי האמיתי של המשפחה (בנוסף למספר הנפשות), ומכאן ש"קבוצות השוויון" כוללות את כל המשפחות שמצבן הכלכלי זהה. וכפי שנאמר במסקנותיה של הוועדה המקצועית שהמליצה על התקנת התקנות: "ההמלצות תעוגנה במבחן החומרי בלבד לגבי יכולת החייב לשלם מיסיו". (פרשת יקותיאלי, 703). וכך, בקובען כי במתן הנחה מארנונה יש להביא במנין את כלל הכנסותיה של המשפחה, יצרו תקנות ההנחה כלל רוחבי ואחיד החל באורח שווה על כל המשפחות כולן. ואמנם: הנחה בארנונה המייסדת עצמה על הכנסות המשפחה - וזו הנחת-התשתית שלענייננו - אך את המובן מאליו תעשה בקובעה כי בחשבון ההכנסה יובאו במנין כל הכנסות המשפחה, ומכל מקור שהוא. השוויון יקיף אותנו מכל עבר, ובעיקר כך שעה שאמת-המידה הקובעת תיסוב את מצבה הכלכלי של המשפחה. 12. לא זו בלבד שהתקנה החדשה ביטלה את ההפליה שנהגה עובר לפרשת יקותיאלי, אלא שסבירה היא לגופה ובמרכזו של מיתחם הסבירות מישכנה. שהרי מה טעם לא נכליל תשלומי קיצבאות ילדים בהכנסתה של המשפחה? אם אמנם תכלית ההנחה היא התחשבות בזקוקים לסיוע; בעזרה למי שאין ביכולתם לעמוד בנטל מיסי הרשות המקומית בשיעור הנדרש משאר חברי הקהילה - וזו היא אמנם תכליתה של ההנחה; איזה טעם שבעולם יימצא לנו שלא להביא במנין ההכנסות את קיצבות הילדים? מה טעם נעצום עינינו ונתעלם מחלק מהכנסתה של המשפחה? מה טעם ניצור פיקציה ונאמר כי הכנסתה של משפחה פלונית היא כך-וכך בעוד שהכנסתה רבה מכך-וכך? מדוע לא נדבר אמת איש את רעהו? וכפי שנאמר בפרשת יקותיאלי (שם, 718): מתוך שענייננו בתשלום מס לרשות, ובזוכרנו את משל-הדליים ואת הגורם הפסיכולוגי הנלווה אל הנחות הניתנות לראובן וללוי אך אינן ניתנות לגד וליששכר, יכול מי שיקשה וישאל: הלא יהא זה נכון וראוי כי רק מצב חומרי קשה, רק הוא, יזכה תושב בהנחה בתשלום ארנונה? אכן, עיריה יכולה לכבד את תושביה בכל כיבודים שבעולם, אך מדוע תזכה אותם בזכויות-ממון שעה שאין הם נדרשים לכך? יזכה אפוא בהטבת-ממון רק מי שהממון אינו מצוי בכיסו, רק הוא ולא אחר זולתו. במאמר מוסגר נוסיף ונאמר עוד זאת: בפרשת יקותיאלי אמרנו דברים אלה (שם, 718): הסמכות שקנה שר הפנים להתקין תקנות בענייננו - זו סמכות שניתנה לו בחוק ההסדרים - סמכות רחבה היא במאוד; סמכות בלתי מוגבלת היא, לכאורה. ואולם רק לכאורה כך. סמכותו מוגבלת מכוח הילכת הסבירות על ראשיה השונים; על-פי המאטריה שעניינה ארנונות עירוניות, וחייב הוא להניע את שיקול-דעתו בגדרות אלו המוצבים סביב לסמכותו. שר הפנים רשאי ומוסמך לתת דעתו על מצבו הכלכלי של התושב ועל שיקולים של "סולידריות חברתית" העשויים להצדיק מתן הנחה בארנונה. למשל: הנחות לתושבים ותיקים(Senior Citizens). בהקשר זה יורשה לי להביע דעה אפיקורסית ולשאול: מדוע זה תושב ותיק בעל-יכולת לא יישא במלוא הארנונה? המחוקק נתן דעתו להערה זו, ובסעיף 84 לחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה), התשס"ד-2004, הודיענו כי "ההנחה [לאזרחים ותיקים] תינתן רק לאזרח ותיק שסך כל הכנסותיו, מכל מקור שהוא, אינו עולה על השכר הממוצע כפי שפורסם לאחרונה לפני הגשת הבקשה להנחה...". הנה-כי-כן, קריטריון היכולת פשט בשדות אחרים אף-הם, ולברכה כך. כך נאה, כך יאה בהענקתה של הנחה: הנחה היא בת-לוויה לאי-יכולת; הנחה אינה בת-לוויה ליכולת. כך בעניינם של אזרחים ותיקים; כך בכל ענין שהוא; כך בענייננו. 13. עתה, משעמדנו את סגולותיה של התקנה העומדת לדיון לפנינו, הבה נידרש לטענותיה הפרטניות של העותרת, אחת לאחת. הזכות לקיום מינימלי בכבוד 14. טוענת העותרת - וזו, כמדומה, טענתה העיקרית - כי עם הכללת קיצבות הילדים בהכנסה המשפחתית לענין הנחה מארנונה, קיפחו משפחות רבות את זכותן להנחה, וכתוצאה ישירה הורע מצבן כדי פגיעה בזכותן לקיום אנושי מינימלי בכבוד. על דרך זה, כך מוסיפה העותרת וטוענת, פוגעת התקנה בכבוד האדם בניגוד להוראות חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, וממילא פסולה היא כדי בטלות. מתוך שעתירתה עתירה ציבורית היא, מבקשת העותרת לייסד טיעוניה על מחקרים שונים שנעשו בנושא העוני בישראל ועל טבלאות שבהן מפרטת היא את עוצמת הפגיעה במשפחות שנפגעו. לגירסת העותרת, הפגיעה במשפחות הנזקקות פגיעה בלתי מידתית היא, שכן אין קשר רציונלי בין האמצעי לבין המטרה, ובנוסף לכך לא נערכה בחינה רצינית ומושכלת של חלופות אחרות לפגיעה. האמנם כך? 15. נסכים כולנו כי הזכות החוקתית לכבוד מחזיקה זכות לקיום מינימלי כאנוש. ראו והשוו: בג"ץ 161/94 אטרי נ' מדינת ישראל (לא פורסם); רע"א 4905/98 גמזו נ' ישעיהו, פ"ד נה(3) 360, 376-375; בג"ץ 4128/02 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ראש-ממשלת ישראל ואח', פ"ד נח(3) 503, 518; בג"ץ 5578/02 מנור ואח' נ' שר האוצר ואח' (טרם פורסם, בפיסקה 7). עוד נסכים - כיצד נוכל אחרת - כי הכללת קיצבת הילדים בחישוב הכנסתה של משפחה לקביעת זכאותה להנחה בארנונה, עשויה להרע את מצבן הכלכלי של מיקצת משפחות. עם זאת, לא ידענו ולא הבנו מה קשר סיבתי ראוי יש בין התקנה החדשה לבין הפגיעה בכבוד האדם? לשון אחר: לא ידענו מהי אותה ראיה שיש בה כדי להוכיח כי תקנה זו החדשה, באשר היא, פוגעת בזכות לקיום בכבוד. כפי שראינו, זכותה של משפחה להנחה בארנונה נשענת על שני עמודים: על גובה ההכנסה החודשית ועל מספר הנפשות במשפחה. טרונייתה של העותרת מַפנה אפוא פניה לא אל התקנה שהורְתָה אותנו לדבר אמת איש את רעהו, אלא אל הסכומים הקבועים בטבלה שבתוספת לתקנות ההנחה. שהרי אם ייקבעו באותן טבלאות סכומי הכנסה גבוהים יותר לזכות להנחה, אפשר תיכנסנה לטרקלין ההנחות משפחות נוספות שעל-פי הטבלאות כיום הזה נמנעת מהן הנחה. ואולם נתקשה לקבל כי אי-אמירת אמת, דהיינו: קביעת הכנסה מקוצצת, לאחר ניכוי קיצבות הילדים - היא-היא שתוביל אותנו אל חוף-מיבטחים. ודוק: לא אמרנו - אף לא נאמר - כי הטבלאות שבתוספת לתקנות ההנחה נפלו בהן פגמים. כל שאמרנו הוא, שהתקפת העותרת מכַוונת עצמה אל יעד שאינו לענין. ראו עוד: תקנות 2א, 2(7) ו-7 לתקנות ההנחה. 16. כללם של דברים: לא נמצא לנו - לא מבחינת העובדות ולא מבחינה משפטית - כי התקנה החדשה, באשר היא, פוגעת בזכות לקיום מינימלי בכבוד, ודין טענתה זו של העותרת - דחיה. באותו הקשר תידחה אף הטענה כי התקנה החדשה פוגעת בזכויות-יסוד אחרות של המשפחות הרואות עצמן נפגעות. סמכותו של שר הפנים להתקין תקנות נקבעה בהוראת סעיף 12(ב) לחוק ההסדרים, ולפיה רשאי הוא לקבוע "תנאים וכללים למתן הנחות ... בתשלומי הארנונה הכללית, ואת שיעורי ההנחה המרביים", ולא נמצא לנו כי השר חרג מסמכותו או שעשה בגידרי סמכותו שלא-כדין. הליך התקנת התקנה 17. מוסיפה העותרת וטוענת כי "למיטב ידיעתה" נפלו פגמים חמורים בהליך התקנתה של התקנה החדשה, בעיקר מטעם זה שעובר להתקנתה לא ניצבו לפני שר הפנים נתוני-העובדה המהותיים שלעניין, וכנדרש מכך, ממילא לא בחן אף לא בדק השר את ששומה היה עליו לבחון ולבדוק. ומה היה על השר לבחון ולבדוק? אף אתה אמור, היה עליו לבחון ולבדוק את עומק ועוצמת הפגיעה במשפחות שקודם לכן זכו בהנחת ארנונה ועתה נמנעת מהן אותה הנחה, או שנמנעת מהן הנחה באותו שיעור שהיה להן קודם לכן. גם טענה זו דינה דחיה. העותרת סיפקה עצמה בטענות על דרך הסתם - לא ראינו נתונים ולא שמענו טיעונים המייסדים את עצמם על עובדות ממשיות - ומן המודעות הוא כי טענה הנזרקת אל חלל בית המשפט - כך-סתם - אין בה ולא-כלום. הוראת סעיף 73 לחוק הביטוח הלאומי 18. בטיעונה לפנינו העלתה העותרת טענה שזיכרה לא בא בעתירה במקורה, וטענה זו תהא הטענה האחרונה שנידרש לה. לטענת העותרת סותרת התקנה החדשה את הוראת סעיף 73 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה-1995 (חוק הביטוח), ומשכך - דינה בטלות כהוראת סעיף 16(4) לפקודת הפרשנות [נוסח חדש] ("לא תהא תקנה סותרת הוראותיו של כל חוק"). כיצד כך? 19. קובעת ומורה אותנו הוראת סעיף 73 לחוק הביטוח: פטור הקצבה ממסים 73. קצבת ילדים כאמור בסעיף 68 לא תיחשב כהכנסה לענין פקודת מס הכנסה או לענין קביעת תשלומי חובה או היטלים אחרים. לטענת העותרת, המסקנה הנדרשת מהוראת-חוק זו היא, כי לענין חישוב הנחה מארנונה אין להכליל את קיצבת הילדים בגידרי הכנסתה של משפחה. תכליתה של הוראת סעיף 73 היא להבטיח כי קיצבת ילדים תגיע אל הילדים במלואה - בלא שייגרע ממנה מאומה למס ישיר או עקיף, ומכל סוג שהוא - וחישוב הכנסתה של משפחה כהנחית התקנה החדשה פוגע במישרין בתכלית זו. הכללתה של קיצבת ילדים בהכנסת המשפחה לחישוב הנחה מארנונה - שהיא תשלום חובה - סותרת את לשונה ואת תכליתה של הוראת סעיף 73 לחוק הביטוח ומכאן שהתקנה החדשה בטלה ומבוטלת היא מעיקרה. 20. טענה זו אינה מקובלת עלינו. אכן כן: תכליתה של הוראת סעיף 73 לחוק הביטוח היא להבטיח כי קיצבות ילדים תופנינה במלואן לרווחתם של הילדים. כי לא יכרסמו בהן שיני מס הכנסה, תשלומי חובה או היטלים אחרים. ראו והשוו: ע"א 281/78 ברקו פסח סין נ' הרשות המוסמכת לצורך חוק נכי רדיפות הנאצים, תש"יז-1957, פ"ד לב(3) 408, 411; רע"א 3101/00 בטיאשווילי ואח' נ' הרשות המוסמכת לצורך חוק נכי רדיפות הנאצים, תשי"ד-1954, פ"ד נז(1) 183, 191. אלא שבענייננו - ולענייננו - אין אנו משעבדים את קיצבות הילדים לתשלום מס הארנונה. צירוף קיצבות הילדים לשאר הכנסות המשפחה - שמא נאמר: אי-ניכוי קיצבות הילדים מן ההכנסה הכוללת - נעשה, מתחילתו ומעיקרו, לא להטלת תשלום חובה אלא לבירור הזכות למתן הנחה מתשלום חובה. החובה נקבעת במקום אחר, לעת שהרשות המקומית מטילה ארנונה על תושביה, ולא במקומנו, שעה שהדין מבקש להעניק הטבה על-דרך של הנחה בתשלום ארנונה. לא הרי איסור להטיל תשלום חובה כהרי אי-מתן הנחה מתשלום חובה. ואי-מתן הנחה מתשלום אינו שקול כנגד הטלתה של חובת תשלום. הטלתה של חובה לשלם מס משמיעה אותנו חיסור - על-פי דין - מרכושו של החייב במס. אי-הענקת ההנחה - באשר היא - אין בה עצמה חיסור מרכושו של אדם. פירושה אינו אלא זה, שחובה אשר הוטלה במקום אחר, ועל-פי אמות-מידה שאין ולא-כלום ביניהן לבין הכנסתו של אדם, לא ייגרע ממנה. או אחרת: ההטבה שבתקנות ההנחה - לסיוע ולהקלה נועדה היא, ואין דין חישוב הזכאות לסיוע כדין הטלת תשלום חובה. הארנונה, אין מחשבים אותה, מעיקרה, על-פי הכנסתו של אדם. מס ארנונה מחושב - בראש ובראשונה - בקריטריון של ad rem: על-פי סוג הנכס, השימוש בו, שיטחו של מקום המגורים ומיקומו בתחום הרשות. ומתוך שמס הארנונה אינו מוטל על הכנסה, ממילא אין הוא מוטל על קיצבות הילדים. בהנחה שמס הארנונה הוטל כדין - ועל-כך אין עוררים לפנינו - כל שהתקנה החדשה קובעת הוא, שלעניין הנחה מארנונה תיכללנה הקיצבות בסך הכנסתה של המשפחה. טעם הדבר: כך, רק כך, נוכל לאמוד כראוי את מצבה הכלכלי האמיתי של המשפחה. אכן, לו הוטלה ארנונה על-פי הכנסתן של המשפחות אגב קביעה שההכנסה כוללת את קיצבות הילדים (דבר האסור מכל מקום); ניתן היה לטעון בטעם רב כי על דרך זה יכול היה תשלום החובה שיכרסם - שלא כדין - בקיצבות הילדים. לא כן בענייננו, שהארנונה נקבעת על-פי קריטריונים שאינם כוללים כלל את הכנסתה של המשפחה. לא-כל-שכן שמשוטטים אנו בשדה ההנחות. לא הרי חיסור מהכנסתו של אדם - חיסור האסור על-פי הוראת סעיף 73 לחוק הביטוח - כהרי אי-הענקתה של הטבה. הכלל הוא שיש לשלם ארנונה במלואה; החריג לכלל הוא בהנחה בתשלום הארנונה; ולעת חישוב ההכנסה המזכה בהנחה ככוללת את קיצבות הילדים, אין אנו מטילים מס על הקיצבה. 21. מסקנה נדרשת מכאן היא, כי אין התקנה החדשה סותרת את הוראת סעיף 73 לחוק הביטוח, ודין טענתה זו של העותרת - דחיה. כללם של דברים 22. סוף דבר: העותרת לא עלה בידה להצביע על עילה לביטולה של תקנה 2(3) לתקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה) (תיקון), התשס"ד-2003, ודין העתירה דחיה. 23. אנו מחליטים אפוא לדחות את העתירה. העותרת תשלם למשיב 1 שכר טירחת עורך דין בסך 10,000 ש"ח וכסכום הזה למשיבה 2. המישנה לנשיא השופט א' א' לוי: אני מסכים. ש ו פ ט השופט א' רובינשטיין: מסכים אני לפסק-דינו של חברי המשנה לנשיא. דומני שימעטו החולקים על כך, שזכותה ואף חובתה של המדינה לסייע לענייה (ראו בג"צ 3829/04 טויטו נ' עירית ירושלים ודנ"א 11230/04 טויטו נ' עירית ירושלים (טרם פורסמו)). זאת, כשם שזכותה ואף חובתה של המדינה לסייע למי ששירתוה נאמנה (ראו למשל חוק לקליטת חיילים משוחררים תשנ"ד-1994). ואולם, הבסיס לכך צריך שיהא שויוני, וההוראה הנורמטיבית הנוכחית (תקנה 2 (8) לתקנות ההנחה מכוח סעיף 12 לחוק ההסדרים) - תואמת זאת. אגב אורחא אעיר, כי יש לדרוש לטובה הוראה זו בהקשר רחב מסוים של נושא הארנונה, וזאת, על שום שעיקרון חשוב של הארנונה נקבע בה על בסיס ארצי. בתיקים שונים הבאים לפני בית-משפט זה מתברר בעליל, כי הגדרות שונות שבחקיקת העזר של הרשויות המקומיות מכוח חוק ההסדרים עלולות להוליד הבדלים של ממש בין רשויות מקומיות ביישום העקרונות שביקש המחוקק לקבוע (לא רק בשיעורי הארנונה), והכל ברשות ובסמכות, כך שהיער מתערפל, ולעינינו אך קבוצת עצים שונים בגובהם ובהיקף צמרתם. לא כך בענייננו, ונחזיק טובה בהקשר זה למתקין התקנות כנתינתן כיום. ואולם, כל שאמרנו - וכל שאומר פסק-הדין - עניינו ההוראה שלפיה מובאות קצבות הילדים בחשבון ההכנסה לצרכי ארנונה. אין בכך כדי לומר דבר על ההנחות עצמן שבטבלה שבתוספת. לאלה - לתוצאה המהותית של השינוי בתקנות, שבפועל היא יעדה של העתירה, אך הדבר לא בא לביטוי בהקשר המשפטי - על המדינה ליתן דעתה. גם אם עתירה זו אינה מתקבלת, אין המדינה פטורה מבדיקה מתמדת, שאיננו יודעים מתשובת המדינה אם נעשתה, אם ההנחה מספקת היא ואינה משפיעה על ממדי העוני. עתירה זו כוונה למקום אחר, לתקנה בעניין ההכנסה, ולא על דרך זו תפארתה. אך המדינה, אימן של עניים, ראוי שתיתן דעתה לתוצאה המהותית, אף מבלי שבידי להביע דעה על טיבה בגדרי עתירה זו. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של המישנה לנשיא מ' חשין. היום, ג' באדר ב' תשס"ה (14.3.05). המישנה לנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04013840_G06.docשל מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il