מדינת ישראל נ. הוועדה המקומית לתכנון ובנייה פתח תקווה

פסק-דין בתיק עע"ם 1377/12 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 1377/12 לפני: כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט נ' סולברג המערערת: מדינת ישראל – הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים נ ג ד המשיבה: הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, פתח תקווה ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים בעת"ם 9095-07-10 מיום 30.12.2011 שניתן על-ידי כבוד השופטת ז' בוסתן בשם המערערת: עו"ד נחי בן אור בשם המשיבה: עו"ד יחזקאל ריינהרץ פסק-דין השופט נ' סולברג: 1. ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (השופטת זהבה בוסתן) בעת"ם 9095-07-10 מיום 30.12.2011, בגִדרו נתקבלה עתירה אשר הגישה המשיבה, היא הוועדה המקומית לתכנון ובנייה פתח-תקווה, ונקבע כי על הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (להלן: המערערת או ולקחש"פ) לפעול תוך שנה לביטולה של ההכרזה על קרקעות מסוימות בפתח-תקווה כעל קרקעות חקלאיות. עיקרי העובדות וההליכים 2. ביום 26.12.2000 הכריזה המערערת על קרקעות מסויימות בתחום שיפוטה של עיריית פתח-תקווה כעל קרקעות חקלאיות (להלן: ההכרזה). זמן קצר לאחר ההכרזה אושרה תוכנית מתאר מחוזית (תמ"מ 21/3), וייעודם של חלק מהמקרקעין שהוכרזו כקרקע חקלאית, שונה לייעוד של מגורים ותעשייה. בהתאם לכך אף נבנו שכונות מגורים ואזורי תעשייה. אולם הכרזת המערערת על קרקעות אלו כעל קרקעות חקלאיות לא בוטלה. 3. בשנת 2003 פנה מנהל אגף תכנון עיר בעיריית פתח-תקווה אל המערערת בבקשה לבטל את ההכרזה. משלא פעלה המערערת לשינוי ההכרזה, חרף פניות חוזרות ונשנות, עתרה המשיבה לבית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב (עת"ם 2519/04) בבקשה לקבלת צו אשר יורה למערערת לבטל את ההכרזה ביחס לקרקעות שבהן אושרו תוכניות מתאר אשר שינו את יעודן. המשיבה טענה כי כל עוד לא בוטלה ההכרזה על קרקע כעל קרקע חקלאית, היא אינה יכולה לגבות היטלי השבחה. לטענתה, ההכרזה יוצרת מציאות מסורבלת ולא יעילה, שכן כל בקשה לשינוי תוכנית או שימוש חורג מצריכה את אישור המערערת, נוסף על אישור הוועדה המחוזית, ומביאה להארכה ניכרת של הליכי התכנון בעיר. ביום 21.6.2002 דחה בית המשפט (כבוד השופט ד"ר ע' מודריק) את העתירה, מן הטעם שהמערערת פועלת כחוק וכי אין בידו להורות לה לפעול באופן שונה. יחד עם זאת, בית משפט קמא ביקר את המצב הקיים, שכן הדרישה להמשיך ולפנות אל הולקחש"פ לשם אישור פעולה תכנונית בקרקע שאינה חקלאית היא דרישה מיותרת אשר מסבכת את ההליך. 4. המשיבה ערערה על פסק הדין האמור לבית משפט זה (עע"ם 8230/05). במהלך הדיון בערעור הגיעו הצדדים להסכמה שקיבלה תוקף של פסק דין, ובגדרה צויין כי המערערת מבצעת עבודת מטה לשינוי ההכרזה, וכי זו תארך על פי הצהרתה "כשנה ואולי יותר". הערעור נדחה בכפוף לכך שאם עבודת המטה תימשך מעבר לזמן סביר יתכן שיהיה מקום לשקול פנייה מחודשת לשם ביטול ההכרזה. בחלוף כשלוש שנים, משלא בוטלה ההכרזה, הוגשה עתירה נוספת לבית המשפט לעניינים מנהליים במחוז מרכז (עת"ם 9095-07-10). טענה מרכזית של המערערת בהליך קמא ובהליך דנא התבססה על הוראות תיקון 76 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: תיקון 76 וחוק התכנון והבנייה), שלטענתה אינו מחייב את ביטול ההכרזה ואף מצדיק את סירובה לעשות כן. 5. בית משפט קמא קיבל את עתירתה של המשיבה וקבע כי סירוב המערערת לבטל את ההכרזה על הקרקעות נשוא הערעור אינו עומד במבחן הסבירות, וזאת לנוכח שינוי ייעודן בתמ"מ 21/3 ולנוכח ההסכמות אשר אליהן הגיעו הצדדים, ואשר קיבלו תוקף של פסק דין, כאמור. בית המשפט המחוזי קבע כי מששונה יעוד הקרקע לפי תוכנית מתאר מאושרת כדין, אין עוד טעם בשמירת המצב הבירוקרטי הקיים, מאחר ובשטחים אלו, בפועל, בטלה המציאות החקלאית מכוח תמ"מ 21/3. בית המשפט הורה למערערת "לפעול לעדכון מפות ההכרזה, תוך שנה מיום פסק דין זה, ובאופן שההכרזה, בהתייחס למקרקעין שהייעוד בהם בתוכנית בניין עיר תקפה שונה, תבוטל". 6. בהתייחסו לתיקון 76, קבע בית המשפט כי ביטול ההכרזה על קרקעות כעל קרקעות חקלאיות נותר בסמכותה הבלעדית של המערערת וכי אין בשינוי הייעוד בתוכנית מתאר כדי לבטל באופן אוטומטי את ההכרזה. יחד עם זאת, קבע בית המשפט כי אין למערערת סמכות לסרב לביטול ההכרזה, מקום בו שונה הייעוד על-פי תוכנית מתאר מאושרת כדין. עוד ציין בית המשפט כי תיקון 76 צמצם את סמכויותיה של המערערת, ולפיו אישורה אינו נדרש עוד לתוכנית בשטחים המיועדים לפיתוח בתוכנית מתאר מחוזית מאושרת, אלא רק בתוכניות מקומיות, וגם בהן, רק בבקשות לשימוש חורג, בקרקעות המוכרזות כקרקע חקלאית. בנוסף, ציין בית המשפט כי תכלית צמצום סמכויותיה של המערערת בתיקון 76 היא, בין היתר, להפחית הליכים בירוקרטיים במהלך אישורי תוכנית בניה, וזאת לנוכח מצוקת שוק הנדל"ן בארץ. עיקרי הטיעונים בערעור 7. לטענת המערערת, מאז שנכנס תיקון 76 לתוקף, אין עוד צורך באישורה לתוכנית בשטחים המיועדים לפיתוח בתוכנית מתאר מחוזית מאושרת או מופקדת. יחד עם זאת, באשר לשימוש חורג, הצורך בקבלת אישור המערערת נותר בעינו, בהסתמך על הוראת סעיף 7(ג) לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה. לגישתה, יש לפרש את הוראת הסעיף כך שלמערערת נתון שיקול דעת בשאלה האם לאשר את ביטול ההכרזה על שטח כעל שטח חקלאי, אף אם שונה יעודו בתוכנית מתאר מאושרת כדין. עוד הדגישה המערערת כי ביחס לשימוש חורג בשטחים בנויים, היא נותנת אישורים ללא כל דיחוי, ומשכך אין סרבול בהליכי התכנון. לטענת המערערת, בשל התופעה של ריבוי אישורים לשימוש חורג, הניתנים על-ידי הוועדות המקומיות, מתחזק הצורך בפיקוחה, לנוכח ההשלכות של עניין זה על דמותם של השטחים הפתוחים. 8. לצורך חיזוק עמדתה, מציינת המערערת כי בעקבות תיקון 76, אין עוד צורך באישור מטעמה בכל אחד משני המצבים הבאים: ראשית, אין עוד צורך באישור המערערת בנוגע לתוכנית מוצעת בשטח שמיועד בתוכנית מתאר מחוזית לייעוד שאינו "למטרה חקלאית או לסוג של שטחים פתוחים" (סעיף 6(א) לתוספת הראשונה). שנית, בכל הנוגע לאישור תוכנית בתחום קרקע חקלאית מוכרזת, ולפי תוכנית מתאר ארצית או מחוזית שחלה על המקרקעין, נדרש אישור של המועצה הארצית. ככל שהאישור נוגע לשטחים פתוחים, אין צורך באישור נוסף של המערערת. לעומת זאת, סעיף 7(ג) לתוספת הראשונה נותר כשהיה. מכאן, לשיטתה של המערערת, מתבקשת המסקנה כי תיקון 76 נועד לשמר את סמכות המערערת ביחס לאישור של בקשות לשימוש חורג, להבדיל מהליך של אישור תוכנית, באחד משני המצבים הנ"ל. 9. מנגד, טוענת המשיבה כי מששונה יעודה של קרקע, אין טעם בהותרת הסמכות בידי המערערת. לדידה, סמכות המערערת באישור או בביטול הכרזה על שטח כעל שטח חקלאי היא רק כאשר מדובר בקרקע שייעודה הוא חקלאי, ולא כאשר מדובר על קרקע שייעודה שונה בתוכנית מתאר שאושרה כדין. עוד מציינת המשיבה כי יש בפרשנות זו לתיקון 76 כדי להגשים את התכלית ולפשט את ההליך הבירוקרטי עד למתן האישור. המשיבה טוענת כי גם סעיף 11 לתוספת מחזק את טענתה, מאחר ושם נקבע כי המערערת לא רשאית להפעיל את סמכויותיה, "אלא במידה שהדבר דרוש לשם שמירה על הייעוד של הקרקע החקלאית". מכאן שאין למערערת סמכות באשר לקרקעות ששונה יעודן. 10. בנוסף, טוענת המשיבה כי יש לדחות את טענת המערערת, לפיה סעיף 7(ג) לתוספת מותיר בידה את הסמכות לאשר שימושים חורגים. לטענתה, משמעות הסעיף היא כי מקום שבו מצויה קרקע חקלאית, ידרש אישור המערערת לשימוש חורג. אולם, משעה שייעודה של הקרקע השתנה במסגרת תוכנית מתאר מאושרת, היא ממילא כבר אינה חקלאית, ומשכך, לא נדרש אישור המערערת לשימוש חורג. דיון והכרעה 11. השאלה העיקרית המתעוררת בערעור היא בדבר משמעוֹ של תיקון 76 לחוק, והסמכויות שהותיר בידי המערערת ביחס להגבלות על שימוש בקרקע חקלאית. כפי שנראה להלן, פרשנותם של הסעיפים בתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה מלמדת כי סמכותה של המערערת היא רק במה שנוגע לשטחים שייעודם חקלאי, וכי אין לה סמכות בשטחים שייעודם שונה. 12. עיון בסעיפים הרלוונטיים מלמד כי סמכות הוועדה חלה על שטחים שמטרתם/יעודם הוא חקלאי. סעיף 6 לתוספת הראשונה קובע: "(א) בכפוף להוראות סעיף 9, לא תאושר תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת, החלה על קרקע חקלאית המיועדת בתכנית מיתאר מחוזית למטרה חקלאית או לסוג של שטחים פתוחים, אלא אם כן מתקיים בה אחד מאלה: (1) התכנית אושרה על ידי הועדה או שהיא מקיימת את כל הוראותיה של תכנית מיתאר שאושרה על ידי הועדה; (2) התכנית אושרה על ידי המועצה הארצית או ועדת משנה שלה, ובלבד שאישור התכנית כאמור נדרש לפי הוראות תכנית מיתאר ארצית או מחוזית, בשל תחולתה על קרקע חקלאית או על סוג של שטחים פתוחים, וצויין במפורש בהחלטת המועצה או ועדת המשנה שלה, לפי הענין, כי האישור ניתן גם לצורך תוספת זו". סעיף 11 לתוספת הראשונה קובע: "לא תשתמש הועדה בסמכות לפי חוק זה, אלא במידה שהדבר דרוש לשם שמירה על הייעוד של הקרקע החקלאית וניצולה החקלאי ושמירה על שטחים פתוחים". [ההדגשות אינן במקור – נ' ס']. 13. הנה כי כן, לשונם של הסעיפים, שעניינם בסמכות המערערת באשר להגבלת השימוש בשטחים חקלאיים, מורה כי הסמכות נתונה למערערת ככל שמדובר בקרקעות שייעודם, על-פי תוכנית מתאר מאושרת כדין, הוא חקלאי. קרי, הייעוד של התוכנית הוא אשר קובע האם מדובר בקרקע חקלאית אם לאו. העובדה שקיימת מבחינה היסטורית הכרזה כי השטח הוא חקלאי אינה מעלה ולא מורידה. הסמכות של הוועדה לאשר תוכניות, עניינה בקרקע חקלאית המיועדת בתכנית מיתאר מחוזית למטרה חקלאית. הדגש הוא שהייעוד הוא חקלאי ולא שקיימת הכרזה כי מדובר בקרקע חקלאית. 14. המערערת מנסה להיבנות מסעיף 7 (ג) לתוספת הראשונה שעניינו בשימוש חורג בקרקע חקלאית, כלשונו: "שימוש חורג בקרקע חקלאית טעון אישור הוועדה ואישור הועדה המחוזית". אולם כפי שסעיף 6 קובע שיש לבחון את יעוד הקרקע, כך יש לפרש גם את סעיף 7 (ג). קרי, תנאי לתחולת הסעיף הוא כי מדובר בקרקע חקלאית, על-פי יעודה. פרשנות אחרת תביא לאנומליה משפטית ולסתירה בין הסעיפים. שיקולי הרמוניה חקיקתית מחזקים אף הם את המסקנה כי יש לבחון את הקרקע על-פי יעודה ולא על-פי ההכרזה ההיסטורית. גם סעיף 11 לתוספת הראשונה תומך במסקנה זו. כלשונו: "לא תשתמש הועדה בסמכות לפי חוק זה, אלא במידה שהדבר דרוש לשם שמירה על הייעוד של הקרקע החקלאית וניצולה החקלאי ושמירה על שטחים פתוחים". לוועדה תפקיד חשוב. עליה לשמור על הקרקעות שיועדו לחקלאות ולמנוע זליגה של שימושים שאינם חקלאיים ללא אישור מתאים של גורם תכנוני מוסמך בעל ראיית רוחב (עע"ם 6724/10 בר עידן יצור ופיתוח נ' ראש המועצה האיזורית שפיר (3.9.2012), בפסקה 23). אך זאת במידה והדבר אכן דרוש לשם שמירה על הייעוד של הקרקע. אם הייעוד השתנה ובפועל הקרקע משמשת, על-פי תוכנית שאושרה כדין, כקרקע שאינה חקלאית, הרי שבפועל אין קרקע חקלאית שיש צורך להגן עליה באמצעות הולקחש"פ. עקרון החוקיות במשפט המנהלי מחייב שהרשות תפעיל את הסמכות שהקנה לה הדין, ואם הסמכות אינה קיימת בדין היא אינה קיימת כלל. רצון המדינה לשמור על הקרקעות החקלאיות מובן ואף חשוב הוא ברמת האינטרס הציבורי, אך לא הונחה תשתית שבכוחה להסביר כיצד תכלית זו מושגת בקרקע שהייעוד שלה איננו עוד חקלאי. 15. מעבר לעובדה שמבחינה לשונית אינני סבור שהתיקון מאפשר לקבל את פרשנות המדינה, בחינת התכלית הסובייקטיבית של תיקון החוק, כפי שהוצגה בהרחבה על-ידי בית משפט קמא תומכת אף היא בקבלת עמדת המשיבה. כדברי ההסבר לתיקון 76 לחוק התכנון ובניה: "כדי להקל על בעיית הריכוזיות וריבוי שלבי האישור הנדרשים על-פי המצב הקיים, מוצע לתקן את התוספת הראשונה... כך שאישור הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים... ידרש רק לתכנית מתאר מקומית או לתוכנית מפורטת, החלה על קרקע חקלאית, כמשמעה בסעיף 5 לתוספת, המיועדת בתוכנית מתאר מחוזית למטרה חקלאית או לשטחים פתוחים..." (הצעות חוק, 326, י' באייר התשס"ו, 8.5.2006). בית משפט קמא ציטט בהרחבה מפרוטוקול הדיונים בוועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת בסוגיה זו (פסקה 17), גם אלו תומכים במסקנה שמטרת המחוקק הייתה למנוע כפל דיונים בולקש"ח. התיקון נועד להקל על הריכוזיות ולמנוע את הצורך באישורים של הוועדה החקלאית במצבים שאין צורך בהם. סבורני כי הידרשות לאישורים של הוועדה בקרקע שאינה מיועדת עוד לחקלאות אינה מתיישבת עם מטרת התיקון; וכאמור, גם לא עם לשונו. 16. לנוכח האמור סבורני כי לא נפלה טעות בפסק דינו של בית משפט קמא. אציע אפוא לחברַי לדחות את הערעור. המערערת תשלם למשיבה שכ"ט עו"ד בסך של 25,000 ₪. ש ו פ ט השופטת ע' ארבל: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט י' דנציגר: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט נ' סולברג. ניתן היום, ו' בטבת התשע"ג (19.12.2012). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12013770_O06.doc עב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il