מנחמי בוני מגדלי דוד רמת גן נ. עירית רמת גן

פסק-דין בתיק בר"ם 135/10 בבית המשפט העליון בר"ם 135/10 בפני: כבוד השופט ע' פוגלמן המבקשת: מנחמי בוני מגדלי דוד רמת גן בע"מ נ ג ד המשיבה: עירית רמת גן בקשת רשות ערעור על פסק-דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב-יפו בעמ"נ 197/05 מיום 3.12.2009, שניתן על-ידי כב' סגנית הנשיא א' קובו בשם המבקשת: עו"ד מלכה אנגלסמן, עו"ד אריאל בן-בש"ט בשם המשיבה: עו"ד שמואל אורן החלטה 1. בשנת 1988 רכשה חברת מנחמי בוני מגדלי דוד רמת-גן בע"מ (להלן: המבקשת) מספר חלקות ברמת-גן, וביניהן, חלקות 736 ו-741 בגוש 6125 (להלן: המקרקעין). על החלקות היו מספר מבנים ישנים שחוברו לקו ביוב שהותקן במקרקעין בשנת 1975. המבקשת רכשה את המקרקעין במטרה להרוס את המבנים הישנים ולבנות במקומם מרכז מסחרי, שני מגדלי מגורים וחניון גדול. על מנת להוציא לפועל את הפרויקט המתוכנן, ובעיקר את חלקו התת-קרקעי, היה צורך להעתיק את קו הביוב אל מחוץ למקרקעין (להלן: עבודות העתקת קו הביוב). לאחר ביצוע העתקת קו הביוב וכתנאי להענקת היתר בניה, הטילה עיריית רמת-גן (להלן: המשיבה) על המבקשת היטל ביוב מכוח סמכותה לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962 ולפי חוק העזר לרמת-גן (ביוב), התשכ"ד-1964 (להלן: חוק הביוב ו-חוק העזר בהתאמה). המשיבה אף דרשה מן המבקשת לשאת בתשלומי חובה נוספים. המבקשת שילמה את ההיטל תחת מחאה, ונשאה גם ביתר התשלומים שנדרשו ממנה. בהמשך, הגישה לבית המשפט המחוזי תביעה להשבת הסכומים ששילמה. בגדרי התביעה טענה המבקשת, כי לא נמסרה לה דרישת תשלום כנדרש לפי חוק הביוב; וכי אין היא חייבת לשאת בהיטל הביוב, שכן בעלי המקרקעין הקודמים שילמו בעבר דמי השתתפות. בית המשפט המחוזי קיבל את הטענה הראשונה ודחה את השנייה, ועל פסק דינו הגישו הן המבקשת הן המשיבה ערעורים לבית משפט זה. 2. בפסק הדין קבע בית משפט זה (הנשיא א' ברק), כי המשיבה הפרה את חובתה לשלוח למבקשת "דרישת תשלום" אולם אין מדובר בהפרה מהותית וממילא, למבקשת לא נגרם כל נזק. על רקע זה סבר בית המשפט כי מחד, אין זה ראוי שהסעד על הפרת חובתה של העירייה יהיה ביטול החלטתה; ומאידך, יש להעניק למבקשת את הזכות לערור על החיוב בהיטל לפני ועדת הערר לענייני ביוב, ובמקרה הצורך, לערער על ההחלטה לפני בית המשפט המחוזי. בית המשפט הוסיף וקבע, כי אם יוגש הערר, תחויב העירייה להגיש לוועדת הערר "תחשיב חיובה של ה[מבקשת] כנדרש בחוק הביוב". (ע"א 1842/97 עיריית רמת-גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת דן בע"מ, פ"ד נד(5) 15, 23-22 (2000). להלן: פרשת מנחמי הראשונה). טענתה השנייה של המבקשת לפיה תשלום דמי ההשתתפות בעבר פוטר אותה מתשלום ההיטל – נדחתה. בעניין זה נקבע, כי נוכח ההבדלים בין דמי השתתפות להיטל אין לומר כי תשלום דמי השתתפות פוטר, בכל מקרה, מתשלום היטל. ההוראה הקובעת בהקשר זה היא הוראת סעיף 27 לחוק הביוב הקובעת כי: "בנכס שכבר שולמו עליו דמי השתתפות בהתקנת ביוב, לא יחויב עוד בעל הנכס בהיטל לגבי השלב שעליו שולמו, בין שהביוב נרכש על ידי הרשות המקומית ובין שהותקן על ידה שנית" (ההדגשות הוספו, ע' פ'). הוראה זו, כך נקבע, מבקשת למנוע מבעל נכס תשלום כפל, אולם אין בה כדי למנוע כליל הטלת היטל על אותו נכס. "מניעה זו" – כך נקבע – "חלה אך לעניין היטל 'לגבי השלב שעליו שולמו' דמי ההשתתפות. לגבי שלבים חדשים בהתקנת הביוב ובבנייה בנכס, אין בתשלום דמי ההשתתפות בעבר משום תשלום כפל" (סעיף 9 לפסק דינו של הנשיא ברק). בהמשך נקבע, כי בנסיבות המקרה שלפנינו, "השלב שעליו שולמו" דמי ההשתתפות הוא התקנת קו ביוב על המקרקעין המשרתים את המבנים שהיו עליהם; ואילו היטל הביוב מתייחס ל"שלב חדש" דהיינו, העתקת קו הביוב מהמקרקעין באופן שיוכל לשרת את המבנים החדשים. בית המשפט סבר כי בהיטל זה אין משום תשלום כפל, ולכן על המבקשת לשאת בו (פרשת מנחמי הראשונה, בעמ' 25). 3. לשם שלמות התמונה נוסיף ונציין, כי בפני בית משפט זה התקיים הליך נוסף שהתייחס לנכס הסמוך לפרויקט שתואר לעיל (ע"א 1270/02 עיריית רמת גן נ' מנחמי בוני מגדלי דוד רמת גן בע"מ פ"ד נח(2) 7 (2003). להלן: פרשת מנחמי השניה). גם שם, עמדה לדיון שאלת פרשנותו של סעיף 27 לחוק הביוב והיקף הפטור הניתן מכוחו למי ששילם בעבר דמי השתתפות. בפרשת מנחמי השנייה נקבע, כי את הוראת הפטור שבסעיף 27 לחוק הביוב יש לפרש בהתאם לתכליתו של חוק הביוב, שהיא הענקת יכולת מימון לרשות באמצעות גביית ההיטל. עוד נקבע, כי שאלת תחולתו של הפטור הקבוע בסעיף 27 לחוק הביוב נבחנת לפי אמות מידה מהותיות, ולא על יסוד הבחנות טכניות. בישמו את ההלכות שנקבעו בפרשת מנחמי הראשונה קבע בית המשפט (השופטת א' חיות), כי כל עוד לפנינו "שלב חדש" – במובן זה שמדובר על בנייתה של תשתית חדשה או שהנכס שינה את פניו באופן מהותי מבחינת המבנה שעל הקרקע ומבחינת השימוש בתשתית לנכס במתכונתו החדשה – הוא חייב בהיטל ביוב ואין מדובר בתשלום כפל, גם אם שולמו דמי השתתפות בעבר. עוד נקבע, כי אין נפקא מינה מי יזם את התקנת הקו, אם הרשות או בעל הנכס. עתירה לקיים דיון נוסף על פסק הדין – נדחתה (דנ"א 195/04 מנחמי בוני מגדלי דוד רמת גן בע"מ נ' עיריית רמת גן (לא פורסם, 18.6.2004)). 4. בהתאם לאפשרות שניתנה לה בפרשת מנחמי הראשונה הגישה המבקשת ערר על ההיטל לוועדת הערר, ובגדרו טענה כי סכום ההיטל שהוטל עליה גבוה לאין ערוך מעלותן בפועל של העבודות להעתקת קו הביוב. עוד נטען, כי בין הצדדים הוסכם, עוד בשנת 1989, כי העירייה תשא בעלות העתקת הקו למעט עלותו של רכיב ספציפי וזניח יחסית שעלותו תחול על המבקשת. המשיבה, אשר נדרשה להסביר כיצד חושבו הסכומים אותם גבתה, הגישה לוועדת הערר תחשיב אריתמטי שהתבסס על שטח המגרש ושטח הבנייה במכפלת תעריפי הביוב האחידים, כפי שאלה פורסמו בתוספת לחוק העזר. את התעריף הקבוע בתוספת לחוק העזר ביקשה המשיבה לתמוך בחוות-דעת מומחה, הכלכלן ישראל הוכוולד (להלן: הוכוולד). זאת, לאחר שהתחשיבים המקוריים שהיוו יסוד לתעריף שפורסם בתוספת לחוק העזר לא אותרו בשל חלוף השנים. הוכוולד ערך תחשיב כלכלי ממנו הסיק כי התעריף שבתוספת לחוק העזר נמוך מהתעריף אותו היתה זכאית המשיבה לגבות מן המבקשת על פי נתוני אמת במועדים הרלוונטיים. המשיבה טענה עוד, כי היטל הביוב מכסה עבודות ביוב נרחבות המשרתות את הפרויקט, אשר בוצעו בתוואי של מאות מטרים מסביבו. עבודות אלה כונו על ידי המשיבה "עבודות הביוב הנוספות" והן כללו את ביטולו של הקו הישן, העתקתו ממקומו, והנחתו במקום אחר תוך הכפלת קוטרו. המשיבה טענה, כי תכנונן של עבודות הביוב הנוספות החל לקראת סוף שנות ה-80, כאשר בשלהי שנת 1991 נקשר חוזה לביצוען, והביצוע בפועל היה בין השנים 1992-1991. 5. ועדת הערר קבעה, כי על המשיבה להחזיר למבקשת את כל היטלי הביוב שגבתה, בקיזוז עלות עבודות העתקת קו הביוב אשר הושתו על האחרונה. נקבע, כי על המשיבה מוטל הנטל להוכיח את הזיקה בין הוצאות שהוציאה בתקופה הרלוונטית לעניין הביוב לבין הסכום שנדרש. זאת, באמצעות תחשיב המדמה תחשיב שהיה נערך בשנת 1988, עובר להטלת ההיטל. ועדת הערר עמדה על כך שהוכוולד לא הצליח לאתר את התחשיבים שביסוד תעריפי היטל הביוב שבחוק העזר כפי שנקבעו בשנים 1988-1984 ואילו חלק מהותי מן החישוב שערך בדיעבד – כ-13 שנים לאחר מכן – התבסס על עבודות הביוב הנוספות שלא היו רלוונטיות בשנת 1988, שכן תכנונן החל בשנת 1991 וביצוען נמשך עד שנת 2000. עלות עבודות הביוב הנוספות לא היתה יכולה להיחשב בשנת 1988 אפילו כהוצאה עתידית, שכן היא לא היתה ידועה כלל במועד הרלוונטי. ועדת הערר קבעה, כי יש לשמור על מסגרת זמן סבירה לגבי העתיד, ולא ניתן לכלול בתחשיב תעריף חוק העזר גם הוצאות שהוצאו כעשר שנים לאחר עריכתו. בהמשך נקבע, כי בהעדר ביסוס לתעריף שבחוק העזר אין זיקה בין סך ההוצאות על עבודות ביוב להיטל ולכן יש להורות על השבתו. בצד האמור הורתה וועדת הערר על קיזוז סכום המתייחס להעתקת קו הביוב בלבד, שלגביהן הוכחה הזיקה המימונית הנדרשת. 6. המשיבה ערערה לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים על החלטתה של ועדת הערר, וערעורה התקבל. בית המשפט המחוזי קבע, כי ניסיונה של וועדת הערר להתחקות אחר זיקה מימונית בין סך ההוצאות שהוציאה המשיבה בתקופה הרלוונטית לבין עבודת התשתית הספציפית שבוצעה שגוי מיסודו, שכן הוא אינו עולה בקנה אחד עם המעבר משיטת דמי ההשתתפות לשיטת ההיטל. תכליתו של ההיטל, ציין בית המשפט המחוזי, היא מימון כלל הוצאות התקנת תשתית הביוב בשטחה של הרשות על-ידי כל בעלי הנכסים ולפי אמת מידה שוויונית (שטח קרקע ושטח הנכס שבבעלותם). שיטה זו מחייבת בעל נכס שהביוב משמש אותו או עתיד לשמש אותו לשלם היטל ביוב לפי תעריף קבוע ושוויוני. עצם השימוש או פוטנציאל השימוש הוא המקים את עילת החיוב, ולא עלותן של העבודות בפועל. מכאן, שעם העתקת קו הביוב ממקרקעיה של המבקשת – עבודה העולה כדי שלב חדש בהתקנת ביוב, נוכח תוספת הבניה המסיבית שעתידה היתה להתבצע במקרקעין – קמה חובת תשלום ההיטל. זאת, בהתאם לכללים שבסעיף 18 לחוק הביוב, היינו בהתאם לשטח הקרקע ושטח הבנייה במכפלת התעריף. עוד נקבע, כי אין חשיבות ל"עלות העבודה הספציפית של העתקת הביוב" או עלותן של עבודות הביוב שבוצעו לאחר מכן, "הואיל ולא העלות היא הפרמטר לחיוב, אלא זיקת ההנאה" של מקרקעי המבקשת לתשתית הביוב שבוצעה בסמוך ולשימוש אותם המקרקעין. מאחר שאין מחלוקת כי העתקת קו הביוב נועדה לשמש את הפרויקט, מתבקשת מאליה הקביעה כי קיימת הזיקה הנדרשת לחיוב הפרויקט בכל היטל הביוב לפי חוק העזר. 7. בהמשך נקבע, כי החישוב האריתמטי אותו הגישה העירייה עונה על "דרישת התשלום" שבסעיף 28 לחוק הביוב. בית המשפט סבר, כי דרישה זו איננה צריכה לכלול את מסד הנתונים להוכחת התעריף שבחוק העזר, לאחר שחוק זה אושר על ידי שר הפנים, שכן "אין זה ישים מבחינה טכנית לדרוש מרשות לצרף כחלק מדרישת התשלום שלה קובץ של נתונים, פרטים ואסמכתאות לעניין חישוב התעריף שבחוק העזר" (עמ' 12 לפסק דינו של בית המשפט המחוזי). ממילא נקבע, כי התעריף מביא בחשבון את אומדן העלויות שנועדו לכסות את תשתית כל מערכת הביוב אל מול השטחים ברשות המקומית והוא מבוסס על הערכות של אנשי מקצוע. על כן, ככל שמדובר באומדן סביר, אין להתערב בו. למעלה מן הצורך נקבע, על יסוד חוות הדעת של הוכוולד, כי תעריף חוק העזר מיטיב עם המבקשת. לבסוף, דחה בית המשפט את טענת המבקשת לפיה עבודות הנחת התשתית שבוצעו בעבר במקרקעין גרמו לה לנזקים ומנעו ממנה לנצל את זכויות הבניה שלה במקרקעין. בהקשר זה נקבע, כי המבקשת רכשה את המקרקעין שלושה עשורים אחרי שהותקן קו הביוב המדובר. בשל רצונה לבנות במקרקעין ולפי דרישתה, הועתק קו הביוב בתוך פרק זמן קצר שאין בו כדי לבסס ולו ראשיתו של נזק (עמ' 15 לפסק הדין). טענות הצדדים 8. מכאן הבקשה שלפניי, בגדרה נטען כי פסק דינו של בית המשפט המחוזי מתעלם מן ההלכות שנקבעו בפרשת מנחמי הראשונה ומנוגד לתכליתם של דיני ההיטלים. עוד נטען, כי פסק דינו של בית המשפט המחוזי מעורר שתי שאלות משפטיות כלליות: אחת, שאלת היקף החיוב החל על המבקשת בשל העתקת התשתית שנבנתה במקרקעין שלה, היינו, האם היא אמורה לשאת בהיטל במלואו או שמא החיוב מתייחס רק לשלב החדש והנפרד של ההעתקה; והשנייה, הפגיעה הכפולה בקניינה של המבקשת, הנובעת מכך שהיא נדרשה לשאת בעלות העתקת התשתית מן המקרקעין שלה ובמקביל, האפשרות שלה לנצל את המקרקעין שלה באמצעות מימוש זכויות בנייה – נפגעה. בתגובה קצרה שביקשה המבקשת להוסיף לאחר קבלת תגובת המשיבה, חזרה על טענותיה. 9. לפי החלטתי, הגישה המשיבה תגובה המתייחסת לראשה הראשון של הבקשה – היינו, היקף החיוב החל על המבקשת בשל העתקת תשתית הביוב שנבנתה במקרקעין שבבעלותה. המשיבה סומכת ידיה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי ובתגובתה היא מוסיפה ומדגישה כי לעמדתה, הבקשה אינה מצדיקה דיון ערעורי בגלגול שלישי; כי בית המשפט המחוזי יישם נכונה על נסיבות המקרה את ההלכות שנקבעו בפרשת מנחמי הראשונה ובפרשת מנחמי השנייה ואין עילה לשנות ממסקנותיו; וכי חיובה של המבקשת בהיטל הביוב עולה גם מהוראותיו של חוק העזר. דיון והכרעה 10. סמכותה של הרשות המקומית להטיל היטל ביוב הוסדרה, במועדים הרלוונטיים להליך שלפנינו, בסעיפים 16 ו-17 לחוק הביוב. נעיר, כי איננו נדרשים לתיקון החקיקתי האחרון שנערך ביחס לסעיפים אלה, שאינו חל על ענייננו. זו היתה, אפוא, לשונו של סעיף 16 לחוק הביוב במועדים הרלוונטיים: הודעה על התקנת ביוב (תיקון התשל"ב) החליטה רשות מקומית להתקין ביוב או לקנותו, תמסור לבעלי כל נכס שהביוב ישמש אותו, הודעה על שלב העומד להתקנה או להקניה, היינו – ביב ציבורי, ביב מאסף, מכון טיהור שאינו מיועד ליצור מי-שתייה ומתקנים אחרים; וטענה, כי הודעה כאמור לא נמסרה למי שחייב בתשלום בעקבות ההודעה לא תישמע אלא מאותו חייב עצמו (ההדגשות הוספו, ע' פ') ובסעיף 17 נקבע: היטל ביוב ייקבע בחוק עזר בעלי כל נכס שנמסרה להם הודעה כדין על התקנתו או קנייתו של ביוב שישמש אותו נכס, חייבים בהיטל התקנת הביוב (להלן - ההיטל), בשיעור שייקבע בחוק-עזר לכל שלב כאמור בסעיף 16; ההיטל מוטל לשם כיסוי הוצאות של התקנת ביוב או של קנייתו (ההדגשות הוספו, ע' פ'). כפי שנפסק, "רק במקרים בהם הרשות המקומית החליטה להתקין או לקנות מתקני ביוב, והיא נשאה או עתידה לשאת בהוצאות התקנתם, עומדת לה הזכות לגבות היטל ביוב מבעלי נכסים שהנחת הצינורות או מתקן הביוב ישמשו את נכסיהם" (ע"א 2939/93 המועצה המקומית ראש העין נ' בן יקר גת, חברה להנדסה ובניין בע"מ (לא פורסם, 18.8.1996)). בענייננו, נוכח קביעותיו של בית משפט זה בפרשת מנחמי הראשונה, לא ניתן לתקוף בשלב זה את עצם החבות בהיטל והשאלה המרכזית הטעונה הכרעה נסבה על אופן קביעת הסכום בו תחויב המבקשת בגין התקנת מערכת הביוב. בעניין זה, לטענת המבקשת, היקף החיוב שנקבע בהיטל עולה בהרבה על עלותן של העבודות שנועדו להעתקת קו הביוב. אלא, שכפי שציין בית המשפט המחוזי וכעולה מפסיקתו העקבית של בית משפט זה, שיטת ההיטלים אינה גוזרת את התשלום הנדרש מעלות העבודות בפועל; שכן היטל, בניגוד לדמי השתתפות, אמור לחלק בצורה שוויונית את הנטל הכולל של עלויות מערכת התשתיות המוניציפאלית בין התושבים: "... [שיטת ההיטל היא] שיטת חישוב המושתתת על אומדן מקצועי באשר לעלות הכוללת של מערכת התשתית המוניציפאלית הרלוונטית וזאת בניגוד לשיטת דמי ההשתתפות המושתתת על כיסוי עלויות של עבודת תשתית ספציפית. לשיטת ההיטל יתרונות וחסרונות לעומת שיטת דמי ההשתתפות ... אך טול ממנה את המאפיין המובהק שלה והוא היותה צופה פני עתיד ונמצאת חוזר אל שיטת דמי ההשתתפות הצופה פני עבר" (ע"א 1711/02 עיריית חולון נ' ארגון הקבלנים והבונים חולון, פ"ד נח(5) 933, 942 (2004). ההדגשות הוספו, ע' פ'. כן ראו: עע"ם 11646/05 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' צרפתי (טרם פורסם, 5.9.2007), פסקאות י-י"ב לפסק-דינו של השופט א' רובינשטיין; ע"א 4435/92 עיריית ראשון לציון נ' חב' מאיר סדי בע"מ, פ"ד נב(3) 321, 328-326 (1998) בית משפט קמא הלך במתווה זה, ובגדרו קבע, כאמור, כי ניתן היה לחייב את המבקשת במלוא היטל הביוב כבר בעת ביצוע עבודות העתקת הקו. נוכח התשתית הנורמטיבית עליה עמדנו, לא מצאתי כי קביעה זו מקימה עילה לערעור בגלגול שלישי. זוהי גם עמדתי באשר לטענת המבקשת בעניין הנזק הקנייני הכפול שנגרם לה. בית המשפט המחוזי קבע, כי המבקשת לא הראתה "ולו ראשיתו של נזק", וכי טענתה בעניין זה לא הייתה מפורטת. קביעה זו היא קביעה עובדתית שאף היא אינה מצדיקה דיון בגלגול שלישי. על יסוד כל האמור, הבקשה למתן רשות ערעור נדחית. המבקשת תשלם למשיבה שכ"ט עו"ד בסך 15,000 ש"ח. ניתנה היום, ‏ח' ניסן תש"ע (23.03.2010) ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 10001350_M02.doc יב מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il