התנועה להגינות שלטונית נ. ראש ממשלת ישראל

החלטה בתיק בג"ץ 1345/04 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 1345/04 בפני: כבוד הנשיא א' ברק כבוד השופטת ד' ביניש כבוד השופט א' ריבלין העותרים: 1. התנועה להגינות שלטונית 2. פרופסור ברוך פולק 3. אריה רוקח 4. עדנה צונץ 5. דוד קורץ 6. הרב יובל שרלו 7. נורית גרוסמן 8. שלומית זילברברג 9. ציפי נוימן נ ג ד המשיבים: 1. ראש ממשלת ישראל 2. שר התחבורה 3. הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים 4. רשות הרישוי עתירה למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: כ"ז בכסלו התשס"ו (28.12.2005) בשם העותרת 1: מרדכי אייזנברג, יו"ר העמותה בשם העותרים 2-6: עו"ד נחמה ציבין בשם העותרים 7-9: עו"ד עינת זליכוב בשם המשיבים: עו"ד מיכל צוק פסק-דין השופטת ד' ביניש: 1. תאונות הדרכים בכבישי ארצנו הן תופעה קשה ומכאיבה, הגובה מאיתנו מחיר דמים של מאות קורבנות מדי שנה. כדי להתמודד עם התופעה הקשה שבות ומעלות הרשויות המופקדות על-כך את נושא המלחמה בתאונות הדרכים על סדר היום המשפטי והציבורי, אך עד כה ללא הצלחה משמעותית. במסגרת מאמצים אלה חוקקה הכנסת בשנת 1997 את חוק המאבק הלאומי בתאונות הדרכים, התשנ"ז-1997 (להלן: חוק המאבק הלאומי), אשר מטרותיו העיקריות, כמוצהר בסעיף 1 לחוק, הן: "מטרות החוק 1. מטרות חוק זה הן להגביר את הבטיחות בדרכים, לצמצם את התאונות בדרכים ולהפחית את חומרתן ולשם כך להביא לתיאום בין כל משרדי הממשלה וגופים אחרים העוסקים במאבק בתאונות הדרכים, ולהעמיד לרשות הממשלה את הכלים והאמצעים הנדרשים להשגת מטרות אלה." נגד אי יישומו של החוק הנ"ל הוגשה העתירה שלפנינו, אולם בעוד העתירה ממתינה להכרעתנו חוקקה הכנסת חוק חדש שנועד לאותה תכלית: חוק הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים (הוראת שעה), התשס"ו-2006 (להלן: חוק הרשות הלאומית או החוק החדש). לחוק החדש ולהשפעתו על תוצאות העתירה נתייחס בהמשך. 2. העותרים בעתירה שלפנינו הנם עותרים ציבוריים, המודאגים מאופן טיפולם של המשיבים בתופעה של תאונות הדרכים. העותרת 1, התנועה להגינות שלטונית, הנה עותרת ציבורית; העותרים 2-5 הנם אזרחים אשר שכלו את יקיריהם או נפגעו בעצמם כתוצאה מתאונות דרכים; העותר 6 הנו מחנך והוגה דעות אשר פרסם מאמרים בנושא תאונות הדרכים ודרכי מניעתן; והעותרות 7-9 הן חברות ארגון "אנשים באדום" הפועל בדרכים שונות למטרת הפחתת הקטל בכבישים. ניכר, כי העותרים כולם מסורים למאבק בתאונות הדרכים ונחושים לעשות כל שניתן למען קידומו והצלחתו. בעתירתם מבקשים העותרים כי נורה לראש הממשלה ולשר התחבורה - משיבים 1-2 לעתירה - לקיים את חובותיהם לפי סעיפים 2 ו-6 לחוק המאבק הלאומי ולדווח לכנסת כנדרש על השגת מטרות החוק ועל סעיפי התקציב המיועדים למלחמה בתאונות הדרכים. כן עותרים הם כי נורה למשיבים 1-3 להקים באופן מיידי מרכז מידע בנושא תאונות הדרכים, לתקצב את הקמתו ולקבוע לוח זמנים לביצועו. לבסוף, עותרים הם כי נורה למשיבה 4 לעשות שימוש בסמכותה לפי סעיף 56 לפקודת התעבורה (להלן: הפקודה) על-מנת לפסול לצמיתות את רישיונות הנהיגה של נהגים אשר הורשעו במספר ניכר של עבירות תעבורה. ביום 14.12.04 יצא מלפני בית משפט זה צו-על-תנאי שהורה למשיבים להשיב על שלושת העניינים האמורים. המדינה הגישה תשובתה לעתירה ואף הודעת עדכון, ואף העותרים הגישו מסמכים מטעמם והחומר כולו נאסף לתיקנו. ביום 28.12.05 קיימנו פעם נוספת דיון בעתירה ושמענו את טענות הצדדים. טענות הצדדים 3. העותרים טענו כי על-פי חוק המאבק הלאומי מחויב ראש הממשלה לדווח לכנסת באופן אישי, שלוש פעמים בשנה, על ההתקדמות בהשגת מטרות החוק. אין חולק כי ראש הממשלה לא עשה כן ולא מילא את חובת הדיווח שהוטלה עליו מכוח החוק הנ"ל. עוד טענו העותרים בהקשר זה, כי קיימת חשיבות להכנת הדו"חות החסרים ולהצגתם לכנסת גם כיום. כן טענו כי דיווחים שנעשו על-ידי ראש הממשלה בכתב אינם מהווים "דיווח" בהתאם להוראות החוק, המחייב, לטעמם, דיווח בעל-פה ובאופן אישי של ראש הממשלה מעל בימת הכנסת. באשר להקמת מרכז המידע טענו העותרים כי מטרות החוק מחייבות את הקמתו של מרכז מידע ומחקר מקצועי ואיכותי, אשר ירכז מומחים שונים בתחום זה ויאפשר איסוף חומר, ביצוע מחקרים, יישומם והפקת לקחים. לטענתם, המלחמה בתאונות הדרכים מחייבת הקמת מרכז מידע ומחקר אמין ואיכותי מעין זה, אשר יוכל לסייע ולקדם באופן משמעותי את הטיפול בתופעה. ביחס לאתר האינטרנט ומערכת המידע הסטטיסטי הקיימים כיום טענו העותרים, כי אין הם תחליף למרכז מידע כיוון שהם לוקים בחסר ואינם מאפשרים ניתוח ומחקר ההולמים את מטרות חוק המאבק הלאומי. העותרים אף הדגישו כי ממילא הנתונים באתר האינטרנט מתייחסים רק לכ-20% מכלל הנתונים של תאונות עם נפגעים המתרחשות בארץ, וכי על כן מדובר בנתונים מוטעים ומטעים. באשר לסמכות על-פי סעיף 56 לפקודת התעבורה טענו העותרים כי קיים צורך אמיתי בפסילת רישיונותיהם של נהגים מסוכנים במקרים מסוימים, וכי בדיוק למטרה זו נועד סעיף 56 לפקודת התעבורה. לטענתם, הסעיף הנ"ל אינו מופעל על-ידי המשיבים, אשר נסמכים על הפעלתה של "שיטת הניקוד", ורואים בה תחליף להפעלת הסמכות המסורה להם בסעיף 56 לפקודה. עוד טענו העותרים בהקשר זה, כי "שיטת הניקוד" אינה מהווה ואף אינה יכולה להוות תחליף לסעיף 56 הנ"ל, מאחר ואינה מאפשרת למנוע מנהגים פרועים מלנהוג ולסכן את כלל הנהגים ועוברי האורח. לפיכך, טענו, כי על רשות הרישוי לקבוע קריטריונים ברורים לפסילת רישיון לצמיתות לנהגים מסוכנים. העותרים הדגישו כי לשיטתם אין ניתן לראות בסמכות המוקנית למשיבים בסעיף 56 לפקודת התעבורה סמכות שברשות, וכי נוכח ריבוי תאונות הדרכים הקטלניות חובה על הרשויות להפעיל סמכות זו. 4. בתגובות השונות אשר הגישו המשיבים ובתצהיר התשובה מטעמם ציינו כי הם פועלים במישורים השונים על-מנת להביא להישגים במלחמה בתאונות הדרכים, ופירטו את הפעולות בהן נקטו בהתאם להוראות חוק המאבק הלאומי. לטענתם, העתירה אינה מגלה עילה להתערבות שיפוטית ועל כן דינה להידחות. באשר לחובות הדיווח המוטלות עליהם ביחס להשגת מטרות החוק וקביעת סעיפי תקציב, טענו המשיבים כי חובה זו מולאה בכך ששר התחבורה (להלן: השר או המשיב 2) הניח על שולחן הכנסת, מדי שנה, למעט שנים בודדות, דין וחשבון ביחס לשנה קודמת ועיקרי תכנית השנה הבאה בנושא בטיחות בדרכים. בשנים בהן לא הוגשו הדו"חות, כך טענו, נבע הדבר מדיוני תקציב אשר התמשכו מעבר לרגיל או מחילופים תכופים של בעלי תפקידים בכירים ברשות הלאומית לבטיחות בדרכים (להלן: הרשות או המשיבה 3), האמורה לפעול בשם שר התחבורה ולשקוד על הכנת התכניות והמעקב אחר ביצוען. באשר לחובות הדיווח המוטלות על ראש הממשלה טענו המשיבים, כי הלה קיים ביום 19.10.03 ישיבת ממשלה שהוקדשה לנושא המאבק בתאונות הדרכים וכי ביום 16.3.04 נשא נאום בכנסת בנושא זה. המשיבים ציינו כי ראש הממשלה סיכם עם יושב-ראש הכנסת כי שני הדיווחים הנותרים לשנת 2004 ייעשו בכתב ויוגשו לכנסת עד תום השנה הקלנדרית, אולם מתשובתם עולה כי התחייבות זו לא מומשה בסופו של דבר. בשנת 2005, על-פי תשובתם של המשיבים, מסר ראש הממשלה דיווח אחד ליושב-ראש הכנסת, ודיווח שני נעשה על-ידו בכתב רק לקראת סוף שנה זו. באשר לתוכן העדכונים ולפעולות אשר בוצעו בפועל על ידי המשיבים לשם צמצום תאונות הדרכים, נמסר כי הוקם "פורום בטיחות" לזיהוי הגורמים לתאונות הדרכים ויצירת שיתוף פעולה בהתוויית דרכי הפעולה בתחום; מונתה ועדת מומחים - ועדת שיינין - אשר מטרתה לבנות תכנית אסטרטגית רב-שנתית למאבק בתאונות הדרכים; הוחל בקידום פרויקט מערכת אכיפה אלקטרונית אוטומטית; קוּדם פיתוחן של תשתיות התחבורה; מקצוע הבטיחות בדרכים הפך לחלק ממקצועות הליבה במשרד החינוך; ואף חלה התקדמות בתחום החקיקה. בהקשר אחרון זה צוין כי קודמה חקיקה להחמרת עונשי מינימום על עבירות מסוימות, הוארכה תקופת הנהיגה בליווי, הוגבל מספר הנוסעים שנהג עד גיל 21 רשאי להסיע, ועוד. באשר להקמתו של מרכז המידע טענו המשיבים כי כבר כיום פועל מרכז מידע שכזה, המגולם על-ידי אתר האינטרנט של הרשות, מערכת מידע סטטיסטי ענפה וקיום מחקרי ניטור והערכה. לטענתם, כל אלה מהווים את מרכז המידע המבוקש בעתירה והמתחייב מדרישת החוק. באשר לחובת רשות הרישוי - המשיבה 4 - לעשות שימוש בסמכותה על-פי סעיף 56 לפקודת התעבורה, ולפסול את רישיונותיהם של נהגים המסכנים את הציבור, טענו המשיבים כי הדרך המתאימה יותר לטיפול בנהגים אלה הנה "שיטת הניקוד", ולא סעיף 56 לפקודת התעבורה. לטענתם, "שיטת הניקוד" הינה שיטה סבירה, אשר פותחה ויושמה רק לאחר מחקר מעמיק, ואשר נתונה ממילא לשיקול דעתם של הגורמים המוסמכים האמונים על תחום זה. בנסיבות אלה, טענו המשיבים כי הבחירה ב"שיטת הניקוד" והעדפתה על-פני הפעלת הסמכות המוקנית בסעיף 56 לפקודה, אינה מקימה עילה להתערבות בית המשפט. דיון 5. לאחר שבחנו את החומר שהונח לפנינו ושמענו את טיעוני הצדדים קרובים היינו להחלטה כי יש מקום ליתן לעותרים חלק מהסעדים שהתבקשו על-ידם. כך לפחות בכל הנוגע לראשהּ הראשון של העתירה, העוסק בחובות הדיווח אשר הוטלו על ראש הממשלה ושר התחבורה מכוח הוראות חוק המאבק הלאומי. בעניין זה התרשמנו כי אכן לא עמדו המשיבים בהוראות החוק ולא מילאו את חובות הדיווח שהוטלו עליהם על-פיו. עם זאת, כאמור, בטרם ניתן פסק-דיננו בעתירה חוקקה הכנסת את חוק הרשות הלאומית, אשר סעיף 43 שבו ביטל את חוק המאבק הלאומי, וקבע דרכי פעולה והוראות חדשות בכל הקשור לטיפול בתאונות הדרכים. בין היתר, עוסקות הוראות החוק החדש גם בנושאים שבבסיס עתירה זו, ומשנות מהוראות חוק המאבק הלאומי באותם עניינים עצמם. במצב דברים זה, נוכח שינוי המצב המשפטי, התייתר, אפוא, עיקרהּ של העתירה. אף-על-פי-כן החלטנו להביע עמדתנו ולהתייחס לטענות העותרים במשקפיו של החוק החדש ולאורו של המצב המשפטי החדש שנוצר. 6. על-פי דברי ההסבר להצעת חוק הרשות הלאומית, אשר פורסמו בהצעות חוק 213 (התשס"ו) 142, נועד החוק החדש ליישם את החלטת הממשלה מיום 17.7.05, אשר אישרה את עקרונות התכנית הלאומית הרב-שנתית לבטיחות בדרכים, שהוגשה על-ידי ועדת שיינין. מדברי ההסבר עולה עוד כי יעדי התכנית הנם, בין היתר: "הורדה במספר ההרוגים והנפגעים בתאונות הדרכים... והפחתת הנזקים הישירים מתאונות דרכים תוך קביעת המחויבות הממשלתית לבטיחות בדרכים כיעד לאומי." החוק החדש מציב יעד ברור ורף גבוה יותר של דרישות ומטלות המופנות אל הרשויות השונות, במטרה לחזק את הלחימה בתאונות הדרכים ולממש את יעדיה. בין היתר קובע החוק כי תוקם רשות לאומית בעלת מעמד סטטוטורי עצמאי, ומגדיר את תפקידיה וסמכויותיה. כן קובע החוק את אופן תיקצוב הרשות ומימון פעילותה, ואף מחייב את הקמתו של מרכז מקיף ומלא למחקר ומידע, כאמור לעיל. לאחר שעמדנו על יעדי החוק החדש, נפנה כעת לבחון את השינויים שהכניס החוק ביחס לנושאים נשוא עתירה זו. 7. באשר לחובת הדיווח המוטלת על ראש הממשלה, קובע סעיף 9(ד) לחוק הרשות הלאומית כי: "תכנית רב-שנתית ותכניות שנתיות 9(ד) ראש הממשלה ידווח לכנסת, עד 31 במרס בכל שנה, על ביצוע התכנית השנתית בידי הרשות ועל ההתקדמות בהשגת היעדים שנקבעו בתכניות לפי סעיף זה, במהלך שנת התקציב שקדמה למועד הדיווח." כלומר, חוק הרשות הלאומית משנה מהוראת סעיף 2(א) לחוק המאבק הלאומי, בקובעו כי על ראש הממשלה לדווח לכנסת פעם בשנה על ההתקדמות בהשגת יעדי החוק, במקום הדרישה לדווח שלוש פעמים בשנה, שקבע החוק הקודם ושהמשיב 1 לא מילאהּ. מפרוטוקול ועדת הכלכלה של הכנסת מיום 10.7.06 עולה כי בסעיף המקורי של הצעת חוק הרשות הלאומית לא הוטלה כלל חובת דיווח על ראש הממשלה עצמו, וכל חובות הדיווח הוטלו על שר התחבורה. לאחר דיון, הוחלט בכל זאת לחייב את ראש הממשלה לדווח בעצמו לכנסת, אולם חברי הועדה סברו כי יש להסתפק בדיווח אחד בכל שנה. יושב-ראש הועדה, חבר הכנסת גלעד ארדן, אף ציין כי לדעתו קיימת עדיפות לדיווח יחיד על פני כמה דיווחים בשנה, היות שהדבר מקנה לדיווח משקל רב יותר והתייחסות רצינית. ברי, כי עם שינוי המצב המשפטי עקב חקיקת החוק חדש התייתר, למעשה, הראש הראשון של העתירה, ואין עוד טעם בדיון בו. כמובן, שעל ראש הממשלה למלא אחר הוראות החוק החדש מעתה ואילך, לקיימן בקפידה הראויה, ולדווח לכנסת על ההתקדמות בטיפול בתופעת תאונות הדרכים והשגת יעדי החוק פעם בשנה, על-פי המועדים שנקבעו לכך בחוק. 8. אשר לראשהּ השני של העתירה, העוסק בדרישה להקמת מרכז מידע - סעיפים 33-38 לחוק הרשות הלאומית מחייבים כיום את הקמתו של מרכז לאומי למידע ומחקר בתחום הבטיחות בדרכים, שמטרותיו הפעלת מערך לאיסוף מידע ולעיבוד נתונים בתחום האמור; מתן מענה לפניות בתחום האמור; וגיבוש המלצות לאמצעים ולהגברת הבטיחות בדרכים ולמאבק בתאונות הדרכים, לרבות הסברה והדרכה. סעיף 33(ב) לחוק קובע עוד כי: "מרכז לאומי למידע ומחקר 33(ב) מרכז המידע והמחקר ירכז נתונים בדבר תאונות דרכים, ובכלל זה בדבר נהגים וכלי רכב המעורבים בהן, נפגעים, מאפיינים מיוחדים שלהן, תשתיות ואמצעי בטיחות בסביבת התרחשותן, וכן נתונים אחרים ומחקרים בתחום הבטיחות בדרכים; כן יבצע מרכז המידע והמחקר מחקרים, יערוך השוואות בין-לאומיות, ינתח מגמות ויפעל לקידום אמצעים טכנולוגיים, הכל בתחום הבטיחות בדרכים." כפי שעולה מן העתירה, למרכז מידע מסוג זה כיוונו העותרים בטענותיהם - מרכז מקצועי ואיכותי, אשר ירכז מומחים שונים בתחום הבטיחות בדרכים, ואשר יאפשר איסוף חומר, ביצוע מחקרים, יישומם וכן הפקת לקחים בהתאם לממצאים שייאספו. בעניין זה קיבלו העותרים את מבוקשם מהמחוקק, ויש לצפות כי הרשויות אכן יפעלו ביעילות ובמרץ למילוי אחר הוראות החוק החדש ולהקמת מרכז המידע והמחקר. לא נותר לנו אלא לקוות כי יישומו של החוק בעניין זה ימלא אחר הציפיות התלויות בו. 9. העותרים טענו עוד, בראשהּ השלישי של עתירתם, כי יש לחייב את המשיבים לעשות שימוש בסעיף 56 לפקודת התעבורה, על-מנת לפסול את רישיונותיהם של נהגים עבריינים. לשון סעיף 56 לפקודה קובעת כי: "סמכות הרשות לפסול נהגים מסוכנים הייתה רשות הרישוי משוכנעת, על פי ראיות שהובאו לפניה, כי בדרך נהיגתו של בעל רישיון נהיגה יש משום סכנה לעוברי דרך, או שבעל רישיון הנהיגה הוא פרוע או מופרע, רשאית היא, בהחלטה מנומקת ולאחר שניתנה לו הזדמנות להביא טענותיו לפניה, לפסלו מלהחזיק ברישיון נהיגה." מהסעיף האמור עולה כי מדובר בסמכות-על הקובעת מסגרת בלבד להפעלת שיקול דעת, בהתקיים העילות המנויות בחוק. עילות אלה מנוסחות באופן הניתן לפרשנויות שונות, והסעיף אף אינו מציין לאיזו תקופה ובאלו תנאים יישלל רישיון הנהיגה. בנסיבות אלה, יישום הסעיף ואופן הפעלתו על ידי הרשות המנהלית, מעוררים בעיות מורכבות. המשיבים אינם חולקים על הצורך בהפעלת סמכותם לפסול רישיונות נהיגה, אולם טוענים הם כי סמכות זו מופעלת על-ידם, הלכה למעשה, באמצעות "שיטת הניקוד". לטענתם, שיטת הניקוד, המעוגנת בסעיף 69א לפקודת התעבורה ואשר נכנסה לתוקף בינואר 2003, הנה פרי עבודה מאומצת של שבע שנים, ומטרתה לטפל באופן ממוקד בעברייני התנועה הקשים. כן מציינים הם כי באופן זה נפסלו מנהיגה עד כה כ-8,200 נהגים. במובן זה לא ניתן לומר כי המשיבים מפרים את הוראות החוק, חורגים מסמכותם או פועלים בחוסר סבירות. נהפוך הוא, ניכר כי נעשה על ידם מאמץ לא מבוטל לשפר את פעילותם, להפעיל את שיקול הדעת המסור להם, וליישם את סמכות הפסילה שבידם באופן מושכל וראוי. 10. מהאמור לעיל עולה כי העתירה, בעיקרה, התייתרה, נוכח חקיקת החוק החדש. חוק המאבק הלאומי שעל-פיו הוגשה העתירה, היה חוק מסגרת, אשר נועד להתמודד בדרכים שונות עם תופעת תאונות הדרכים. אולם, הכלים שנכללו בו ומכוחו היו מצומצמים ומוגבלים ביותר. עתה, משראה המחוקק לנקוט בצעדים משמעותיים יותר כדי לקדם את המאבק בתאונות הדרכים, יש לקוות כי היעדים אשר ביקשו העותרים להשיג כדי לקדם את המלחמה בתאונות הדרכים אכן יושגו, באמצעות הכלים שהחוק החדש מעניק. 11. לפני סיום נעיר עוד, כי אין ספק שתופעת תאונות הדרכים מצדיקה פעילות נוספת ומוגברת לשם מציאת פתרונות מתאימים ואפקטיביים. חקיקת חוק הרשות הלאומית מהווה צעד נוסף בדרך הארוכה למציאת פיתרון לתופעה כאובה וקשה זו. הגם שהחוק החדש אינו כולל את כל המלצות ועדת שיינין, והוא מבטא פשרות ואילוצים שהביאו לכך שחלק מהסמכויות שהומלצו ביחס לכינונה ועיצובה של הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים קוצצו, הרי מניח הוא יסוד לתקווה כי יחול שיפור משמעותי במלחמה בתאונות הדרכים. סעיף 45(ג) לחוק הרשות הלאומית קובע כי בתום ארבע שנים ממועד כניסתו של החוק לתוקף יבחן שר התחבורה את פעילותה של הרשות כתאגיד ואת מידת הצלחתה בביצוע תפקידיה והשגת היעדים שנקבעו. בחינה זו תאפשר להעריך את השפעתו של חוק הרשות הלאומית ואת מידת הצלחתו ועמידתו ביעדיו. כמובן שכבר מעת כניסתו של החוק לתוקף על רשויות המדינה השונות לפעול בהתאם להוראותיו ולמלאן בקפידה. אנו מניחים כי העותרים, כבעלי עניין ציבורי וערכי בהשגת יעדי החוק, יעקבו אף הם אחר הישגיו. אשר על כן, העתירה נדחית. בנסיבות העניין אין צו להוצאות. ש ו פ ט ת הנשיא א' ברק: אני מסכים. ה נ ש י א השופט א' ריבלין: אני מסכים. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ביניש. ניתן היום, כ"א באב התשס"ו (15.8.2006). ה נ ש י א ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04013450_N17.doc/צש מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il