צורים 2000 בע"מ נ. ראש המינהל האזרחי לאזור יהודה ושומרון

פסק-דין בתיק בג"ץ 1299/11 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 1299/11 לפני: כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופט נ' הנדל העותרת: צורים 2000 בע"מ נ ג ד המשיב: ראש המינהל האזרחי לאזור יהודה ושומרון עתירה למתן צו על תנאי בשם העותר: עו"ד אברהם במברגר בשם המשיב: עו"ד הילה גורני פסק-דין השופט נ' הנדל: 1. מונחת לפנינו עתירה למתן צו על תנאי לפיו על המשיב ליתן טעם מדוע לא תבוטלנה החלטותיו מיום 28.2.10 ומיום 28.12.10 בגדרם הוחלט שלא לקבל את המלצות ועדות העררים שהוקמו לפי צו בדבר ועדות עררים (יהודה ושומרון) (מס' 172), התשכ"ח – 1967, בעררים (25/09, 28/09 ו-42/09) שהגישה העותרת נגד המשיב ונגד קצין מטה מקרקעין שבפיקודו (להלן: הקמ"ט). רקע העותרת, הינה חברה שעיקר עיסוקה סחר בקרקעות באזור יהודה ושומרון. היא רכשה מקרקעין שונים, המצויים בקרבת הכפר חארס שבשומרון. הדין החל באזור יהודה ושומרון מחייב רוכש מקרקעין בלתי רשומים לקבל היתר לרכישת הקרקע מטעם המנהל האזרחי כתנאי מקדים לפניה לוועדה לרישום ראשון. בהינתן ההיתר, הדיון מועבר לוועדה לרישום ראשון על מנת שתבחן האם מוכרי המקרקעין הם בעלי הקרקע עובר לעסקת הרכישה. במידה ומאשרת הוועדה את הרישום הראשון על שם המוכרים, רשאי הרוכש לרשום את הקרקע בבעלותו על פי הסכם המכירה. על רקע האמור הגישה העותרת ביום 3.5.01 בקשה למתן רישיון לעסקאות במקרקעין (15/01, 16/01 ו – 17/01). לטענת העותרת, קמ"ט רישום המקרקעין התמהמה ולא יצר עימה קשר במשך שנים ארוכות. בחלוף למעלה מ – 8 שנים, ביום 18.6.09 וביום 30.9.09 דחה קמ"ט המקרקעין את הבקשות. קמ"ט המקרקעין מצא פגמים בשלושת הבקשות – אי התאמה בין חותמת הנוטריון בבקשה לבין דוגמת החתימה המופקדת במשרד המשפטים, פערים בלתי סבירים בין השטח הרשום בבקשה לבין השטח הרשום בספר מס רכוש וכן קשיים בזיהוי המוכרים הנטענים (כגון מספר תעודת זהות שאינו קיים). העותרת הגישה עררים לוועדת העררים נגד החלטת קמ"ט המקרקעין. ניתנה החלטה מאוחדת בעררים ונקבע כי על קמ"ט המקרקעין ליתן רישיון והיתר לשתי עסקאות. במסגרת ההחלטה התייחסה הוועדה למספר נקודות: א) נקבע כי החלטת קמ"ט המקרקעין בטלה מהטעם שהוא נזקק להנחיית ראש המינהל האזרחי, במקום להחליט בעצמו ולפי סמכותו. ב) נפסק כי התקנות עליהן התבסס קמ"ט המקרקעין – תקנות רישום נכסי דלא ניידי אשר טרם נרשמו (בקשות לרישום), התשס"ט – 2008, הותקנו שלא כהוגן, שכן הן מונעות למעשה בירור משפטי לפני הוועדה לרישום ראשון ונותנות בידי קמ"ט המקרקעין סמכות למנוע מהעותרת לבוא בשערי הוועדה לרישום ראשון. נקבע שמדובר בתקנה הסותרת חקיקה ראשית באיו"ש, כמו גם פסיקה שיצאה מלפני ועדת העררים ומלפני בית משפט זה, ומשכך אינה סבירה. מן הבחינה האופרטיבית לא נקבע שהתקנות בטלות, אולם נקבע כי החלטת קמ"ט המקרקעין בטלה ככל שהיא מסתמכת על התקנות. ג) לעניין שאלת זיוף חותם הנוטריון קבעה הוועדה כי המקום הנאות לבירור שאלת הזיוף הוא בוועדה לרישום ראשון, שלה הכלים לבירור שאלות עובדתיות ושאלות משפטיות ולא בפני הרשות. ד) אף לעניין הפגם במספר הזיהוי של בעל המקרקעין (טעות כתיב שהחליפה ספרה אחת באחד המסמכים) נקבע שהמקום לדיון הוא לפני הוועדה לרישום ראשון ולא בהחלטת קמ"ט המקרקעין. בחודש מרץ 2010 נמסרו לעותרת החלטות המשיב - ראש המנהל האזרחי לאזור יהודה ושומרון - לפיהן הוחלט לדחות את המלצות ועדת העררים. נקבע בשתי החלטות (האחת בערר 16/08 והשנייה בעררים 4/07 ו – 25/07, להלן: "החלטות המשיב") כי החלטות הוועדה משמשות כהמלצה בלבד ואינן מחייבות את ראש המינהל האזרחי. נקבע בהחלטות שהוועדה פעלה בחוסר סמכות הואיל ותפקידה לבחון את סבירות הפעלת שיקול הדעת של הקמ"ט ולא את עצם סמכותו לקבוע מדיניות בנדון. קביעת מדיניות נתונה בידי ראש המנהל האזרחי ולא בידי הוועדה. הודגש כי המלצות הוועדה לפיה לקמ"ט סמכות טכנית אינה המלצה ראויה משום שהוענקו לו סמכויות על פי דין לאשר עסקאות במקרקעין בשטחי איו"ש. זאת לשם מימוש תפקידו - להבטיח את הסדר ציבורי באיו"ש ולשמור על קניין הפרט וזכויות הנפקדים מפני ניסיון לרכוש חזקה שלא כדין במקרקעין. במישור העובדתי נקבע שהוועדה התעלמה מהפגמים העובדתיים שעולים מהמסמכים שצורפו לתמיכה בבקשה לרישיון והיתר עסקה. בערר 16/08 צוין כי המסמכים מראים זיקה בין המוכר לחלקה מסויימת, בעוד הבקשה לאישור עסקה מתייחסת לחלקה אחרת, אליה המוכר לא הראה כל זיקה. ביחס לערר 25/07 הודגש כי קיים פער בין השטח המופיע בספרי המס לעומת השטח המופיע במפות הפיסקאליות. בהקשר זה הודגש כי לא ניתן לקבל את גישת הוועדה לפיה אין לייחס חשיבות לגודל השטחים הרשומים בספרי המס. זאת מאחר שבבדיקה נמצאה התאמה יחסית בין השטחים בספרי המס לשטחים במפות הפיסקאליות. על רקע המסקנות שפורטו החליט המשיב, כאמור, שלא לקבל את המלצות ועדות העררים ולדחות את בקשות העותרת להיתר עסקה ורישיון ביצוע עסקאות במקרקעין. מכאן העתירה שלפנינו. טענות הצדדים 2. העותרת מלינה על החלטות המשיב ובפיה שלוש טענות מרכזיות. ראשית, למרות שהחלטות המשיב מתייחסות לשתי החלטות שונות של הועדה המתבססות על נימוקי ערר שונים, בפועל ההחלטות זהות זו לזו. לטענתה, ההחלטה שניתנה אינה קשורה לנושא שנידון לפני ועדת העררים ולהערכתה המשיב כלל לא קרא את ההחלטה אותה ביטל. נראה כי ניתנה החלטה סטנדרטית מתיקים אחרים ללא הפעלת שיקול דעת בתיק דנא. שנית, קמ"ט המקרקעין מקבל את החלטותיו לאחר קבלת הנחיות מהמשיב. נוצר מעגל שוטה לפיה הערכאה שמבטלת את החלטת קמ"ט המקרקעין היא ההערכאה שנתנה את ההחלטה מושא הערר. חלק מן העררים אף מנוהלים בשמו של המשיב ולא בשמו של קצין המטה לאותו עניין ונוצר מצב שהמשיב הוא למעשה צד באותם עררים, בהם הוא מחליט אחרון. שלישית, קמ"ט המקרקעין לא אִפשר לעותרת להגיב כיאות לטענות הזיוף. בבדיקה מקדמית שביצע עלה חשד שהחותמות מזויפות. לא ניתנה לה הזדמנות להשיב, להביא ראיות מטעמה, או לנסות להוכיח את אמיתות המסמכים. הטענות הועלו במסגרת הדיון לפני ועדת העררים, אך כאמור על אף שהוועדה סברה כי יש מקום להעלות ראיות באופן מסודר לפני הוועדה לרישום ראשון אשר מוסמכת לבצע בירורים משפטיים, מסקנותיה נדחו. לסיום נטען כי על המשיב להתמקד בתחום סמכותו – ניהול כללי של משק המקרקעין באיו"ש והגנה על הסדר הציבורי וכיוצ"ב. אין הצדקה שיחרוג מסמכותו ויתערב בשאלות משפטיות של רישום מקרקעין, אמיתות מסמכים, חשש לזיוף ועוד. על אחת כמה וכמה מקום בו הוא מבטל החלטות של ועדת העררים באופן שגרתי, בניסוח לקוני החוזר על עצמו בכל מקרה ומקרה, מבלי להפעיל שיקול דעת של ממש. מנגד טוען המשיב כי על פי החקיקה המקובלת באיו"ש, אסור לבצע עסקה במקרקעין ללא רישום לשם ביצוע העסקה. מטרת האיסור היא לאפשר למנהל האזרחי לפקח על העסקאות, כדי לשמור על קניין הפרט והנפקדים ולמנוע ניסיונות לניצול העובדה שהשטח נתון בתפיסה לוחמתית. לדעת המשיב על מנת שיוכל לעמוד בסמכותו זו, עליו להפעיל שיקול דעת מהותי לפני שייתן היתר לביצוע עסקה. הוא אינו יכול להעביר את שיקול הדעת לוועדה לרישום ראשון וזאת בשל מספר טעמים: האחד, יש להגן על זכויות הנפקדים שאינם יכולים להתייצב לפני הוועדה לרישום ראשון. השני, יש צורך בבקרה מקדמית על כינוס הוועדה לרישיון ראשון, בשל העלויות הרבות הכרוכות בהפעלתה. השלישי, יש להקביל בין המשיב לבין המפקח על המקרקעין בישראל שכן הם צריכים להפעיל שיקול דעת מהותי בהחלטותיהם. זאת הן לדעת המשיב והן לדעת ועדה ציבורית בראשות פרופסור אייל זמיר, אשר מסקנותיה יושמו בתקנות. בנוסף מונה המשיב את הנימוקים אשר הנחו אותו בהחלטתו לדחות את המלצת ועדת העררים. ראשית, הוועדה חרגה מסמכותה כאשר קבעה שהתקנות אשר הותקנו על ידי המפקד הצבאי בטלות. הוועדה נתבקשה לדון בעניינים אשר נקבעו בצו בדבר עררים ואינה מוסמכת לדון בתוקפה של חקיקת משנה שהותקנה על ידי המפקד הצבאי. אף לגופו של עניין לא ניתן לומר כי התקנות בטלות, שכן חקיקה ראשית הסמיכה את המשיב ליתן רישיון והיתר לבצוע עסקאות במקרקעין ועל כן ברי שהוא רשאי לקבוע נהלים והנחיות באשר לדרך שבה יינתנו אישורים שכאלו. שנית, המשיב סבור כי נפלה שגיאה עובדתית במסקנות ועדת הערר, שכן היא סברה שאין להסתמך על רישומי מס רכוש כרישומים אמינים למיפוי השטח באיו"ש. דא עקא, ועדת העררים התעלמה מבדיקות מקיפות שנערכו על ידי המנהל האזרחי ועדת זמיר בנדון. בדיקות אלו הוכיחו כי רישומי המס הם רישומים אמינים באופן יחסי. לסיכום נטען כי אלמלא היה המשיב מפעיל את סמכותו, תוך שימוש בשיקול דעת וניסיון למניעת עסקאות מפוקפקות ומזויפות היה חוטא לתפקידו. באחריותו לשמור על הרכוש הפרטי ונכסי נפקדים בשטח הנתון לתפיסה לוחמתית, לפי כללי המשפט הבינלאומי. ככזה עליו לפעול להגנת הקניין הפרטי ככל יכולתו וכך פעל. דיון 3. אם נמקד את הראייה בנקודת מבטה של העותרת, ולא רק, הרי שפעילות הרשות במקרה שלפנינו רחוקה מלהיות תקינה. לא ניתן כל הסבר על ידי המשיב מדוע בקשה למתן רישיון לעסקת מקרקעין טופלה רק לאחר כ-8 שנים. גם בהחלטות שניתנו, המיקוד הוא במאבק סמכויות בין המשיב לבין ועדות הערר, מבלי שניתן פתרון מעשי לחלק מטענות העותרת. שאלה נפרדת היא האם נפל פגם בהחלטות המשיב באופן המצדיק ליתן את הסעד המבוקש בעתירה. לשם כך נבחן את ההחלטות שניתנו על ידי ועדת הערר והמשיב. אך תחילה ובשל ההיבט העקרוני נפרט את הרקע המשפטי הרלוונטי להכרעה. הליך רישום המקרקעין באזור יהודה ושומרון מתבצע בדרך שונה מהרישום המתבצע בלשכת רישום המקרקעין - הן בשל סיבות היסטוריות, הן בשל תפיסה לוחמתית של השטח וכללי המשפט השונים החלים באזור. בבחינת המצב המשפטי יהא זה מועיל להסתייע בסקירה משפטית מקיפה ומעמיקה שנערכה בנוגע לרישום מקרקעין באזור יהודה ושומרון שמופיעה בדו"ח הוועדה לבחינת הסוגיה של רישום מקרקעין באזור יהודה והשומרון בראשותו של פרופ' אייל זמיר מיום 20.7.2005 (להלן: ועדת זמיר). מדובר בוועדה שמונתה על ידי היועץ המשפטי לממשלה ונדרשה לבחון את סוגית רישום המקרקעין באזור יהודה ושומרון. המלצותיה אף אומצו במסגרת תיקונים חקיקתיים. דו"ח ועדת זמיר והוראות הדין מציירות את התמונה המשפטית הבאה: בתקופה העות'מאנית בוצע הרישום בשיטה הישנה. במסגרת הרישום של אותה תקופה לא נעשה בירור מלא של זכויות המקרקעין והזכויות של תושבי האזור נרשמו בסדר כרונולוגי. כך שכל רישום הפנה לרישום קודם תוך הפניה לדף ולעמוד הרלוונטי בספרי השטרות הקודמים. הרישום לא כלל רישום גיאוגרפי בדמות מפה וגבולות חלקה, אלא תואר רק באופן מילולי. בתקופה המנדטורית החל מעבר מרישום בשיטה הישנה לרישום בפנקס הזכויות. המעבר בוצע במסגרת הסדר קרקעות על פי פקודת הקרקעות (סידור זכות הקניין), 1928, והוא אמור היה להביא לביצוע מרשם מקיף על בסיס מיפוי מדויק. הליך ההסדר קוּדַם על ידי השלטונות הירדניים, בהתאם להוראות חוק הסדר המקרקעין והמים, מס' 49, משנת 1952. עד כניסת כוחות צה"ל בשנת 1967 הושלם הרישום רק בשליש מהאזור. לאחר תפיסת האזור על ידי כוחות צה"ל הותלו הליכי ההסדר בהתאם לצו בדבר הסדר קרקעות ומים (יהודה ושומרון) מס' 291, התשכ"ט – 1969. על אף התלית הליכי ההסדר לא נסגרו בפני תושבי האזור ותושבים זרים האפשרות לרשום את זכויותיהם במקרקעין ועדיין ניתן לרשום זכויות אלו בשיטה הישנה באמצעות הליך רישום ראשון. בתקופת השלטון הירדני נחקק חוק רישום נכסי דלא ניידי אשר טרם נרשמו, מס' 6, לשנת 1964, שהינו הבסיס החוקי להליכי הרישום בשיטה הישנה של קרקעות שטרם נרשמו באזור. החוק תוקן בתחיקת הביטחון מספר פעמים והותאם לדרישות המציאות המשפטית באזור במסגרת צו בדבר תיקון חוק רישום נכסי דלא ניידי אשר טרם נרשמו (יהודה ושומרון) (מס' 448), תשל"ב – 1971 ובצווים נוספים. הליך הרישום הראשון הוא למעשה הסדר זעיר המתייחס לחלקה פלונית, מבלי להמתין לפעולות ההסדר הנערכות על ידי הממשל. ההליך נערך מיוזמתו של מי שמבקש לרשום על שמו קרקע שרכש בה זכויות לפי דיני הקרקעות המהותיים. הליך זה כרוך בפרסום הבקשה, הזמנה להגשת התנגדויות, עריכת סיור בהשתתפות השכנים והמוכתארים וקיום דיון מעין שיפוטי בוועדה לרישום ראשון שכוננה על פי חוק. על תוצאות הדיון בוועדה לרישום ראשון ניתן לערור לוועדת העררים הצבאית, בהתאם להוראות הצו בדבר ועדת עררים (יהודה ושומרון) (מס' 172), תשכ"ח – 1967. סעיף 2 לצו בדבר עסקאות במקרקעין (יהודה ושומרון) (מס' 25), תשכ"ז – ,1967 קובע שלא ניתן לערוך עסקה במקרקעין בשטחי יהודה ושומרון ללא קבלת רישיון מהרשות המוסמכת. מכח סעיף זה פועל קמ"ט רישום המקרקעין במנהל האזרחי והוא הרשות המוסמכת על פי הצו. סמכות זו הופעלה במקרה דנא. כאשר אדם שאינו תושב האזור מבקש לרכוש קרקע הרי שלפי החוק הירדני קיימות הגבלות על רכישת קרקעות בידי זרים, שאינם תושבי האזור. בצו בדבר השימוש והחזקה של האישיות המשפטית בנכסי דלא ניידי (יהודה ושומרון) (מס' 419), תשל"א – 1971 הוסמך ראש המנהל האזרחי להתיר לחברות מקומיות וזרות לרכוש ולהשתמש בקרקעות ביהודה ושומרון. קרי, אדם שאינו תושב האזור המעוניין לבצע עסקה במקרקעין בשטחי האזור, נדרש לקבל רישיון לבצוע עסקה גם על פי הצו בדבר עסקאות במקרקעין וגם היתר לביצוע עסקה בדבר שימוש וחזקה של אישיות משפטית בנכסי דלא ניידי. חקיקת המשנה הקובעת את סדרי הדין בוועדה לרישום ראשון, אופן הגשת הבקשות לרישום ראשון וקווים מסוימים להפעלת שיקול הדעת היא - תקנות רישום נכסי דלא ניידי אשר טרם נרשמו (סדרי דין בוועדת רישום)(יהודה ושומרון), התשס"ט-2008. וכן תקנות רישום נכסי דלא ניידי אשר טרם נרשמו (בקשות לרישום) יהודה ושומרון), התשס"ט – 2008. התקנות הותקנו בעקבות המלצת ועדת זמיר שאומצה על ידי היועץ המשפטי לממשלה והפרקליט הצבאי הראשי. אחד ההיבטים בהם דנה ועדת זמיר והרלוונטי לענייננו היה היקף שיקול דעתו של קמ"ט רישום מקרקעין בעת בחינת הבקשות לרישיון עסקה. הוועדה המליצה כי רצוי והכרחי שהבקשה לרישיון עסקה תידון על ידי הקמ"ט בתחילת ההליך. קרי, לפני הדיון בפני הוועדה לרישום ראשון. הומלץ שעל קמ"ט רישום מקרקעין להפעיל שיקול דעת רחב ולבחון את הבקשה לרישיון מבחינה מהותית ולא טכנית בלבד לפני שהוא מעביר את הבקשה לרישום ראשון. על פי הוועדה, הבדיקה המהותית תבחן את העסקה העומדת בבסיס הבקשה ותנאי הסף המינימאליים להתקיימותה. בין תנאי הסף יש לבחון האם המסמכים המצורפים לבקשה עומדים בדרישות הפרוצדוראליות המתאימות, בחינת המקרקעין המופיעים בתוכנית המצורפת ועוד. הוועדה סברה שגם ללא תיקון התקנות מוקנית הסמכות לקמ"ט וניתן לעגן את המדיניות החדשה באמצעות הנחיות פנימיות בלבד. לאחר אישור הדו"ח בשנים 2006-2007 שונתה מדיניות המשיב והמלצות וועדת זמיר עוגנו בחקיקה בשנת 2008 בצו בדבר תיקון חוק רישום נכסי דלא ניידי אשר טרם נרשמו (יהודה והשומרון) (מס' 1621), התשס"ט – 2008 ותקנות רישום נכסי דלא נייד אשר טרם נרשמו (בקשות לרישום) (יהודה והשומרון), התשס"ט-2008. לפי הדין, על החלטה לדחות בקשה לרישיון או להיתר עסקה ניתן לערור לפני ועדת העררים הצבאית. כך עשתה העותרת שלפנינו. על החלטה הוועדה לרישום ראשון גם ניתן להגיש ערר. ועדת העררים הוקמה בצו בדבר ועדות עררים (יהודה ושומרון) (מספר 172), תשכ"ח – 1967. ועדת העררים מוסמכת לדון בעררים על החלטות בנושאים שונים המנויים בתוספת לצו בדבר ועדות עררים. כן מוסמכת הוועדה לדון בנושאים שהוסמכה לדון בצו או בחקיקת משנה מכח הצו. על פי סעיף 6 לצו האמור מוסמכת ועדת הערר להמליץ למפקד כוחות צה"ל באזור לבטל פעולה עליה הוגש ערר, לשנותה, או ליתן החלטה אחרת תחתיה. בהתאם לסעיף, מקום בו לא קיבל מפקד כוחות צה"ל באזור את המלצת הוועדה תישאר הפעולה עליה עוררים בעינה. המדינה הדגישה כי כעניין שבמדיניות מקבל ראש המנהל האזרחי את המלצות ועדת העררים ופועל על פיהן. במקרים נדירים ובכללם המקרה שלפנינו דוחה ראש המנהל האזרחי את המלצות הוועדה. בעניין שכטר נפסק כי מדיניות המשיב לפיה במקרים נדירים יהא מקום שלא לקבל את המלצות הוועדה הינה בגדר גישה מקובלת. זאת בכפוף לכללים והעקרונות של המשפט המנהלי (בג"ץ 1285/93 עזבון יוסף שכטר נ' מפקד איזור יהודה ושומרון (8.12.96)). ישנם מקרים בהם החלטות הוועדה סופיות ואינן בגדר המלצה כגון ערר על הוועדה לרישום ראשון וזאת לאור הוראות סעיף 7 (ח) לחוק רישום נכסי דלא ניידי. שם נקבע כי החלטת ועדת העררים לפי חוק זה אינה טעונה אישורו של מפקד כוחות צה"ל באזור. אף החלטה של ועדת העררים בנוגע לאי הענקת רישיון או היתר עסקה המהוות תנאי לגשת לוועדה לרישום ראשון הינה בגדר המלצה המובאות לאישור של ראש המנהל האזרחי, כפי שארע כאן. 4. על רקע האמור מתחזקת המסקנה שלא נפל כל פגם בהחלטת ראש המינהל האזרחי שלא לקבל את המלצות ועדת העררים בעניינה של העותרת. החלטת הוועדה נשוא דיוננו על פי הוראות הדין הינה בגדר המלצה שאינה מחייבת את המשיב. הגם שלרוב המשיב מכבד את החלטת ועדת העררים - כך נורמטיבית וכנראה גם עובדתית - הרי שבמקרים חריגים נכון יהא להפעיל את סמכותו ולדחות את ההמלצה. יודגש כי המציאות המשפטית המאפשרת למשיב שלא לקבל את המלצות ועדת העררים, שדנה בערר על החלטה של גורם מטעמו, טומנת בחובה חשש ממשי לניגוד עניינים. על כן, במצב המשפטי הנתון ישנו נימוק נוסף להקפיד בכלל לפיו על המשיב לאמץ את ההמלצות של ועדת הערר. היה וסבור המשיב כי מדובר בחריג עליו לנמק את עמדתו היטב. בענייננו מסופקני אם הוועדה פעלה במסגרת סמכותה בבוחנה את החוקתיות של התקנות שנסקרו לעיל. תפקידה לשקול את אופן הפעלת שיקול הדעת של המשיב במקרה הנדון. כך או כך, לא השתכנעתי מנימוקי הוועדה שאכן קיים בסיס משפטי המאפשר לטעון לבטול התקנות שניתקנו לאחר בחינת הנושא באופן ענייני, ומקיף על ידי ועדת זמיר. דו"ח הוועדה טומן בחובו שכנוע רב. יש לזכור כי ראש המנהל האזרחי פועל מכח חקיקה ראשית שהסמיכה אותו ליתן רישיון והיתר לבצוע עסקאות במקרקעין ועל כן מקובלת עליי עמדת המדינה, לפיה רשאי הוא לקבוע נהלים והנחיות באשר לדרך שבה יינתנו אישורים שכאלו. לכן בדין נהג המשיב בקובעו שאין להתחשב בהמלצות הוועדה בנקודה זו. הוועדה נקטה בגישה משפטית לפיה הקמ"ט מוגבל בסמכויותיו וראוי להעביר את הדיון לוועדה לרישום ראשון. ברם, הוראות הדין העניקו לקמ"ט את הסמכות לבחון באופן ענייני את הבקשות. להשלמת התמונה יצוין כי ועדת זמיר אף התייחסה לטענות שונות שהועלו נגד סמכותו של הקמ"ט ובכך יש מענה לטענות שהועלו בוועדת הערר. 5. מסקנתי אפוא במישור הכללי והעקרוני שהחלטת המשיב שלא לקבל את המלצות ועדת העררים ביחס להגדרת סמכויותיו אינה נופלת מחוץ למתחם הסבירות. מסקנתו מבוססת על המלצות ועדת זמיר והוראות הדין. יחד עם זאת, אין בכך להצדיק את דרך פעילות הרשות במקרנו. המשיב קיבל סמכות לקבוע במקרים המתאימים שלא ליתן היתר. ככל רשות מנהלית עליו לפעול לפי כללי המשפט המנהליים. נדמה שהן המשיב והן ועדות הערר השליכו את יהבם בסוגיה העקרונית בדבר חלוקת הסמכויות שביניהם, אך בפועל לא התמקדו דיים בטענות העותרת. מסקנה זו אינה בהכרח מובילה לתוצאה של ביטול החלטת המשיב. כדי להבהיר את העניין, טול לדוגמא נושא הזיוף. הוועדה, בהחלטותיה, התייחסה לטענת הזיוף וטענה שנושא זה ילובן על ידי הוועדה לרישום ראשון. המשיב בהחלטתו כלל לא התייחס לנושא הזיוף שבגינו קמ"ט מקרקעין דחה את הבקשה מלכתחילה. לצד זאת, קמ"ט המקרקעין שדן בנושא כלל לא נתן לעותרת זכות טיעון בעניין. זאת חרף העובדה שהחלטתו ניתנה תקופה של כ-8 שנים, מבלי שהתנהל כל הליך במהלך תקופה זו. על רקע האמור יש הגיון בהחלטת המשיב להכריע בעניינה של העותרת מבלי להידרש לסוגיית הזיוף. בהעדר התייחסות קביעת הקמ"ט אינה עומדת על כנה. המשיב ביסס את הכרעתו שלא לקבל את המלצה הקמ"ט על בסיס אחר. בסיס שנופל במסגרת מתחם הסבירות. 6. כאמור, נימוק מרכזי שעמד ביסוד החלטת המשיב וקמ"ט המקרקעין נוגע לפערים הבלתי סבירים בין השטח של החלקה בספרי מס רכוש לבין השטח המפורט בבקשות להיתר. מדובר בפער של כ-116 דונם בבקשה אחת וכ-65 דונם בבקשה השנייה. החלטת המשיב ליתן משקל רב לפער בין השטחים לאור עמדתו העקרונית המבוססות על דו"ח ועדת זמיר, שבדקה את הנושא והגיעה למסקנה שיש ליתן משקל לאמור בספרי מס הרכוש, בניגוד לגישה שננקטה בעבר. עמדתו העקרונית של המשיב שמבוססת על בדיקה שנערכה אכן אינה מגלה טעות. אין באמור לקבוע כלל אחיד בכל מקרה, אך בנסיבות תיק זה, בדין פעל המשיב. העותרת מסתייגת ממסקנת המשיב גם משום שלא קיבלה הזדמנות ראויה להציג את עמדותיה. על פי קו זה, העותרת התגוננה נגד טענת הזיוף או חשד לזיוף. כמובן, העותרת אינה מלינה על כך שהמשיב נמנע מלקבוע קיומו של חשד לזיוף, אך נטען כי העותרת הייתה, משקיע יותר מאמץ בטענות שעליהן נשען המשיב בהחלטתו לו ידעה שאלו תעמודנה במרכז. התשובה לכך היא שאף בפנינו העותרת לא הציגה תשתית עובדתית ומשפטית שבכוחה לגבור על הקביעה בדבר הפערים הבלתי סבירים בין השטח של החלקה בספרי מס רכוש לבין השטח המפורט בבקשות להיתר. התוצאה היא כי אין מקום על פי אמות המידה של הביקורת המנהלית להתערב בהחלטת המשיב. אמנם, באחת מהחלטות המשיב הנימוק לדחיית ועדת העררים היה שונה בחלקו. לא מצאתי בכך טעות משפטית שבכוחה לשנות את התוצאה. בהחלטתו בעניין ועדת העררים 16/8 צוין כי קיים חסר במסמכים אותם הציגה העותרת וכי לא הוכחה זיקה בין המוכר לבין החלקה הקונקרטית. לשיטתו, לא די בחזקה בנכס ועיבורו. אף כאן לא מצאתי בטענות העותרת התמודדות עם הטיעון האמור. העותרת לא הצביעה על תשתית עובדתית שבכוחה להוכיח את הזיקה לנכס הספציפי. בהתאם, אין לקבוע כי החלטת המשיב גם בעניין זה חורגת ממתחם הסבירות. 7. בשולי הדברים אך לא כהערה שולית, סבורני כי על הגורמים הרלוונטיים לתת את דעתם לשלוש סוגיות שהתעוררו בעתירה זו. האחת, ניגוד העניינים שקיים בדרך פעילות המשיב. המשיב יכול שלא לקבל המלצה של ועדת ערר שדנה בערר על החלטה של קצין מטעמו, אליו הוא כפוף. הגם שהמדיניות היא שבמקרים נדירים יעשה שימוש בסמכות זו, לא ברור באיזו מידה כך המצב בפועל. בכל מקרה העניין דורש בדיקה בשל החשש לניגוד עניינים. שנית, יש לבחון מדוע החלטה בבקשה לאישור עסקה במקרקעין ניתנת כעבור למעלה מ-8 שנים. תקופה זו מדברת בעד עצמה. או ליתר דיוק מדברת נגד עצמה. מצב זה דורש תיקון. שלישית, כנראה מוטב יהא להוציא הוראות נוספות מחייבות או לכל הפחות הנחיות פנימיות בדבר חלוקת הסמכויות בין ועדת הערר לבין המשיב. ברי כי מוטב שלמשיב ולועדת הערר תהיה הבנה משותפת לגבי חלוקת תפקידיהם, כדי שהמנגנון יפעל בצורה ראויה ויעילה. 8. דין העתירה להידחות. בנסיבות העניין ולנוכח אופן התנהלות המשיב אין צו להוצאות. ש ו פ ט המשנה לנשיא א' ריבלין: אני מסכים. ה מ ש נ ה ל נ ש י א השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט נ' הנדל. ניתן היום, י"ג בניסן התשע"ב (5.4.2012). ה מ ש נ ה ל נ ש י א ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11012990_Z06.doc אמ+לא מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il