מוניק חדד נ. משטרת ישראל - הוועדה לסיוע משפטי

פסק-דין בתיק בג"ץ 129/07 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 129/07 בפני: כבוד הנשיאה ד' ביניש כבוד השופטת א' פרוקצ'יה כבוד השופט א' רובינשטיין העותרת: מוניק חדד נ ג ד המשיבה: משטרת ישראל - הועדה לסיוע משפטי עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: י"ט באייר תשס"ט (13.5.09) בשם העותרת: עו"ד מ' דנוך בשם המשיבה: עו"ד א' סומפולינסקי פסק-דין השופט א' רובינשטיין: א. עניינה של העתירה בבקשת העותרת כי בית המשפט יקבע שהיא זכאית להחזר מלא של הוצאות המשפט הפלילי, אשר התנהל נגדה באשמת הפרת אמונים. העותרת זוכתה מאשמה, בעקבות חזרת התביעה מכתב האישום. רקע ב. ביום 6.5.01 הוגש כנגד העותרת כתב אישום, בגין עבירה של הפרת אמונים לפי סעיף 284 לחוק העונשין, התשל"ז-1977. במועדים הרלבנטיים לכתב האישום שימשה העותרת כשוטרת סיור בתחנת נתב"ג, ואחר כך כמנהלת מחלקת אבידות ומציאות. העותרת הואשמה בכך שבשנים 2000-1995 השיגה עשרות אישורים המאפשרים למחזיקים בהם גישה חופשית עד למטוס הנוסעים (אישורים מסוג א' ו-ב'), או גישה חופשית עד לעמדת ביקורת הגבולות בנמל התעופה (אישור ג'). נטען, כי אלה נמסרו ללא היתר הממונים, לשימושם האישי של חבריה ומקורביה של העותרת. מכוח האישורים ניתנה גישה חופשית לשטחים המוגבלים בכניסה בנמל התעופה, ללא כל בדיקה בטחונית. ג. ביום 13.10.02 הודיעה התביעה כי לאחר עיון חוזר והערכה מחודשת מבקשת היא לחזור בה מכתב האישום נשוא התיק, וכי עניינה של העותרת יועבר לבירור משמעתי. בעקבות זאת, זוכתה העותרת בהתאם לסעיף 94 (א) לחוק סדר הדין הפלילי (נוסח משולב), תשמ"ב-1982. עם הזיכוי חזרה העותרת לשירות המשטרה. ד. חרף האמור, לא ננקטו כנגד העותרת צעדים משמעתיים. ביום 25.12.02 פנתה העותרת לועדה לסיוע משפטי של המשטרה (להלן הועדה) בבקשה לקבלת החזר הוצאות המשפט הפלילי בו זוכתה, וזאת על פי נוהל "סעד משפטי לשוטרים - נוהל הפעלה" (להלן הנוהל). לבקשה צירפה קבלות שכר טרחה על סך 50,000 ₪. הועדה דחתה את בקשתה, בנימוק שהעבירה בה הואשמה לא נעברה לשם מילוי תפקידה. ה. ביום 19.6.03 פנתה העותרת לנציבת קבילות שוטרים וסוהרים (להלן נציבת קבילות השוטרים או הנציבה) בעניין החזר ההוצאות. הנציבה פנתה לועדה, וזו תמכה יתדותיה בהודעות העותרת בחקירתה במחלקה לחקירות שוטרים ובהודאתה שם, ונותרה בעמדתה. נציבת קבילות השוטרים שבה ופנתה לועדה ביום 27.7.03, וביקשה את התייחסותה לשאלה האם העבירה נשוא כתב האישום היתה קשורה למילוי תפקידה של העותרת כאמור בסעיף 5(א)(2) לנוהל (במובחן מהשאלה האם נעשתה תוך כדי מילוי התפקיד, כאמור בסעיף 5 (א)(1) לנוהל, כפי שיפורט להלן). עמדת הנציבה היתה כי ההחלטה שלא להחזיר לעותרת הוצאות משפטיות אינה עולה בקנה אחד עם הוראות הנוהל, המבחינות באופן ברור בין העמדה לדין לבין הליך שהסתיים בזיכוי, וקובעות מהי הזכאות לסיוע משפטי בכל אחד מהמקרים. לגישתה, כאשר המדובר בזיכוי נדרש אך קשר למילוי התפקיד, בעוד שכאשר מדובר בתחילת ההליכים, שעה שאין תוצאתם ידועה, נדרשת זיקה משמעותית יותר לתפקיד. כן סברה נציבת קבילות השוטרים שמשמעות החלטת הועדה בעניינה של העותרת היא, כי מצבו של מי שזוכה מבלי שנדרש להשיב לאשמה, גרוע מזה של מי שזוכה לאחר ניהול ההליך המשפטי במלואו. הועדה השיבה לנציבת קבילות השוטרים ביום 28.8.03 כדלקמן: ..."נכון הוא כי קיים הבדל ניסוחי בין הקריטריון לקביעת הזכאות כפי שנקבע בסעיף 5(א)(1) לנוהל - דרישת 'תוך כדי מילוי ולשם מילוי', לבין הזכאות על פי סעיף 5(א)(2) לנוהל - דרישת 'הקשור למילוי התפקיד'. ואולם, גם הקריטריון האמור בסעיף 5(א)(2) קושר בין המעשה לגביו זוכה השוטר לבין מילוי תפקידו. יכולה להיות מחלוקת עד כמה אמיץ צריך להיות אותו "קשר" בין המעשה לבין מילוי תפקיד - לדעת חברי הועדה יש לפרש סעיף זה לאור הדרישה של "תוך כדי ולשם מילוי תפקיד" האמורה בסעיף 5(א)(1), תוך סטיה מעטה ממנו, ככל האפשר. יחד עם זאת, ולמקרה הקונקרטי של הקובלת שבנדון, גם פירוש מרחיב של 'קשור למילוי תפקיד' אינו כולל מקרה כמו המקרה שלנו זאת לאור עדותה של הקובלת בעצמה כפי שכתבתי לכם במכתבי 219390 מיום 17.7.03. מי שמודה בעצמה בעדותה כי נתנה אשורי א' וב' פתוחים שלא לצורך תפקיד, אינה יכולה להיבנות מהקריטריון של 'קשור למילוי תפקיד'". ו. בין נציבת קבילות השוטרים לועדה לסיוע משפטי נערכה ישיבה משותפת ביום 9.3.03, אך אף לאחריה נותרה הועדה בעמדתה, לפיה אין העותרת זכאית לסיוע. נציבת קבילות השוטרים ביקשה לזמנה לדיון נוסף, ואף ביקשה את התייחסות הועדה לשני מקרים דומים בהם אישרה החזר הוצאות. הטיפול בועדה התעכב, נוכח אי איושו של תפקיד היושב ראש. עם מינוי יושב ראש לועדה, חודש הטיפול בעניינה של העותרת והתקיים דיון נוסף. הועדה החליטה ברוב דעות (כנגד דעתה החולקת של נציגת הציבור) כי העותרת אינה זכאית לסיוע המבוקש. וכך נאמר בהחלטה מיום 8.5.05: "... לדעת חברי הועדה, כיון שמדובר בסיוע אותו המשטרה (בעצם מדינת ישראל) מעניקה לשוטריה, צריך שיתקיים קשר הדוק בין המעשה בגינו מובא השוטר לדין לבין מילוי תפקידו... לדעת חברי הועדה עצם העובדה שמפקדיה ידעו באופן כללי על כך שהיא נותנת אישורים לאנשים פרטיים אינה הופכת את המעשים הנ"ל אותם ביצעה, כפי שהיא אומרת במפורש בעדותה,למעשים שנעשו 'בקשר לתפקיד' לפי הפירוש של מושג זה כפי שהוסבר לעיל. לכל היותר ניתן לומר כי המעשים נעשו תוך כדי שירותה במשטרה אך לא לצורך מילוי תפקידה..." (החלטה מיום 8.5.05). ז. לבקשת נציבת קבילות השוטרים נערכה ביום 15.11.05 ישיבה נוספת בועדה בעניינה של העותרת, אולם גם בה הוחלט כי העותרת אינה זכאית להחזר הוצאות משפט. ביום 3.2.06 פנה בא כוח העותרת לועדה בבקשה לעיון חוזר בהחלטה. ביום 9.2.06 מסרה הועדה כי מאחר שעניינה של העותרת נדון בלא פחות מחמש ישיבות שונות של הועדה לסיוע משפטי, ובין השאר מטעמים של סופיות הדיון, לא נמצא מקום לערוך דיון נוסף בעניינה. עם זאת, נוכח הקושי הכלכלי עליו הצביעה העותרת, הועברה פנייתה לראש מחלקת פרט במשטרה, כדי לבחון הניתן לסייע לה באמצעות גוף זה. ח. ביום 21.11.06 פנתה העותרת לסגן המפקח הכללי של המשטרה וליועצת המשפטית של המשטרה בבקשה נוספת. ביום 18.12.06 הושב לעותרת כי בקשתה לסיוע משפטי מוצתה, ואין מקום לעיון מחודש בהחלטה. העותרת פנתה למחלקת פרט במשטרה, ואושר לה סיוע בסכום של 6,000 ₪ (כמסתבר, כהלוואה). כנמסר, תביעת העותרת לפי סעיף 80 לחוק העונשין נדחתה בשעתו. העתירה ט. בעתירה נטען, כי המעשים המיוחסים לעותרת בכתב האישום נעשו בתום לב, ללא קבלת טובת הנאה, ובמרבית המקרים נענתה העותרת לבקשות מפקדיה וגורמים משטרתיים אחרים; מכל מקום, העותרת לא נתנה כל אישור ללא הסכמת מפקדיה. הודגש, כי לא היה, ועדיין אין, כל נוהל מסודר בסוגיית מתן האישורים; והוטעמו עגמת הנפש והסבל הנפשי שנגרמו לה. עוד נטען, כי היא אינה זוכרת שאמרה בחקירתה שידוע לה כי מעשיה לא היו תקינים, כעולה מהנמקת הועדה כאמור. נטען לחוסר סבירות קיצונית בהחלטת הועדה ובפרשנותה לנוהל הרלבנטי. לטענת העותרת, אלמלא היתה עובדת ציבור, והיתה עושה את המעשים תוך כדי עבודתה, לא היתה יכולה לעבור את העבירה המיוחסת לה בכתב האישום; זאת ועוד, הדין המשמעתי חל אך ורק על עניינים שמבוצעים במסגרת התפקיד ותוך כדי התפקיד. הוסף, כי כאשר מדובר בזיכוי, נדרש קשר למילוי התפקיד לשם החזר הוצאות משפט, בעוד שכאשר מדובר בתחילת ההליכים, אשר עדיין אין תוצאתם ידועה, הקריטריון לזכאות נוקשה יותר, ונדרש כי המעשה יבוצע לשם מילוי התפקיד. עוד נטען להפליה: לטענת העותרת, הנתמכת בעמדתה של נציבת קבילות השוטרים, במקרים דומים אחרים זכו הנאשמים להחזר הוצאות. י. לטענת המשיבה דין העתירה להידחות בהעדר עילה להתערבות בהחלטה. כעולה מלשון סעיף 5 לנוהל, הזכאות להחזר הוצאות מותנית בזיקה בין העבירה בה חשוד השוטר לבין תפקידו ועבודתו. זיקה זו משתנה בהתאם לאופי ההליכים המשפטיים השונים ובהתאם לשלב בו מצוי ההליך המשפטי. כך, בשלב הראשון, בו טרם התבררה המסכת העובדתית בפני בית המשפט, החזר ההוצאות מותנה בזיקה חזקה ביותר בין המעשה בגינו הוגש כתב אישום לבין תפקיד השוטר. לעומת זאת, נוכח הכרעת דין המזכה את השוטר מהאשמות נגדו, די בכך שהמעשה שנעשה "קשור למילוי תפקידו" של השוטר. יחד עם זאת, גם בשלב זה עצם הזיכוי בבית המשפט אינו מזכה אוטומטית בהחזר הוצאות משפט, ונדרשת זיקה של ממש בין העבירה לבין מילוי תפקידו של השוטר; לא די בכך שהמעשה בוצע במהלך העבודה. י"א. לטענת המשיבה, במקרה דנן הועמדה העותרת לדין בגין מתן אישורי כניסה שלא כדין למכריה, כאשר בין זה ובין תפקידה כשוטרת סיור וכמנהלת מחלקת האבידות בנתב"ג, אין דבר. הודגש, כי העובדה שהעותרת נתנה את האישורים בזמן היותה בעבודה, אין משמעה כי האישורים קשורים לתפקידה. נטען, כי פרשנות הועדה לנוהל היא סבירה וראויה, וניתנה מטעמים ענייניים. עוד נטען, כי יש מקום ליתן עדיפות לפרשנות הועדה, נוכח היות הרשות המינהלית אמונה על פירוש הנוהל ויישומו; וכי המענה לטענות העותרת כנגד עצם ההחלטה להעמידה לדין מצוי בסעיף 80 לחוק העונשין. לבסוף צוין, כי הסכום אותו היתה מקבלת העותרת, אילו היתה זכאית להחזר הוצאות משפט, הוא בסדר גודל זהה (כ-5,200 ₪) לזה שאושר לה על ידי מחלקת הפרט. הודגש בהקשר זה, שגם אילו אושר החזר כספי על פי אמות המידה של הועדה, אין מדובר במקרה חריג המצדיק סטיה מהתעריפים על פי הנוהל. י"ב. בדיון לפנינו ביום 13.5.09 ציין בא כוח העותרת, כי הסכום אשר אושר לעותרת על ידי מחלקת הפרט ניתן לה כהלוואה ולא כמענק. כן הודגשה עמדתה של נציבת קבילות השוטרים, כי העותרת הופלתה לרעה אל מול מקרים אחרים, בהם אושר החזר הוצאות. הודגש, כי האישורים שהונפקו היו על דעת מפקדיה, ועל כן מדובר במעשה שבמסגרת התפקיד. במענה לטענת האפליה השיבה באת כוח המדינה, כי הועדה בחנה כל מקרה לגופו, וכי במרבית המקרים לא דובר בהחזר הוצאות מלא. הודגש, כי במסגרת תפקידה לא נדרשה העותרת לתת אישורים כלל. הוסף, כי העותרת יכלה לפנות לעורך דין המחויב לתעריפי הנוהל, אך היא בחרה בעורך דין אחר, ששכר טרחתו גבוה בהרבה. בסופו של הדיון נתבקשה המשיבה לשוב ולשקול את עמדתה לגבי העותרת. י"ג. בעקבות האמור מסרה באת כוח המשיבה, כי ביום 10.6.09 התכנסה הועדה פעם נוספת ושקלה את מכלול הנסיבות הקשורות לעניין, ובכלל זאת הטענה, כי במקרים דומים אישרה החזר הוצאות. בתום הדיון, החליטה הועדה שלא לשנות מעמדתה. אשר למקרים האחרים בהם אושר החזר הוצאות, צוין בהחלטת הועדה, כי במקרה אחד נקבע שמדובר במעשים שבגדר מילוי התפקיד, ובמקרה האחר, בו זוכה הנאשם מעבירות שוחד, נותרה בהכרעת הדין הקביעה העובדתית כי הדברים נעשו במסגרת התפקיד. בסיפת ההחלטה המליצה הועדה למשטרת ישראל לשקול מתן מענק של 6,000 ₪ לעותרת, תחת הלוואה בסכום זהה אשר הוצעה לעותרת בשעתו. נמסר, כי פניה זו נענתה בחיוב על ידי המשטרה. בתגובה ציינה העותרת כי רוב חברי הועדה הנוכחית לא השתתפו בדיונים הקודמים, וכי היה מקום לזמן את נציבת קבילות השוטרים לדיון הנוסף בועדה. העותרת חזרה מנגד על טענתה לאפליה, וציינה כי במקרים האחרים דובר בהחזר הוצאות של מאות אלפי שקלים. דיון והכרעה י"ד. נוהל הסיוע המשפטי לשוטרים קובע את התנאים למימון ייצוג משפטי של שוטרים שמתנהלים נגדם הליכים משפטיים. בהתאם לנוהל, בקשות שוטרים לקבלת סיוע משפטי נבחנות על ידי ועדה. חברי הועדה הם סגן המפקח הכללי של המשטרה המכהן כיושב ראש, ושלושה חברי ועדה נוספים: נציג מחלקת פרט באגף משאבי אנוש, נציג היועץ המשפטי של המשטרה, ונציג ציבור שהוא עורך דין הנבחר על ידי יו"ר הועדה באישור היועץ המשפטי של המשטרה. ט"ו. נקדים ונאמר, כי החלטנו, לא בלי התלבטות, שלא להיעתר לעתירה, בכפוף לאמור להלן. אכן, בגדר מושכלות יסוד, כי בית משפט זה בשבתו כבג"צ אינו מחליף את שיקול דעתו בשיקול דעת הרשות המינהלית, אלא אם מצא כי ההחלטה התקבלה בחריגה מסמכות, תוך פגיעה בכללי הצדק הטבעי, או שהיא נגועה בשיקולים זרים או באי סבירות קיצונית היורדת לשורשם של דברים: "בית משפט זה אימץ, לכל רוחב הקשת של הביקורת השיפוטית על פעולותיהן ועל החלטותיהן של הרשויות השלטוניות, כללים שונים, אשר המכנה המשותף להם מבטא ריסון עצמי שיפוטי. בין הכללים האלה ניתן למנות – בלא למצות – את "מתחם הסבירות", את "חזקת הכשרות", את "חזקת החוקתיות", את הכלל לפיו אין בית המשפט מחליף את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו שלו ואת עילות הסף של המשפט המנהלי. כללים אלה אינם מן השפה אל החוץ. הם בלתי-נפרד והכרחי מן הביקורת השיפוטית". (בג"צ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון נ' ראש הממשלה, פ"ד נז(6) 817, 836 (השופט כתארו אז- ריבלין))). וכן בג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה ואח' נ' ראש הממשלה פ"ד נט(2), 481, עמ' 570 : "איננו רשאים להכריע במחלוקת זו, שכן כפי שבית משפט זה חזר ופסק בכל שנות קיומו במאות פסקי דין, אין הוא מחליף את שיקול הדעת של הרשות המחוקקת (והרשות המבצעת) בשיקול דעתו שלו; כי בחינתו של בית המשפט אינה בודקת את תבונתה או את יעילותה של ההחלטה השלטונית אלא את חוקתיותה או חוקיותה. נמצא, כי איננו רשאים להחליט "מי צודק". (ראו גם בג"ץ 82/02 צבי קפלן ואח' נ' מדינת ישראל – משרד האוצר – אגף המכס ואח', פ"ד נח(5) 901, עמ' 908-907; בג"ץ 7721/96 איגוד שמאי ביטוח נ' המפקח על הביטוח, פ"ד נה(3) 625, 645-644; בג"ץ 935/89 אורי גנור נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מד(2) 485, 514; בג"ץ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור, פ"ד לה(1) 421, 443). ט"ז. ואולם במקרה דנא מגיעים אנו לתוצאה מורכבת. סבורנו, מאידך גיסא, כי הפירוש שנתנה הועדה לנוהל מצמצם מדי, ואינו מביא לתוצאה צודקת; ומאידך גיסא, נראה לנו כי משהוחלט בסופו של יום ליתן לעותרת כמענק את הסכום האמור (ואנו מניחים כי יכלול פירות, הצמדה וריבית כדין מיום שנתבקש הסיוע), אין מקום בנסיבות להתערבותנו האופרטיבית באשר לסכום. נפרט את נימוקינו. י"ז. סעיף 5 לנוהל קובע את תנאי הזכאות לקבלת סיוע משפטי: "א. איש משטרה, שוטר חובה או מתנדב משא"ז יהיה זכאי לסיוע משפטי במקרים הבאים: 1. אם הובא לדין בהליכים פליליים או בהליכים משמעתיים בפני בית דין, לרבות ערעור, בגין מעשה או מחדל בזמן מילוי תפקידו, תוך כדי מילוי לשם מילוי ובלבד שהועדה סברה כי אין מדובר בהתנהגות העולה עד כדי התעמרות וזדוניות המנתקת הקשר בין המעשה בגינו הוא מובא לדין לבין מילוי תפקידו.... 2. אם הובא לדין בהליכים פליליים או בהליכים משמעתיים בפני בית הדין, לרבות ערעור, בגין מעשה או מחדל הקשור למילוי תפקידו והוא זוכה בפסק דין חלוט, או נתקבלה לגביו החלטה אחרת שמשמעותה אי העמדה לדין של שוטר". כ. סעיף 5 (א)(1) עוסק בשלב שבו טרם ניתן פסק דין חלוט והוא נוקט בלשון המצמצמת ומחדדת את הזכאות - "בזמן מילוי תפקידו, תוך כדי מילוי לשם מילוי"; סעיף 5 (א)(2), לעומת זאת, עניינו במצב בו זוכה השוטר בפסק דין חלוט, או "נתקבלה לגביו החלטה אחרת שמשמעותה אי העמדה לדין". בנידון דידן מצויים אנו, נוכח "משיכת" האישום והזיכוי, בחלופה (2), ולענייננו הזיכוי בפסק דין חלוט. באלה מסתפק הנוהל במינוח "מעשה הקשור לתפקיד". האם יש בהבחנה האמורה, גם אם ניתן לתהות על טיב הניסוח שבס"ק 5(א)(1), כדי ללמדנו שכאשר מדובר בזיכוי די כי המעשים בוצעו במהלך העבודה כדי להקנות זכאות להוצאות משפט, ואין נדרשת זיקה של ממש לתפקיד? תכלית הנוהל היא להגן על משרתי ציבור, ולאפשר להם לפעול במסגרת תפקידם ובמסגרת הדין ללא מורא. אכן, עובד ציבור העושה מלאכתו עלול, במהלך מילוי תפקידו, להיקלע לסיטואציה בגינה ייתבע במשפט אזרחי או יואשם בעבירה כזו או אחרת. עסקינן בחלופה שלאחר זיכוי (ס"ק (2); במקרים בהם נמצא כי אין ממש בהאשמות יש מקום, לפי הנוהל, לסייע בהשבת הוצאות להן נדרש עובד הציבור לשם הגנתו. כ"א. אכן, הנוהל מבחין באשר לטיב הזיקה הנדרשת לתפקיד בין השלבים השונים של ההליך. כמותי כועדה סבורני כי בשלב הראשון, ס"ק(1), בו טרם התבררה המסכת העובדתית בפני בית המשפט, החזר ההוצאות מותנה בזיקה חזקה יותר בין המעשה בגינו הוגש כתב אישום לבין תפקידו של השוטר, מאשר במקרה השני - ס"ק(2) - בו הסתיים ההליך בזיכוי. עם זאת, גם כאשר בפנינו הכרעת דין המזכה את השוטר מהאשמות נגדו, כבענייננו, יש צורך בזיקה מסוימת לתפקיד, ולא די בכך שהפעולה נעשתה במהלך העבודה. זיקה זו מתבטאת בביטוי "הקשור למילוי תפקידו". עבירה שנתאפשרה רק בזיקה למקום העבודה כמו בנידון דידן, מקום שעצם הגישה שניתנה לעותרת לאישורי הכניסה היתה בשל תפקידה, תבוא בגדר "קשור למילוי התפקיד", שכן יתכן כי היו מקרים שבהם מתן אישורים על-ידיה היה כדין; אם לא כן, מנין נגישותה כל עיקר לאישורים. ועיקר העיקרים - הרי בשל כך בדיוק הועמדה לדין על הפרת אמונים, עבירה שבטבורה קשורה למילוי תפקיד (מה שאין כן למשל אם יועמד שוטר - חלילה - לדין על עבירת מין, למשל, בעת מילוי תפקידו). בכתב האישום שהוגש נגד העותרת נאמר, כי "במסגרת תפקידה... היתה לה נגישות לאישורי כניסה לשטחים שונים בנמל התעופה...", וכך בוריאציות שונות. מה איפוא משמעות הנגישות במסגרת התפקיד – אם לא קשר מסוים לתפקיד? כ"ב. ביחס לועדה להחזר הוצאות לנבחרי ציבור נאמר בבג"ץ 620/04 התנועה למען איכות השלטון נ' הועדה הציבורית לקביעת השתתפות בהוצאות משפטיות (לא פורסם) (השופט - כתארו אז - ריבלין): " נבחר ציבור הפועל במסגרת תפקידו, פועל בשליחות הציבור ולמען הציבור. משכך, אם נחשף הוא, במסגרת מילוי תפקידו, להליך משפטי, ראוי הוא שהציבור יערוב לו וישתתף בעלויות ההליך... שנית, ההסדר בא לאפשר לנבחר הציבור למלא את תפקידו. איום של הליך משפטי עלול להצר את צעדיו של חבר הכנסת. הוא עלול להטיל עליו מורא. ההסדר של השתתפות בהוצאות המשפט בא למתן חשש זה. ודוק: החשש איננו מפני הרתעה, אלא מפני הרתעת יתר. מטרת ההסדר היא להבטיח לחבר הכנסת חופש פעולה במילוי שליחותו הציבורית, תוך שבכיסו "בטוחה" כי אם לא יחרוג לתחום האסור – קרי: לא יורשע בפלילים – אזי לא ייאלץ הוא לשאת, לבדו, בהוצאות ההליך המשפטי..." (ראו גם בג"ץ 320/06 גרמן נ' מועצת עיריית הרצליה פ"ד נב (2)222). אמנם, אין ענייננו בנבחרי ציבור אלא בעובדי ציבור שאינם נבחרים, ואולם, נראה כי הרציונל העומד בבסיס ההגנה הוא דומה, והדברים יפים גם לענייננו אנו. כ"ג. הסדר דומה לזה המצוי בנוהל דנן קיים גם ביחס לעובדי מדינה במסגרת "נוהל הגנה משפטית והשתתפות בהוצאות משפטיות לנושאי משרה ולעובדי מדינה", על פי החלטת ממשלה מ- 28.11.02: "4. נושא משרה או עובד המדינה יהיה זכאי להגנה משפטית או להשתתפות בהוצאות משפטיות, כמפורט בהחלטה זו, בגין הליך משפטי שיסודו במעשה או במחדל שעשה או שחדל בעת מילוי, תוך כדי מילוי תפקידו, לשם מילוי תפקידו ובשל התנהגות שהיתה בתחום סמכותו כדין או שנהג בה בתום לב בהיותו סבור כי הוא נוהג בתחום סמכותו..." בסעיף 5(ב) להחלטה, שכותרתו סייגים לזכאות, מצוין כדלקמן: "נושא המשרה או עובד המדינה לא יהא זכאי להגנה משפטית או להשתתפות בהוצאות משפטיות בגין הליך פלילי לפי תקנות התעבורה, התשכ"א- 1961 ... ואולם מקום שנושא המשרה או עובד המדינה זוכה בדינו, תהיה הועדה רשאית לאשר השתתפות בהוצאות משפטיות, ובלבד שמצאה כי המעשה בגינו הואשם בוצע במסגרת תפקידו, וכי מוצדק בנסיבות העניין שהמדינה תישא במימון ההליך הפלילי." (הדגשה אינה במקור- א"ר). גם על פי נוהל זה נראה, כי כאשר מדובר בזיכוי נדרשת זיקה חלשה יותר לתפקיד מאשר ב"מצב הפתיחה". זיקה זו מוגדרת כמעשה ש"בוצע במסגרת תפקידו", ביטוי שונה לשונית מאשר "קשור למילוי תפקידו" אף כי כנראה אין המרחק ביניהם גדול. עם זאת בכל מקרה, נדרש באותו נוהל אף "כי מוצדק בנסיבות העניין שהמדינה תישא במימון ההליך הפלילי"; דהיינו, גם כאשר המעשה נעשה "במסגרת" התפקיד, החזר ההוצאות אינו אוטומטי, ואין מדובר בביטוח כנגד כל הליך משפטי המתנהל נגד עובד ציבור, אלא אך בהליכים משפטיים אשר ראוי בנסיבותיהם, כי לא עובד הציבור הוא שיישא בהוצאות המשפט. ככלל יש לפרש סעיפים אלה בהרמוניה, והשיקול המנחה בענייננו - דומה. אכן, כאשר עוסקים אנו במימון סיוע משפטי מכספי ציבור, גם אם אלה מגולמים בהסדר ביטוח (כעולה מן החומר), על הרשות המופקדת על כספים לפעול במשנה זהירות, ולשקול האם הקצאת הכספים בכל מקרה תואמת את התכלית לשמה הוקצו. ועם זאת, משנתרגשו על עובד הליכים שבסופו של דבר זוכה מהם (או נתקבלה החלטה אחרת שמשמעם אי העמדה לדין), רואה הרשות כעיקרון לפצות את העובד. יצוין, כי אף שהנוהל בו עסקינן מדבר בביטוח, איננו יודעים מה מעמדו של הגורם המבטח בכל ההליך - אך אין מקום להידרש לכך משלא הועלה על-ידי המשיבה. כ"ד. בנדון דידן נראה כי מעשיה של העותרת היו קשורים - אם גם "קשר לא חיובי" - לתפקידה; זאת, בכך שהיא לא יכלה להגיע לאישורים כאלה אלא באמצעות תפקידה ובמסגרתו, כעולה גם מכתב האישום ממנו זוכתה. אכן, העותרת הנפיקה לפי הודאתה אישורי כניסה תוך שהיא חורגת מסמכותה, ומנצלת את היכרותה עם המערכת ואת נגישותה - והרי על הפרת אמונים הועמדה, כאמור, לדין. איננו יודעים אם יש ממש בטענה שקיבלה את אישור הממונים עליה, סוגיה שהיתה מתבררת ככל שהיה מנוהל המשפט, ושמא היה לכך קשר לסגירת התיק; ברי עם זאת שאין בכך כל עיקר כדי להכשיר את מעשיה כשלעצמם. כ"ה. אכן, עולה השאלה - אם פעלה העותרת שלא כדין מדוע חזרה בה התביעה מכתב האישום, ומדוע מכל מקום לא ננקטו הליכים משמעתיים כנגדה כפי שהוצהר? הדבר מעורר תמיהה. כזכור, התביעה סברה מתחילה כי המעשים חמורים דיים, וכי הראיות שבפניה די בהן כדי לבסס כתב אישום, ואולם, מטעמים כאלה ואחרים חזרה בה, תוך שהיא מוסרת שייפתחו הליכים משמעתיים. אלה לא נפתחו. קשה להבין התנהלות זו, ולא נשמע לכך הסבר, לא כל שכן מניח את הדעת. התנהלות התביעה מעבירה מסר של התמוססות הטיפול בעניין, אומרת דרשני, ופוגעת - בעיני היודעים עליה למצער - באלמנט של אמון הציבור במערכת האכיפה. כמסתבר היתה תחושת התנהלות בעייתית עד כי הוחלט על משפט פלילי - וסופו של יום שאף דין משמעתי לא היה. על פי הפסיקה, "תכליתם העיקרית של דיני המשמעת הינה לקבוע נורמות התנהגות ראויות לעובדי מדינה ולמנוע סטייה מנורמות אלה העלולה לפגוע בתיפקודו התקין והיעיל של שירות המדינה, ולערער את האמון שהציבור רוחש לשירות הציבור ולעובדיו.... קיים קשר גומלין בין תכלית ההגנה על התיפקוד היעיל של השירות הציבורי לבין ערך ההגנה על אמון הציבור בשירות. אמון הציבור הוא תנאי הכרחי לתפקודו היעיל של השירות, ואילו השמירה על אמון הציבור מותנית, בין היתר, בתיפקודם היעיל וההוגן של עובדי הציבור ..." (עש"מ 3666/06 אסדי נ' נציבות שירות המדינה (לא פורסם) (השופטת פרוקצ'יה)). ואולם, איננו עוסקים בחלב השפוך. מכל מקום יוצא כי המערכת דיברה בענייננו בשני קולות - מזה העמדה לדין בהפרת אמונים (שסופה זיכוי משמשכה התביעה את התיק), ומזה אמירת הועדה כי המעשה אינו קשור לתפקיד. ועם זאת, לשיטתנו אין מניעה, בהכרעה באשר להשתתפות בהוצאות משפטיות, להידרש גם לכך שהעותרת הודתה בעליל במסגרת חקירתה – אף שלבסוף זוכתה כפי שזוכתה בדין הפלילי והליכים משמעתיים לא ננקטו – כי ידעה שמתן האישורים לא היה תקין. לכך צריכה לטעמנו להיות השלכה על גובה ההחזר. כ"ו. כאן המקום לומר: נציב קבילות השוטרים הוא מוסד סטטוטורי חשוב ורציני; הוא מוסדר כיום בחוק המשטרה (דין משמעתי, בירור קבילות שוטרים והוראות שונות), תשס"ו-2006 (ולפנים הוסדר בסעיפים 91א - 91יח' לפקודת המשטרה (נוסח חדש) תשל"א-1971). בסיום בירורו של הנציב ניתנת הודעתו, וזו לשון סעיף 96 (א)-(ב) לחוק המשטרה (דין משמעתי, בירור קבילות שוטרים והוראות שונות): "(א) מצא נציב הקבילות שהקבילה היתה צודקת, כולה או חלקה, ימסור על כך הודעה מנומקת, בכתב, לקובל, לנקבל, למפקדו של הנקבל, לכל גורם אחר במשטרת ישראל שיראה לנכון ולקצין משטרה בכיר שהמפקח הכללי הסמיכו לכך; נציב הקבילות רשאי לפרט בהודעתו את תמצית ממצאיו ורשאי הוא להצביע בפני כל גורם במשטרה על הצורך בתיקון ליקוי או עוול שהעלה הבירור ולהמליץ על הדרך לתיקונם או למניעת הישנותם. (ב) המליץ נציב הקבילות כאמור בסעיף קטן(א), יודיע קצין המשטרה שהוסמך כאמור באותו סעיף קטן, בכתב, לנציב הקבילות, בהקדם האפשרי, אך לא יאוחר מחודשיים מיום קבלת ההמלצה על הצעדים שננקטו לביצועה; לא ננקטו צעדים כאמור, יציין זאת קצין המשטרה, בצירוף הנימוקים לכך". ברי, כי גם אם אין ממצאי נציב קבילות השוטרים מחייבים את המשטרה, עליה לנהוג בהם בכובד ראש רב, וצריך שיהיו טעמים טובים שלא לקבל את ההמלצה. אכן, מסקנותיהם של נציבי קבילות ותלונות אינם בחינת פסק דין, והמחוקק לא קבע - לא כאן וגם לא לעניין נציב תלונות הציבור בחוק מבקר המדינה, תשי"ח-1958 (נוסח משולב) סעיף 43, ולעניין נציב קבילות חיילים בחוק השיפוט הצבאי, תשט"ו-1955 סעיף 553 - כי על הרשויות למלא אחר מסקנות הנציבים. ואולם כבר ציין בית משפט זה מפי השופט ברנזון בבג"צ 384/71 דודאי נ' הראל, פ"ד כה(2) 554 לעניין נציב תלונות הציבור, כי "מותר לצאת מן ההנחה כי בדרך כלל דברו של הנציב יכובד ויקוים הלכה למעשה כלשונו וכרוחו: ומי שלא ינהג כך יצטרך לתת את הדין לפני דעת הקהל בארץ והכנסת" (עמ' 555); הדברים נאמרו אף כי השופט ברנזון היה "ער לכך, כי נציב התלונות אינו יכול לכפות את ביצוע החלטתו, וכי החלטתו היא בגדר המלצה בלבד" (בג"צ 453/84 איתורית נ' שר התקשורת, פ"ד לח(4) 617, מפי השופט - כתארו אז – ברק). דברים אלה יפה כוחם גם כיום. הם נאמרים על דרך הכלל, אך גם במקרה דנא היה לדעתי מקום ליתר תשומת לב לדברי לשכת הנציבה. כ"ז. כללם של דברים, במקרה דנא הועמד ההחזר, אחר כל השקלא וטריא, על הסכום שהיתה העותרת מקבלת לפי הנוהל אילו אושרה זכאותה. יתכן - בלא ליטע מסמרות - שסכום זה אינו גבוה והוא מצדיק עדכון, אך גם אם ניתן לתמוה על המקרים האחרים שבהם ניתן החזר גבוה, ולא מצאתי את הסברי המשיבה משכנעים כלל לעניין זה, אין מקום להוסיף ולפעול כך כאן או במקרים אחרים; אדם יכול לבחור לו עורך דין כלבבו, אך לא החזר כלבבו; ראו בהטעמה פסק הדין בבג"צ 320/96 גרמן נ' מועצת עיריית הרצליה (לא פורסם). זאת, מה גם שלא יתכן חולק שפעולת העותרת לא היתה ראויה כל עיקר, אלא שהתנהלות המשיבה בעניינה היתה בה מוזרות. משאושר לעותרת הסיוע שאושר, שאינו נופל מן המענק הרגיל. אין איפוא מקום להתערבותנו, אך אנו יוצאים כאמור מן ההנחה כי יישא הפרשי הצמדה וריבית מיום הגשת הבקשה לועדה (25.12.02). כ"ח. סוף דבר: בכפוף לאמור, אין בידינו איפוא להיעתר למבוקש. המשיבה תשלם לעותרת שכר טרחתו של עורך דינה בסך 8,000 ₪. ש ו פ ט השופטת א' פרוקצ'יה: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הנשיאה ד' ביניש: מסכימה אני עם פסק דינו של חברי השופט א' רובינשטיין, אף אני נוטה לדעה כי מעשיה של העותרת היו קשורים לתפקידה. בנסיבות שנוצרו לאחר שהוחלט ליתן לעותרת מענק בגובה הסכום שהיה ניתן לה אילו מצאה הוועדה כי יש קשר בין האישום שיוחס לה לבין תפקידה הופכת השאלה של קשר למילוי התפקיד לשאלה תיאורטית ולכן אמנע מלהרחיב בסוגיה זו. אוסיף רק כי ביסוד הצורך להחזיר לאנשי משטרה או עובדי מדינה הוצאות משפט מצויה ההנחה שהחזר ההוצאות או הפיצוי נועד למי שהוגש נגדו כתב אישום אף על פי שפעל בתום לב בעת מילוי תפקידו ונפגע כתוצאה של התנכלות, עלילה או הטפלות אליו עקב מילוי התפקיד, באופן שנפגע על לא עוול בכפו. זאת כדי להגן על שוטר הנתון בסיכון מתמיד של הכפשה, הטפלות או הצקה עקב מילוי תפקידו. אכן, כפי שציין חברי, לא הובהר לנו די הצורך מדוע בסופם של הליכים לא הועמדה העותרת לדין משמעתי, יתכן שהיה מי שסבר כי מעשיה לא הצדיקו הליך פלילי או משמעתי, ויתכן כי התברר שהיה כאן נוהג פסול ששרר במקום עבודתה וכי לא היתה הקפדה על סדרי עבודה ואילו היא זו שנחשפה להליכים בשל כך. יהא הדבר אשר יהא נוכח המסקנה כי לא היה מקום להמשיך בהליכים היה מקום ליתן לה כמענק את החזר ההוצאות, אף כי לא בשיעור הסכום ששילמה לעורך הדין שהיא בחרה בו. לפיכך התוצאה אינה מצדיקה התערבותנו למתן הסעד המבוקש, מעבר לסכום שאושר לה. בשולי פסק הדין אעיר כי מתקבל הרושם מהדברים שהוצגו לנו כי במסגרת נוהל ההשתתפות בהוצאות הגנה במשפט, אמות-המידה לא היו ברורות וחד-משמעיות, או שהיקף שיקול הדעת לא תוחם כראוי והיו חריגים לסכומים הקבועים בנוהל. הסיבה להם לא יכולה היתה, כמובן, להתברר בהליכים שלפנינו, ומטעם זה לא נקטנו עמדה בכל הנוגע לטענות ההפליה שהעלתה העותרת. אנו מניחים כי טענות מסוג זה יבחנו בעתיד בקפידה במנגנוני הבקרה של המערכת המשטרתית. ה נ ש י א ה הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' רובינשטיין. ניתן היום, ט' בכסלו תש"ע (26.11.09). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07001290_T09.doc מפ מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il