עמותת "מנוחה נכונה -באר שבע והסביבה" נ. השר לענייני דתות

פסק-דין בתיק בג"ץ 1285/02 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 1285/02 בג"ץ 6542/02 בג"ץ 11293/03 בג"ץ 11480/05 בג"ץ 11908/05 בפני: כבוד השופטת א' פרוקצ'יה כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופטת ע' ארבל העותרת בבג"ץ 1285/02: העותרת בבג"ץ 6542/02: העותרת בבג"ץ 11293/03: העותרת בבג"ץ 11480/05: העותרת בבג"ץ 11908/05: עמותת "מנוחה נכונה - באר שבע והסביבה" עמותת "מנוחה נכונה חיפה והצפון" עמותת "מנוחה נכונה חיפה והצפון" עמותת "מנוחה נכונה חיפה והצפון" עמותת "מנוחה נכונה ישראל" נ ג ד המשיבים בבג"ץ 1285/02: 1. השר לענייני דתות המשיבים בבג"ץ 6542/02: המשיבים בבג"ץ 11293/03: המשיבים בבג"ץ 11480/05: המשיבים בבג"ץ 11908/05: 2. שר האוצר 1. השר לענייני דתות 2. המשרד לענייני דתות 3. משרד האוצר 1. השר לענייני דתות 2. המשרד לענייני דתות 3. משרד האוצר 1. ראש הממשלה, אריאל שרון 2. משרד ראש הממשלה 3. מאיר שפיגלר, הממונה על ענייני הדתות במשרד ראש הממשלה 1. אהוד אולמרט – שר האוצר 2. מאיר שפיגלר – מנהל הרשות לשירות דת עתירות למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: ל' בסיון התשס"ו (26.6.06) בשם העותרת בבג"ץ 1285/02: בשם העותרות בבג"ץ 6542/02, 11293/03, 1480/05: בשם העותרת בבג"ץ 11908/05: עו"ד רנאטו יאראק עו"ד אברהם גל עו"ד יפעת סולל בשם המשיבים בבג"ץ 1285/02, 6542/02, 11293/03, 11480/05, 11908/05: עו"ד דנה בריסקמן פסק-דין השופט א' א' לוי: 1. חמש עתירות יידונו בפסק-דין זה, ובבסיסן עומדת הדרישה לאפשר לאנשים להיקבר בקבורה אזרחית, דרישה שבשנת 1996 הוכרה בדין עת חוקק חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית, התשנ"ו-1996. בחודש ינואר 2001 החליטה הממשלה לממן את "המשך פיתוח בתי העלמין לקבורה אזרחית חלופית ברחבי הארץ בהתאם לצרכים ולתקציב שיוגדרו על-ידי השר לענייני דתות ושר האוצר" (בלשון המקור). בעקבות כך פנתה עמותת "מנוחה נכונה – באר שבע והסביבה" (להלן: "עמותת באר-שבע"), היא העותרת בבג"ץ 1280/02, למנכ"ל משרד הדתות, בבקשה לזרז את ביצוע ההחלטה, ומשסברה כי הטיפול משתהה היא הגישה, בחודש פברואר 2002, את עתירתה לבית-משפט זה, ובמרכזה ניצבת הדרישה לחייב את המשיבים להעביר לידיה תקציב לפיתוח בית העלמין לקבורה חלופית שבהנהלתה. בתגובתם לעתירה הודיעו המשיבים, בחודש מרץ 2002, כי הם אינם חולקים על חובתם להעביר לעותרת תקציב לפיתוח בית העלמין, אולם להשקפתם היתה העתירה מוקדמת הואיל וטרם נקבעו הקריטריונים לחלוקת התקציב לפיתוח בתי העלמין לשנת 2002. 2. בעוד עתירתה של עמותת באר-שבע תלויה ועומדת, הגישה עמותת "מנוחה נכונה חיפה והצפון" (להלן: "עמותת חיפה"), את העתירה בבג"ץ 6542/02 בגדרה ביקשה לחייב את המשיבים להעביר לה סכום של 6.5 מיליון ש"ח מתוך תקציב 2002, למימון הוצאות הקמתו או פיתוחו של בית עלמין אזרחי בתל-רגב. לחלופין, ביקשה עותרת זו לחייב את המשיבים לפרסם קריטריונים שוויוניים והוגנים להקצאת התקציב המבוקש. 3. ביום ב' בשבט תשס"ג (5.1.03) ניתן על-ידי בית-משפט זה צו על-תנאי המורה למשיבים ליתן טעם מדוע לא יועברו התקציבים לעמותות באר-שבע וחיפה, וכן מדוע לא יפורסמו קריטריונים שווים והוגנים לחלוקת התקציב שנועד לסייע בהקמה או באחזקה של בתי העלמין בכלל, ובתי עלמין אזרחיים, בפרט. בתשובתם חזרו המשיבים והודיעו כי אין הם חולקים על חובתם להקצות תקציב לפיתוח ראשוני של בתי עלמין לקבורה אזרחית חלופית, ברם לכך יש להקדים ולקבוע מבחני תמיכה, ואלה נמצאו אז במה שהוגדר כ"שלבי גיבוש סופיים". בחודש מאי 2003 הודיעו המשיבים כי עלה בידם לגבש את מבחני התמיכה האמורים, ואף פורסמה בעיתונים הזמנה לציבור להעיר את הערותיו. תהליך זה הסתיים בחודש מנחם-אב תשס"ג (אוגוסט 2003), כאשר ראש הממשלה ושר הדתות חתמו על מבחני התמיכה, ואלה הם עיקריהם (ראו ילקוט הפרסומים 5218, כ"ט באב תשס"ג, 26.8.03, עמ' 3890). א) בקשה למתן תמיכה רשאי להגיש רק מוסד ציבורי העוסק בקבורה אזרחית חלופית. ב) למוסד הציבורי רישיון קבורה בתוקף. ג) המוסד הציבורי מחזיק ברישיון תאגיד קבורה תקף – 5 שנים או פחות. ד) למוסד הציבורי קרקע בבעלותו או מוחכרת לו בחכירה לדורות שייעודה קבורת נפטרים. ה) המוסד הציבורי מדווח למוסד לביטוח לאומי על גביית כספים בקשר לקבורה. ו) המוסד הציבורי מבצע רישום של מכירת נחלות קבר בחיים באמצעות מערכת ממוחשבת המאפשרת מעקב ובקרה. ז) כל הכספים המתקבלים ממכירת חלקות קבר בחיים, משמשים אך ורק לפיתוח בית העלמין, ומתנהלים בחשבון בנק נפרד מחשבון הבנק בו מתנהלים כספי הפעילות השוטפת של המוסד. ח) תחום בית העלמין האזרחי החלופי מרוחק ברדיוס של 20 ק"מ מישובים שמספר תושביהם הכולל 50,000 תושבים לפחות ושאינם נכללים ברדיוס מקביל של בית עלמין אזרחי אחר. ט) המוסד הציבורי דיווח למשרד לענייני דתות על הכנסותיו. 4. בשנת 2003 הגישה עמותת חיפה עתירה נוספת (בג"ץ 11293/03), ובה היא ביקשה לקבל תמיכה עבור פעילותה באותה שנה. בתשובה לעתירה זו הודיעו המשיבים, כי הואיל ותקציב 2002 לבתי עלמין לקבורה אזרחית חלופית טרם חולק, הוא יועבר לשנת 2003 ובמקביל פורסמה הזמנה לציבור להגיש בקשות לקבלת תמיכה. אולם, דרך הייסורים של העמותות השונות לקבלת התמיכה המיוחלת היתה רחוקה מסיום, הואיל ובחודש ינואר 2004 הועברו סמכויותיו של משרד הדתות למשרד ראש הממשלה, ודבר זה חייב את הקמתה של ועדת תמיכות חדשה, והעברת תקציב התמיכות מהמשרד האחד למשרד האחר. 5. משהתכנסה ועדת התמיכות בחודש ספטמבר 2004, התברר כי טופסי הבקשות לתמיכה נשלחו לגופים מעוניינים באיחור, ובעקבות כך הוחלט לדחות את המועד האחרון להגשתן של הבקשות. לבסוף, התכנסה הוועדה בחודש דצמבר 2004 והחליטה לדחות את כל הבקשות שהונחו בפניה, הואיל ואף אחת מהן לא מילאה אחר מבחני התמיכה. אשר לעמותת חיפה נמצא כי היא מחזיקה ברישיון קבורה 6 שנים, ועל כן היא אינה ממלאת אחר המגבלה של "5 שנים או פחות". זאת ועוד, נמצא כי בניגוד לסעיף (ז) של המבחנים, מימון הקמת בית הקברות והפעלתו נמסרו על פי חוזה לחברת אחוזת קבר בע"מ, ומכוח אותו חוזה עתידים רוב ההכנסות להגיע לידי אותה חברה, למעט סכום סמלי שאמור לממן את פעילותה השוטפת של העמותה. באשר לעמותת באר-שבע, נמצא שגם היא מחזיקה ברישיון תקופה העולה על זו הקבועה במבחני התמיכה. יתר על כן, עמותה זו קיבלה כספי תמיכות שהיו מיועדים לפיתוח ראשוני של בית העלמין. בקשתה הנוכחית מכוונת איפוא להמשך הפיתוח, ואת זה היא אמורה לממן ממקורותיה – כספים המתקבלים מהמוסד לביטוח לאומי וממכירתן של נחלות קבר בחיים. 6. כנגד החלטתה של ועדת התמיכות היו בפיהן של שתי העמותות השגות רבות. במהלך הדיון בפני בית-המשפט, שהתקיים ביום י' באדר ב' התשס"ה (21.3.2005), הודיעו המשיבים שהם שוב אינם עומדים על "דרישת 5 השנים" ביחס לעמותות אלו, ועל כן הבהירו כי ישובו ויבדקו את עניינה של עמותת באר-שבע. ואכן, בעקבות ביקורת שערכו נציגי המשיבים בבית העלמין בבאר-שבע, הוחלט להגמיש את "מבחן ההשקעה הראשונית". עם זאת, נתגלו שני פגמים אשר מונעים מעמותת באר שבע לקבל את התמיכה: האחד, קיומו של פער בלתי סביר בין סכום ההשקעה בפועל בבית העלמין על פי דו"חות הפעילות של האגודה, לסכום התמיכה המבוקש. השני, בידי העמותה אין אישור על ניהול תקין מרשם העמותות. באשר לעמותת חיפה, זו האחרונה התחייבה להעביר לעיון המשיבים את החוזה שחתמה עם אחוזת קבר בע"מ. בהודעה נוספת שהגישה לאחר זמן מה עמותת חיפה, היא הצהירה כי נוכח החשש שלא תוכל לקדם את מימון הקמתו של בית העלמין לקבורה חלופית, החליטה לבטל באופן חד-צדדי את ההסכם שכרתה עם חברת אחוזת קבר בע"מ, ובכך הוסר למעשה המכשול האחרון שניצב בפניה לקבלת התמיכה. ואכן, ביום ט"ז באדר התשס"ו (16.3.06) הודיעו המשיבים, כי בכל הנוגע לשנים 2002 ו-2003 שוב אין מניעה להעביר לעמותת חיפה את כספי התמיכה, ובלבד שיסתיימו ההליכים מול מינהל מקרקעי ישראל, ובכפוף לתוצאת פסק-הדין בבג"ץ 1285/02 העוסק בעמותת באר שבע. להשלמת התמונה אוסיף, כי בפנינו מונחת עתירה נוספת של עמותת חיפה (בג"ץ 1148/05), והיא מכוונת לתקציב התמיכות לשנת 2005. עמותת חיפה מבקשת כי יועבר לידיה מלוא תקציב התמיכות, תוך שלילתו ממי שלא עמד במבחני התמיכה. 7. במהלך הדיון שהתקיים בפנינו ביום ל' בסיון התשס"ו (28.6.06), חלה התקדמות נוספת בעניינה של עמותת באר-שבע, כאשר המשיבים הודיעו כי המכשול האחרון והיחיד כיום שנותר עומד בפני עמותת זו לקבלת התמיכה, הוא העדרו של אישור ניהול תקין מרשם העמותות. בא-כוחה המלומד של עותרת זו, עו"ד ר' יאראק, סבור כי החלטתו של רשם העמותות למנוע משולחתו את אותו אישור הנה שגויה, ואת השגותיו כנגד אותה החלטה הוא עתיד להביא, בתוך 30 ימים, בפני בית-המשפט לעניינים מנהליים. אם כך יעשה, כי אז בכפוף לתוצאות הדיון באותה עתירה יחולק תקציב התמיכה לשנים 2002 ו-2003 בין שתי עותרות אלו – עמותת חיפה ועמותת באר שבע. 8. באשר לעתירתה של עמותת חיפה המופנית לתקציב שנת 2005 (בג"ץ 11480/05) ראוי להדגיש, כי עתירה זו הוגשה לבית-המשפט ביום 13.12.05, עוד לפני שהתפרסמו מבחני התמיכה לאותה שנה, באשר אלה אושרו על-ידי ראש הממשלה רק ביום 30.12.05. בעקבות פרסומם של מבחני התמיכה, הגישה העותרת את בקשתה לוועדת התמיכות. בקשה זו נדונה ביחד עם בקשות אחרות בחודש מרץ 2006, והיא נדחתה, בין היתר, בנימוק שהעמותה לא הגישה חומר המצביע על פעילות כספית כלשהי שהתבצעה בשנת 2005, פרט להוצאות תקורה כלליות שהסתכמו בכ-1,000 ש"ח. על כך השיב בא-כוחה המלומד של העותרת, עו"ד א' גל, בתגובה מפורטת ביותר, דא עקא, אותה החלטה וההשגות כנגדה לא היו כלל הנושא עליו נסבה העתירה במקורה, ולמעשה מדובר בעתירה חדשה לכל דבר ועניין. אפשר שאת הפגם הזה ניתן היה לרפא בדרך של הגשתה של עתירה מתוקנת, אולם, לא ראיתי מקום להתיר לעמותת חיפה ללכת בדרך זו, בין היתר, משום שהשגותיה ראוי להן שיובאו תחילה בפני הרשות המנהלית, ורק בהמשך לבית-המשפט. 9. באמור עד כה לא תם הדיון ולא נשלם, הואיל ובפנינו מונחת עתירה חמישית (בג"ץ 11908/05), אותה הגישה עמותת "מנוחה נכונה לישראל", שהיא, כהגדרתה, עמותת גג של 18 עמותות מקומיות העוסקות בקבורה אזרחית חלופית באזורי הארץ השונים. בעתירה זו נתבקשנו להורות למשיבים לתקן את מבחני התמיכה "באופן שיאפשר את תמיכת המדינה בפיתוח בתי עלמין אזרחיים הלכה למעשה" (בלשון המקור). כמו כן, נתבקשנו להורות למשיבים להעביר את יתרת תקציב התמיכות של שנת 2005 לתקציב 2006. בתגובה מיום 19.1.06 הבהירו המשיבים, כי עוד בטרם הוגשה העתירה נרשמה התחייבות על סך 11.5 מיליון ש"ח כעודף מחויב לטובת קבורה אזרחית חלופית, כך שהכספים ישמשו לצורך מטרה זו במסגרת העודפים המחויבים בשנת התקציב 2006. בכך ניתן מענה לראשה האחד של העתירה. באשר לראשה האחר, זה המכוון כנגד מבחני התמיכה, אקדים ואומר כי לא מצאתי בו ממש, למעט הערה כללית אליה אתייחס בסוף דברי. אשוב ואזכיר את מבחני התמיכה. על המבקש להיות מוסד ציבורי שמטרתו היא הפעלה של בית עלמין אזרחי חלופי. כדי להשיג אותה מטרה, אך טבעי הוא שהמוסד הציבורי יידרש להוכיח כי בידו רישיון תאגיד קבורה בתוקף וקרקע הנמצאת בבעלותו או מוחכרת לו. קבוצת מבחני התמיכה האחרים מתחייבת מן העובדה כי מדובר בכספים הניתנים מתוך הקופה הציבורית, ועל הוצאתם של אלה מצוות רשויות המדינה לקיים פיקוח הדוק כדי להבטיח שהם ישמשו לייעודם בלבד. כזו היא חובת הדיווח למוסד לביטוח לאומי על כספים שגובה העמותה בהתאם לתקנות הביטוח הלאומי (דמי קבורה), התשל"ו-1976; כזו היא החובה לנהל רישום ממוחשב של מכירת נחלות קבר בחיים; ולבסוף, כזו היא גם הדרישה כי העמותה תדווח למשרד ראש הממשלה על הכנסותיה. כל אלה הם, להשקפתי, מבחנים נכונים וראויים שנועדו לקדם את המטרה אותה הציב המחוקק בפניו: לאפשר לאדם לממש את זכותו להיקבר על-פי השקפת עולמו בבית עלמין אזרחי חלופי, תוך בקרה על פעולותיו של תאגיד הקבורה שעוסק בכך. ברם, גם לאחר שמבחני התמיכה גובשו נראה כי יישומם כרוך בקשיים. להלן אבהיר את דברי: א) על פי השקפת המשיבים, נועדו כספי התמיכות לסייע בהקמה ופיתוח ראשוני של בית העלמין. טול אפוא לדוגמה תאגיד דל אמצעים, שבידו כל ההיתרים להקמתו ותפעולו של בית עלמין לקבורה אזרחית. לתאגיד כזה, כל עוד לא התחיל לפעול, אין הכנסות שהרי מקורותיהם של אלה הם שניים: תקבולים מדמי קבורה וממכירתן של נחלות בחיים. ואם תאמר כי תאגיד כזה יכול לממן את פעולות ההקמה על ידי שימוש במימון ביניים של מוסד פיננסי כזה או אחר, מותר לתהות אם הדבר מעשי נוכח העובדה כי התאגיד, שהוא נעדר נכסים, יתקשה להציע בטוחות לאותו מימון. ב) הקשיים האמורים אינם נחלתו של תאגיד הנמצא בראשית דרכו בלבד. טול הפעם לדוגמה תאגיד אשר יכול להשיג מימון ביניים לצורך ביצוען של עבודות ההקמה, מתוך ידיעה כי בשלב כלשהו של שנת התקציב ייקבע חלקו בתקציב התמיכה. ברם, תאגיד כזה יתקשה לקבוע מראש את היקפן של העבודות שהוא רשאי לבצע, הואיל וסכומי התמיכה אינם ידועים לו, ועקב כך הוא עלול לעמוד בפני שוקת שבורה אם יתברר לו כי הסכום שהוציא עולה לאין שיעור על סכום התמיכה בו זכה, ואין צורך להרחיב את הדיבור על הסכנות הכרוכות במצב זה. לכאורה, את כל הקשיים או לפחות את רובם, ניתן היה לפתור על ידי כך שהיו נקבעים מבחני התמיכה בתחילתה של שנת התקציב, ובסמוך לאחר מכן היו נדונות הבקשות לתמיכה וכל תאגיד היה מקבל הודעה על הסכום המיועד לו, כאשר התשלום יותנה בהוכחת ביצוע. דרך אפשרית אחרת היא שהתאגיד יציג בראשיתה של שנת התקציב או בסופה של השנה הקודמת, את הצעתו לעבודות המתוכננות באותה שנה ואת עלותן. במצב זה, אישור מלא או חלקי של המשיבים להצעה זו, יבהיר לתאגיד את הסכום שהוא עשוי לזכות בו, לאחר הוכחת הביצוע. נראה לי כי לו כך היו פועלים המשיבים, יכולים היו התאגידים, ובעיקר החדשים שבהם, לתכנן את היקף העבודות שיבצעו באותה שנה. ברם, מכתבי הטענות שהונחו בפנינו עולה, כי בשנים האחרונות פורסמו מבחני התמיכה לקראת סופה של שנת התקציב, ולעתים בסופה ממש. ואני תוהה כיצד מצפים המשיבים כי בפרק זמן של ימים, ולכל היותר של שבועות ספורים, יספיקו התאגידים גם להגיש את הבקשות, וגם לבצע את העבודות בהיקף סכומי התמיכה שאושרו להם ? אני מניח כי ניתן להעלות על הדעת פתרונות אפשריים נוספים, יצירתיים וטובים יותר. אולם, להשקפתי מסקנה אחת שוב אינה מוטלת בספק, והיא שתהליך אישור התמיכה הקיים מקשה עד למאוד על העותרות, ובמידה רבה כרוכה בו סכנה שהוא יסכל את ביצוע החוק. חרף האמור, לא ראיתי מקום להציע לחברותי הנכבדות להושיט לעותרות סעד קונקרטי, הואיל וסבורני כי נכון להעניק למשיבים פסק זמן שלא יעלה על 6 חודשים מיום מתן פסק-הדין, כדי לתקן את הטעון תיקון, ובדרך זו לאפשר להגשים את מטרת החוק, הלכה למעשה. 10. באשר לפסיקתן של הוצאות בעתירות שבפנינו – אני סבור כי יש ממש בטענתן של עמותות חיפה ובאר-שבע כי ההליכים שקדמו ליישומו של חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית, התשנ"ו-1996, נמשכו זמן רב, רב מדי, וספק אם היו מקודמים לולא העתירות שהונחו בפנינו. אכן, גם לאחר שאושרו מבחני התמיכה, לא ניתן היה לאשר את בקשתן של עמותות אלו עקב תנאים שלא עמדו בהם. ברם, שקלול כל אלה הביאני למסקנה כי יש להעניק לשתי העמותות השתתפות חלקית בהוצאות שהתחייבו בהן, ומכאן המלצתי לחברותי כי נדחה את העתירות כולן, ונחייב את המשיבים לשלם לכל אחת מעמותות חיפה ובאר-שבע הוצאות בסכום של 25,000 ש"ח. ש ו פ ט השופטת א' פרוקצ'יה: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת ע' ארבל: אני מצטרפת לפסק דינו של חברי, השופט א' א' לוי, ובכלל זה לדרך המוצעת על ידו לקבוע מבחני תמיכה בתחילתה של שנת התקציב, על מנת שהתאגיד יוכל, כדברו של חברי, לקבוע מראש את העבודות שהוא רשאי לבצע ולמנוע מצב בו עומד התאגיד בסוף השנה בפני שוקת שבורה כשיתברר שהסכום שהוצא עולה על סכום התמיכה בה זכה. אמנם הסוגיה לא לובנה בפנינו ויתכן שקיימים קשיים מכיוונים אחרים אך לטעמי קבלת ההצעה עשויה לסייע באופן ממשי לקדום הנושא. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט א' א' לוי. ניתנה היום, י"ד בתמוז התשס"ו (10.7.2006). ש ו פ טת ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 02012850_O38.doc גק מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il