עמותת "הורות משותפת-טובת הילד" נ. מדינת ישראל

החלטה בתיק בג"ץ 1273/13 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 1273/13 לפני: כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופטת ד' ברק-ארז העותרים: 1. עמותת "הורות משותפת-טובת הילד" 2. פלוני 3. פלוני 4. פלוני נ ג ד המשיבים: 1. מדינת ישראל 2. משרד המשפטים 3. המוסד לביטוח לאומי 4. משרד החינוך 5. משרד הפנים 6. מרכז השלטון המקומי 7. משרד הבריאות 8. צ.ה.ל. 9. משרד התמ''ת עתירה למתן צו-על-תנאי בשם העותרים: העותרים 4-2 בעצמם בשם המשיבים 1, 2, 4, 5, 7, 8, 9: עו"ד אילאיל אמיר-כסיף בשם המשיב 3: עו"ד ארנה רוזן-אמיר בשם המשיב 6: עו"ד נועה בן אריה פסק-דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. בפני עתירה המופנית כנגד המדינה עצמה וכן כנגד רשויות מינהליות שונות, המבקשת להורות למשיבים לפעול לכך שהודעות מטעמן בנוגע לילד שהוריו מתגוררים בנפרד יישלחו באופן זהה ובמקביל לשני ההורים, וזאת כ"ברירת מחדל" – ולא רק לאחר שהתבקשו לעשות כן על-ידי ההורה שאינו משמורן. הטענות בעתירה 2. העתירה הוגשה על-ידי עמותת "הורות משותפת=טובת הילד" (להלן: הורות משותפת), עמותה רשומה שמטרותיה המוצהרות הן "לעודד ולהביא לשינויים חקיקתיים וחברתיים בתחום המשפחה וההורות", וכן על-ידי שלושה עותרים נוספים, שהם חברים בה, הורים לילדים, החיים בנפרד מבני זוגם לשעבר. העותר 2 הוא אב לא משמורן, העותר 3 הוא אב בהסדר משפטי של משמורת משותפת, ואילו העותרת 4 היא אם משמורנית. 3. כאמור, העתירה נסבה על האופן שבו מועבר מידע רשמי על-ידי הרשויות להורים לילד המתגוררים בנפרד. לטענת העותרים, כל הורה זכאי לקבל מידע רשמי הנוגע לילדו, וזוהי גם זכותו של כל ילד, לנוכח החשיבות הנודעת לקשר ישיר וסדיר בין הילד לבין שני הוריו, גם כאשר אלו מתגוררים בנפרד. על כן, כך נטען, יש לשלוח את המידע הקשור לילד לכל אחד משני ההורים המתגוררים בנפרד, וזאת כברירת מחדל, ולא רק לאחר פנייתו של ההורה שכתובתו אינה זהה לזו של הילד. העתירה נשענת, לדברי העותרים, הן על הזכות החוקתית לשוויון (המחייבת לנהוג שוויון בין שני ההורים) והן על זכותו של הילד למעורבות של שני הוריו בחייו. 4. העותרים מציינים כי קודם להגשת העתירה הם עשו כל מאמץ לקדם את הנושא בחקיקה, וכי בשנים האחרונות אישרה הכנסת תיקוני חקיקה, שנתנו מענה חלקי לבעיה זו – חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות (תיקון מספר 14), התש"ע-2010 וחוק כתובת נוספת למשלוח דואר לקטין (תיקוני חקיקה), התשע"ב-2012 (להלן: חוק כתובת נוספת). שני חוקים אלו יצרו את ההסדר המעוגן כיום בסעיף 18 לחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב- 1962 (להלן: חוק הכשרות) (וליתר דיוק בסעיפים קטנים 18(ב)-18(ה)) כדלקמן: "(ב) (1) גוף המנוי הן בתוספת לחוק זה והן בתוספת לחוק עדכון כתובת, התשס"ה-2005 (בסעיף זה – חוק עדכון כתובת), ומחויב על פי הוראות כל דין למסור מידע בכתב להורה בעניין ילדו הקטין, ישלח את המידע גם לכתובת הנוספת למשלוח דואר לקטין כאמור בחוק עדכון כתובת; (2) גוף המנוי בתוספת לחוק זה ואינו מנוי בתוספת לחוק עדכון כתובת, המחויב על פי הוראות כל דין למסור מידע להורה בעניין ילדו הקטין, שקיבל מהורה של קטין הודעה בכתב על רצונו לקבל את המידע בנפרד מהמידע שנמסר להורהו האחר, ימסור את המידע גם להורה המבקש. (ג) עם קבלת הודעה בכתב כאמור בסעיף קטן (ב)(2) או קבלת בקשה לרישום כתובת נוספת כאמור בסעיף 2א לחוק עדכון כתובת (בסעיף זה – בקשה), ישלח גוף המנוי בתוספת או פקיד הרישום כהגדרתו בחוק האמור, לפי העניין, הודעה על הבקשה למען הרשום של הקטין. (ד) לא יישלח ולא יימסר מידע בעניין קטין על ידי גוף המנוי בתוספת או על ידי פקיד רישום כהגדרתו בחוק עדכון כתובת, אם הורה או גורם אחר המציא להם החלטה של בית משפט שלפיה נשללה או הוגבלה לעניין זה האפוטרופסות של ההורה שהגיש את הבקשה, או החלטה של בית משפט המונעת את מסירת המידע כאמור לאותו הורה. (ה) שר המשפטים, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, רשאי, בצו, לשנות את התוספת". 5. לטענת העותרים, חרף תיקוני חקיקה אלה, ההסדר הקיים כיום בנושא איננו מספק. ראשית, נטען כי גם כעת על ההורה הנוסף לפנות ולבקש בכתב לקבל את המידע אודות ילדו. לשיטתם של העותרים, הסדר זה בעייתי מאחר שהוא חושף את ההורה להליך ביורוקרטי, מחד גיסא, ומאפשר לו "להתחמק" או "להשתמט" מחובתו ההורית, מאידך גיסא. שנית, כך נטען, ההסדר בחוק אינו כולל את כל הגופים השולחים הודעות בעניינם של ילדים, כדוגמת המשיב 8 והמשיב 9 (בכל הנוגע לאחריותו בעניין גני ילדים). שלישית, העותרים מציינים, כי במהלך חמש השנים האחרונות היו רק חמישה מקרים שבהם נשללה אפוטרופסות מהורה. לטענתם, ניתן ללמוד מכך שאפשרות זו אינה צריכה לשמש כשיקול מכריע לדחיית הצעתם. 6. הסעד הקונקרטי שמבקשים העותרים הוא "שינוי לשון החוק", כך שכל מידע הנשלח בנוגע לילד ומכל גוף יישלח לשני הוריו של הילד כברירת מחדל – בכל אותם מקרים שבהם מצוין במרשם האוכלוסין שהורי הילד מתגוררים בנפרד. 7. לטענת העותרים, היענות לדרישתם תמנע ריקון מתוכן של חובותיהם וזכויותיהם של שני ההורים כאפוטרופוסים, כפי שקובעים סעיפים 14 ו-15 לחוק הכשרות. הם מוסיפים כי שינוי זה נדרש גם לנוכח מחויבותה של מדינת ישראל לאמנה הבין לאומית לזכויות הילד (להלן: האמנה), אשר מטילה על המדינות החברות בה חובה לכבד את זכויותיהם וחובותיהם של הורים באופן המתאים לצרכי הילד (סעיף 5 לאמנה) וכן מורה לשמור את זכותם של ילדים לכך שהוריהם יהיו אחראים במשותף, אף לאחר פירוד, לגידולם, להתפתחותם ולמכלול זכויותיהם (סעיף 18 לאמנה). עוד טוענים העותרים כי אי-יידוע של הורים על ענייניהם של ילדיהם עלול להוות סיבה מהותית לניתוק הקשר בין הילד לבין ההורה, תוך פגיעה בהתפתחותו התקינה של הילד. 8. בהחלטתי מיום 12.11.2012 הוריתי על הגשת תגובה מקדמית לעתירה מצד כל המשיבים. תגובותיהם המקדמיות של המשיבים 9. כל המשיבים טענו בתגובותיהם המקדמיות כי דין העתירה להידחות. ראשית, נוכח אופי הסעד המבוקש בעתירה, ושנית, לגופו של עניין, תוך שהם מצביעים על ההתקדמות הרבה שחלה כבר בכל הנוגע למשלוח הודעות לשני הוריהם של ילדים, כמפורט להלן. 10. בתגובה המקדמית מטעמו של המשיב 3, המוסד לביטוח לאומי (להלן: המוסד לביטוח לאומי) נטען כי יש לדחות את העתירה ממספר טעמים. ראשית, כך נטען, המוסד לביטוח לאומי שוקד בימים אלה על הפעלתה של מערכת ממוחשבת, שתתעדכן במישרין ממשרד הפנים ותאפשר משלוח הודעות במישרין לשני ההורים. כך, כאשר תירשם כתובת נוספת למשלוח דואר לקטין במשרד הפנים יישלח מידע הנוגע לילד המשותף לשני ההורים, בכפוף להוראות חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן: חוק חופש המידע), חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981 (להלן: חוק הגנת הפרטיות) וחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. שנית, נטען כי תלויה ועומדת בבית משפט זה בקשת רשות ערעור שהגיש המוסד לביטוח לאומי כנגד העותר 2 (רע"א 3741/12), הנסבה על היקף המידע שיש להעביר להורה שאינו המשמורן של הילד במקרים שבהם חוק הכשרות המשפטית אינו עולה בקנה אחד עם חוק חופש המידע וחוק הגנת הפרטיות. שלישית, המוסד לביטוח לאומי מטעים כי בניגוד לנטען בעתירה הוא לא ניסה "לסכל את הליך החקיקה", אלא רק להצביע על הקשיים שהיא מעוררת מהיבט הפגיעה הצפויה בפרטיותו של ההורה המשמורן. על רקע זה, מסביר המוסד לביטוח לאומי את הפרשנות הנוהגת בו לגבי יישומו של סעיף 18(ב) לחוק הכשרות. לשיטתו, אין זה אפשרי תמיד לשלוח להורה שאינו משמורן עותק זהה מהמכתב שנשלח להורה המשמורן לנוכח המידע האישי הרב הכלול בכל הודעה שמעביר המוסד, כגון: כתובת, מספר חשבון בנק, הרכב משפחה וכולי. בהתאם לכך, המוסד לביטוח לאומי מעביר מידע בנושאים כגון: נישואי הילד; קצבת ילד נכה; קצבת ניידות לילד נכה; מידע בעניין זכאות לתשלום קצבת ילדים במקרה של הגעה לגיל 18 או יציאת הילד לחו"ל; מידע בנוגע ל"יציאה מן המניין" (אם חלילה נפטר הילד). המוסד לביטוח לאומי מוסיף כי יישום הוראות החוק יתבצע ביתר יעילות עם הטמעתה של המערכת הממוחשבת החדשה. 11. המשיב 6, מרכז השלטון המקומי, סבור אף הוא כי דין העתירה להידחות על הסף, וזאת בשל כך שהסעד המבוקש מהווה התערבות בענייניה של הרשות המחוקקת. בנוסף, סבור המשיב 6 שדין העתירה להידחות אף לגופו של עניין. בתגובתו, מעדכן המשיב 6 כי בעקבות חקיקתו של חוק כתובת נוספת, הוא הוציא הנחיות ברוח החוק ליועצים המשפטיים, למנכ"לים ולמנהלי מחלקות החינוך ברשויות המקומיות. כך, החל מיום 1.6.2012 חל נוהל המורה לעיריות ומועצות מקומיות לקבל אחת לחודש, מאת מרשם האוכלוסין, רשימה של עדכוני הכתובות שנעשו בו. עם זאת, מעדכן המשיב 6 כי קיימים עדיין קשיים טכניים הנוגעים לממשק בין המחשבים ברשויות המקומיות למאגר המידע של מרשם האוכלוסין. 12. גם המשיבים האחרים (להלן: המדינה) סבורים שדין העתירה להידחות – דחייה על הסף, כמו גם דחייה מטעמים לגופו של עניין. טעמי המדינה לדחיית העתירה על הסף מתבססים על כך שהסעד המבוקש בעתירה אינו נוגע לפרשנותו של דבר חקיקה, אלא מכוון לכך שבית המשפט יורה למשיבים ליזום תיקון חוק, וזאת בניגוד לעקרון הפרדת הרשויות במדינה דמוקרטית. בעניין זה הפנתה המדינה לבג"ץ 5677/04 עמותת אלערפאן נ' שר האוצר (16.3.2005) ולבג"ץ 3065/04 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ראש הממשלה (23.7.2007). בהמשך לכך, נטען כי דין העתירה להידחות על הסף גם לנוכח אי צירוף המשיב הרלוונטי לעניין – כנסת ישראל. בנוסף, המדינה סבורה כי דין העתירה להידחות גם לגופה, מאחר שההסדר הקבוע כיום בחוק, אשר מאפשר משלוח דואר בעניינו של הקטין גם להורה שאינו חי עימו, וזאת על-פי בקשתו, הינו סביר ומידתי. לטענת המדינה, ההסדר הקיים מאזן באופן ראוי בין האינטרס של ההורה בקבלת המידע אודות ילדו הקטין לבין שיקולים שעניינם הגנה על פרטיות ההורה השני ועל טובת הילד. בהקשר של טובת הילד, המדינה טוענת כי גורמי המקצוע מטעם משרד הרווחה, שנדרשו לנושא בזמן שתוקן החוק בנושא, הייתה שכפיית קשר הורי באמצעות העברת מידע להורה שאינו מעוניין בכך אינה משרתת בהכרח את טובת הילד. 13. תגובתה של המדינה כללה התייחסות ספציפית גם לכל אחד ואחד מן המשיבים. באשר למשרד החינוך, המשיב 4, מבהירה המדינה כי כבר בשנת 2012 פורסם חוזר מנכ"ל תשע"א/4(א) (של משרד החינוך) המנחה את בתי הספר לשמור על קשר ישיר עם שני הורי התלמיד ומאפשר להורים לפנות למוסד החינוכי בכל עת ולבקש להזין במערכת כתובת נוספת למשלוח מידע בעניינו של הקטין. באשר למשרד הבריאות (המשיב 7), טוענת המדינה כי העתירה היא בעלת אופי כללי מדי, וכי פניות בנוגע להתנהלותן של קופות החולים השונות צריכות להיות מופנות קודם כול אליהן. עוד מסבירה המדינה כי קיים חוזר מנכ"ל משנת 2009 (של משרד הבריאות) המתייחס לחשיבות הקשר בין מערכת הבריאות לבין הורים החיים בנפרד, ומנחה מתי יש לשתף את ההורה השני במידע אודות הטיפול בילד – באופן יזום, לפי בקשתו או בדיעבד. בהקשר זה, מדגישה המדינה כי בתחום הבריאות במיוחד לא ניתן להעביר מידע באופן אוטומטי בשל כך שלעתים החוק מקנה לקטינים זכות לסודיות לגבי פרוצדורות מסוימות (כגון בדיקות HIV או הפסקת הריון) גם מפני הוריהם. עוד מוסיפה המדינה ומתייחסת לצה"ל ומשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (המשיבים 8 ו-9) שאינם מנויים בהסדר החקיקתי. באשר למשרד התמ"ת מציינת המדינה כי המידע העיקרי שהמשרד מוסר להורים בעניין מעונות יום המצויים תחת אחריותו הוא מידע בדבר גובה התמיכה וקביעת דרגה להשתתפות המדינה בשכר הלימוד. החלטות בעניינים אלו מתקבלות בהתאם למצב האישי והכלכלי של ההורה המשמורן ועל כן אין מדובר במידע הנוגע לילד עצמו, אלא להורה, והעברתו להורה השני מהווה פגיעה בפרטיות. לגבי מידע אחר שנמסר על-ידי משרד התמ"ת, כגון התנהלות המעונות וחוברות הנחיה להרשמה, מציינת המדינה כי משרד התמ"ת כבר הנחה את המסגרות הפרטיות בדבר פרסום הודעות בנושא באופן פומבי, וכי ממילא פנה משרד התמ"ת למשרד המשפטים בבקשה להוסיף את האגף למעונות יום לתוספות לחוק. בנוגע לצה"ל, מסבירה המדינה כי הצווים הנשלחים מיועדים לקטין עצמו, ועל כן נשלחים למקום מגוריו הרשמי שלו. 14. לאחר שהוגשו תגובותיהם המקדמיות של המשיבים, הגישו העותרים, מבלי לבקש רשות לכך, תגובות נוספות מטעמם. לא אדרש בפירוט למסמכים אלו, שהוגשו כאמור על דעת העותרים, מה גם שבעיקרו של דבר חוזרים הם על הטענות שהוצגו בעתירה עצמה – תוך הדגשה שאין די בהסדרים הקיימים המעניקים ברירה בכל הנוגע לקבלת ההודעות מטעם הרשויות. הכרעתנו: בין הזירה החוקתית לזירה מינהלית 15. העתירה מעלה סוגיה חשובה ועקרונית. אין ספק שזוהי סוגיה שהטיפול בה ראוי למעקב נמשך של הרשויות. אולם, בעת הזו ובמתכונתה הנוכחית, דינה להידחות על הסף. 16. דומה, שבשלב זה אין מחלוקת עקרונית על נקודת המוצא החשובה העומדת ביסוד העתירה – הערך הגלום בקשר בין הורים לילדיהם. ככלל, זוהי זכותו של כל הורה, וזוהי גם זכותו של הילד (בכפוף למקרים שבהם החוק מאפשר הגבלה של קשר זה, מטעמים ענייניים ולשם הגנה על אינטרס חשוב אחר). למעשה, כפי שמציינים העותרים עצמם, החקיקה הישראלית הלכה בנושא זה כבר כברת דרך של ממש, ובעקבותיה פעלו ופועלים גם רשויות השלטון – הן ביצירתם ואימוצם של נהלים והנחיות פנימיות, והן בהטמעתם של אמצעים טכניים שונים הדרושים לשם מילוי הוראות החוק. 17. ראשית, כפי שציינו המשיבים, ככל שהעתירה חותרת לשינוי לשון החוק דינה להידחות על הסף מאחר שהסעד המבוקש בה מכוון כנגד כנסת ישראל, שלא צורפה כמשיבה. טעם זה אינו רק פורמאלי אלא גם מהותי. עיצוב מערך הזכויות והחובות בתחום הרגיש של דיני המשפחה אמור להיות פרי דיון ציבורי בזירה המיועדת לכך – הכנסת. דברים אלו מקבלים משנה תוקף שעה שהסוגיות המועלות בעתירה כבר ונידונו ונשקלו על ידי המחוקק (ראו והשוו דבריה של הנשיאה ד' ביניש בבג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים (ע"ר), חטיבת זכויות האדם נ' שר האוצר (19.11.2009), פסקה 1, בעניין דחיית שמיעתה של העתירה כדי לאפשר את "מיצוי הליכי החקיקה"). 18. בהמשך לכך, ככל שהעתירה מכוונת כנגד אופן יישומן של הרפורמות החקיקתיות שכבר הושגו, מדובר בעתירה מוקדמת. המשיבים הצביעו על תהליכים המקדמים את יישום ההסדרים ונמצאים במהלכם. התיקונים האחרונים של החקיקה הם חדשים יחסית, ומטבע הדברים דורשים היערכות טכנית וארגונית. ניתן להוסיף, כי במידה מסוימת העתירה אף הייתה כללית – באופן שבו כרכה את השאלות שמעורר יישומם של ההסדרים הסטטוטוריים על-ידי הרשויות השונות, הנבדלות זו מזו באמצעים העומדים לרשותן ובשאלות המעשיות שהיישום מעורר אצלן. למעשה, העותרים עצמם מצביעים על כך שפתרון אפשרי לעניינם יכול להימצא בחיובו של משרד הפנים להעביר מידע מלא ממרשם האוכלוסין לגופים שונים. 19. לא למותר להוסיף, כי לאמיתו של דבר, לפחות ביחס לחלק מן הסעדים המבוקשים יש לעותרים סעדים חלופיים, בשים לב לכך שרבים מן הנושאים שהם מעלים, כמו גם מרבית המשיבים שאותם הם תוקפים, נמצאים בתחום סמכותם של בתי המשפט לענינים מינהליים לפי התוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000. 20. כמובן, בפני העותרים פתוחה הדרך להוסיף ולבחון את אופן יישומם של ההסדרים, ובמידת הצורך לפנות בעניין זה לרשויות או אף לבית המשפט, אם יהיה צורך בכך. 21. אשר על כן, העתירה נדחית. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות. ניתן היום, י' בתמוז התשע"ג (18.6.2013). המשנָה לנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 13012730_A07.doc או מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il