חוסין אחמד עבידאת נ. יו"ר הועדה המקומית לתכנון ובניה

13 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 1251/21 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט י' כשר המערער: חוסין אחמד עבידאת נ ג ד המשיבים: 1. יו"ר הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים 2. חברת פם-בין בע"מ ו/או חברת מרומי ציון בע"מ 3. ישיבת בתוככי ירושלים 4. רשם המקרקעין ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי בירושלים מיום 30.12.2020 בת"א 5037-03-20 שניתן על-ידי כבוד השופט ר' וינוגרד תאריך הישיבה: ב' באדר התשפ"ג (23.2.2023) בשם המערער: עו"ד שאדי סמאר; עו"ד אליאס ד. חורי בשם המשיב 1: עו"ד נויה גבע בשם המשיבה 2: עו"ד ידידיה לוונטהל בשם המשיבה 3: לא מיוצגת בשם המשיב 4: עו"ד מרווה בז'ה פסק-דין השופט נ' סולברג: ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי בירושלים, מיום 30.12.2020, בת"א 5037-03-20 (השופט ר' וינוגרד), שבגדרו נדחתה תביעת המערער, חוסיין אחמד עבידאת (להלן: עבידאת), על הסף, מחמת חוסר סמכות עניינית. רקע עובדתי והליכים קודמים במוקד הערעור – מקרקעין המצויים בשכונת ג'בל מוכבר במזרח ירושלים, שעל חלקם קיימים מבנים המוחזקים על-ידי עבידאת ובני משפחתו (להלן: המקרקעין). עניינם של המקרקעין דנן נבחן בעבר, ממספר היבטים וזוויות, בכמה וכמה הליכים משפטיים; אעמוד על עיקרי הדברים להלן. המשיבות 2 ו-3, חברת 'פם בין בע"מ', וישיבת 'בתוככי ירושלים' (להלן: המשיבות), רכשו בשנת 1980, מאת חברת 'המזרחי לפיתוח קרקעות בע"מ', חלקת קרקע, בשטח של 16,193 מ"ר. בשנת 1982 נרשמה החלקה על-שם המשיבות, בחלקים שווים, בספר סילואן (ח.מ), ספר 1008 דף 206 (רישום ישן: ספר סילואן, מ(4) בדף 103). בשנת 1981, הגישו המשיבות תביעה לסילוק ידו של המערער ומשפחתו מהמקרקעין, אותם זיהו עם חלקת הקרקע הרשומה בבעלותן (ת"א 4053/81). תביעה זו נסמכה על מפת מדידה לצרכי רישום, אשר הוכנה בשנת 1935, על-ידי מודד בשם חנן שוורץ, וממנה עולה כי הקרקע שבה מחזיק המערער חופפת למקרקעין הידועים כספר 4 דף 103 (להלן: תצ"ר 1935); וכן על עדות גורמי מקצוע מטעם המודד המחוזי דאז, מר בצלאל אליאב. ביום 15.11.1983, דחה בית משפט השלום בירושלים את התביעה. בעיקרו של דבר, נקבע כי לא הוּכחה זהוּת בין הקרקע שבה החזיקו המערער ומשפחתו, לבין הקרקע הרשומה על-שם המשיבות. מעבר לכך, נקבע כי עלה בידי המערער ובני משפחתו להוכיח תקופת 'חזקה נוגדת' במקרקעין, למשך למעלה מ-15 שנים, באופן שמקים מחסום מפני פינויָם. ערעור שהגישו המשיבות לבית המשפט המחוזי בירושלים – נדחה (ע"א (י-ם) 229/83); בקשת רשות ערעור שהוגשה לבית משפט זה – נדחתה אף היא (בר"ע 225/85). מאז ועד עתה, מחזיקים אפוא המערער ובני משפחתו במקרקעין. ביום 5.5.1987, כמה שנים לאחר מכן, אושרה תכנית 2691, המשתרעת על פני שטח של כ-560 דונם, הממוקם במורדותיה הצפוניים של שכונת ארמון הנציב. שטח התכנית, כולל בתוכו גם את המקרקעין דנן (להלן: תכנית 2691). שנים נוספות חלפו, וביום 12.5.1994, אושרה תכנית במ/4558, החלה בשטח של כ-115 דונם במורדותיה הצפוניים-מזרחיים של שכונת ארמון הנציב. תכנית זו, משנה חלק מהוראותיה של תכנית 2691; מטרתה – הקמת שכונת מגורים בת 550 יחידות דיור, בדרך של איחוד וחלוקת המקרקעין, תוך הפקעת שטחים המיועדים לשטחי ציבור (להלן: תכנית 4558). כעולה מהשתלשלות העניינים שתוארה בהליכים הקודמים, חלק מהמקרקעין המוחזקים על-ידי המערער, יועדו בתכנית 4558 לשטח ציבורי פתוח, והכוונה היתה להפקיע אותם, בעת מימוש התכנית. אחר הדברים האלה, בשנת 2002, פרסמה הוועדה המקומית לתכנון ולבניה בירושלים הודעה על הפקעת חלק מהמקרקעין, ובהמשך הגישה גם תביעה נגד המערער ואחרים, לקבלת צו למסירת המקרקעין המופקעים, בהתאם לסעיף 8 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (ה"פ (י-ם) 2173/03 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה בירושלים נ' זחאיקה ואח'). במהלך ניהול תביעה זו, הגיעו הצדדים, הוועדה המקומית מזה והמערער מזה, להסכמות חלקיות, שלפיהן חלק מהמקרקעין, שבו קיים מבנה המוחזק על-ידי המערער, יוחרג מתחום ההפקעה המקורית, כפי שסומן בתכנית 4558, והמערער יגיש לגביו, בתמיכת גורמי התכנון בעיריית ירושלים, תכנית חדשה להכשרת הבניה. בהתאם למוסכם, הגיש המערער את תב"ע 9970, בליווי תצ"ר 690/04, לטובת הכשרת המבנה שהוחרג מתחום ההפקעה. מאחר שהמערער אינו רשום כבעלים על המקרקעין, אישור התכנית היה מותנה בעמידתו בתנאֵי 'הנוהל המקל', הידוע גם בשם 'נוהל מוּכְתָּר'. מדובר בנוהל מיוחד שהותקן ביחס לאישור תכניות במזרח ירושלים; מטרתו – מציאת פתרון למחזיקים במקרקעין במזרח ירושלים, המבקשים ליזום תכניות במקרקעין המוחזקים על-ידם, אך נתקלים בקושי להוכיח את בעלותם בקרקע, מחמת הקפאת הליכי ההסדר באזור זה. בנוהל האמור נקבע, כי על מנת שמגיש התכנית יבוא בגדר "מי שיש לו עניין בקרקע", כדרישת סעיף 61א(ב) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), עליו להוכיח את זיקתו לקרקע באמצעות הגשת המסמכים והאישורים הבאים: תצהיר מטעם מגיש התכנית; אישור של 2 מוכתרים בדבר זיקתו למקרקעין; ואישור המודד המחוזי בדבר מעמד הקרקע. על-פי הנוהל המקל, אישור המודד המחוזי, צריך לכלול התייחסות, בין היתר, לכך שהקרקע אינה מוסדרת, אינה רשומה בפנקסי המקרקעין, לא הופקעה בעבר, ולא חלה עליה תכנית אחרת לצרכי רישום. המערער הגיש את המסמכים האמורים, הכוללים גם את אישור המודד המחוזי אשר כיהן בימים ההם, מר יהושע כרמלי (אישור שניתן על-ידו ביום 29.3.2005), שבו צוין כי "לא ידוע על רישום כלשהו לנכס הנ"ל". דא עקא, בנקודה זו החל הליך אישור תב"ע 9970 להסתבך. המשיבות 3-2, שהקרקע רשומה כאמור על שמן, לא ישבו בחיבוק ידיים, ופנו גם הן למודד המחוזי כרמלי. המודד הוציא עבורן 2 מכתבים, מהתאריכים 27.7.2005 ו- 31.7.2005. שבהם הבהיר, כי נפלה שגגה במכתבו למערער, מיום 29.3.2005. לדבריו, לאחר שערך בדיקה חוזרת, נמצא שחלק מהמקרקעין חופפים לקרקע הרשומה על-שם המשיבות, המסומנת בתצ"ר 1935. מכתביו אלו של המודד כרמלי, הסתמכו על מדידה אחרת שנעשתה על-ידי קודמו בתפקיד, המודד המחוזי בצלאל אליאב. בעקבות מכתבים אלה, החליטה הוועדה המחוזית, ביום 18.10.2009, כי המערער לא הוכיח את היותו 'בעל עניין בקרקע' לפי תנאי הנוהל המקל. בכך לא תמו תלאות תב"ע 9970. ביום 10.12.2009, הוציא כרמלי מכתב נוסף, שבו התייחס למכתביו הסותרים משנת 2005 לגבי תב"ע 9970 ותצ"ר 690/04. במכתבו האמור ציין כרמלי, כי "לאחרונה, הובא לידיעתי כי בשנת 1982 החליט בית המשפט בתיק 4053/81 כי קביעת מיקום הקרקע שנעשתה ע"י מב"ר אליאב שהיה מודד מחוזי באותה עת, אינה ודאית ואינה במקום הנטען. גם לעניות דעתי קביעתו של מב"ר אליאב ז"ל, אף כי היה איש מנוסה ובעל מקצוע מהימן לא לוותה בחיזוקים נוספים וסביר להניח כי קביעתו לא הייתה מדויקת מספיק. לא מצויים בידי אמצעים נוספים לקבוע את מיקום הקרקע, אך אני מחוייב בינתיים להתייחס לקביעותיו של מב"ר אליאב ז"ל. לכן, אני משאיר לוועדה להחליט". מצויד במכתב עדכני זה, פנה המערער לוועדה המחוזית, וביקשהּ לשקול מחדש את עמדתה. בקשתו-זו נדחתה ביום 7.3.2010, מן הטעם שגם ממכתבו העדכני של המודד המחוזי, לא ניתן להסיק כי מגישי התכנית (בהם המערער דנן), אכן נחשבים ל'בעלי עניין בקרקע'. המערער לא אמר נואש, והגיש עתירה מינהלית על החלטת הוועדה המחוזית. העתירה נדחתה בפסק דין שניתן על-ידִי, בעת שכיהנתי כשופט בבית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים. באותו עניין קבעתי, כי מכתבו האחרון של המודד "לא התיר את הספקות שעלו ממכתבו הקודם", משום שאין בו כדי להבהיר די הצורך את מיקום הקרקע ואת מעמדה, כך שלא ניתן להסיק ממנו כי המערער נחשב ל"בעל עניין" בקרקע (עת"ם 47710-07-11 עבידאת נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים (29.3.2011)). תוצאה זו נהפכה בעקבות ערעור שהגיש המערער. נפסק, כי יש לראות במכתבו האחרון של המודד המחוזי – המתייחס לראשונה לקביעתו החלוטה של בית המשפט המחוזי משנת 1982, בת"א 4053/81, שלפיה לא ניתן לזהות את הקרקע שרכשו המשיבות 3-2 עם הקרקע שמחזיק המערער ובני משפחתו – "כאישור הנדרש לצורך הנוהל המקל". נקבע אפוא, כי המערער בא בגדר "בעל עניין" בקרקע, ועל הוועדה המחוזית לדון בתכנית 9970 (עע"מ 3435/11 עבידאת נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים (19.6.2013)). בהתאם לקביעה זו, דנה הוועדה המחוזית בתכנית 9970, וביום 9.5.2016 אושרה התכנית למתן תוקף. התכנית לצרכי רישום ביום 19.11.2013, הוגשה ללשכת רישום המקרקעין, על-ידי יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבניה בירושלים, בקשה "לרישום תב"ע מס' 4558 רישום חלקי". דהיינו, רישום תכנית חלוקה שלא בהסכמה, בהתאם להוראות פרק ג', סימן ז', לחוק התכנון והבניה (להלן: תכנית החלוקה או הפרצלציה). הבקשה הוגשה בהתאם להוראות סעיף 125 לחוק התכנון והבניה, שעניינו ב"רישום תכנית חלוקה בפנקסי המקרקעין על פי תכנית", ובגדרה התבקש רשם המקרקעין לחלק את המקרקעין הרשומים "בספר 4א' סילוואן דף 103", לשמונה חלקות בייעודים שונים. לטובת רישום הפרצלציה, צורפה לבקשה תצ"ר מספר 1136/2012, שהוכנה על-ידי יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה (להלן: תצ"ר 1136/2012 או התצ"ר). על גבי התצ"ר הוטבעה חותמת מפ"י, המעידה על כך שהתכנית נחשבת ל"תכנית כשרה לרישום", וכן צוין כי התכנית הוכנה "בהתאם לתכנית מתאר מספר 2691 ולתכנית 4558". בנוסף, צורף לבקשה טופס "תיאור כללי של הקרקע"; טבלת הקצאות, המורה על רישום החלקות המיועדות לשטחי הציבור על-שם עיריית ירושלים, והחלקות המיועדות למגורים על-שם המשיבות 3-2, בחלקים שווים; תקנון ותשריט תכנית 4558; וטופס 'סדר פעולות', שרשם המקרקעין נדרש לפעול על-פיו. ביום 28.11.2013, נרשמה תכנית החלוקה בפנקסי המקרקעין, והחלקות שנוצרו בעקבות החלוקה קיבלו את המספרים 68, 69, 58, 52, 70, 71, 62 ו-72, בגוש שומה 30926. חלקה 68 החדשה, שטחה 5,861 מ"ר, נרשמה בחלקים שווים על-שם המשיבות 3-2, ועל גביה מצויים המבנים המוחזקים על-ידי המערער ובני משפחתו. ההליך בבית המשפט המחוזי ותכלינה כשבע שנים, והנה, ביום 3.3.2020, הגיש המערער תביעה לבית המשפט המחוזי בירושלים. התביעה כּוּונה נגד יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבניה בירושלים, וכן נגד המשיבות 3-2 ורשם המקרקעין. בתביעתו, עתר המערער לקבלת הסעדים הבאים: הצהרה על ביטול רישום הפרצלציה בספרי המקרקעין; הצהרה על ביטול רישום תצ"ר 1136/2012, שעל בסיסה כאמור נרשמה הפרצלציה; והוראה על השבת הרישום בספרי המקרקעין לקדמותו. בעיקרו של דבר, טען המערער כי נפלו פגמים בהליך רישום הפרצלציה, שכן תצ"ר 1136/2012 נסמכה על תכנית המדידה משנת 1935 – הלוא היא תצ"ר 1935 – וזאת אף שנפסק זה מכבר, בפסקי דין חלוטים, כי לא ניתן להסתמך עליה; עוד נטען, כי נפל פגם בכך שנרשם על גבי תצ"ר 1136/2012 כי היא תואמת את תכניות 2691 ו-4558, שכן תכנית 2691 כלל אינה כוללת הוראות לאיחוד וחלוקה, ותכנית 4558 אינה חלה על המקרקעין שבהם מצויים המבנים המוחזקים על-ידי המערער ומשפחתו, שנכללו בתצ"ר. על יסוד האמור, נטען כי יו"ר הוועדה המקומית הציג מצג שווא לפני רשם המקרקעין, וכי רשם המקרקעין התרשל בתפקידו, כאשר נמנע מלערוך בדיקות מתאימות טרם רישום הפרצלציה, בניגוד למתחייב מהוראות תקנות התכנון והבניה (איחוד וחלוקה), התשס"ט-2009 (להלן: תקנות איחוד וחלוקה). המשיבים טענו מנגד, בכתבי ההגנה מטעמם, כי דין התביעה להידחות על הסף, בהעדר סמכות עניינית, ומטעמים של התיישנות ושיהוי. ביום 30.12.2020, הורה בית המשפט המחוזי על סילוק התביעה על הסף, מחמת חוסר סמכות עניינית. נקבע, כי הלכה למעשה, המערער מבקש "לתקוף את ההליך התכנוני שבו אושרה הפרצלציה הלא רצונית במקרקעין", אך היה עליו לעשות כן שנים רבות קודם לכן, בגדרי ההליך התכנוני-מינהלי, ולא במסגרת תובענה אזרחית. טענתו של המערער, כי הוא "אינו תוקף את התכניות אלא את דרך קבלתן" – נדחתה, תוך שנפסק, כי העובדה שהטענות מנוסחות בלשון 'אזרחית' אינה משנה את אופיין המינהלי, ואין בה כדי לשנות מהמסקנה שלפיה מקומן של טענות אלה – בהליך התכנוני. מכאן הערעור שלפנינו. עיקרי טענות הצדדים המערער טוען, כי שגה בית המשפט המחוזי, בכך שייחס לו ניסיון לתקוף את תכנית 4558, או את תכנית 2691, אף שתביעתו לא נועדה למטרה זו. לדידו, התכניות הללו כשלעצמן, חפות מכל פגם, ותביעתו כלל לא כּוּונה נגדן. טענתו היחידה היתה, ועודנה, כי נפל פגם בהליך רישום החלוקה על-פי תצ"ר 1136/2012, ולא בתכניות האמורות. לטענתו, דרך הצגת הדברים על-ידי יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, במסגרת פנייתו לרשם המקרקעין בבקשה לרישום הפרצלציה – כי כביכול הפרצלציה שהתבקשה תואמת את תכניות 2691 ו-4558 – נעשתה בצורה שגויה ומטעה. זאת, לטענתו, משום שתכנית 2691 אינה כוללת הוראות לאיחוד וחלוקה, וממילא לא ניתן היה להסתמך על האמור בה לצורך רישום הפרצלציה; וגם תכנית 4558, אף שהיא מאפשרת ביצוע פעולות איחוד וחלוקה, אינה חלה על כלל המקרקעין שסומנו בתצ"ר 1136/2012, ובפרט על אלה המוחזקים על-ידי המערער; משכך, הפרצלציה אינה עולה בקנה אחד אף עם הוראות תכנית זו. המערער טוען אפוא, כי קביעת בית המשפט המחוזי, שלפיה היה עליו לתקוף את התכניות האמורות במסגרת ההליך התכנוני, בעוד שבתביעתו כלל לא הועלו טענות כלפי התכניות החלות על הקרקע, אלא רק כלפי הליך רישום תצ"ר 1136/2012 – היא קביעה שגויה; ממילא, המערער סבור, כי לבית המשפט המחוזי נתונה סמכות עניינית לדון בתביעה. המשיבים 1, 2 ו-4, מנגד, סומכים ידיהם על פסק הדין, ומוסיפים נימוקים משלהם, לקיומה של הצדקה לסילוק התביעה על הסף – שיהוי, השתק שיפוטי, ועוד. לא זו אף זו: לשיטתם, היה מקום לדחות את התביעה גם לגופה. המשיבה 3 לא הגישה תשובה לערעור, ולא התייצבה לדיון על-פה, שהתקיים לפנינו ביום 23.2.2023. דיון והכרעה לאחר שעיינתי בטענות הצדדים, מזה ומזה, באתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות. תחילה אציין, כי נראה שקיימת מחלוקת עובדתית בין המערער למשיבים (למצער חלקם), ביחס לשאלה אם תכנית 4558 חלה על המקרקעין. נוכח התוצאה שאליה הגעתי, כמפורט להלן, אין צורך להכריע במחלוקת זו. את חיצי תביעתו, הפנה המערער כלפי תצ"ר 1136/2012, אשר הוגשה לרישום בפנקסי המקרקעין, על ידי יו"ר הוועדה המקומית בירושלים, לאחר שהתקבל לגביה אישור מפ"י, כי תכנית זו כשרה לרישום. לטענתו, יש להורות על ביטול התצ"ר האמורה, ועל ביטול רישום תכנית החלוקה, משום שנפלו פגמים מהותיים בהליכי האישור והרישום. לעמדת המשיבים, מנגד, טענה זו של המערער שקולה לתקיפת התכניות הסטטוטוריות החלות על המקרקעין, תכניות 2691 ו- 4558, שעל בסיסן הוכנה התצ"ר הנ"ל, שכן "ביטול רישום החלוקה מחייב את בטלותה של התכנית". משכך, היה על המערער להעלות את טענותיו זמן רב קודם, בהשגה למוסדות התכנון; ובהמשך, במידת הצורך, גם לפני הערכאה המינהלית המתאימה. שלא כטענת המשיבים, במקרה שלפנינו, אינני משוכנע כי ניתן לומר שהמערער תוקף בתביעתו את הוראות תכניות 2691 או 4558 לגופן. אסביר מדוע. אכן, כטענת המשיבים, יתכנו מקרים שבהם תקיפת תכנית לצרכי רישום, אינה אלא כסות לתקיפה בדיעבד של תכנית האיחוד והחלוקה הסטטוטורית, שאותה נועדה התצ"ר 'לשרת'. במצב דברים זה, בית המשפט לא יאשר 'תקיפה עקיפה', מלאכותית, של התב"ע הכוללת הוראות איחוד וחלוקה, בדרך של הגשת תביעה אזרחית, ולא יאפשר לעקוף את המסלול המינהלי הקבוע בחוק לתקיפת תכנית סטטוטורית; בפרט לא בחלוף שנים רבות. אולם, נראה כי אין זה המקרה שלפנינו. בענייננו, המערער טוען כי תהליך אישור התצ"ר, על ידי יו"ר מוסד התכנון, ורישומה בפנקסי המקרקעין – היה תהליך פגום, שכן הדבר אינו עולה בקנה אחד עם התכניות החלות על הקרקע (תכנית 2691 – משום שאינה כוללת הוראות איחוד וחלוקה; תכנית 4558 – משום שכלל לא חלה על הקרקע מושא ענייננו). טענותיו של המערער אינן מופנות במישרין, אף לא בעקיפין, כלפי התכניות הסטטוטוריות החלות על המקרקעין, והוא אינו מבקש בתביעתו להפיל שערה משערות ראשן. לצד זאת, עדיין יש לקבוע כי המערער שגה בדרך הילוכו; על כן, חרף האמור בפסקה הקודמת, אין מנוס מלהורות על דחיית הערעור, כפי קביעתו של בית המשפט המחוזי. כפי שאפרט, דרכו של המערער לתקוף את התצ"ר, ואת הליך רישום החלוקה במרשם המקרקעין, לא הייתה צריכה להעשות בדרך של הגשת תביעה אזרחית. לפיכך, בשאלת הסמכות העניינית, הדין עם המשיבים. זאת, אף מבלי להידרש ליתר טענותיהם, כי התביעה הוגשה בשיהוי, בחלוף 7 שנים ממועד רישום התצ"ר, ומבלי להידרש למשמעויות הנובעות מכך, ולנזקים שיגָרמו לבעלי החלקות החדשות, לחליפיהם, לבעלי הערות אזהרה, ולבעלי השעבודים שנוספו עם השנים. סעיף 125 לחוק התכנון והבניה קובע כך: "125. (א) בתוך שמונה חודשים מיום תחילת תוקפה של החלוקה החדשה, יגיש יושב ראש הועדה המקומית, שבתחומה אושרה תכנית החלוקה החדשה, למנהל כהגדרתו בפקודת המדידות (בסעיף זה – המנהל), תכנית לצורכי רישום התואמת את התכנית של החלוקה החדשה שאושרה; בתוך חודשיים מהיום שהועברה התכנית למנהל, יאשרה ככשרה לרישום בהתאם לפקודת המדידות וחוק המקרקעין, תשכ"ט-1969, אם מצא כי התכנית ראויה לרישום כאמור. (ב) בתוך שמונה חודשים מהיום שאושרה תכנית ככשרה לרישום לפי סעיף קטן (א), יעביר יושב ראש הועדה המקומית ללשכת רישום המקרקעין הנוגעת בדבר את התכנית, וכן את העתק התכנית לחלוקה החדשה שאושרה על תשריטיה, כשהוא חתום על ידיו, ורשם המקרקעין ירשום את החלוקה בהתאם לתכנית בתוך חודשיים מהיום שהועברו אליו התכנית והעתק התכנית כאמור. (ג) אי שמירת המועדים האמורים בסעיף זה, לא תפגע בתוקפה של החלוקה החדשה ובזכויות שנרכשו מכוח סעיף 124". הנה כי כן, הליך פרצלציה, לרישום תכנית איחוד וחלוקה, מורכב מכמה שלבים. בשלב הראשון, על יו"ר הוועדה המקומית שבתחומה מצויים המקרקעין, להכין תכנית לצרכי רישום (תצ"ר), שאינה אלא תשריט התואם את החלוקה שנקבעה בתכנית האיחוד והחלוקה. לאחר מכן, בתוך 8 חודשים, עליו להעבירה ל"מנהל כהגדרתו בפקודת המדידות", היינו מנהל מפ"י, או מי שהוא הסמיך לשם כך ((ראו: תקנות המודדים (מדידות ומיפוי), התשע"ו-2016 (להלן: תקנות המודדים); כן ראו: משה רז כהן איחוד וחלוקה, 329 (2008)). בשלב השני, על מנהל מפ"י לערוך בדיקה וחקירה בהתאם לפקודת המדידות, 1929, ולתקנות המודדים, ובתוך חודשיים-ימים מהמועד שבו הועברה אליו התצ"ר, לאשרהּ כ'כשרה לרישום', אם מצא שהיא אכן ראויה להירשם. בשלב השלישי, בתוך 8 חודשים מהיום שבו אושרה התצ"ר על-ידי מנהל מפ"י, על יו"ר הוועדה המקומית להעביר לרשם המקרקעין את התצ"ר; את תכנית החלוקה החדשה, על תשריטיה, כשהיא חתומה על-ידו; וכן מסמכים נוספים, כמפורט בתקנות הרלבנטיות (תקנה 12 לתקנות איחוד וחלוקה, ותקנה 66 לתקנות המקרקעין (ניהול ורישום), התשע"ב-2011 (להלן: תקנות המקרקעין)). בשלב האחרון, בתוך חודשיים ממועד העברת המסמכים לרשם המקרקעין, על האחרון לרשום את החלוקה החדשה בהתאם לתכנית. אם כן, הליך אישור ורישום תכנית לצרכי רישום, לפי סעיף 125 לחוק התכנון והבניה, הוא הליך שנועד לְקַשֵׁר בין תכנית האיחוד והחלוקה, לבין הרישום בפנקסי המקרקעין; בין הפרק התכנוני לבין הפרק הרישומי-קנייני. במובן זה, ניתן לראות את תהליך אישור ורישום התצ"ר כ'יצור היברידי', שמשמשים בו בערבוביה יסודות תכנוניים ויסודות רישומיים-קנייניים. לעובדה זו משמעויות שונות. כך, בין היתר, מבלי לטעת מסמרות, ספק אם קיימת לוועדת הערר לענייני תכנון ובניה – המוסמכת לדון בערר על החלטות ועדה מקומית בדבר "אישור תכנית שבסמכותה כאמור בסעיף 62א או דחייתה", לרבות תכניות איחוד וחלוקה – סמכות לדון בהשגה על אישור תכנית לצרכי רישום, שכן זו אינה באה בגדר תכנית שבסמכות ועדה מקומית לאשר או לדחות, לפי סעיף 62א לחוק התכנון והבניה (ראו: סעיף 112 לחוק התכנון והבניה; כן ראו: החלטת ועדת הערר במחוז מרכז בערר (מרכז) 204/17/41 יהודית פאר נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה דרום השרון, מיום 4.4.2019)). נשאלת אפוא השאלה, מהי הדרך המתאימה לתקוף הליך אישור ורישום תכנית לצרכי רישום? נראה, כי התשובה לכך תלויה במרכיב הדומיננטי שכלפיו מכוון התובע את חיציו. כאשר הטענות נוגעות למרכיב שאופיו הדומיננטי הוא תכנוני – למשל פעולותיו או החלטותיו של יו"ר המוסד התכנוני בכל הנוגע להכנת התצ"ר – האכסניה המתאימה היא בית המשפט לעניינים מינהליים. סעיף 5 לחוק בתי המשפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000, קובע, כי "בית משפט לענינים מינהליים ידון באלה – (1) עתירה נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בענין המנוי בתוספת הראשונה [...]", ופרט 10(א) בתוספת הראשונה לחוק זה, מתייחס ל"עניני תכנון ובניה לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965". ברי כי החלטות יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, בכל הנוגע להכנת תצ"ר, לרבות בחינת היחס בינה לבין התכנית החלה על המקרקעין, כפי שעליו לעשות, בהתאם להסדר המעוגן בסעיף 125 לחוק התכנון והבניה, אלו הן החלטות של רשויות התכנון בנושא 'תכנון ובניה', הבאות בגדר פרט 10 לתוספת (וראו גם פרט 8 לתוספת הראשונה לחוק בתי המשפט לעניינים מינהליים, המתייחס ל"החלטה של רשות מקומית או של נושא משרה או תפקיד בה, למעט החלטה הטעונה אישור של שר הפנים לפי דין, שעניינה העיקרי של העתירה הוא החלטת שר הפנים"). לעומת זאת, כאשר ההשגה נוגעת בעיקרהּ לפגם שנפל במרכיב הרישומי, ומתמקדת בפעולות הרישום שהתבצעו על ידי רשם המקרקעין – למשל טעויות רישומיות טכניות בביצוע הרישום – קבעו המחוקק ומחוקק המשנה, הליך ערעורי מסודר לתקיפת המרשם: הגשת ערר לממונה על המרשם בתוך 15 ימים, ולאחר מכן הגשת ערעור לבית המשפט המחוזי בתוך 15 ימים (ראו: סעיפים 121 ו-122 לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969; סעיפים 74 ו-76 לתקנות המקרקעין). כאן המקום לציין, כי בפסיקה נקבע, שתפקידו של רשם המקרקעין בכלל, ובהקשר של רישום תכניות חלוקה בפרט, הוא תפקיד טכני בעיקרו (ע"א 71/84 לאלו נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה רמת השרון, 774, 779-778 (1986) (להלן: עניין לאלו); רע"א 7060/12 מדינת ישראל נ' ‏unitet israel appeal inc, פסקה 8 (30.4.2015); על הרשם מוטל לבחון את תקינות המסמכים שהובאו לפניו, לוודא שהתצ"ר ויתר המסמכים ערוכים כדין, ולבדוק שאין מסמכים חסרים, טרם רישום החלוקה החדשה. מדובר בגוף שתפקידו מתמצה ברישום המקרקעין, ולא בביצוע בדיקות והתאמות תכנוניות. רשם המקרקעין, על עובדיו, אינו גוף בעל מיומנות בתחומי התכנון והבניה, ואין ביכולתו להידרש לתקינות פעולותיהן של רשויות התכנון. בדיקות שכאלה, חורגות מתחום מומחיותו, ומצריכות היכרות מקצועית עם ענייני תכנון ובניה: "מקובלת עלי הטענה, שלא הרשם קובע את כשרותה של התכנית לרישום. משעברה התכנית את כל המהלכים הקבועים בחוק, לא נותר לרשם אלא התפקיד הטכני בלבד, לאמר: רישום החלוקה בהתאם לתכנית [...] [ש]אין לרשם שיקול-דעת כי אם חייב הוא להתאים את הרישום בפנקסים לתכנית המאושרת מכח אותה הוראות חוק (סעיף 125 הנזכר)" (עניין לאלו, 779-778). בענייננו-אנו, הטענות המרכזיות שהעלה המערער אינן נוגעות לפעולות הרישום הטכניות שביצע רשם המקרקעין, אלא עוסקות בעניינים 'תכנוניים' באופיים; ההיבט הרישומי אינו ההיבט הדומיננטי בהן, אלא דווקא ההיבט התכנוני – שאלת ההתאמה בין התצ"ר לבין התכנית החלה על הקרקע. ממילא, היה על המערער להגיש עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים נגד גורמי התכנון, שהכינו וקידמו את התצ"ר, ולא לילך בדרך עקלקלה, של הגשת תביעה אזרחית למתן סעד הצהרתי, בחלוף כ-7 שנים ממועד אישור התצ"ר. לכך אוסיף, כי גם אם ההיבט הרישומי היה ההיבט הדומיננטי בתביעת המערער, הרי שהדרך להגיש השגה על החלטת רשם המקרקעין, כפי שציינתי, היתה על-פי המתווה שקבע המחוקק – השגה לממונה על המרשם, וערעור לבית המשפט המחוזי, ולא לפנות בתביעה אזרחית. ברי, כי מקום שבו נקבע בחוק הסדר ערעורי-יִחודי לתקיפת החלטות רשם המקרקעין, לא ניתן לעקוף זאת בדרך של הגשת תביעה אזרחית למתן סעד הצהרתי, גם אם מבחינה עניינית הערכאה המתאימה בשני המקרים היא אותה ערכאה: "הגשת ערעור אינה שקולה להגשת תביעה למתן סעד הצהרתי, על אף שגם זו וגם זו נדונות לפני בית משפט מחוזי. לכל הליך הגיון משלו וסדרי דין שנועדו לשרת אותו היגיון; הפרוצדורה אינה אך 'כלי קיבול' לטענות ה'מהותיות' של הצדדים" (רע"א 283/19 פלונית נ' רשם המקרקעין מחוז חיפה (15.4.2019)). אם כן, ניתן לזהות בנקל, כי "האדרת האזרחית" שאותה עטה המערער על תביעתו, אינה אלא כסות ומסווה לתקיפה ישירה של המעשה המינהלי-תכנוני בדבר אישור התצ"ר על ידי יו"ר הוועדה המקומית; תקיפה שאותה ניתן היה לבצע, על-פי עילות הביקורת הקבועות בדין המינהלי, באכסניה המינהלית המתאימה, ולא באמצעות ניסוח מלאכותי של סעדים הצהרתיים 'אזרחיים' בהליך אזרחי (ראו, למשל, רע"א 2063/16 הרב יהודה גליק נ' משטרת ישראל, פסקאות 4-3 לפסק-דינו של חברי, השופט עמית (19.1.2017)). אבקש להוסיף ולהעיר, כי גם אם היה המערער צועד בדרך המלך, ומגיש עתירה מינהלית, במועד הראוי לכך, ספק אם היה מקום 'לשרבב' את שמו של רשם המקרקעין כנתבע בהליך, וזאת לנוכח מהות הטענות בתביעה – כאמור, טענות תכנוניות, להבדיל מטענות הנוגעות לתפקידו הטכני של הרשם, במסגרת רישום תכנית לחלוקה חדשה. לבסוף, עסקינן במקרקעין בלתי-מוסדרים, שהרישום לגביהם מהווה "ראיה לכאורה לתוכנו" בלבד (סעיף 125(ב) לחוק המקרקעין). ממילא, אין בכל האמור עד כה, כדי להשליך על האפשרות הנתונה למערער לפנות לערכאה המתאימה, ולנסות להוכיח את זכויותיו הקנייניות במקרקעין. אציע אפוא לחברַי לדחות את הערעור. המערער יִשא בהוצאות המשיבים 1, 2 ו-4, בסך של 10,000, לכל אחד. ש ו פ ט השופט י' עמית: אני מסכים. 1. כפי שהדגיש חברי, השופט נ' סולברג, ענייננו מצטמצם אך ורק לשאלת הסמכות העניינית. ממילא איננו נדרשים במסגרת זו לסכסוך הקנייני שבין המערער לבין המשיבות 2-3 לגבי השטח שבו מחזיק המערער. לגבי שטח זה ציינתי בפסק דיני בעע"מ 3435/11 חוסין אחמד עבידאת נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים, פסקה 12 (19.6.2013)): "התוצאה של פסק הדין החלוט שניתן על ידי בית משפט השלום בתביעת הפינוי שהוגשה כנגד המערער ובני משפחתו - ובפסקי הדין שניתנו בערעור עליו - חוסמת את דרכן של המשיבות 3-2 בכל תביעת פינוי עתידית נגד המערער, בבחינת השתק עילה. עם זאת, אין בדחיית תביעת הפינוי כנגד המערער, כדי לקבוע פוזיטיבית את בעלותו של המערער בקרקע". כפי שציין רשם המקרקעין בתשובתו לערעור, משנודע לו על פסק הדין בעע"מ 3435/11 הנ"ל (הרשם לא היה שם צד לדיון), הוא הגיש בקשה לבית משפט זה לרשום הערה במרשם המקרקעין על דבר קיומו של פסק הדין בדבר היותו של המערער "בעל עניין" בקרקע, וזאת בהתאם לסעיף 130 לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 ולתקנה 31 לתקנות המקרקעין (ניהול ורישום), התשע"ב-2011. 2. התצ"ר נשוא דיוננו קושרת בין החלקה הרשומה בספר סילואן כספר 1008 דף 206 לבין חלקה 68 על פי תב"ע 4558, וכפי שנמסר לנו בדיון על ידי באת כוח הוועדה, המשיבה 2 (פם-בין), היא שיזמה את הכנת התצ"ר. עוד אציין, כי מדברי באת כוח רשם המקרקעין בדיון שלפנינו, עולה לכאורה כי רק חלק מחלקה 68 נמצא במסגרת גבולות תב"ע 4558 ויש "חלק עודף" שנמצא מחוץ לתכנית. מכל מקום, ענייננו במקרקעין שאינם מוסדרים, כך שלא נסגרה הדלת בפני המערער לתקוף את רישום הבעלות של המשיבות, ככל שמדובר בשטח המוחזק על ידו. ש ו פ ט השופט י' כשר: אני מסכים. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט נעם סולברג. ניתן ביום, ‏י"ג בניסן התשפ"ג (‏4.4.2023). תוקן היום, ‏כ"ח בניסן התשפ"ג (‏19.4.2023). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 21012510_O10.docx במ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1