עמותת מחוייבות לשלום ולצדק חברתי נ. שר התעשייה ,המסחר והתעסו

פסק-דין בתיק בג"ץ 125/07 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 125/07 בפני: כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט י' אלון העותרים: 1. עמותת מחוייבות לשלום ולצדק חברתי 2. ארגון "סאוט אל-עאמל" להגנת זכויות האזרח 3. עמותת סינגור קהילתי נ ג ד המשיבים: 1. שר התעשייה, המסחר והתעסוקה 2. שר האוצר 3. חברת אמין (אי.4.אי.- אמן) בע"מ 4. חברת אגם מהל"ב 5. חברת אגנס- ישראל בע"מ 6. חברת פתרונות תעסוקה מהל"ב IWS עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: י' באב התשס"ז (25.07.07) בשם העותרים: עו"ד הישאם שבאיטה; עו"ד אשרת טוקר מימון בשם המשיבים 2-1: עו"ד עינב גולומב בשם המשיבה 3: עו"ד גידי פרישטיק; עו"ד תומר מגיד בשם המשיבה 4: עו"ד טומי מנור בשם המשיבה 5: עו"ד דב קרנר; עו"ד יוסף אוחנה בשם המשיבה 6: עו"ד עופר שפירא; עו"ד רוני הופמן פסק-דין השופטת א' חיות: עתירה זו עניינה ביישום תכנית ממשלתית בשם "מהבטחת הכנסה לתעסוקה בטוחה" (להלן: תכנית מהל"ב או התכנית), הידועה בכינוי "תכנית ויסקונסין", ואלו בתמצית העובדות העומדות ברקע העתירה: 1. בשני העשורים האחרונים גדל בשיעור משמעותי מספר המשפחות בגילאי העבודה המקבלות גמלת הבטחת הכנסה בישראל. נוכח נתונים אלו מינה בראשית מרץ 2000 שר העבודה והרווחה דאז "וועדה לרפורמה במדיניות הטיפול בבלתי מועסקים המתקיימים מגמלת קיום מתמשכת" בראשות פרופ' יוסי תמיר. וועדה זו המליצה להנהיג רפורמה בטיפול באוכלוסיית הבלתי מועסקים, ובשלב ראשון לערוך ניסוי מבוקר ליישומה. הממשלה אימצה את המלצות הוועדה ולצורך יישומן נחקק פרק ז' בחוק המדיניות הכלכלית לשנת 2004 (תיקוני חקיקה), תשס"ד-2004, שכותרתו "שילוב מקבלי גמלאות בעבודה (הוראת שעה)" (להלן: החוק), ונקבעו בו עקרונותיה של התכנית. מטרת התכנית, כפי שנקבעה בסעיף 36 לחוק, היא "לקדם את שילובם של מקבלי גמלאות בעבודה שתמצה את כושר השתכרותם, תוך שיתופם באחריות לכך, על מנת לאפשר להם מעבר מתלות בגמלאות לעצמאות חברתית וכלכלית". בסעיפים 60(א) ו-65 לחוק נקבע, בהתאמה, כי התכנית תפעל במתכונת של "תכנית התנסות" וכי תוקף החוק הוא לשלוש שנים מיום תחילתו (1.8.2005). עוד נקבע בחוק כי קידום שילובם של מקבלי גמלאות בעבודה ייעשה באמצעות מרכזי תעסוקה, אשר יוקמו ויפעלו באמצעות תאגידים עימם תתקשר המדינה בהסכמים (סעיף 38 לחוק) והתוכנית תיושם באזורים שונים שייקבעו (סעיף 59 לחוק). במכרז שערכה המדינה נבחרו ארבע התאגדויות (המשיבות 3-6) שכל אחת מהן מורכבת מחברה בעלת נסיון בין לאומי בתחום התעסוקה ומחברה ישראלית (להלן: החברות המפעילות) ועימן התקשרה המדינה בהסכמים לתקופה של שנתיים מתום תקופת ההקמה של המרכזים. תקופה זו מסתיימת ביום 31.7.2007, אך ניתנה למדינה אופציה להאריך את ההסכמים לתקופה נוספת של עד שלוש שנים. 2. מכוח ההסכמים שנקשרו בין המדינה לחברות המפעילות הוקמו ארבעה מרכזי תעסוקה אשר החלו לפעול באזורים שקבע המשיב 1 והם: ירושלים, אשקלון ושדרות, נצרת ונצרת עילית וחדרה. מרכזים אלו החליפו את לשכות התעסוקה באיזורים הנ"ל בכל הקשור לטיפול באוכלוסיית מקבלי גמלת הבטחת הכנסה והם אמונים לפי התכנית על הפניית מקבל הגמלה לעבודה התואמת את מצבו הבריאותי וכושרו הגופני (סעיף 41 לחוק) ועל הכנת תוכנית אישית למקבל הגימלה שאינו עובד או שעובד בעבודה שההכנסה ממנה נמוכה (סעיף 42 לחוק). בתום כל חודש על המרכז להכין אישור השתתפות המפרט האם ביצע מקבל הגמלה את מלוא התכנית האישית שהוכנה עבורו והאם סירב לעבוד בעבודה אליה הופנה (סעיף 45 לחוק). אישור זה מהווה אסמכתא בלעדית עבור המוסד לביטוח לאומי לשם קביעת הזכאות לגמלת הבטחת הכנסה. עיקר הקצף על התכנית כפי שהוא בא לידי ביטוי בעתירה, יצא על המודל הכלכלי של ההתקשרות בין המדינה לבין החברות המפעילות. מודל זה כלל מרכיבי רווח המותנים בעמידת החברות במדדי הצלחה שהוגדרו מראש ולפיו התחייבה המדינה כי כל חברה אשר פעילותה תוביל לחסכון מצטבר של מעל 35% בתשלומי הגמלאות על פני שנתיים, תקבל בונוס בשיעור של כ-50% מהחסכון בגמלאות. כן התחייבה המדינה לשלם לחברות בונוס בגין סגירת תיקים ובגין חסכון בעלויות "שירותים תומכי עבודה". העותרים אף תוקפים בעתירתם את החלטת המשיב 1 מיום 14.12.2006 להאריך את תכנית ההתנסות בשנה נוספת שתחילתה מיום 1.8.2007 (להלן: החלטת ההארכה), אף שנוכח הלקחים שהופקו בתקופת פעילותם של מרכזי התעסוקה הוחלט לערוך מספר שינויים בתכנית והמשמעותי שבהם נוגע למודל הכלכלי. שינוי זה נועד לתמרץ את החברות המפעילות לבצע השמות איכותיות, באמצעות שינוי תמהיל מרכיבי הבונוסים. כך נקבע כי 60%-80% מכלל הבונוסים יינתנו בגין השמות בעבודה וכי בונוס זה יחושב כאחוז משכרו של המשתתף וכפונקציה של משך ההשמה. עוד נקבע כי שיעורו של הבונוס בגין חסכון בתשלומי הגמלאות יופחת ל-20%-40% מסך הבונוסים וכי לצורך חישוב הבונוס לא יילקח בחשבון חסכון שהוא תוצאה של הפעלת שיקול דעת של החברות אלא רק כזה שמקורו בנתון אובייקטיבי. כמו כן נקבע גבול עליון של שיעור חסכון בגינו יהיו החברות זכאיות לקבל בונוס כאמור והוחלט שהמדינה תעניק מענק התמדה למשתתפי התכנית אשר יושמו לעבודה ותשתתף במימון של 70% מעלות ההכשרות המקצועיות אליהן יופנו. לבסוף הוחלט על הוספת משקי בית לתכנית, נוכח העובדה שבתקופת פעולתה הלך ופחת מספרם. על בסיס זה ניהלה המדינה משא ומתן עם החברות המפעילות לצורך הארכת חוזי ההתקשרות כאמור. 3. העותרים אינם תוקפים את חוקתיות ההחלטה להפריט את השירותים הניתנים לציבור מקבלי הגמלאות אך הם מעלים טרוניות לגבי אופן יישומה ולגבי החלטת ההארכה הנזכרת לעיל. הטרוניה המרכזית שמעלים העותרים נוגעת כאמור לשיטת התגמול של החברות הפרטיות המפעילות את מרכזי התעסוקה המעמידה אותן, לדעת העותרים, בניגוד עניינים מתמיד בין האינטרס הפרטי שלהן למקסם את רווחיהן לבין שמירה על זכויותיהם של מקבלי הגמלאות, בשל שיטת התגמול הקושרת בין רווחי החברות לבין החסכון בתשלומי הגמלאות ויוצרת מצב שבו החברות ממקסמות את רווחיהן ככל שהן מרבות בשלילת גמלאות. העותרים ערים לכך שבהחלטת ההארכה קטן משקל התגמול לו זכאיות החברות המפעילות בגין חסכון בתשלומי גמלה, אך לשיטתם כל קשר בין השניים יוצר מצב של ניגוד עניינים מובנה ועל כן הוא פסול. העותרים מדגישים בהקשר זה כי לחברות המפעילות הואצל שיקול דעת שלטוני רחב ביחס להחלטה על שלילת גמלה, וכי כבר נפסק על ידי בית משפט זה שאצילת סמכות שלטונית המעוררת חשש סביר לניגוד עניינים דינה פסלות. העותרים מוסיפים וטוענים כי שיטת התגמול האמורה אף סותרת את מטרת החוק, שכן היא אינה לוקחת בחשבון את הנתון של הוצאת מקבל הגמלה לשוק העבודה אלא רק את הוצאתו ממעגל מקבלי הגמלאות, והם מדגישים כי אין אח ורע לשיטת תגמול כזאת במדינות אחרות המפעילות תוכניות להשמה בעבודה. עוד טוענים העותרים כי גמלת הבטחת הכנסה היא רשת הבטחון האחרונה של מקבלי הגמלאות וכי לתכנית מהל"ב היו השלכות קשות על זכויותיהם החוקתיות לקיום בכבוד ולחירות, בין היתר, נוכח הדרישה לבצע תכנית אישית בהיקף של 30-40 שעות שבועיות ונוכח היחס הבלתי הוגן לו זכו במרכזי התעסוקה. העותרים מציינים בהקשר זה כי קהל היעד של התכנית הוא ציבור חלש הנמצא בשוליים של מוקדי הכוח וכי בפני המשיב 1 לא הונחו נתונים מספיקים המצביעים על הצלחת התכנית. על כן, כך נטען, החלטתו להאריך בשנה נוספת את תכנית מהל"ב ולהרחיבה אינה נסמכת על תשתית עובדתית ראויה והיא בלתי סבירה באופן קיצוני ובלתי מידתית ויש לבטלה, ולחלופין יש לשנות את שיטת התגמול של החברות המפעילות, כך שיתבטל באופן מוחלט הקשר בין רווחי החברות לבין החסכון בתשלומי גמלאות הבטחת הכנסה. עוד נתבקש על ידי העותרים צו ביניים אשר יורה למשיבים 1-2 להימנע מלחתום על הסכמים להארכת התכנית עם החברות המפעילות, אך בקשה זו נדחתה בהחלטה מיום 8.2.2007 (השופט א' לוי). 4. המשיבים 1-2 טענו מצידם כי המערערים לא הראו כל עילה לביטולה של החלטת ההארכה והדגישו כי כל עניינה של החלטה זו הוא בהארכת התכנית הנסיונית לתקופה של שנה נוספת החל מיום 1.8.2007 על מנת לעודד השתלבות בעבודה כתחליף להישענות על תשלומי גמלאות קיום. ההארכה, כך נטען, אינה חורגת ממסגרת שלוש השנים שנקבעו בחוק ונועדה להשלים ולמצות את הליכי המחקר והבדיקה, לבחון את יישום השינויים המתוכננים ולהפיק לקחים. המשיבים 1-2 הוסיפו וטענו כי הנתונים שבידיהם מצביעים על ירידה משמעותית במספר משקי הבית המקבלים גמלת הבטחה באזורי התכנית ועל מספר גדול של השמות לעבודה שבוצעו על ידי מרכזי התעסוקה. עוד טענו המשיבים 1-2 כי במהלך הפעלת התכנית בוצעו בה שינויים ועדכונים כתוצאה מנסיון שנצבר ומלקחים שהופקו תוך כדי הפעילות. משמעות ביטולה של החלטת ההארכה כפי שנתבקש בעתירה היא שכבר בשלב זה יהא על המשיבים 1-2 לקבל החלטות בנוגע לאפשרות יישום התוכנית בפריסה ארצית וזאת מבלי שיש בפניהם תשתית נתונים מספקת וגישה זו אין לקבל. כמו כן טענו המשיבים 1-2 כי הסעד החלופי, הסומך עצמו על הטענה בדבר ניגוד עניינים אין לו מקום וכי יש לתמוה על כך שהעותרים לא תקפו עניין זה כאשר יושם המודל הכלכלי במתכונתו המקורית, אלא רק בעת שהמשיב 1 החליט להקטין באופן ניכר את התלות בין הרווח של החברות לבין החסכון בתשלום הגמלאות. לגוף הדברים טענו המשיבים 1-2 כי נוכח השינוי במודל הכלכלי, כמפורט בהחלטת ההארכה, קיים איזון ראוי של מכלול השיקולים הרלבנטיים וטענת ניגוד העניינים אינה אקטואלית ברובה בהדגישם כי ההחלטה להותיר שיעור מסויים של בונוסים בגין הפחתת תשלומי גמלאות נועדה לתמרץ את מרכזי ההשמה ביחס לקבוצות אוכלוסיה אשר בונוסים בגין השמה בעבודה אינו רלבנטי לגביהם. עוד טענו המשיבים 1 ו-2 כי קיימים מספר מנגנוני בקרה על החלטות המתקבלות במרכזי התעסוקה, ובכללם ועדת ערר, מנהלת התכנית המלווה אותה והמפקחת על אופן הפעלתה וכן ועדות ממשלתית, ועדות ציבוריות, מחקר המתבצע בהתאם לסעיף 60(ב) לחוק, וביקורת המתנהלת על ידי מוסד מבקר המדינה. 5. המשיבות 3-6 אימצו בעיקרו של דבר את טענותיהם של המשיבים 1-2 והדגישו כי על סמך הניסיון שצברו בהפעלת התכנית, שנת ההפעלה השלישית היא קריטית לצורך השלמת הניסוי וגיבוש המסקנות והיא תגדיל בשיעור ניכר את מספר האנשים שיפיקו ממנה תועלת. על כן החלטת המשיב 1 להאריך את התכנית בשנה תוך תיקון הליקויים שהתגלו בה סבירה ומידתית. עוד טענו המשיבים 3-6 כי טענת העותרים בדבר ניגוד עניינים לוקה בשיהוי ניכר ודי בכך על מנת לדחותה. כמו כן דחו המשיבות 3-6 את טענות העותרים בדבר ליקויים באופן פעולתן כלפי המשתתפים בתכנית הנובעים מרצונן להגדיל את רווחיהן. לבסוף טענו המשיבות 3-6 כי אופן יישום התכנית על ידן זוכה להצלחה מוכחת, וכי בתקופת פעולתן נקבעו תקנות והנחיות שנועדו לייעל את הטיפול במשתתפי התכנית ולענות על הקשיים שהתעוררו ביישומה. 6. ביום 4.2.2007, לאחר שהוגשו העתירה והתגובות לה, שתמציתן פורטה לעיל, הורה ראש הממשלה על הקמת וועדה בין-משרדית בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מר רענן דינור, על מנת לבחון את המשך דרכה של תכנית מהל"ב (להלן: וועדת דינור). המלצות וועדת דינור הוגשו לממשלה ואומצו על ידה בהחלטתה מיום 1.7.2007. לפי החלטה זו שונה שם התוכנית ל"תכנית אורות לתעסוקה" והוחלט על שינויים מהותיים בה, ובכללם הוצאת בני 45 ומעלה ממנה והארכת תוקפה עד אוגוסט 2009 וכן תשלום בונוס בשיעור של 20%-30% מגובה השכר של כל משתתף שהושם בעבודה וכפועל יוצא של משך העבודה וגובה השכר המשתלם לו. עוד הוחלט כי ינתן לחברות בונוס של 7 אג' על כל 1 ש"ח חסכון בתשלום הגמלאות, אך זאת רק בגין "שלילה פאסיבית" של גמלאות, דהיינו שלילה שאינה נתונה לשיקול דעת של מרכז התעסוקה. להשלמת התמונה יצוין כי ביום 23.7.2007 אישרה הכנסת את חוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה) (תיקון מס' 5) (שילוב מקבלי גמלאות בעבודה - תחולה על מי שמלאו להם 45 שנים), תשס"ז-2007, ושילבה בו את דבר הוצאת בני 45 ומעלה מן התכנית ואת הכללים שיחולו לעניין זה. נוכח התפתחויות אחרונות אלו הגישו הצדדים הודעות מעדכנות ובעקבותיהן התקיים ביום 25.7.2007 דיון בו נשמעו טענות על פה. 7. העותרים טוענים כי אף שלפי המודל הכלכלי החדש הרווח אותו יפיקו החברות המפעילות כתוצאה מחסכון בתשלום גמלאות הינו קטן יותר בהשוואה למודלים הכלכליים שקדמו לו, הרי שאין בכך כדי להמעיט מניגוד העניינים המובנה בו הן מצויות כחברות למטרת רווח, והם דוחים את טענת המשיבים 1-2 לפיה יש חשיבות ליתן בונוס בגין רכיב זה על מנת ליתן מענה לקבוצות אוכלוסיה מסויימות. העותרים מוסיפים ומציינים כי אין כל מקום להבחין לעניין זה בין "שלילה אקטיבית" ל"שלילה פאסיבית" של גמלאות וכי בכל מקרה נדרשת הפעלת שיקול דעת מצד החברות. דברים אלו יפים לטענתם בעיקר לגבי העילה של "היעדרות בלתי מאושרת", שהינה עילה רחבה הגוררת שלילת גמלה לחודש ימים. העותרים מדגישים בטיעוניהם עוד כי יש צורך להתערב ביישום התכנית טרם שיחתמו ההסכמים החדשים בין החברות המפעילות לבין המדינה ביום 31.7.2007, שכן לאחר החתימה לא ניתן יהיה עוד להשפיע על התנאים שיסוכמו. המשיבים 1-2 טוענים מנגד כי ועדת דינור היא ועדה מקצועית שהגישה את המלצותיה לאחר עבודה מעמיקה ורצינית שביצעה וכי יש ליתן לכך משקל הולם. המשיבים 1-2 מוסיפים וטוענים כי המודל הכלכלי שונה באופן מהותי, כך שחלק הארי של התגמול נגזר מהשמות בעבודה, ואילו חלק קטן בלבד נגזר מהחסכון בתשלומי הגמלאות. עוד טוענים המשיבים 1-2 כי יש לדחות את טענת העותרים לפיה שלילת גמלה שמקורה ב"היעדרות בלתי מאושרת", אינה ראויה לשמש בסיס לתשלום בונוס כלשהו לחברות המפעילות ולדבריהם נקבעו בתקנות הוראות מפורטות באשר לנסיבות בהן יאושר למשתתף להיעדר מהתכנית, כך שאין מדובר בתחום הנתון לשיקול דעת בלתי מוגבל ומכל מקום החלטה בעניין זה ניתנת לערעור בפני ועדת הערר. לבסוף מציינים המשיבים 1-2 כי בשלב זה אין כלל תמימות דעים בקרב הגורמים הממשלתיים לגבי מרכיב הבונוס בגין החסכון בתשלומי גמלאות, וכי המשיב 1 כבר הודיע על כוונתו לפעול להנהגת שינוי נוסף בנדון לאחר חתימת ההסכמים. דיון 8. תכנית מהל"ב, או בשמה החדש "תכנית אורות לתעסוקה", פועלת בשלב זה באופן נסיוני. החוק הגדירה במפורש כ"תכנית התנסות" וקבע כי היא "תלווה בבקרה ובמחקר אשר יבחן, בין היתר, את הגשמת מטרתו של פרק זה" (סעיף 60(ב) לחוק). נמצא אפוא, כי לעת הזו ביקש המחוקק להפעיל תכנית לשילובם של מקבלי גמלאות בעבודה בהליך דינאמי של ניסוי וטעיה שהוגבל לארבעה אזורים והוא נמנע מקביעה סופית וכוללת בדבר אופיה ופרטיה של התכנית או בדבר היקף יישומה. מן החומר שהונח בפנינו עולה כי המתווה הנסיוני אכן מופעל הלכה למעשה וכי בהתאם לו מצויה התכנית בשלבי התהוות וגיבוש תוך הכנסת שינויים והפקת לקחים מתמדת על פי המציאות הנלמדת בשטח באותם אזורים שבהם התכנית מיושמת. המטרה המרכזית העומדת בבסיס ההליך הנסיוני, כך נראה, היא גיבוש תשתית נתונים רחבה ככל האפשר לצורך קבלת החלטה בדבר הפעלתה של התכנית בפריסה ארצית. יש, אפוא, טעם רב בטענת המשיבים 1-2 כי יש למצות את תקופת ההתנסות ואת הליכי המחקר, הבדיקה והבקרה המבוצעים, בין היתר, באמצעות ועדות בדיקה מקצועיות דוגמת ועדת דינור, על מנת לאפשר קבלת החלטות מיטביות בעקבות תהליכים אלה. לדעת העותרים יש חשיבות לכך שבית המשפט יידרש לסוגיות שהועלו בעתירתם קודם שיחתמו החוזים בין המדינה לחברות המפעילות ולפיהם תוארך תקופת הפעילות של מרכזי התעסוקה. בעניין זה הצהירו המשיבים 1-2 בדיון שהתקיים בפנינו כי בהסכמים העתידים להחתם עם החברות המפעילות תשמור המדינה על כוחה לשנות את תנאי ההסכמים, ככל שיידרש, לרבות בעניין התלות החלקית שעוד נותרה בין הרווחים של החברות המפעילות לבין החסכון של המדינה בתשלומי גמלאות הבטחת הכנסה. לפיכך, ובניגוד לעמדת העותרים, אין לראות בעצם החתימה על ההסכמים עילה להתערבותו של בית משפט זה בתנאי ההתקשרות. המשיבים 1-2 הוסיפו וציינו בפנינו כי התכנית היא נושא מרכזי על סדר יומם, וכי בממשלה קיימות גישות שונות לעניין המודל הכלכלי שיש להחיל בעניינה. כך למשל עמדתו של המשיב 1 היא כי יש לבטל כליל את רכיב התגמול המותנה בחיסכון של המדינה בתשלומי גמלאות, ועמדתו זו הובאה לידיעתן של החברות המפעילות. הנה כי כן, אף מעצבי המדיניות טרם גיבשו דעה סופית באשר לאופי ההסדר העתידי ומכל מקום בחתימת ההסכמים עם החברות המפעילות אין כאמור כדי למנוע את שינוי תנאיהם במהלך תקופת ההתנסות. מכל הטעמים המפורטים לעיל, ובעיקר נוכח ההליך הדינאמי והנסיוני שבו מופעלת התכנית אשר כבר תרגם את עצמו בפועל לשינויים מהותיים שחלו בה מאז הגשת העתירה, אנו סבורים כי השאלות העולות בעתירה אינן בשלות להכרעה והן אף עשויות להתייתר כליל בעתיד. אשר על כן אנו מורים על מחיקת העתירה. לעותרים שמורה הזכות לשוב ולעתור בעניין זה עם התבהרות התמונה וגיבוש המתווה הסופי של התכנית, ככל שימצאו זאת לנכון. אין צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופט א' רובינשטיין: אני מסכים. ש ו פ ט השופט י' אלון: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת א' חיות. ניתן היום, ט"ו אב, תשס"ז (30.07.07). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07001250_V06.doc יג מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il