שרון גת נ. המשרד לביטחון פנים- האגף לרישוי כלי יריה

פסק-דין בתיק עע"מ 1236/15 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"ם 1236/15 לפני: כבוד הנשיאה מ' נאור כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט נ' סולברג המערערים: 1. שרון גת 2. רן סופר 3. אבי קפון 4. קליבר 3 בע"מ נ ג ד המשיב: המשרד לביטחון פנים - האגף לרישוי כלי יריה ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים מיום 14.1.2015 ב-עת"ם 37249-03-12 שניתן על ידי כבוד השופט י' נועם תאריך הישיבה: כ"ו בטבת התשע"ו (7.1.2016) בשם המערערים: עו"ד אברהם גפן בשם המשיב: עו"ד יצחק ברט פסק-דין הנשיאה מ' נאור: לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים, שבו נדחתה עתירת המערערים ונקבע כי לא נפל פגם בהוראות קבע שהוציא המשיב, שבגדרן הוטלו מגבלות על יכולתו של הציבור הרחב לבצע ירי במטווחים. רקע 1. המערערים 3-1 מפעילים מטווח קליעה באמצעות המערערת 4, שבו מתקיימים אימוני לחימה בטרור כמו גם "אטרקציות" לתיירים. הפעילות במטווחים כגון דא מוסדרת, ככלל, בחוק כלי היריה, התש"ט-1949 (להלן: החוק או חוק כלי יריה). הממונה על ביצועו של החוק כיום הינו השר לבטחון פנים, שאצל חלק מסמכויותיו למנהל האגף לרישוי כלי יריה במשרדו – הוא המשיב בענייננו. 2. בשנת 2009 פרסם המשיב מכוח החוק "הוראות קבע של הרשות המוסמכת למטווח קליעה". ההוראות קבעו, בין היתר, מגבלות לעניין הכניסה למטווח והפעילות בו. כך, למשל, כניסה של תושבי מדינת ישראל שאין בידיהם רשיון או היתר מיוחדים לטובת ביצוע ירי באקדח, הותנתה בתנאים כגון הצגת תעודת יושר והצהרת בריאות. כניסה לטובת ביצוע ירי ברובה הותנתה בתנאים מחמירים אף יותר. גם בנוגע לכניסה של תיירים למטווח נקבעו תנאים – ובהם איסור על ביצוע ירי באקדח או ברובה. ביום 9.1.2012 פרסם המשיב נוסח מעודכן להוראות הקבע. בין השאר, נקבעו בו הנחיות חדשות בנוגע לתושבי המדינה שאין בידיהם רשיון, וביחס לתיירים. חלק מההנחיות לקו בחוסר בהירות, ולכך אתייחס בהמשך. 3. ביום 26.2.2012 פנו המערערים ליחידה לתלונות הציבור בלשכת מבקר המשרד לבטחון פנים, בעניין הוראות הקבע משנת 2012, בטענה, בין היתר, כי ההוראות פוגעות בחופש העיסוק שלהם. משלא נענתה פנייתם, הגישו ביום 21.3.2012 עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים. בעתירה נטען כי הנוסח המעודכן של הוראות הקבע פורסם בחוסר סמכות, כי לא ניתנה למערערים זכות טיעון טרם הפרסום וכי הוראותיו מסבות פגיעה קשה ובלתי מידתית לחופש העיסוק שלהם. בכתב התשובה לעתירה הבהיר המשיב כי בנוסח ההוראות האחרון נפלה אי בהירות וכי הנוסח יתוקן. ואכן, במהלך הדיון הגיעו הצדדים להסכמה כי הדיון בעתירה יידחה כדי להביא את הנושא לבחינה מחודשת לפני המשיב. לאחר שחזר המשיב ונדרש לעניין, פורסם ביום 5.3.2013 נוסח חדש ומעודכן של הוראות הקבע, הוא הנוסח התקף כיום (להלן: הוראות הקבע). העיקר לענייננו שהוראות הקבע אסרו על מי שאין בידם רשיון או הרשאה מיוחדים (בין אם הם תושבי המדינה ובין אם הם תיירים) לבצע ירי במטווח באקדח או ברובה. עם זאת, הותר להם לבצע ירי בכלי יריה אחרים, כגון אקדח אויר, רובה זעיר ורובה כדורית לירי בצלחות חרס. עותק מההוראות החדשות נשלח לשר לבטחון פנים, יחד עם נייר עמדה שבו הובהרו הטעמים למגבלות שהוטלו. בהודעתו מיום 17.4.2013 אישר השר לבטחון פנים את נוסח הוראות הקבע כמשקף את מדיניות רישוי כלי היריה של משרדו ואף את עמדת המשטרה. על יסוד האמור ניתן פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים מושא הערעור שלפנינו. 4. בית המשפט קמא דחה את טענותיהם של המערערים, הן במישור הסמכות הן במישור הפעלת שיקול הדעת וקבע כי הוראות הקבע הוצאו כדין ובסמכות. זאת, לנוכח סעיף 7ב לחוק המקנה לרשות המוסמכת סמכות לפרסם הוראות קבע שעניינן הסדרת הפעילות במטווח. כן נקבע כי הוראות הקבע עומדות בתנאי פסקת ההגבלה. העתירה נדחתה, אפוא, ומכאן הערעור שלפנינו. טענות הצדדים 5. טענתם המרכזית של המערערים נגד הוראות הקבע הייתה במישור הסמכות. המערערים אינם חולקים על סמכותו של המשיב להוציא את הוראות הקבע כשלעצמן, המעוגנת מפורשות בסעיף 7ב לחוק. עם זאת, לגישתם, הוראות הקבע הוצאו בחוסר סמכות, שכן הן פוגעות בחופש העיסוק שלהם, על אף שאין בחוק כלי היריה הסמכה מפורשת המתירה זאת. המערערים הוסיפו וטענו כי משקבע המחוקק, בשנת 2010, קריטריונים של חופש ירי במטווחים הנוגעים דווקא לגיל מבצעי הירי (סעיף 7א1(ב) לחוק), הוא יצר בכך הסדר שלילי: מגבלות הנוגעות לגיל – כן, אך מגבלות אחרות, דוגמת אלה שבענייננו – לא. המערערים העלו שורה של טענות נוספות שעניינן במישור הפעלת שיקול הדעת על ידי המשיב בהחלטתו לפרסם את הוראות הקבע, ובראשן הטענה כי ההוראות אינן עומדות בתנאי פסקת ההגבלה. 6. המשיב, מצדו, טען כי דין העתירה היה להידחות על הסף מחמת שיהוי, שכן כבר בהוראות הקבע משנת 2009 נאסרה כניסת תיירים לביצוע ירי באקדח או ברובה, ואיסור זה הוא שמהווה לטענת המערערים את הפגיעה העיקרית בעיסוקם. לגופם של דברים, טען המשיב כי הוראות הקבע הוצאו בסמכות מכוח סעיפים 7-7ב לחוק כלי היריה וכי כלל אינן פוגעות בחופש העיסוק של המערערים, שכן חופש העיסוק של מפעיל המטווח אינו כולל את הזכות לערוך מטווחים בכלי יריה שהרשות המוסמכת אסרה לירות בהם. המשיב הוסיף וטען כי אף אם ישנה פגיעה בחופש העיסוק, הרי שהיא עומדת בתנאי פסקת ההגבלה. כן עדכן המשיב כי ביום 22.7.2015 אושרה בקריאה טרומית הצעת חוק פרטית המעגנת את הוראות הקבע בחוק עצמו. דיון והכרעה 7. המחלוקת המרכזית בין הצדדים היא בשאלת סמכותו של המשיב להוציא את הוראות הקבע, לנוכח פגיעתן בזכותם של המערערים לחופש העיסוק. מוכנה אני לצאת מנקודת הנחה כי זכותם של המערערים אכן נפגעה, ולפיכך השאלה הטעונה הכרעה היא האם ההסמכה שבחוק מפורשת דיה כנדרש מפעולת מינהל הפוגעת בזכות חוקתית (ראו: יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א 345 (מהדורה שנייה, 2010) (להלן: זמיר); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 101 (2010) (להלן: ברק-ארז); עיינו גם: אהרן ברק מידתיות במשפט – הפגיעה בזכות החוקתית והגבלותיה 149 (2010)). 8. הסעיף המסמיך בענייננו קבע כי "הנמצא במטווח קליעה יקיים בו את הוראות הקבע שהוצאו על ידי הרשות המוסמכת ושהוצגו במטווח במקום הנראה לעין, וכן את ההוראות שניתנו על פיהן [...]" (סעיף 7ב לחוק). האם סעיף זה הסמיך את המשיב להגביל את הפעילות במטווחים באמצעות הוראות הקבע? לדעתי, התשובה לשאלה זו היא בחיוב. הדברים עולים מתכליתו של חוק כלי יריה, שביסודו מונחת המטרה למנוע פגיעה בביטחון הציבור, על ידי מניעה של ירי בלתי מבוקר בכלי יריה, שהסיכון הטמון בהם מובן מאליו. כך עולה גם מתכליתו הסובייקטיבית של סעיף 7ב לחוק, כפי שעולה מדברי ההסבר: "בדבר מטווחי קליעה אין בחוק הקיים אלא ההוראה שניהולם טעון רשיון [...]. הכניסה למטווח, השהייה בו והפעלת כלי יריה בתוכו יהיו בפיקוחו של אדם שהרשות המוסמכת תסמיך לכך. כן יחולו על המבקר במטווח הוראות הקבע שתוציא הרשות המוסמכת ושיוצגו במטווח במקום נראה לעין" (דברי ההסבר לתיקון מס' 3 לחוק כלי היריה, התשכ"ב-1961, ה"ח ממשלה 491, 76 (24.12.1961)). ממילא יש לתת את הדעת לכך שמדובר בענייננו בפגיעה חלשה יחסית בזכות לחופש העיסוק, שכן אין מדובר באיסור גורף על העיסוק, אלא במגבלות מסוימות אשר הוטלו על סוגי כלי היריה המותרים לביצוע ירי במטווח על ידי הציבור הרחב ואשר הותירו פתח לפעילויות רבות במטווח. גם בכך יש כדי להשפיע על מידת ההקפדה בבחינת אופייה המפורש של ההסמכה (ראו: זמיר, בעמוד 350; ברק-ארז, בעמוד 122). 9. המערערים הוסיפו וטענו, כאמור, כי המחוקק יצר הסדר שלילי בכך שהטיל מגבלות שעניינן גיל הנכנסים למטווח (ראו: סעיף 7א1(ב) לחוק). דין טענה זו להידחות. כידוע, "לא כל הוראה מפורשת חיובית גוררת אחריה הוראה משתמעת שלילית" (ראו: אהרן ברק פרשנות במשפט – פרשנות החקיקה 114 (1993)). תכלית החוק, עליה עמדתי, מובילה למסקנה כי ההגבלה ביחס לגיל הנכנסים למטווח, לא נועדה ליצור הסדר שלילי שהותיר את הפעילות במטווחים פרוצה בכל היבט אחר. אדרבא, כיוון שקריטריון הגיל שקבע המחוקק הוא מוחלט ונוקשה – מי שאינו עומד בו אינו רשאי לבצע ירי במטווח כלל – ניתן להצדיק את עיגונו בחקיקה. זאת, להבדיל מהמגבלות שנקבעו בהוראות הקבע, אשר מאפשרות כאמור טווח לא מבוטל של פעילויות במטווח, תוך קביעת תנאים לכניסה אליו, והטלת מגבלות מסוימות על ביצוע הירי. להשלמת התמונה, יצוין כי ביום 7.8.2016 פורסם תיקון מס' 19 לחוק כלי יריה, הכולל הסמכה מפורשת למשיב לקבוע הוראות קבע, לרבות בעניין תנאי הכניסה למטווח וסוג כלי היריה והתחמושת המותרים לשימוש בו, כך שבמבט צופה פני עתיד, לגישתי, אין נפקות לטענות שהועלו. 10. הנה כי כן, הגעתי לכלל מסקנה כי הוצאת הוראות הקבע נעשתה בסמכות. אף אין בידי לקבל את טענות המערערים ביחס לשיקול דעתו של המשיב בהוצאת הוראות הקבע. הטענה העיקרית שהעלו המערערים במישור זה, הגם שבלקוניות מה, הייתה כי פגיעתן של הוראות הקבע בזכות החוקתית לחופש העיסוק אינה עומדת בתנאי פסקת ההגבלה. לא מצאתי ממש בטענה זו. הפגיעה בענייננו, כפי שפורט לעיל, נעשתה מכוח הסמכה בחוק, ולתכלית ראויה של הבטחת שלום הציבור וביטחונו (ראו והשוו, בעניין היותה של מדיניות לצמצום כלי נשק בידי הציבור "מטרה ראויה": עע"ם 9187/07 לוזון נ' משרד הפנים, פסקה 49 לפסק דינו של השופט י' דנציגר (24.7.2008); בג"ץ 1958/90 בן שטח נ' שר הפנים, פ"ד מה(1) 322, 325 (1990)). מידתה של הפגיעה אף אינה עולה על הנדרש, לדעתי, וזאת במיוחד לנוכח התועלת המשמעותית לביטחון הציבור – היוצא נשכר מצמצום הסיכוי לפגיעה מיותרת בנפש או בגוף – העומדת ביחס ראוי לפגיעה המצומצמת יחסית בזכותם של המערערים. אני סבורה, אם כן, כי דין הערעור להידחות. לנוכח מסקנה זו, איני נדרשת לטענת השיהוי שהעלה המשיב, אף שגם בה, לכאורה, היה כדי להציב משוכה לא קלה בפני המערערים. סוף דבר 11. אציע לחבריי לדחות את הערעור ולחייב את המערערים בהוצאות המשיב בסך של 10,000 ש"ח. ה נ ש י א ה השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט נ' סולברג: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינה של הנשיאה מ' נאור. ניתן היום, ‏כ"ח באב התשע"ו (‏1.9.2016). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 15012360_C06.doc דז מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il