פסק הדין המלא
פסק-דין בתיק בג"ץ 1235/15
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 1235/15
לפני:
כבוד המשנה לנשיאה ח' מלצר
כבוד השופט י' עמית
כבוד השופט א' שהם
העותרים:
1. עמותת משתמשי שדה התעופה הרצליה
2. האלוף (במיל') מר הרצל בודינגר
נ ג ד
המשיבים:
1. המועצה הארצית לתכנון ולבנייה
2. היועץ המשפטי לממשלה
3. שר התחבורה והבטיחות בדרכים
4. רשות שדות התעופה
5. רשות התעופה האזרחית
6. עיריית הרצליה
7. עיריית רעננה
8. מועצה מקומית כפר שמריהו
9. ברוך אילון
10. שר הביטחון
11. שר הבטחון
12. המועצה האזורית מנשה
עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים
בשם העותרים:
עו"ד אלון גלרט ועו"ד ינקי פפר
בשם המשיבים 3-1, 5 ו-10:
עו"ד יצחק ברט
בשם המשיבה 4:
עו"ד רון צין
בשם המשיבות 8-6:
עו"ד ליאור כץ ועו"ד עידו בלום
בשם המשיב 9:
עו"ד אבנר (נרי) ירקוני
פסק-דין
1. במוקד העתירה שבפנינו המשך פעילות שדה התעופה בהרצליה (להלן: שדה התעופה או השדה). נספר לקורא, כי שדה התעופה היה פעיל עוד בתקופת המנדט, שימש כמנחת צבאי במלחמת השחרור ולאחר מכן הפך למנחת אזרחי שבו מתקיימות מגוון של פעילויות תעופה אזרחיות.
תמ"א 15 היא תוכנית המתאר הארצית לתפרוסת שדות תעופה, והשדה מושא דיוננו נכלל בתמ"א כשדה תעופה בשימוש בדרגה 4, קרי, שדה תעופה שנועד לענות על ביקושים לטיסות מסחריות, טיסות שכר, טיסות פרטיות וחקלאות. עם זאת, התמ"א אינה מסדירה מבחינה תכנונית את שדות התעופה הנזכרים בה, והיא מהווה אך שלד להכנת תוכניות מפורטות לשדות התעופה.
איננו רואים לחזור ולסקור את ההיסטוריה התכנונית והמשפטית הקשורה לשדה התעופה, שעניינו הגיע לפתחן של הערכאות השונות ולבית משפט זה מספר פעמים. לאורך השנים ולאורך ההליכים המשפטיים שנסבו על השימוש בשדה עמדה המדינה על חיוניות הפעילות המתקיימת בשדה, לצד הצורך בהעתקת פעילותו לאור מיקומו הנוכחי המכביד על התפתחות העיר הרצליה והתושבים המתגוררים בסמיכות לשדה.
מבין ההליכים השונים, נפנה אך לפסק הדין בעע"מ 3882/04 עיריית הרצליה נ' אויה נתיבי אויר (16.4.2012) (להלן: עניין אויה), שם התייחס בית משפט זה להיבט התכנוני של שדה התעופה, על רקע הליכים קודמים שהתנהלו בעניינו. בסיפא לפסק הדין נאמר כלהלן:
"לא נוכל לסיים את פסק דיננו מבלי להצר על כך שחרף השנים הרבות שחלפו מאז ניתן פסק הדין בפרשת עיריית הרצליה טרם נמצא פתרון ראוי לבעיות הקשות הנלוות להפעלת שדה התעופה בהרצליה, בכלל זה בהיבטי בטיחות ורעש, המשפיעים על רווחת התושבים המתגוררים באזור. ברי כי על הרשויות להמשיך ולתור אחר פתרון הולם לבעייתיות הכרוכה במצב דברים זה".
[הערה: בפרשת עיריית הרצליה הנזכרת בקטע המצוטט הכוונה לבג"ץ 5598/00 עיריית הרצליה נ' רשות שדות התעופה בישראל, פ"ד נז(3) 883 (2003))].
2. ביני לביני הוקמה ועדה לבחינת חלופות אפשריות להעתקת פעילות השדה. העותר 2, מפקד חיל האויר לשעבר, עמד בראש "הוועדה הציבורית לבחינת תוכנית אב לשדות תעופה בישראל" (להלן: ועדת בודינגר), שמסקנותיה הוגשו לממשלת ישראל בינואר 2009. ועדת בודינגר המליצה לתכנן ולקדם שדה תעופה חלופי בעין שמר ועל פינוי שדה התעופה רק לאחר ביצוע מלא של העתקת הפעילות לשדה התעופה בעין שמר.
המלצות הוועדה אומצו בהחלטת הממשלה 4463 שבה נקבע כי "כל שדה תעופה קיים, שיש כוונה להעתיק ממנו פעילות אווירית לאתר אחר, לא ייסגר אלא לאחר גמר ההקמה של השדה החלופי והעברתה המסודרת של הפעילות התעופתית מן השדה הישן אל החדש".
3. בעקבות עתירה מנהלית שביקשה להביא לאכיפת דיני התכנון והבנייה על מפעילי ומשתמשי שדה התעופה (עת"מ 26924-08-11 אילתי נ' היועץ המשפטי לממשלה (26.2.2014)), הודיעה המדינה לבית המשפט המחוזי - בהמשך להחלטת מנכ"ל משרד התחבורה מיום 25.4.2012 - כי הורתה להפסיק את הפעילות של שדה התעופה החל מחודש אפריל 2015 אף במנותק ממציאת חלופה אחרת לפעילות שדה התעופה. המועד הנ"ל נקבע לאור תקופה של 5 שנים שקצבה המועצה הארצית לתכנון ובנייה (להלן: המועצה הארצית) בהחלטתה משנת 2010, ולפיה נקבע שדה התעופה כשדה זמני לתקופה של 5 שנים. לאור הצהרת המדינה והחלטת מנכ"ל משרד התחבורה כאמור לעיל, נמחקה העתירה שהוגשה כנגד החלטה זו של המועצה הארצית (בג"ץ 839/10 רשות שדות התעופה נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה (6.9.2012)).
4. השנים חלפו-עברו ביעף והניסיון להסדיר את פעילות השדה לא צלח, ולא חלה כל התקדמות ממשית בתכנון חלופת עין שמר או כל חלופה אחרת. כך, על מנת לקדם את התכנון המפורט של השדה נדרשה רשות שדות התעופה, היא המשיבה 4 (להלן: רש"ת),להפקיד כתב שיפוי בגין תביעות שיוגשו על פי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, אך רש"ת סירבה לעשות כן מן הטעם שמדובר אך בהסדרה זמנית של פעילות השדה.
המצב שנוצר הוא, שבחודש אפריל 2015 היה אמור להיפסק השימוש בשדה התעופה, וזאת על אף העדר חלופה לפעילות התעופה האזרחית הערה שהתקיימה בו.
5. זה הרקע לעתירה שבפנינו שהוגשה ביום 18.2.2015, במסגרתה עתרו העותרים להורות למועצה הארצית להתכנס ולקבל החלטה להאריך את משך השימוש בשדה התעופה מעבר ל-15.4.2015.
ביום 14.4.2015, לאחר שקיימנו דיון בעתירה, ניתן צו על תנאי כנגד המשיבים וכן ניתן צו ביניים חלקי אשר התיר המשך פעילות חלקית של שדה התעופה כלהלן:
"(1) תותר המשך חניית מטוסים והפעלת מתקני בדק בשדה התעופה הרצליה והמראות ונחיתות לצרכי בדק ולשם העברת המטוסים החונים משדה התעופה הרצליה למקומות אחרים, ככל שימצאו כאלה – וזאת למשך 6 חודשים מתאריך 15.04.2015.
(2) תותרנה טיסות לצרכי בדק, כיבוי אש, הצלה וצילום למשך 6 חודשים מתאריך 15.04.2015.
(3) תותרנה טיסות לצרכי הדרכת לימודי טיסה והכשרת טייסים למשך 3 חודשים מתאריך 15.04.2015".
6. ביום 13.10.2015 קיבלה המועצה הארצית החלטה לאשר הכשרה זמנית של שדה התעופה בהרצליה להארכת תקופת השימוש בשדה התעופה למשך 3 שנים, קרי, עד ה-13.10.2018. בעקבות החלטת המועצה הארצית החליטה רש"ת לאשר הפקדת כתב שיפוי מלא לפעילות המלאה של שדה התעופה בהיקף שהיה נהוג עד לחודש אפריל 2015.
הנה כי כן, על פי המצב התכנוני דהיום, ולאור החלטת המועצה הארצית, הוארכה תקופת השימוש בשדה התעופה עד ליום 13.10.2018.
7. על רקע התפתחות זו קיימנו מספר דיונים ושמענו את עמדות הצדדים לגבי המשך הפעילות בשדה התעופה. בהחלטתנו מיום 6.10.2016 הורנו לצדדים לנסות להגיע למתכונת מוסכמת של דרך מימוש צו הביניים מכאן ולהבא.
מטבע הדברים, האינטרסים של כל אחד מהצדדים בעתירה זו הם שונים, ומשכך נחלקו הצדדים לגבי מתכונת ההפעלה של השדה בתקופת הביניים. כך, לדוגמה, עמדת היועץ המשפטי לממשלה לגבי מתכונת ההפעלה היא מצומצמת מזו שהוצעה על ידי רשות התעופה האזרחית, היא המשיבה 5 (להלן: רת"א). העותרים ביקשו מטבע הדברים לאמץ את עמדת רת"א, בעוד שהמשיבים 9-6 התנגדו בתוקף גם לעמדת היועץ המשפטי לממשלה.
8. הגיעה אפוא העת להכריע לגבי המשך הפעילות בשדה התעופה, אשר אין חולק כי מתבצעת בו פעילות פנים ארצית אווירית חשובה ביותר. בהקשר זה נציין, כי על אף חקיקתו של חוק שדה התעופה דב הוז (הוראות מיוחדות), התשע"ז-2017, לא ברור עד מתי ועד כמה יתאפשר לשדה דב ליתן בעתיד מענה לצורכי התעופה האזרחית בישראל (עתירה שהוגשה כנגד החוק נמחקה בהמלצת בית המשפט – בג"ץ 3031/17 המנהלים מטעם בית המשפט לניהול הגוש הגדול (6896) נ' כנסת ישראל (18.9.2017).
9. שמנו לנגד עינינו את האינטרס הציבורי המשמעותי של המשך הפעילות האווירית האזרחית, מול האינטרסים הנוגדים של העיריות ותושבי האזור. משכך, אימצנו כמעט במלואה את עמדת היועץ המשפטי לממשלה, אשר מאזנת לטעמנו בין האינטרסים הנוגדים, כך שהשפעת הפעילות התעופתית על הסביבה תפחת, אך תתבצענה פעילויות תעופה החיוניות לשמירה על גרעין התעופה האזרחית בישראל. בשורה התחתונה, אנו מורים אפוא כי מכאן ולהבא יפעל השדה במתכונת המפורטת להלן:
א. פעילות שדה התעופה תתקיים בין השעות 07:00–19:30. הפעילות התעופתית בימות החול (למעט פעילות המסוקים) תופסק בין השעות 16:00-14:00.
ב. תותרנה טיסות לצורכי בדק, כיבוי אש והצלה.
ג. תותרנה טיסות בהיקף של 18 שעות טיסה בשנה לטייס לצורך שמירה על כשירות טייסים בטיסות הממריאות ונוחתות בשדה התעופה.
ד. תותרנה טיסות לצורכי הדרכה, לימודי טיסה והכשרת טייסים.
ה. תותרנה טיסות מסוקים.
ו. תותרנה טיסות צילום הן לצרכים צבאיים והן לצרכים אזרחיים (זאת, בניגוד לעמדת היועץ המשפטי לממשלה, הגם שבהודעתו מיום 14.5.2016 אישר היועץ כי טיסות הצילום המתבצעות לצורך גורמי הביטחון הן בעלות חשיבות רבה).
ז. למען הסר ספק, לא תותרנה טיסות חוויה ו"מוניות אויר" (כולל במסוקים).
ח. יבוטלו הפטורים למטוסים חריגים (כאמור בסעיף 4(2) להודעת המדינה מיום 30.12.2016).
ט. רש"ת רשאית לבצע פעולות ריבוד ציפוי ושיקום של משטחי אספלט כפי שנתבקש על ידה בבקשה למתן הוראות ביום 15.6.2016 (ולא נעלמה מעינינו התנגדות המשיבות 8-6).
כל תוספת בנייה בשטח שדה התעופה למטרות בטיחות או תחזוקה תתבצע על פי הוראות כל דין ולאחר פנייה מסודרת לגורמים המקצועיים וליועץ המשפטי לממשלה לצורך אישורה.
י. לצורכי פיקוח על שמירת המתווה, החברות הפועלות בשדה התעופה יעבירו לרש"ת דו"ח חודשי אשר יפרט את המידע הנוגע למטרת השכירות של כלי טיס שנעשו אצלם.
10. נדגיש כי אין בפסק דיננו כדי לסתום את הגולל על כל פתרון תכנוני שיימצא בעתיד לשם הכשרת הפעילות התעופתית בשדה התעופה הרצליה, וכפי שנמסר לנו בהתאם להחלטת המועצה הארצית מקודמת תמ"א 15ב אשר אמורה להיות מאושרת לקראת חודש אוקטובר 2018. ממילא מובן, כי אין בפסק דיננו כדי לגרוע או לפגוע בזכויות מי מהצדדים לגבי התוכנית הנ"ל או כל תכנית אחרת.
11. בשולי פסק דיננו נחזור ונפנה לציטוט שהבאנו לעיל מפסק הדין בעניין אויה. יש להצר על אוזלת ידה של הרשות המבצעת, אשר מזה שנים רבות מודעת לכך שיש למצוא פתרון של קבע להעתקת הפעילות של שדה התעופה הרצליה כפי שעולה מדו"ח ועדת בודינגר שאומץ בהחלטת הממשלה כבר בשנת 2009. אין לנו אלא לקוות כי המדינה תקדם ביעילות ובמהירות חלופה של ממש, כך שיתקיים רצף של פעילות התעופה האזרחית המתקיימת כיום בשדה התעופה הרצליה. מובן כי איננו מביעים כל עמדה באשר לדרך הפעולה האפשרית העומדת בפני הרשות המבצעת (בבית משפט זה תלויה ועומדת בימים אלה עתירה כנגד סמכותה של הות"ל להכין ולקדם תכנית להקמת שדה תעופה חלופי – בג"ץ 7094/17).
12. העתירה הביאה לקידום הליכי תכנון ומנעה סגירה מלאה של שדה התעופה ללא חלופה כלשהי. על אף זאת, במכלול הנסיבות, לא ייעשה צו להוצאות.
ניתן היום, ב' בשבט התשע"ח (18.1.2018).
תוקן ביום, כ"א בשבט התשע"ח (6.2.2018).
המשנה לנשיאה
ש ו פ ט
ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 15012350_E65.doc עכב
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il