עיריית ראש העין נ. ממשלת ישראל

6 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 1190/22 לפני: כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופטת ע' ברון כבוד השופט ח' כבוב העותרות: 1. עיריית ראש העין 2. הוועדה המקומית לתכנון ובניה – ראש העין נ ג ד המשיבים: 1. ממשלת ישראל 2. משרד הפנים – מנהל התכנון 3. הוועדה לתשתיות לאומיות 4. רשות מקרקעי ישראל 5. הוועדה המחוזית לתכנון ובניה – מחוז מרכז 6. משרד הבריאות 7. משרד האנרגיה – רשות החשמל 8. משרד האנרגיה – רשות המים והביוב – השירות ההידרולוגי 9. חברת קסם אנרגיה בע"מ 10. קיבוץ גבעת השלושה 11. חברת מקורות לישראל עתירה למתן צו על-תנאי בשם העותרות: עו"ד אילנה בראף-שניר, עו"ד יונתן הראל בשם המשיבים 8-1: עו"ד תהילה רוט, עו"ד קובי עבדי בשם המשיבים 10-9: עו"ד טלי ענבר-גולן, עו"ד פלג אלימלך בשם המשיבה 11: עו"ד איל ד. מאמו פסק-דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. העתירה שבפנינו נסבה על החלטת המשיבה 3, הוועדה לתשתיות לאומיות (להלן: הות"ל), להמליץ לממשלה על אישורה של תכנית לתשתית לאומית "תת"ל 98 – תחנת כוח קסם אנרגיה" (להלן: התכנית). עניינה של התכנית הוא במתן הוראות לצורך הקמת תחנת כוח לייצור חשמל תוך שימוש בגז טבעי באזור העיר ראש העין (להלן: תחנת קסם או תחנת הכוח). 2. העותרות, עיריית ראש העין והוועדה המקומית לתכנון ובניה – ראש העין, מעלות טענות קשות נגד התכנית, שקודמה, על-פי הנטען, תוך שנפלו פגמים חמורים בהליך התכנון. טענותיהן של העותרות נסבות על התכנית עצמה ועל ההליכים הנוגעים לטיפול בה, כמו גם על החלטות ופעולות שלטוניות קודמות העומדות ברקע הדברים מטעמם של גופים שלטוניים שונים, הם המשיבים 8-1 (להלן: משיבי המדינה): ממשלת ישראל, מנהל התכנון במשרד הפנים, הות"ל, רשות מקרקעי ישראל, הוועדה המחוזית לתכנון ובניה – מחוז מרכז (להלן: הוועדה המחוזית), משרד הבריאות, רשות החשמל והשירות ההידרולוגי ברשות המים והביוב (להלן: השירות ההידרולוגי). כמו כן, העותרות מעלות טענות שונות נגד גופים קשורים נוספים, ובהם חברת קסם אנרגיה בע"מ, המשיבה 9 (להלן: קסם אנרגיה), יזמת התוכנית, קיבוץ גבעת השלושה, המשיב 10, וחברת מקורות לישראל, המשיבה 11 (להלן: מקורות). עיקרי התשתית העובדתית 3. ביום 2.4.2017 התקבלה החלטת ממשלה מספר 2592 שעסקה, בין היתר, בקביעת תנאים וקריטריונים להסמכת גופים פרטיים להכין תכנית לתשתית לאומית ליצור חשמל מגז טבעי ולהגישה לות"ל, בהתאם לסמכות המוקנית לממשלה לעשות כן לפי סעיף 76ב(ג) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה). ביום 7.12.2017 התקבלה החלטת ממשלה מספר 3216 (להלן: החלטה 3216), ובה הוחלט להסמיך גופים שונים להכין תכניות לתשתית לאומית לפרויקט לייצור חשמל ולהגישן לות"ל. עם הגופים שהוסמכו במסגרתה של ההחלטה האמורה נמנית קסם אנרגיה. 4. ביום 17.7.2018 התקיימה ישיבת היגוי רבת משתתפים של הות"ל, שעסקה, בין היתר, באפשרות להקים את תחנת הכוח האמורה. ביום 29.11.2018 החליטה הות"ל לפרסם את הכנת התכנית בהתאם לסעיף 77 לחוק התכנון והבנייה. עוד יצוין כי ביום 22.5.2019 התכנית הוגשה לבדיקה תכנונית מוקדמת, ביום 2.6.2019 נמסר לחברי הות"ל דו"ח בדיקה תכנונית, וביום 18.7.2019 הגישה קסם אנרגיה תסקיר השפעה על הסביבה. 5. ביום 7.10.2019 התקיים דיון במליאת הות"ל בנוגע להעברת התכנית להערות הוועדה המחוזית ולהשגות הציבור. בדיון נשמעו עמדות של גופים שונים, לרבות משרד הבריאות, רשות המים וחברת מקורות. בתום הדיון קבעה הות"ל כי התכנית היא חיונית למשק האנרגיה. עם זאת, הוחלט כי על קסם אנרגיה להמציא מידע נוסף, בעיקר בהיבט ההידרולוגי, וכי יתקיים דיון נוסף במליאת הות"ל. דיון זה התקיים ביום 13.7.2020, ובעקבותיו נערך ביום 10.8.2020 סיור בשטח בהשתתפות יו"ר הות"ל ונציגים נוספים. 6. ביום 11.1.2021 התקיים דיון נוסף במליאת הות"ל. במסגרתו הוחלט לקיים דיון בעניינן של ארבע תחנות כוח המצויות בהליכי תכנון בות"ל, ביניהן תחנת קסם, על-מנת לקבוע אלו מהן יוגשו לאישור הממשלה. בתוך כך, החליטה מליאת הות"ל להעביר את התכנית להערות הוועדה המחוזית ולהשגות הציבור. יצוין כי התכנית הועברה כאמור ביום 5.2.2021 להערות הוועדה המחוזית וביום 6.4.2021 פורסמה להשגות הציבור. 7. במהלך החודשים אפריל-מאי 2021 התקיימו חמישה שימועים בפני חוקר שמונה לשמוע את ההשגות וההערות לתכנית. ביום 20.10.2021 הגיש החוקר לות"ל דו"ח הכולל את המלצותיו ביחס להערות ולהשגות האמורות, לרבות אלו שהוגשו על-ידי העותרות. ביום 22.11.2021 התקיים דיון בוועדת המשנה להערות והשגות. הדיון עסק בהמלצות החוקר, ובסופו הוחלט להעביר למליאת הות"ל את ההחלטה העקרונית לאשר את התכנית. 8. ביום 27.12.2021 התקיים דיון בפני מליאת הות"ל, ובסופו התקבלה, ברוב דעות, החלטה להגיש את התכנית לאישור הממשלה לפי סעיף 76ג(9) לחוק התכנון והבניה. יצוין כבר עתה כי הדיון בממשלה טרם התקיים, ועל כן התכנית טרם אושרה. 9. ביום 16.2.2022 הוגשה העתירה שבפנינו. טענות הצדדים 10. בעיקרו של דבר, העותרות טוענות כי בשלבי התכנון של התכנית נפלו פגמים שונים, אשר כל אחד מהם לבדו, וביתר שאת בהצטברם יחד, מצדיקים את ביטול התכנית. בכלל זה, נטען כי הממשלה הסמיכה את קסם אנרגיה להכין את התכנית ולקדמה בות"ל על סמך תשתית עובדתית שגויה. כמו כן, נטען כי החלטת הות"ל להפקיד את התכנית ניתנה על בסיס מצג שגוי שהציגו הרשויות וכי התכנית הופקדה בהיותה "בוסרית" וכזו "שאינה בשלה לאישור". העותרות הוסיפו וטענו כי הפקדת התכנית בפועל נעשתה תוך הפרת החלטה שהתקבלה במליאת הות"ל במובן זה שקסם אנרגיה נמנעה מהצגת מסמך הקשור למיקומם האפשרי של מתקנים בעלי פוטנציאל לזיהום. זאת ועוד, העותרות טענו כי פרסום בדבר הפקדת התכנית היה נגוע בפגמים חמורים, בשל השמטת פרטים מהותיים, כגון שהתכנית כוללת גם הקמה של מכלי סולר ושבשעת חירום עתידה תחנת קסם לפעול באמצעות סולר. כמו כן, נטען שפרסום התוכנית הציג מידע מטעה, בין השאר בנוגע לשטחה של התכנית, להספק של תחנת הכוח ולחומר הבערה, זאת בניגוד להוראות חוק התכנון והבניה. העותרות הטעימו כי רשימת הפגמים הארוכה מעידה על התנהלות פגומה החורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות, באופן המצדיק את התערבותנו כבר בשלב זה של אישור התכנית. 11. ביום 7.3.2022 הוגשה תגובה מקדמית מטעמה של קסם אנרגיה, שבה נטען בין היתר כי החלטת הות"ל להעביר את התכנית לאישור הממשלה מצויה במתחם הסבירות וכי היא מאוזנת וראויה בנסיבות העניין. לא זו בלבד, אלא שלשיטתה של קסם אנרגיה התכנית היא בעלת חיוניוּת רבה למשק הישראלי, במובן זה שאם לא תתממש, צפוי סיכון משמעותי לאספקת חשמל ברחבי גוש דן עוד במחצית השנייה של העשור הנוכחי. קסם אנרגיה הוסיפה והעלתה טענות שונות באשר להתנהלות העותרות אשר עולות לשיטתה עד כדי אי-ניקיון כפיים, מה שמצדיק את דחייתה של העתירה על הסף. ביום 12.4.2022 הודיע קיבוץ גבעת השלושה כי הוא מצטרף לאמור בתגובה המקדמית שהגישה קסם אנרגיה. 12. באותו יום הוגשה גם תגובה מקדמית מטעמה של מקורות. בעיקרו של דבר, טענה מקורות כי דין העתירה להידחות על הסף לפחות ביחס למקורות, שכן היא אינה מגלה עילה כלפיה. הודגש כי החלטת הות"ל הנתקפת בעתירה כלל לא נשענה על חוות הדעת המקצועית שהגישה מקורות, אלא על חוות דעתו של השירות ההידרולוגי. מקורות הדגישה, כי היא מוזכרת בעתירה שלוש פעמים בלבד, כי אין טענות כלפיה במישור המינהלי וכי לא התבקש סעד כלשהו ביחס אליה. 13. ביום 27.6.2022 הוגשה תגובה מקדמית מטעם משיבי המדינה, שבה נטען כי דין העתירה להידחות על הסף בשל היותה עתירה מוקדמת. משיבי המדינה הדגישו ביחס לכך, כי בהתאם לפסיקתו של בית משפט זה אין מקום לקיים ביקורת שיפוטית על הליכי תכנון בטרם הסתיימו. באופן יותר קונקרטי, הצביעו משיבי הממשלה על כך שהתכנית טרם אושרה על-ידי הממשלה, וכי לא ניתן לדעת אם אכן תאושר או מהי המתכונת שבה תאושר. ממילא, כך נטען, טענות העותרות בשלב זה נותרות במישור התיאורטי בלבד, ואין להידרש להן. כמו כן, משיבי הממשלה טענו כי דין טענותיהן של העותרות ביחס להסמכתה של קסם אנרגיה במסגרת החלטה 3216 להידחות אף הן, מאחר שהן נגועות בשיהוי כבד, והועלו לראשונה ארבע וחצי שנים לאחר קבלת אותה החלטה. 14. ביום 5.7.2022 הוריתי לעותרות להודיע האם עודן עומדות על העתירה, בהתחשב בעמדה שהוצגה על-ידי משיבי הממשלה. ביום 31.7.2022 הוגשה הודעת העותרות לפיה הן עומדות על העתירה. בהודעתן חזרו העותרות, בעיקרו של דבר, על הטענות שהעלו בעתירה והדגישו כי לשיטתן התכנית הופקדה, קודמה ואושרה בניגוד להוראות הדין וכי אין כלל אפשרות ממשית לאישורה כדין על-ידי הממשלה. לפיכך, לשיטת העותרות, נסיבות העניין מצדיקות, באופן חריג, ביקורת שיפוטית עוד בטרם הסתיים ההליך התכנוני. עוד נטען כי הכרעה שיפוטית כבר בשלב זה חיונית עקב הצורך הציבורי בוודאות במשק החשמל, וכי הדברים אף מתעצמים נוכח מה שהוגדר "חוסר היציבות הפוליטי המאפיין את התקופה הנוכחית". דיון והכרעה 15. כידוע, העיתוי הראוי לביקורת שיפוטית על הליכי תכנון הוא רק לאחר שהליכי התכנון מגיעים לסיומם (ראו למשל: עע"ם 2141/09 הוועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה נ' אחל"ה איכות חיים לתושבי השרון, פסקה 12 וההפניות שם (17.11.2010); בג"ץ 1057/22 ‏‏עיריית חדרה נ' הוועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות, פסקה 15 (28.6.2022) (להלן: עניין עיריית חדרה)). זהו הכלל, והחריג לו יתאפשר רק בנסיבות יוצאות דופן (ראו: בג"ץ 2269/13 ‏העמותה להגנת הסביבה כרמל מנשה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פסקה 16 (13.10.2013); בג"ץ 5476/19 המועצה האזורית מטה אשר נ' הועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות לאומיות, פסקה 3 (7.11.2019); בג"ץ 2188/20 הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראש העין נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של תשתיות ‏לאומיות, פסקה 8 (1.4.2020); עניין עיריית חדרה, בפסקה 15).   16. בעניינו, העתירה נסבה על הליכי התכנון בעניינה של התכנית, אשר טרם הסתיימו. לא מצאנו כי מדובר באחד מאותם מקרים חריגים המצדיקים את התערבותנו בטרם התקבלה החלטה סופית בעניין (ראו והשוו: בג"ץ 4366/21 ‏חברת סי בר בע"מ נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של תשתיות לאומיות, פסקאות 14-11 (3.10.2021); עניין עיריית חדרה, בפסקה 16). לפיכך, העתירה נדחית על הסף בהיותה עתירה מוקדמת. אין באמור משום נקיטת כל עמדה לגופו של עניין. טענות הצדדים שמורות להם לאחר שיושלם הליך התכנון, ככל שתימצא עילה לכך.   17. סוף דבר: העתירה נדחית. בנסיבות העניין, העותרות יישאו בהוצאות כדלקמן: למשיבי המדינה (יחד) בסך 5,000 שקלים, למשיבה 9 בסך 5,000 שקלים, למשיב 10 בסך 1,500 שקלים ולמשיבה 11 בסך 5,000 שקלים. ניתן היום, ‏ה' באלול התשפ"ב (‏1.9.2022). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 22011900_A09.docx עכ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1