מדינת ישראל נ. איגוד ערים אזור איילון(ביעור יתושים וסילוק אש

פסק-דין בתיק רע"פ 11623/05 בבית המשפט העליון רע"פ 11623/05 רע"פ 11643/05 בפני: כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ח' מלצר המבקשת ברע"פ 11623/05 והמשיבה ברע"פ 11643/05: מדינת ישראל נ ג ד המשיב ברע"פ 11623/05 והמבקש ברע"פ 11643/05: איגוד הערים אזור איילון (ביעור יתושים וסילוק אשפה) בקשות רשות ערעור על פסק-דין של בית-המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו, בע"פ 71368/03, מיום 27.2.2005 שניתן על ידי כבוד השופטת ד' ברלינר-סג"נ, השופט ז' המר, השופטת י' שיצר בשם המבקשת ברע"פ 1623/05 והמשיבה ברע"פ 11643/05: עו"ד א' מור-אל בשם המשיב ברע"פ 11623/05 והמבקש ברע"פ 11643/05: עו"ד י' מסר פסק-דין השופט ח' מלצר: 1. לפנינו שתי בקשות רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו, שקיבל באופן חלקי את ערעור המדינה על פסק דינו של בית משפט השלום ברמלה, וקבע כי איגוד הערים איזור איילון (ביוב, ביעור יתושים וסילוק אשפה) (להלן: איגוד הערים, או האיגוד) חב בפלילים מכח סעיפים 47 ו-71א לפקודת בריאות העם 1940 (להלן: פקודת בריאות העם, או הפקודה) בגין אי-קיום הוראות למניעת מפגעי יתושים. בקשות רשות הערעור נידונו כאילו ניתנה רשות והוגשו הערעורים והם נשמעו לפנינו במאוחד. להלן נפרט את הנתונים העיקריים הדרושים להכרעה. רקע עובדתי והליכים קודמים 2. פקודת בריאות העם, שנחקקה לפני למעלה משבעה עשורים ותוקנה מעת לעת, קובעת מגוון של הוראות בענייני טיפול בחולים, במפגעים תברואתיים, במחלות מידבקות ובעניינים נוספים המשפיעים על הבריאות. בין הוראות הפקודה נכלל פרק ה' שכותרתו: "הוראות בעניין מלחמה במלריה", הקובע הסדרים שונים למניעת גידול והתרבות של יתושים, המעבירים מחלות ומהווים מטרד לציבור. הוא מחייב מחזיקים במקרקעין וגורמים נוספים לנהוג בשטחיהם באופן שימנע את גידול היתושים, ומסמיך את ה"מנהל" ואת "הממונה על איכות הסביבה", כמשמעם בסעיף 42א לפקודה – קרי, מי שהשר להגנת הסביבה הסמיכם לפעול ככאלה – ליתן הוראות שונות בעניין זה. הפרת הוראה מהוראות הפרק האמור אף עלולה להוות עבירה פלילית מכח סעיף 71א לפקודה. פרשנות שתיים מן ההוראות שבפרק הנ"ל עומדות במרכז הדיון שלפנינו. 3. אף שדומה כי המלחמה שאסר המחוקק המנדטורי על מחלת המלריה בישראל הצליחה זה מכבר, הרי שהיתושים נותרו מטרד ואף מפגע תברואתי, שבעלי הסמכות בהתאם לפקודה עודם מבקשים להביא לצמצום מרבצי גידולם. כך לימדה אותנו המדינה כי משנת 2000 ואילך פשתה בישראל קדחת הנילוס המערבי, העלולה לגרום (ואף גרמה בפועל) למוות, וכי יתושים הם המפיצים את הנגיף המחולל אותה. מקרים אחדים של קדחת זו נתגלו באיזור נחל גזר, בקרבת מושב אחיסמך שבשפלת החוף, בסמוך לפני ההתפתחויות שביסוד ההליכים שבפנינו. 4. איגוד הערים – המשיב ב-רע"פ 11623/05 והמערער ב-רע"פ 11643/05, הוא תאגיד סטטוטורי שהוקם בצו מכוח חוק איגודי ערים, תשט"ו-1955 (להלן: חוק איגודי ערים). בין הסמכויות שניתנו לו בצו ההקמה המתוקן שלו נקבעה סמכותו לביעור יתושים בשטחי הרשויות המקומיות המאוגדות בו. בשלב זה של ההליך אין מי שחולק עוד כי נחל גזר מצוי בתחום אחריותו של האיגוד. 5. בתאריך 13.9.2001 נתן ה"מנהל", כהגדרתו בפקודת בריאות העם, הוראה לאיגוד לנקוט אמצעים למניעת מפגע יתושים שהתגלה בנחל גזר. בשלוש ביקורות נפרדות שערך המנהל לאחר מכן עלה כי האיגוד לא מילא אחר הנחיותיו באופן משביע רצון, לדעת המנהל, ושטח גידול זחלי היתושים לא הודבר כיאות. משקץ המנהל בהתנהלות הרשלנית, לשיטתו, של האיגוד – הגישה המדינה כתב אישום נגד האיגוד. עבירה אחת, שייחסה המדינה לאיגוד, היתה של אי נקיטת אמצעי זהירות למניעת גידול יתושים, בניגוד לסעיף 43(1) לפקודת בריאות העם. סעיף זה, שכותרתו: "על דיירים ומחזיקים לנקוט באמצעי זהירות כנגד גידול יתושים", קובע, בין היתר, כי: "כל דייר או מחזיק, או בהיעדרם כל בעל מקום – חייב לנקוט בכל אמצעי הזהירות הדרושים בהתאם לפקודה זו וכל תקנות שהותקנו על פיה ע"י המנהל כדי למנוע את גידול היתושים". סעיף 71א לפקודת בריאות העם, מוסיף וקובע כי עבירה על סעיף זה, כמו גם על סעיפים אחרים בפרק ה' לפקודה, מהווה עבירה פלילית, שעונשה מאסר או קנס, וככל שעובר העבירה הוא תאגיד (כבענייננו) – קנס בלבד (בשיעור של כפל הקנס, כאמור בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין התשל"ז-1977 (להלן: חוק העונשין)). עבירה שנייה שיוחסה לאיגוד היתה של אי קיום הוראות "המנהל", בניגוד לסעיף 47 לפקודת בריאות העם. סעיף זה, שכותרתו: "יש להחזיק את הנחלים ואמות המים במצב טוב", קובע כי ביחס לקרקע שדרכה עוברים נחל או אמת מים, המנהל רשאי לדרוש מאת "המחזיק", "הבעל" של הקרקע, או ממי שיש לו "זכות שימוש" באותם נחלים, או אותם מים ­– להחזיק את הנחל, או את אמת המים, במצב שלא יאפשר גידול יתושים. אף אי-קיום האמור בסעיף זה מהווה עבירה פלילית, כאמור בסעיף 71א לפקודת בריאות העם. הוראת החוק האמורה מוסיפה (בסעיף 71א (ה)) לפקודה) כי עבירה על סעיף 71א היא מסוג העבירות של אחריות קפידה. 6. בית משפט השלום ברמלה – בדונו בכתב האישום – קיבל את עיקר טענותיה העובדתיות של המדינה, והעביר ביקורת נוקבת על התנהלות האיגוד. הוא קבע כי האיגוד הוא שאמור היה לבצע את פעולות הדברת היתושים באיזורים שבתחום אחריותו, ובכלל זה בנחל גזר (נתון שהאיגוד הכחיש בתחילה את פריסתו עליו, אך הודה בו לבסוף). הוא אף מצא כי נציגי האיגוד השתתפו בהדרכות השונות שביצע המשרד לאיכות הסביבה (בשמו כיום – המשרד להגנת הסביבה; להלן גם: המשרד) בהקשרים אלה. בהתאם, משגילו אנשי המשרד דגירת יתושים נרחבת בנחל גזר הם נתנו הדרכות לאיגוד כיצד לטפל בבעיה. משהוברר כי האיגוד לא טיפל אפקטיבית במפגע – הוציא ה"מנהל" הוראה רשמית לנקיטת אמצעים, כפי סמכותו, אך אף זו לא הועילה. כממצא שבעובדה נקבע עוד כי האיגוד כשל בביצוע תפקידו בתחום זה, ולא עמד בסטנדרטים שנמצא כי הם סבירים ביותר, ואשר המנהל דרש לקיימם. רשלנות זו הובילה לכך שאוכלוסיות ניכרות של יתושים התפתחו במקום, ולא הודברו. בית המשפט הוסיף כי מבחינה ציבורית, כמו גם מכוח צו ההקמה של האיגוד, היה הלה מחויב בביצוע פעילות ההדברה, והוא חטא לחובתו זו, כאמור. עוד נקבע כי חרף האמור ומשיקולים שהוגדרו כ"בלתי נהירים די הצורך" (אפשר כי הדבר קרה בשל מחלוקות שהיו לאיגוד עם רשויות המדינה) – האיגוד ביקש להתחמק מחובתו האמורה. עם זאת, בית המשפט הנכבד מצא כי מבחינה משפטית – התחמקות זו צלחה. זאת שכן לא ניתן לראות באיגוד, מבחינה פורמלית, כ"מחזיק", או כ"בעלים" בקרקע, או כבעל "זכות שימוש" בנחל, שהם האחראים האפשריים בפלילים על פי האמור בסעיפים 43 ו-47 לפקודת בריאות העם, כשהם נקראים יחד עם סעיף 71א לפקודה. בהתמקדו בשאלה האם בהסמכה שהוסמך האיגוד בצו ההקמה יש כדי להופכו ל"מחזיק" קבע בית המשפט כי "למרבה הצער" – התשובה שלילית, כאשר מגינת הלב הוסברה בכך, שבית המשפט "סבור שהתחמקותו של ה[איגוד] מאחריות, בגין מטלה שהוטלה עליו מכח צו ההסכמה, אינה ראויה". עוד הוסיף בית המשפט כי אפילו סבור האיגוד, בצדק מסוים, שהמדינה מנהלת את משק המים בצורה המצדיקה ביקורת, הרי שאין בכך כדי להתיר לו ציבורית את ההתחמקות מאחריות. אולם משלא נמצא כי האיגוד עונה להגדרת "מחזיק" שבפקודת בריאות העם, ומשסירב בית המשפט הנכבד להזקק להגדרות חלופיות של המושג באמצעות הוראות דין אחרות, ובפרט אלו שבחוק העונשין – האיגוד זוכה. על פסק דינו זה של בית משפט השלום הגישה המדינה ערעור לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו. 7. הערעור התמקד בשאלה המשפטית של מעמדו הפורמלי של האיגוד: האם יש לראותו כ"מחזיק" (שאז ניתן להרשיעו בעבירות לפי סעיף 43 ו-47 לפקודה גם יחד), או כבעל "זכות שימוש" בנחל בלבד (שאז ניתן להרשיעו בעבירה לפי סעיף 47 לפקודה בלבד), או שמא אין לראותו כעונה על אף אחת מן ההגדרות (שאז יש לזכותו). דעות שלושת שופטי ההרכב נחלקו בעניין זה. כב' השופטת י' שיצר, שעמדתה היתה עמדת ביניים, קבעה כי אין להרחיב את פרשנות המושג "מחזיק" מעבר להגדרתו בדבר החקיקה הספציפי (פקודת בריאות העם), ואין לשאוב את פרשנותו מדברי חקיקה אחרים. משכך, דחתה כב' השופטת שיצר את טענת המדינה כי לצורך פרשנות המושג "מחזיק", יש להחיל את מבחן השליטה, המקובל בדיני העונשין, והסתמכה על פקודת בריאות העם בלבד. לפיכך היא מצאה כי יש לזכות את איגוד הערים מעבירה לפי סעיף 43 לפקודה. עם זאת סברה השופטת שיצר כי האיגוד הוא בבחינת מי שיש לו "זכות שימוש" בנחל, שכן הוא הוסמך בדין להיכנס בכל עת למקרקעין האמורים לשם מימוש סמכויותיו, ודי בכך על מנת להרשיע את האיגוד בעבירה לפי סעיף 47 לפקודה. כב' השופט (כתארו אז) ז' המר סבר כי יש לזכות את האיגוד משתי העבירות גם יחד. בניגוד לדעת כב' השופטת שיצר, סבר כב' השופט המר כי לצורך פרשנות המושג "מחזיק" ניתן לשאול מדברי חקיקה אחרים, ובפרט מתחום דיני העונשין; אלא שלטעמו, עיקרו של מושג "ההחזקה" הינו מבחן השליטה והפיקוח. לגישתו, אלה לא היו נתונים לאיגוד ביחס לנחל גזר, ולפיכך אין לראות בו בגדר "מחזיק". השופט המר חלק גם על קביעתה של השופטת שיצר בדבר "זכות השימוש" של האיגוד בנחל, וקבע כי היתר שניתן בחוק לרשות שלטונית להיכנס למקרקעין לשם ביצוע פעולה מסויימת הקבועה בחוק – איננו עולה כדי "זכות שימוש" במקרקעין. אם בית הדין, כב' סגנית הנשיא (כתארה אז), השופטת ד' ברלינר חלקה על שני חבריה להרכב, וסברה כי יש להרשיע את איגוד הערים בשתי העבירות גם יחד. לשיטתה, אין מניעה לשאוב את פירוש המושג "מחזיק" ממקורות ומדברי חקיקה שונים, דוגמת: חוק העונשין, או פקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות), כדי להעניק משמעות הגיונית וטבעית ללשון החוק. בעומדה על תכליות פקודת בריאות העם וצו ההקמה של איגוד הערים, גרסה אם בית הדין כי קביעה שהאיגוד איננו אחראי לביעור היתושים מרוקנת מתוכן את צו ההקמה המכונן את האיגוד, ואף תעמוד בניגוד לעובדה כי האיגוד ביצע בפועל את עבודת הדברת היתושים, הגם שלא כיאות. היא חלקה גם על קביעתו של השופט המר כי לא נתקיים באיגוד הערים מבחן השליטה. לגישתה, הן בשל העובדה שהרשויות המקומיות המאוגדות באיגוד העבירו לו את סמכויותיהן לעניין הדברת היתושים; הן בשל חופש הפעולה שהיה לאיגוד בתחום זה; הן בשל העובדה שתוכנית לביעור היתושים הוכנה על ידי האיגוד באופן בלעדי ועל פי שיקול דעתו; הן בשל העובדה שהאיגוד אמור היה לקבל מן הרשויות המאוגדות בו כספים ותקציבים עבור הטיפול בתחומי סמכותו, ובהם ביעור היתושים – ניתן לראות באיגוד "מחזיק", במשמעות הפקודה. 8. תוצאת הדעות הנפרדות היתה כעמדת הביניים: בדעת רוב (כב' השופטים: שיצר והמר), זוכה האיגוד מעבירה על פי סעיף 43 לפקודת בריאות העם; ובדעת רוב נפרדת (כב' השופטות שיצר וברלינר) הורשע האיגוד בעבירה על פי סעיף 47 לפקודה. להשלמת התמונה נעיר כי בעקבות פסק הדין בערעור הוחזר התיק לבית משפט השלום הנכבד ברמלה לגזירת הדין. בית משפט השלום (כב' השופטת ז' בוסתן) השית על האיגוד קנס כספי בסך של 6,000 ש"ח, והורה לאיגוד לחתום על התחייבות כספית בסך של 30,000 ש"ח שלא יעבור, תוך 24 חודשים מיום מתן גזר הדין, כל עבירה על פי פקודת בריאות העם. 9. על פסק דינו של בית המשפט המחוזי הגישו האיגוד והמדינה כאחד את בקשות רשות הערעור שלפנינו. הצדדים אינם מבקשים לערער על גזר הדין שהושת על האיגוד, אלא להביא להחלטה עקרונית – לזיכוי מלא, או להרשעה מלאה, כל צד לפי שיטתו. בתום דיון בשתי הבקשות, החלטנו לדון בבקשות כאילו הוגשו ערעורים, והורינו לצדדים להגיש סיכומים בכתב מטעמם, דבר שהם עשו ועל פיהם ינותבו הדברים להלן. טענות הצדדים בערעורים א. עיקר טענות המדינה בערעורה ובסיכומיה 10. המדינה מגדירה את ערעורה כנסב על עניין עקרוני: אפשרות אכיפת הוראותיה של פקודת בריאות העם בכלל – ועל איגודי ערים ורשויות מקומיות, בפרט – בכל הקשור למיגור יתושים. המדינה גורסת כי הקביעה שלפיה איגוד הערים, שבתחום אחריותו מצוי הטיפול ביתושים באיזור מסוים, והוא הפר את חובתו, יימצא ככזה שאיננו אחראי בפלילים ­– תסכל אפשרות לאכיפת הוראות הדין בעניין מיגור יתושים. המדינה מסתמכת בטיעוניה על פסק דין עקרוני, שיצא תחת ידו של בית משפט זה בהרכב מורחב ביחס לאחריותן הפלילית של רשויות מקומיות בתחום איכות הסביבה (רע"פ 7861/03 מדינת ישראל נ' המועצה האיזורית גליל תחתון (08.05.2006) (להלן: עניין גליל תחתון)). פסק דין זה ניתן לאחר שבית המשפט המחוזי הנכבד פירסם את פסק דינו, מושא הערעורים, אך טרם שהערעורים התבררו לפנינו. 11. המדינה, אשר מסכימה עם הקביעה שהאיגוד הוא "בעל זכות שימוש" בקרקע (ולכן יש לראותו כעובר על הוראות סעיף 47 לפקודה), סבורה כי יש לראות באיגוד אף "מחזיק", מה שיאפשר את הרשעתו בשתי העבירות שיוחסו לו. המדינה גורסת כי המושג "מחזיק" שבפקודה מצריך פרשנות שתגשים את תכליתו, ולצורך כך ניתן וראוי לשאוב מפרשנותם של דברי חקיקה אחרים, כגון חוק העונשין, כפי שאכן עשו שניים משופטי ההרכב בבית המשפט המחוזי (אף שהם הגיעו – כל אחד מהם – לתוצאות הפוכות). פרשנות תכליתית בהקשר שלפנינו, טוענת המדינה, מחייבת את המסקנה כי כאשר הסמכות שבדין וגם ההקצאה התקציבית לצורך ביעור היתושים ניתנת לאיגוד (מכוחו של צו ההקמה המכונן את האיגוד), הרי שפרשנות מצמצמת של הפקודה תסכל את תכליתה ותפטור את האיגוד מן האחריות שהוטלה עליו בדין. המדינה מדגישה בהקשר זה כי האיגוד ביצע את עבודות ביעור היתושים בפועל; השתתף בהדרכות המשרד להגנת הסביבה; הכין, מדי שנה, באופן עצמאי ומבלי ליטול רשות מאיש, תוכנית עבודה מפורטת; גבה כספים עבור שימוש בשופכין שברשותו; קיבל מימון מן הרשויות המקומיות המאוגדות במסגרתו לצורך ביעור היתושים, וככלל ראה עצמו אחראי על מיגור היתושים בשטחו. כל אלו מלמדים כי יש לראות באיגוד כבעל השליטה הנדרשת בנחל גזר, וככזה – כ"מחזיק" בנחל. המדינה מסכימה שהאיגוד מצוי בקשיים כלכליים, אולם אלה אינם פוטרים את האיגוד, לשיטתה, מחובותיו על פי דין ומן האחריות הפלילית הנלווית להפרת חובות אלה. 12. המדינה מוסיפה וטוענת כי משמעות פסיקתו של בית המשפט המחוזי הנכבד הינה פיצול סמכויות בין איגוד הערים לבין הרשויות המקומיות במיגור מפגע היתושים, אף על פי שהאיגוד הוא שהוסמך לכך בדין והוא שמקבל את התקציבים לשם כך. לפיכך, טוענת המדינה, פסק דינו של בית המשפט המחוזי פותח פתח מסוכן להתחמקות של איגודי הערים מאחריותם, בניגוד לתכלית שבהקמתם, שהרי איגודי ערים נועדו מלכתחילה להתמודד עם נושאים שבהם לא יכולה רשות מקומית אחת בלבד לפעול לבדה, שכן היא מושפעת מסביבתה. כזה הוא עניין ביעור היתושים. לטענת המדינה, לפסק הדין דלמטה עשויות להיות איפוא השלכות מרחיקות לכת בכל הנוגע לאכיפתם של דיני איכות הסביבה במישור המוניציפאלי. ב. עיקר טענות האיגוד בערעורו ובסיכומיו 13. האיגוד קורא מנגד לזיכויו המלא, כעמדתו של כב' השופט המר בפסק הדין, מושא הערעורים. 14. האיגוד טוען כי אין כל מקום לראותו כאחראי, ודאי בפלילים, לביעור היתושים במקווי המים שבתחום אחריותו, שעה שהמדינה מנהלת, לפי הנטען, מקווים אלה באופן כושל. האיגוד מטעים כי המדינה היא הבעלים כדין של כל הנחלים ומקורות המים בישראל, אך היא מזניחה את החובות הנובעות מבעלותה זו ואינה משקיעה כספים במניעת התפתחות מפגעי יתושים, או בהסרת המפגע לאחר שנוצר. האיגוד מוסיף וטוען כי פקודת בריאות העם מעניקה לממונה על איכות הסביבה, שהוא אורגן של המדינה, את הסמכות להיכנס לכל מקום על מנת להבטיח את מניעת מפגע היתושים, ואף את הסמכות להפעיל בעצמו אמצעי מניעה ולגבות את עלותם מבעל המקרקעין. המדינה, כך נטען, נמנעת מלהפעיל סמכויותיה אלה, ובמקום זאת מנסה להטיל את עלות הפעילות הזו על כתפי הרשויות המקומיות. עוד טוען האיגוד כי הוא ניצב חסר אונים מול המפגע שהמדינה עצמה יצרה, וזאת בשל העובדה שהניהול הכושל הנטען של עודפי המים על ידי המדינה הוא המביא להצפות, המביאות בתורן להיווצרות מפגע היתושים. 15. לטענת האיגוד, הגיונה היסודי של הפקודה הוא קנייני-כלכלי, שלפיו בעל ההנאה הכלכלית מן המקרקעין והיכולת להפיק מהם רווחים כלכליים, הוא שיישא באחריות למפגעים שעלולים להיווצר בהם. בהקשר זה טוען האיגוד כי הוא נעדר זיקה למקרקעין, בוודאי זיקה כלכלית או קניינית, ולפיכך ממילא אין הוא בגדר "בעל זכות שימוש" במקרקעין, כפי שקבעה כב' השופטת שיצר בבית המשפט המחוזי. 16. עוד מסתייג האיגוד מעמדתה של כב' השופטת ברלינר, כי הוא "מחזיק" בקרקע מכוח שליטה ופיקוח שיש לו על המקרקעין המקימים את המפגע. לשיטת האיגוד, על פי מבחנים אלה, הרי שגם המשרד להגנת הסביבה מהווה "מחזיק", וממילא היתה המדינה צריכה לבוא בטענות לעצמה. האיגוד מוסיף עוד כי אין לראותו אלא כ"רשות סניטרית" בעלת סמכויות שונות בהתאם לפקודת בריאות העם (סעיפים 54 ו-61א לפקודה), וכי הגדרה זו מוציאה את אפשרות הגדרתו כ"מחזיק" לצורך סעיפים 43 ו-47 לפקודה. דיון והכרעה 17. לאחר שמיעת טענות הצדדים ולימוד סיכומי הצדדים בכתב, על צרופותיהם – אציע לחבריי כי ערעורה של המדינה – יתקבל, וממילא ערעורו של איגוד הערים – יידחה. זאת, בתמצית, מאחר שיש לראות באיגוד משום "מחזיק" במקרקעין, לצורך האמור בסעיפים הרלבנטיים בפקודת בריאות העם. להלן אפרט את הטעמים שהובילו אותי למסקנתי זו. 18. טרם שאנו נדרשים לניתוחן של ההוראות הספציפיות בפקודת בריאות העם, ראוי כי נסקור תחילה את פסק הדין המנחה בעניין אחריות למיגור מפגעים, שניתן כאמור על ידי בית משפט זה בהרכב מורחב (לאחר שבית המשפט המחוזי הוציא את פסק דינו, מושא הערעורים) – עניין גליל תחתון, שכן יש לו השלכה של ממש על הסוגיות שבפנינו. 19. בעניין גליל תחתון קבע בית משפט זה, בהרכב מורחב, כי סמכות ואחריות של גורם מינהלי לפעול – יש לתרגמם לחובה לפעול, ובמקרה של אי-מילוי החובה – מתקיימת אף אחריות פלילית ביחס לאי-מילוי החובה. יוער כי ניתן לראות בהלכה זו משום סטייה מסוימת מעמדת בית משפט זה, כפי שהובעה ב-רע"פ 5389/01 המועצה האזורית לב-השרון נ' מדינת ישראל, פ"ד נז(4) 364 (2003). עניין גליל תחתון נסב על הוראת דין הקרובה לענייננו, הקבועה בסעיף 14 לחוק למניעת מפגעים, התשכ"א-1961 (להלן: חוק למניעת מפגעים), ואשר לפיה מי שמקום נתון "לשליטתו או לפיקוחו" והוא לא נקט כל האמצעים הסבירים למניעת המפגע באותו מקום – יכול שיחוב בפלילים. באותו מקרה נאשמה מועצה איזורית על כי לא פעלה לחיסול אתרי פסולת פיראטיים שבתחום אחריותה. בית המשפט, מפי המשנה לנשיא (בדימ') מ' חשין, קבע כי את התשובה לשאלה האם יש לראות במועצה איזורית כבעלת שליטה או פיקוח על אתרי הפסולת נגזרת ממהותה של המועצה האיזורית, זיקתה לטריטוריה ומסמכויותיה ביחס לאותה טריטוריה. באותו מקרה נמצא כי המועצה האיזורית קיבלה סמכויות שנועדו, בין היתר, להבטיח את בריאות הציבור, לרבות בנושא סילוקם וביעורם של מפגעים תברואתיים. סמכות זו, נקבע, שלובה באחריות ובחובה להפעיל אותה סמכות. חובה זו עומדת לרשות הציבורית גם כאשר קיים אחר האחראי למפגע. אחריות זו, נקבע עוד, איננה עומדת לרשות רק במישור הציבורי-המינהלי, כי אם גם במישור הפלילי, מקום שבו קובע החוק אחריות פלילית בגין הפרת החובה, אפילו זיקתה של הרשות לאתר היא זיקה "ציבורית". קיום סמכותה של הרשות לפעול באתרים על מנת לסלק מהם מפגעים תברואתיים, משמעה שיש לראות באותם מקומות כאלו הנתונים לשליטתה ולפיקוחה, ומכאן שהיא אחראית בפלילים עת נמנעה מלפעול בהתאם לסמכותה. "שליטה" ו"פיקוח" נלמדים מתכלית החוק הרלבנטי (בעניין גליל תחתון – החוק למניעת מפגעים). תכלית החוק למניעת מפגעים היא הטלת חובה להפסיק ולעצור את המפגע; המחוקק מניח כי מי שהמקום נתון לשליטתו ולפיקוחו הוא בעל כוח להפסיק את המפגע; ומכאן האחריות – המוסרית, המינהלית, והפלילית כאחד – שהוא מטיל על בעל הכוח. בשולי חוות דעתו הדגיש המשנה לנשיא כי פסק הדין: "אמור לשמש מיגדלור-אזהרה למועצות אזוריות, וכמותן למועצות מקומיות ולעיריות. לא נוכל – ולא נסכים – להשלים עם הזילזול שמפגינים פרנסי ציבור באיכות הסביבה ובחיובים שהדין מטיל על רשויות ציבור למיניהן בנושא איכות הסביבה" (שם, בפיסקה 54). 20. השופטת (כתוארה אז) ד' ביניש הוסיפה לדברים האמורים והדגישה כי הטלת האחריות הפלילית על הרשות שלה הסמכות והחובה הסטטוטורית למניעת המפגע התברואתי היא: "אחד הכלים המרכזיים להגנה על ערכי איכות הסביבה ובעיקר על ערכים סביבתיים הנוגעים לבריאות הציבור". התפיסה של הגנה על איכות הסביבה, כך היא הדגישה: "שזורה בתפיסה של הטלת אחריות פלילית על תאגידים, לרבות הטלת אחריות בגין מחדלים שמקורם באי-מילוי חובה המוטלת על הרשות המקומית". כן היא ציינה שאפילו היתה מתקבלת דעה שלפיה אין להרחיב את תחומי האחריות הפלילית בהטלת אחריות על מועצה איזורית למפגע תברואתי באתר מסוים שבשטחה, הרי שיש מקום להטלת האחריות מקום שהוכח בממצאים עובדתיים כי המועצה נטלה על עצמה את סמכות הפיקוח על אותו אתר. לסיכום היא ציינה כי: "המחוקק ביקש לפעול בנחרצות כנגד מפגעים סביבתיים והטיל אחריות פלילית על הרשויות, ויש לתת לכוונתו תוקף לשם הגנה שהיא כה חיונית לסביבה ולתושבי הרשות המקומית" (שם). כשעניין גליל תחתון מלווה אותנו בדרכנו הפרשנית ולאורו נלך – נפנה עתה לפרשנות ההוראות הספציפיות, אשר באי-קיומן הואשם האיגוד שבכאן. 21. הגישה הפרשנית הנהוגה אצלנו היא, כידוע, גישת הפרשנות התכליתית. על פי גישה זו, בשלב הראשון בוחן בית המשפט את לשון החוק, בהתאם לכלל שלפיו הפרשן יכול לתת ללשון החוק רק אותה משמעות, אשר הוא יכול לשאת מבחינה לשונית. בשלב השני, בוחן הפרשן את תכלית החוק, והכלל הוא כי יש לתת לטקסט את המשמעות הלשונית המגשימה את תכלית הנורמה המעוגנת בטקסט. תכלית זו מורכבת מתכלית סובייקטיבית ומתכלית אובייקטיבית, ועניינה בערכים, במטרות, במדיניות וביעדים שאותם נועד הטקסט להגשים. לבסוף, בשלב השלישי, על השופט-הפרשן להפעיל את שיקול דעתו לצורך בחירה באחת מן האפשרויות הפרשניות, אם קיימות כמה כאלה (ראו: אהרן ברק פרשנות תכליתית במשפט 136-129 (2003); ע"פ 5097/07 פחימה נ' מדינת ישראל (25.5.2009)). ניישם עתה גישה זו על השאלה העומדת לפתחנו, ונפתח בסקירת הסעיפים, שהאיגוד הואשם בעבירה לגביהם. 22. סעיף 43 לפקודת בריאות העם (שכותרתו: "על דיירים ומחזיקים לנקוט באמצעי זהירות כנגד גידול יתושים"), קובע בזו הלשון: "(1) כל דייר או מחזיק או, בהעדרם, כל בעל מקום, חייב לנקוט בכל אמצעי הזהירות הדרושים בהתאם לפקודה זו ולכל תקנות שהותקנו על פיה ע"י המנהל, כדי למנוע את גידול היתושים. (2) אם שני אנשים או יותר משניים רשומים כמחזיקים במשותף או כבעלים משותפים, רואים כל אחד ואחד מהם כמחזיק או כבעל לצורך חלק זה". כאמור, דעת הרוב בבית המשפט המחוזי גרסה כי האיגוד איננו בגדר "מחזיק", וכיוון שכך – הוא זוכה מביצוע עבירה על פי הוראת סעיף 43 לפקודה. 23. סעיף 47 לפקודת בריאות העם (שכותרתו: "יש להחזיק את הנחלים ואמות המים במצב טוב") קובע: "רשאי המנהל לדרוש מאת המחזיק או הבעל של קרקע שדרכה עוברים נחלים או אמות מים, או מאת כל אדם שיש לו זכות שימוש באותם נחלים או אמות מים, להחזיק את הנחלים או אמות המים במצב כזה שלא יאפשר גידול יתושים. לצורך זה רשאי המנהל לדרוש מאותו מחזיק או בעל או האדם האחר למלא אחרי התקנות הקבועות ואחרי כל הוראות שיוציא בהתאם לכך בכל מקרה מסויים". כזכור, דעת הרוב בבית המשפט המחוזי גרסה כי יש להרשיע את האיגוד בעבירה על הוראות סעיף זה, שכן על פי שיטתה של כב' השופטת שיצר, האיגוד היה "בעל זכות שימוש" בנחל, ואילו כב' השופט ברלינר סברה "שניתן לראות באיגוד – מחזיק". 24. חוות דעתי תתמקד איפוא בשאלה האם ניתן לראות באיגוד כמי שהוא "מחזיק" בנחל, לצורך פקודת בריאות העם, שכן אם התשובה היא חיובית – יש להרשיעו בעבירה על שתי הוראות הפקודה כאחד. נצא לפיכך למסע הפרשנות. 25. מובן שמקור, אשר יכול להיות רב-חשיבות בפרשנות המונח "מחזיק", הוא סעיף ההגדרות שבפקודה עצמה (סעיף 2). ברם סעיף זה איננו מסייע לנו יתר על המידה. המושג "מחזיק" אמנם נזכר שם, אך באופן שאיננו ממצה. וכך נאמר בו: "'מחזיק' לגבי בנין או חלק מבנין פירושו המחזיק בהם, או ממונה או משגיח עליהם או מנהלם, אם לחשבונו הוא ואם בתור מורשה של אדם אחר, ואילו לגבי אניה פירושו רב חובל או אדם אחר הממונה באותה שעה עליה". ההגדרה נדרשת איפוא לזהותו של ה"מחזיק" בבנין ובאניה, ובאלו בלבד, אך לא במקומות אחרים. מובן שאין ללמוד מכך כי כוונת המחוקק היתה שהפקודה איננה חלה על שטחים שאינם "בנין" או "אניה", או שבשטחים אחרים "פתוחים" (דוגמת מקווי מים) לא קיים מחזיק. מובן כי המחוקק המנדטורי, שביקש להתקין הוראות להילחם במחלת המלריה, היה ער לכך שיתושות האנופלס המעבירות בעקיצתן את הנגיף, אינן צפויות להטיל ביציהן בבניינים או באוניות דווקא, כי אם לרוב בביצות ובמקורות מים, כמנהגן מקדמת דנא. כך למדים אנו אף מלשונו המפורשת של סעיף 47 לפקודה הנ"ל. מכאן שאף לשיטת המחוקק יכול פלוני להחשב "מחזיק" במקווי מים, אף אם בהגדרות שבפקודה נדרש המחוקק רק ל"מחזיק" בבנין ובאניה. על כן יתפרש הביטוי "מחזיק" מתוך סעיפי העבירה, תכליתו של החוק וחיקוקים קרובים. עם זאת נוכל ליטול עמנו מסעיף ההגדרות הנ"ל תובנה חשובה אחת והיא כי המחוקק ראה לנכון להגדיר את ה"מחזיק" – אמנם של בנין או אניה – באופן נרחב ביותר, באופן שיבטיח את השגת תכליתה הבסיסית של הפקודה, והיא כי יהיה מי שיהיה החייב והאחראי על נקיטת הפעולות הנדרשות להבטחת בריאות העם – הוא יחשב כמחזיק (השוו ודוקו, להגדרה מצרה יותר של מי שייחשב כאחראי וכחב בנזיקין בגין פגיעתה של אניה מכח פקודת הנזיקין הנגרמים על ידי ספינות בניווט, אותה התקין המחוקק המנדטורי בשנת 1939, בסמוך לפני פקודת בריאות העם). 26. נשוב איפוא לבחינת שני הסעיפים הרלבנטיים לענייננו: סעיפים 43 ו-47 לפקודה מתוכם. סעיפים אלה נכללים בחלק ה' של הפקודה, שכותרתו: "הוראות בעניין המלחמה במלריה", ואשר עיקר עניינו ותכליתו במניעת מפגע היתושים. לצורך כך, מפנה הפקודה את הוראותיה לכל מי שיכול למנוע את המפגע האמור, על פי מידת יכולתו למנוע את המפגע, או להיאבק בו משנוצר. בראש הסדר ההיררכי של האחראים עומד ה"מחזיק", כאשר לצדו של המחזיק עומדים: ה"דייר" (בסעיף 43 לפקודה), או ה"בעלים" (בסעיף 47 לפקודה, שעניינו במקווי מים, ומטבע הדברים – דייר לא יימצא שם). הרושם העולה הוא כי הרציונאל שבבסיס חלק זה של הפקודה הוא זה הקושר בין ההחזקה או הדיירוּת (כאשר היא קיימת) – קרי עצם ההימצאות והנוכחות במקום, לבין חובת מניעת המפגע. דומה כי התכלית היסודית העומדת בבסיס חלק זה של הפקודה היא התכלית המעשית של מניעת מפגע היתושים, או פתרונו. ברי כי תובנה זו עולה בקנה אחד עם האמור בעניין גליל תחתון. 27. מקור פרשני נוסף, ומוחשי יותר, לפרשנותו של המושג "מחזיק" יכולים אנו למצוא במשמעות שניתנה לו בחלק הכללי לחוק העונשין, אשר בסעיף 34כג שלו קובע כדלקמן: "באין בחוק הוראה לסתור – יחולו הוראות החלק המקדמי והחלק הכללי גם על עבירות שלא לפי חוק זה". (לגבי השימוש בהוראה זו – עיינו: ע"פ 697/98 סוסצקין נ' מדינת ישראל, פ"ד נב(3) 289, 314 (1998); גבריאל הלוי תורת דיני העונשין כרך א' 509-508 (2009)). בסעיף ההגדרות שבחלק הכללי לחוק העונשין, סעיף 34כד, מוגדר המושג "החזקה" – לעניין עבירה – כך: "שליטתו של אדם בדבר המצוי בידו, בידו של אחר או בכל מקום שהוא, בין שהמקום שייך לו ובין אם לאו; ודבר המצוי בידם או בהחזקתם של אחד או כמה מבני חבורה בידיעתם ובהסכמתם של השאר יראו כמצוי בידם ובהחזקתם של כל אחד מהם ושל כולם כאחד". בלב המונח "החזקה" עומד לפיכך יסוד השליטה. השליטה איננה מחייבת החזקה פיזית, כי אם יכולת להשפיע על מושא השליטה (השוו, בהקשר של עבירות החזקה: ע"פ 250/84 הוכשטט נ' מדינת ישראל, פ"ד מ(1) 811 (1985); ע"פ 7282/08 אבו עמרה נ' מדינת ישראל (13.1.2010), ע"פ 8416/09 מדינת ישראל נ' חרבוש (9.6.2010), יורם רבין ויניב ואקי דיני עונשין כרך א' 237-228 (2010)). הנה כי כן ככל שענייננו במחזיק במקום, עלינו לבחון האם יש לו שליטה באתר המדובר, הלכה למעשה, וזאת באספקלריה של פקודת בריאות העם. 28. שאלת קיומה של "שליטה" מקרבת אותנו מאד להלכה שנקבעה כבר בעניין גליל תחתון, אשר דנה בשאלת השליטה והפיקוח של מועצה מקומית על אתרי מפגעים בשטחה. ברי כי לאיגוד היתה שליטה מעשית, בהקשר הספציפי של פקודת בריאות העם – על הנחל שבו התגלה מפגע היתושים. מסקנה זו מתבקשת ממספר סיבות: ראשית, תפקידו המפורש של הארגון, כעולה משמו ומן הצו שהקימו, כפי שתוקן, הוא טיפול בביוב, בביעור יתושים ובסילוק אשפה באזור איילון. שנית, הרשויות המקומיות העבירו לאיגוד את התקציב לצורך הטיפול בביעור היתושים. רק הגיוני הוא כי הרשויות המקומיות מעבירות את תקציבן לגורם הרלבנטי ובעל האחריות לטיפול במפגע היתושים, ולא למי שאיננו מוסמך כלל לפעול בנושא. שלישית, הדבר מתבקש מהוראות סעיפים 6, 9, ו-10 לחוק איגודי ערים, הקובעים שאיגוד הוא תאגיד הכשר להתבע ואשר נתונות לו כל הסמכויות והתפקידים של כל אחת מהרשויות המקומיות שבתחומו – בעניינים הקשורים לסמכויותיו ולתפקידיו (עיינו: עופר שפיר, נטלי שמואל-מעודי תאגידי מים וביוב 935, 944 (2012)). רביעית, הלכה למעשה האיגוד הוא זה שפעל באיזור נחל גזר באופן עצמאי. האיגוד אף השתתף בהדרכות של המשרד להגנת הסביבה וראה את עצמו אחראי למיגור היתושים באזור. 29. הנה כי כן, מכל האמור לעיל עולה כי פרשנות ראויה של המונח "מחזיק" בפקודה תהא פרשנות הכוללת את מי שיש לו הלכה למעשה שליטה במקום הרלבנטי, וכך יש לפרש איפוא את סעיפים 43 ו-47 לפקודה. שילוב גורמים אלה ויתר נסיבות המכלול מביאים למסקנה כי האיגוד אכן ענה על מבחן השליטה במקום הלכה למעשה – מושג שאותו שאלנו מחוק העונשין לצורך קביעת המחזיק. נרחיב ונפרט עוד מיד בסמוך. 30. האיגוד מטעים בסיכומיו כי סמכויותיו, וממילא – שליטתו – במקום המפגע היו מצומצמות יחסית, והתמקדו אך ורק בחובותיו המפורשות מכוח פקודת בריאות העם – לפעול למיגור ריכוזי היתושים. קרי: לא ניתן לראות באיגוד "מחזיק" לכל דבר ועניין. לדוגמה, הוא מעלה את הטענה כי לא ניתן לחייבו בתשלום ארנונה בגין החזקתו במקום. טענה זו של האיגוד נכונה רק בחלקה. אכן לא ניתן לראותו כ"מחזיק" במקום המפגע בכל הקשר חוקי באשר הוא. ברם ה"החזקה", כמוה כ"שליטה", שממנה מסיקים אנו את קיומה של החזקה, צריך שתיבחן בהקשר לחיקוק הספציפי שבו אנו דנים ולתכליתו, שכן: "כידוע, המושג 'חזקה' אין לו משמעות אחת ויחידה, וגם ללא הגדרה מיוחדת הוא עלול להשתנות מחוק אחד למשנהו" (ע"א 46/75 מדינת ישראל נ' לבנשטיין, פ"ד ל(1) 716, 723 (1976)). בהקשר של פקודת בריאות העם, עלינו לשאול האם לאיגוד היתה קיימת שליטה מעשית במקום המפגע לשם השגת מטרותיה ותכליותיה של הפקודה, וכאן: ביעור היתושים. התשובה לשאלה זו, באופן חד-משמעי, היא בחיוב. האיגוד – כפי שהוא עצמו מודה – הוסמך לפעול למיגור יתושים; האיגוד קיבל לפי דין את מלוא סמכויותיהן של הרשויות המקומיות הרלבנטיות, בהקשרים שלשמם הוקם, ובפרט ביעור יתושים; האיגוד, בכל הקשור לביעור יתושים במקום המפגע (הוא הנחל, מושא ההליכים), רשאי היה לפעול ואף פעל (שלא בדרך הולמת, כאמור) למיגור היתושים, מבלי שאיש ימנע זאת ממנו. ברי איפוא כי לצורך השגת תכליותיה של פקודת בריאות העם, היתה בידי האיגוד השליטה הנדרשת בנחל, ולפיכך יש לראותו אף באופן מעשי ופורמלי כ"מחזיק" בנחל, כהגדרת המושג בפקודת בריאות העם. 31. דומה כי מסקנה זו אמורה היתה לעלות מאליה מעצם הודאתו של האיגוד, אף בסיכומיו לפנינו, כי: "אין מחלוקת כי מסמכותו ומחובתו של האיגוד לפעול לחיסול מפגעי יתושים", וכי בכל הקשור למקום המפגע הספציפי, הרי ש"בכל מועד רלוונטי ביצע האיגוד הדברות יתושים בנחל גזר" (סעיפים 2 ו-9 לסיכומיו). הסמכות והאחריות, ועמן החבות בדינים שונים, לרבות בפלילים, כתוצאה מאי-הפעלת הסמכות ואי-יישום האחריות – שלובות אלו באלו. ניסיונו של האיגוד לטעון כי הוא המוסמך לבער יתושים, אך אין הוא אחראי כאשר הוא כושל במילוי סמכותו זו, הוא איפוא מוקשה. וכך נאמר בעניין גליל תחתון בהקשר דומה: "לא להתנאות בה ניתנה סמכות לרשות הציבור, וסמכות – כל סמכות – שלובה באחריות המוטלת על רשות הציבור להסדיר כיאות אותו תחום חיים שהסמכות פרושה עליו. אחריות פירושה למעשה הוא, חובה להפעיל את הסמכות הניתנת לרשות כל אימת שהנסיבות מחייבות הפעלתה של הסמכות" (שם, בפיסקה 16). הדברים יפים, כמובן, אף לענייננו. 32. יש להעיר פה כי החוק למניעת מפגעים, ועניין גליל תחתון שעסק ביישומו, דנו באחריותה הפלילית של הרשות שלא הסירה מפגעים שבתחום אחריותה, ככל שאלו מצויים ב"שליטה" או ב"פיקוח" שלה (ודי באחד מהם), בעוד שפרשנותנו את המונח "מחזיק" בפקודת בריאות העם נסמכה על קיומה של "שליטה" בלבד. הבדל זה יתכן שיהיה רלבנטי לגבי מקומות מפגע, המצויים, לדוגמה, בבעלות פרטית, שאין האיגוד יכול לפעול בהם בחופשיות ובלא תיאום מראש עם הבעלים. יתכן שבמקומות כאלה יימצא כי עיקר סמכותו ופועלו של האיגוד הוא בפיקוח בלבד ובמתן הוראות לבעל המקום (והמחזיק בו בפועל), להבדיל משליטה בפועל באותם מקומות, ומכאן שבמקרים כאלה יהיה קושי רב יותר לראות באיגוד "מחזיק" ולהטיל עליו אחריות פלילית, כאשר לא יפעל כפי סמכותו. ברם לא זה המצב בעניין מקווי מים פתוחים. אף אם אלו הם קניינו של הציבור (ראו: סעיף 1 לחוק המים, התשי"ט-1959), הרי שהאיגוד רשאי, מסוגל ואף חייב לפעול באותם מקומות כדי למנוע את המפגעים שלמניעתם הוא הוקם, ובפרט – ביעור יתושים. הוא השולט בפועל במקווי המים בכל הקשור לביעור יתושים, והוא אפילו לא גרס כי הוא זקוק להיתר של מאן דהוא כדי לפעול באותם מקומות, והוא עשה כן בפועל – גם אם בחוסר יעילות משווע, כעולה מהכרעת דינו של בית משפט השלום. מכאן שיש לראותו כ"מחזיק" בנחל גזר, מושא ההליכים. 33. טענה אחרת שהעלה האיגוד מתמקדת בהיות מקווה המים קניינו של הציבור – נתון שממנו נגזרת, לשיטת האיגוד, אחריות המדינה לביעור מפגע היתושים. תפקידו של האיגוד, לגישתו, אמור להצטמצם כל פי תפיסה זו רק לפיקוח, לזיהוי המפגע, להתרעה ולהפניית דרישה לפעולה כלפי בעל המקרקעין – המדינה. גם טענה זו של האיגוד – דינה להידחות. דבר זה נובע כבר מן העובדה שאחריותה של הרשות למילוי תפקידה היא אחריות קפידה (ראו: עניין גליל תחתון). אולם בכל מקרה, אפילו נניח כי יש גורם נוסף שהוא אחראי, או שניתן אפילו לראותו כ"מחזיק" במקום המפגע – אין בכך כדי לגרוע מאחריות האיגוד. קיומו של "מחזיק" פלוני במקום המפגע איננו מוציא את קיומו של "מחזיק" אחר (ראו: סעיף 43(2) לפקודת בריאות העם, כמו גם את הסייפא להגדרת "החזקה" בסעיף 34כד לחוק העונשין, שצוטטו לעיל). הנה כי כן, גם אם היינו מקבלים את גירסתו של האיגוד שהמדינה אחראית אף היא לביעור היתושים, הרי שהאיגוד – שהוסמך, תוקצב, ונדרש לטפל בביעור המפגע, הוא בבחינת "שולט" במקום המפגע כאמור, ולפיכך ניתן לראותו כ"מחזיק". למעלה מן הצורך יצוין כי עצם ניסיונו של האיגוד להטיל את האחריות לביעור היתושים מן הנחל – על המדינה, רחוק מלהיות פשוט, ונראה במידה רבה כאמתלה להתחמקות מאחריותו שלו. 34. באופן דומה יש לדחות את טענת האיגוד כי מדובר רק בניסיון של המדינה להתנער מן האחריות הנובעת מבעלותה-היא על שטחי המקרקעין ועל מקורות המים בהם מתפתח מפגע היתושים. אין בידי לקבל טענה זו – לפחות לא במסגרת שהוצגה בפנינו. אסביר: המדינה לא חדלה מפעולה, שהרי פעילותם של נציגי המשרד להגנת הסביבה, היה בה משום נקיטת אמצעים מנהליים סבירים על מנת להתמודד עקרונית עם האחריות המוטלת על המדינה כדי לטפל במפגע היתושים, שעלול לצמוח, או צומח בפועל במאגרי המים שלה. שאלה נפרדת היא האם המדינה, או הרשויות המקומיות שאת סמכותן קיבל האיגוד, אינם מתקצבים די הצורך את האיגוד שלפנינו; יתכן גם כי האיגוד אכן מצוי בקשיים; אף אפשר כי המדינה, במסגרת הסמכויות הכלליות המסורות לה, איננה מנהלת את משאבי המים המצויים ברשותה באופן מוצלח. כל אלה טענות שניתן להעלות, אך אנו לא נכריע בהן במסגרת הליך זה, שכן הן לא נפרסו בפנינו כיאות, על אחת כמה וכמה כאשר הן גם לא הוצגו בצורה מקיפה ובמסגרת הראויה לכך בפני הערכאה המבררת. לפיכך אין להן בשלב זה שייכות לענייננו. זאת ועוד – אחרת. אם איגוד הערים סבור כי אין הוא מקבל את מלוא הכספים והתקציבים להם הוא זכאי על פי דין, או להם הוא נזקק לצורך ביצוע משימותיו על פי דין – פתוחה לפניו הדרך לפנות לערכאה המתאימה בהליך של ביקורת שיפוטית. ההליך הפלילי הנוכחי איננו מתאים, כמובן, לדיון שכזה. 35. מן המקובץ עולה כי האיגוד מהווה "מחזיק" בנחל גזר, כמובנו של מושג זה בסעיפים 43 ו-47 לפקודת בריאות העם, ויש איפוא להרשיעו בעבירה על שני הסעיפים האמורים (כשהם נקראים ביחד עם סעיף 71א לפקודה), זאת כקביעתה של אם בית הדין בבית המשפט המחוזי, כב' סגנית הנשיא (כתארה אז), השופטת ד' ברלינר. 36. בשולי הדברים יש להעיר כי האפשרות להטיל אחריות פלילית על איגוד הערים, או רשות מסוגו של האיגוד כאן, מכוח פקודת בריאות העם, או דין אחר שתכליתו מניעת מפגעים – אין משמעה, כמובן, כי יש חובה להפעיל את הסנקציה הפלילית. ברור כי נסיון להפעיל את העיצום על דרך של העמדה לדין חייבת להיעשות בשיקול דעת ובמקרים המתאימים בלבד. הנחיית היועץ המשפטי לממשלה לעניין "מדיניות העמדה לדין של רשויות מקומיות ושל נושאי תפקידים בהן בתחום איכות הסביבה" (הנחיה מס' 4.1108 מחודש פברואר 2007), שאדניה הם בפסק דינו של בית משפט זה בעניין גליל תחתון, אכן משקפת את עירנותה של המדינה לצורך בהפעלה זהירה של נתיב האישום הפלילי. במקרה המסוים שלפנינו לא עלתה מטעם האיגוד טענה לעניין עצם ההחלטה להעמידו לדין (בהנחה כי הוא אכן משום "מחזיק" לצורך הפקודה). החלטת המדינה בעניין זה אף נראית מבוססת לגופה נוכח התנהלותו הכושלת, החוזרת ונמשכת של האיגוד בביעור היתושים בנחל גזר, התנהלות שהיה בה כדי להגביר את הסיכון לבריאותם ואף לחייהם של התושבים החיים בסמוך למקום המפגע. יפים לכאן דבריה של כב' השופטת (כתארה אז) ביניש בעניין גליל תחתון, שצוטטו לעיל, ושלפיהם הפעלת הסנקציה הפלילית (ולא המנהלית בלבד) הינה: "אחד הכלים המרכזיים להגנה על ערכי איכות הסביבה ובעיקר על ערכים סביבתיים הנוגעים לבריאות הציבור". סוף דבר 37. נוכח כל האמור לעיל, אציע לחבריי להורות על קבלת ערעורה של המדינה ועל דחיית ערעורו של איגוד הערים, במובן זה שיש להרשיע את איגוד הערים בשתי העבירות שבסעיפים 43 ו-47 לפקודת בריאות העם, יחד עם סעיף 71א לפקודה. כיוון שהן המדינה והן האיגוד הבהירו כי השאלה העומדת לבחינתנו היא עקרונית בלבד, ולא טענו דבר בסוגיית העונש ההולם והצורך בהגדלת הקנס, ככל שיתקבל ערעורה של המדינה, הרי שבנסיבות דומה עלי כי חרף הרשעתו של האיגוד בעבירה נוספת על פני זו שהורשע בה בבית המשפט המחוזי הנכבד – אכן אין מקום להורות על הגדלת הקנס שהושת עליו, או לשנות משאר מרכיבי גזר הדין. 38. לסיום מוצא אני לנכון להעיר כי הגיע הזמן שפקודת בריאות העם המנדטורית תוחלף בחוק ישראלי עדכני, המתאים לאתגרי השעה בתחומי הבריאות ואיכות הסביבה. ש ו פ ט השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הנשיא א' גרוניס: אני מסכים. ה נ ש י א הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ח' מלצר. ניתן היום, ב' בניסן התשע"ג (‏13.3.2013). ה נ ש י א ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05116230_K06.doc מה מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il