בג"ץ 11483/04
טרם נותח
ועד מחוז תל אביב והמרכז של לשכת עורכי הדין נ. המועצה הארצית
סוג הליך
עתירה לבית משפט גבוה לצדק (בג"ץ)
פסק הדין המלא
-
פסק-דין בתיק בג"ץ 11483/04
בבית המשפט
העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ
11483/04
בפני:
כבוד המישנה לנשיא (בדימ') מ' חשין
כבוד השופטת ד' ביניש
כבוד השופטת א' פרוקצ'יה
העותרים:
1. ועד מחוז
תל אביב והמרכז של לשכת עורכי
הדין
2. נתן יריב
3. אייל יפה
4. רון אבנר
5. עדנה אגמי
נ ג ד
המשיבים:
1. המועצה
הארצית של לשכת עורכי הדין בישראל
2. הועד המרכזי של לשכת עורכי הדין בישראל
3. ועד מחוז ירושלים של לישכת עורכי הדין
4. ועד מחוז חיפה של לישכת עורכי הדין
5. ועד מחוז באר שבע והדרום של לישכת עורכי
הדין
6. ועד מחוז צפון של לישכת עורכי הדין
תשובה לצו על-תנאי
תאריך מיסמך אחרון:
כ' בחשון תשס"ו
(22.11.05)
בשם העותרים:
עו"ד יוסי אשכנזי
עו"ד עדית רוט
בשם המשיבים 1 ו-2:
עו"ד בעז בן צור
עו"ד עודד נשר
בשם המשיב 3:
עו"ד יוסף תוסיה-כהן
בשם המשיב 4:
בשם המשיב 5:
בשם המשיב 6:
עו"ד רחל בן-ארי (בר רב האי)
עו"ד רויטל אלמוג
עו"ד דניאל גרטנר
עו"ד דב גלבוע
עו"ד ח'אלד חוסני זועבי
פסק-דין
המישנה לנשיא (בדימ') מ' חשין:
לפני למעלה משבע שנים נדרשנו לשלוש
עתירות שהגישו עו"ד ד"ר שלמה כהן ועימו עורכי-הדין יוסף ארנון ונתן יריב
נגד ראש לישכת עורכי הדין דאז, עו"ד דרור חוטר-ישי, ונגד הוועד המרכזי של
הלישכה. שמענו טיעונים ארוכים, קראנו מיסמכים רבים, ולסוף החלטנו לעשות את הצווים
על-תנאי מוחלטים. ראו: בג"ץ 954/97, 1917, 3000 עו"ד ד"ר שלמה כהן נ' ראש לישכת עורכי-הדין, פ"ד נב (3) 486 (פרשת כהן). וכך פתחנו את דברינו בפסק-הדין שבאותה פרשה (שם,
491-490):
רוחות רעות מנשבות בה בלישכת עורכי-הדין. מאז הוקמה הלישכה, בשנת
1961, ועד לשנים האחרונות, נדרשנו לא אחת לדון בהחלטות אלו ואחרות שעשו מוסדות הלישכה.
במיקצת מאותם עניינים הסכמנו עם הלשכה; במיקצתם הפכנו על פיהן החלטות שנעשו.
ואולם, ברובם המכריע הועמדו לפנינו לדיון ענייניהם הספציפיים של עורכי-דין יחידים, או של מי
שביקשו להיות עורכי-דין. והנה, זו-הפעם – שלא כבעבר – נאלצים אנו להידרש לשאלות חוקתיות
בנושא דיני הנהלתה של הלישכה ובנושא כיבוד זכויותיו של המיעוט במוסדותיה.
צר לנו שהוטלה עלינו המעמסה להכריע בעתירות אלו שלפנינו – במעט
רצון טוב יכולים היו עותרים ומשיבים להגיע לעמק-השווה – אך משהונחו החבילות על פיתחנו
נעשה את מלאכתנו ונתיר אותן אחת לאחת.
באותה רוח סיימנו את דברינו באותה פרשה (שם, 528):
פתחנו ונסיים באותה אמירה: רוחות רעות מנשבות בה בלישכת עורכי-הדין. צר לנו שכך הוא.
צר לנו שחברים בוועד המרכזי של הלישכה נאלצו להביא אלינו להכרעה שאלות שבמקומות
אחרים נפתרות ברוח טובה, בשופי ובנחת. ואולם משהוטל עלינו להכריע – הכרענו. על
זכויות היחיד שמרנו בעבר. נוסיף ונשמור עליהן מכל פגע גם בעתיד. לא נתיר לעשוק את
המיעוט. על-כן מכריעים אנו כפי שאנו
מכריעים.
חלפו-עברו שנים, העותר באותן פרשות –
עו"ד ד"ר שלמה כהן – הפך ראש הלישכה, ושוב החלו מנשבות רוחות לא טובות
בלישכה. ואם בעבר היו אלו רוחות שנישבו בתוכְכי הוועד המרכזי, הנה כיום הרוחות
מנשבות בין המועצה הארצית של הלישכה ועימה הוועד המרכזי לבין ועד מחוז תל-אביב
והמרכז של הלישכה. ועד המחוז הוא העותר לפנינו – עימו עורכי-הדין נתן יריב, אייל
יפה, רון אבנר ועדנה אגמי – והמשיבים לעתירה הם המועצה הארצית של הלישכה והוועד
המרכזי שלה. גם זו הפעם עשינו כמיטבנו כדי לשכנע את בעלי-הדין כי יעשו לסיום
חילוקי הדעות ביניהם מחוץ לכותלי בית המשפט. סברנו שאין זה לכבודה של הלישכה כי
נושאי-עיקרון שבה יוכרעו בבית משפט ועל-כן שלחנו את בעלי-הדין להידבר ביניהם. אלא
שהרוחות הרעות ניצחונו וכך הוטל עלינו להכריע בסיכסוך שטוב וראוי היה לו שלא נברא
משנברא. לרוח המנשבת במסדרונות הוועד המרכזי של לישכת עורכי הדין, ראו עוד:
בג"ץ 6091/04 עו"ד יראון פסטינגר נ' עו"ד דר' שלמה כהן, ראש לשכת עורכי-הדין ויושב-ראש הוועד המרכזי של
הלשכה (טרם פורסם).
2. זו הפעם ענייננו הוא בהחלטת המועצה הארצית
של לישכת עורכי הדין מיום 30.11.2004, החלטה בה אושרה הצעת תקציבהּ של הלישכה לשנת
2005. טענת העותרים היא, כי החלטה זו החלטה פסולה היא, החלטה היא שנתקבלה שלא
כדין, ואילו המשיבים משיבים מלחמה שערה ועומדים הם איתן בהגנה על החומות. זו היא
אפוא השאלה שתעסיק אותנו בחוות דעתנו שלהלן.
בעלי הדין שלפנינו
3. ואלה הם בעלי הדין שלפנינו:
(1) העותר 1, ועד מחוז תל-אביב והמרכז של לשכת עורכי-הדין (ועד מחוז ת"א או ועד המחוז),
הינו מוסד ממוסדותיה של לישכת עורכי-הדין (הלישכה),
וכינונו הוא מכוח הוראות חוק לישכת עורכי הדין, תשכ"א-1961 (חוק הלישכה או החוק). חברי
הוועד נבחרים לתפקידם על-ידי חברי הלישכה הרשומים במחוז בבחירות כלליות, שוות,
יחסיות, חשאיות וישירות (סעיף 13 לחוק). העותרים 2 עד 5 הם
עורכי-דין ממחוז תל-אביב והמרכז של הלישכה; העותרים 2 ו-3 הם חברי המועצה הארצית
של הלישכה, העותר 4 הוא חבר ועד מחוז ת"א והעותרת 5 היא עורכת דין מן השורה.
(2) המשיבה 1 היא המועצה הארצית של הלישכה. רוב חברי המועצה נבחרים
על-ידי כלל עורכי-הדין הרשומים בלישכה בבחירות כלליות, שוות, יחסיות, חשאיות,
ישירות וארציות; מיקצתם מכהנים בתוקף תפקידם ex lege; ומיקצתם נבחרים בידי ועדי
המחוזות, שלושה חברים מכל מחוז. (סעיף 9 לחוק).
(3) המשיב 2 הוא הוועד המרכזי של הלישכה.
בראשו עומד ראש הלישכה ובהרכבו מכהנים חברים שנבחרו בידי המועצה הארצית (סעיף 11
לחוק). הוועד המרכזי הוא המוסד המבצע העליון של הלישכה. המשיבים 3 עד 6 הינם ועדי
המחוזות של לישכת עורכי הדין - זולתי ועד מחוז תל-אביב - אשר צורפו כמשיבים לעתירה
על-פי החלטת בית-המשפט.
(4) המשיבים 3 עד 6 הם ועדי המחוזות
הבאים של הלישכה: ועד מחוז ירושלים, ועד מחוז חיפה, ועד מחוז באר שבע והדרום וועד
מחוז צפון.
המשיבים 1 ו-2 ייקראו להלן: המשיבים.
התשתית הנורמטיווית - גביית דמי חבר,
תקציב הלישכה ותקציביהם של ועדי המחוזות
4. חילוקי הדעות בין בעלי הדין נסבים על
נושאי ממון: על נושא גביית דמי חבר מחברי הלישכה; על נושא תקציביהם של הלישכה ושל
ועדי המחוזות; ועל שאלת הקצאתם של כספים מן הלישכה לוועדי המחוזות. נרכז עצמנו
אפוא בנושאים אלה ונעשה כמיטבנו כדי שלא נגלוש מעבר להם.
5. לישכת עורכי הדין היא תאגיד סטטוטורי,
וסמכויותיה קבועות בחוק לישכת עורכי הדין ובחקיקת המישנה שנחקקה מכוחו. ככל שהמדובר הוא בגביית דמי חבר ובקביעת תקציב הלישכה ותקציבי מחוזותיה, שני דברי חקיקה הם לענייננו:
חוק הלישכה עצמו, בהוראות שונות בו; וכללי לישכת עורכי הדין (קביעת תקציב ואגרות),
תשנ"ה-1994 (כללי הלישכה או הכללים).
6. אשר לחוק הלישכה: סעיף 93 (א) לחוק קובע
כי רשאית היא הלישכה להטיל על חבריה דמי-חבר ואגרות למימון פעולותיה:
מימון פעולות הלשכה
93. (א) הלשכה רשאית, על פי החלטת
המועצה הארצית, להטיל על חבריה דמי-חבר ואגרות למימון פעולותיה.
עינינו הן הרואות: דמי חבר המוטלים על חברי הלישכה,
סכום חד הם. אין בו בחוק, בנפרד, "דמי חבר למחוז" ו"דמי חבר
ארציים". החוק עניינו הוא אך ב"דמי חבר", ודמי אלה אמורים להשתלם
ללישכה במישרין. נוסיף עם זאת, שאין בו בחוק איסור על חלוקת דמי החבר לשני סוגי תשלומים.
7. תקציב הלישכה ותקציביהם של ועדי המחוזות
מוסדרים בסעיף 95 לחוק הלישכה:
תקציב
95. תקציב הלשכה ייקבע על ידי
המועצה הארצית; תקציבי הועדים המחוזיים — על ידי ועדים אלה.
אין החוק מפרט מהו דין במקום שמתגלית סתירה בין
תקציב הלישכה לבין תקציבי המחוזות. עם זאת, קובע סעיף 13 (ז) לחוק כי:
הרכב של ועד מחוזי
13. (א)
...
...
(ז) ועד מחוזי
לא יפעל בסתירה להחלטות הועד המרכזי.
8. סעיף 6 לכללי הלישכה מורנו שהמועצה הארצית
תקבע את דמי החבר רק לאחר שתביא בכלל שיקוליה את תקציבי הוועדים המחוזיים:
קביעת דמי חבר ואגרות
6. המועצה הארצית תקבע
את דמי החבר והאגרות רק לאחר שהביאה בכלל שיקוליה את תקציבי הוועדים המחוזיים
ואת תקציב הלשכה.
9. נוסיף ונזכיר את הוראות הכללים סעיפים 3
עד 5 לכללי הלישכה, בהם מוסדרים בין היתר, מועדי קביעתם של תקציב הלישכה ושל
תקציבי הוועדים המחוזיים:
קביעת תקציב הלשכה
3. תקציב
הלשכה ייקבע בידי המועצה הארצית, לא יאוחר מה-30 בנובמבר הקודם לתחילת שנת
התקציב.
קביעת תקציב ועד מחוזי
4. תקציב
ועד מחוזי ייקבע בידי הוועד המחוזי, לא יאוחר מה-31 באוקטובר הקודם לתחילת שנת
התקציב.
קביעת תקציב המועצה הארצית
5. המועצה
הארצית תקבל מהוועדים המחוזיים את תקציבם לא יאוחר מה-5 בנובמבר הקודם לתחילת
שנת התקציב.
10. עד כאן – עיקרי הוראות הדין באשר להטלת דמי
חבר על חברי הלישכה ובאשר לקביעת תקציבה של הלישכה ותקציביהם של ועדי המחוז.
מה אירע בלישכה מאז הקמתה עד לשנת
2004 (ועד בכלל)
11. מסתבר כי חוק הלישכה והכללים היו כל השנים
- בחלקים ניכרים שבהם - בבחינת הלכה ואין מורין כן. החוק הלך בדרכו, החיים זרמו
בדרכם, והדרך לא היתה אותה דרך. אלא מתוך שהכל נעשה בהסכמה ובהבנה של כל הגופים
שלעניין – כיאה ללישכת עורכי דין המכבדת את עצמה – לא קמה מהומה ולא נשמעה צווחה.
12. מאז היווסד הלישכה, בשנת 1961, נחלקו דמי
חבר שהטילה הלישכה כסמכוּתה בסעיף 93 (א) לחוק הלישכה, לשני סכומים נפרדים: דמי
חבר לוועד המרכזי (דמי חבר ועד מרכזי),
ודמי חבר לוועד המחוז (דמי חבר ועד המחוז). דמי
חבר אלה האחרונים הועברו במלואם לוועד המחוז.
13. ואמנם, בדו"ח על הביקורת בלישכת עורכי
הדין בישראל, מס' 4/99 מיום 29.4.99 (דו"ח המבקר), כך
תיאר מבקר המדינה את שיטת הגביה שהיתה נוהגת בלישכה (בעמ' 26):
דמי החבר שהלשכה גובה מדי שנה מחבריה הם משני סוגים, ובשני סכומים
נפרדים. (1) "דמי חבר ועד מרכזי", המועברים לקופת הוועד המרכזי, ואשר
נועדו למימון פעולות הוועד המרכזי; (2) "דמי חבר ועד מחוזי", המועברים
לקופת הוועד המחוזי אשר בתחומו מצוי מקום עבודתו של חבר הלשכה, ואשר נועדו למימון
פעולותיו של הוועד.
(ראו פירסומו של הדו"ח באתר האינטרנט של מבקר
המדינה: http://www.mevaker.gov.il/serve). להשלמה נוסיף, כי גביית
"דמי חבר ועד מחוזי" בנפרד מ"דמי חבר ועד מרכזי" לא היתה אלא
אחד הגילויים - אם כי מן החשובים שבהם - להתנהלותם העצמאית של ועדי המחוזות בנפרד
מהוועד המרכזי. וכלשונו של מבקר המדינה בדו"ח המבקר (שם, 35):
משרד מבקר המדינה העלה, כי מאז הקמת הלשכה - בראשית שנות השישים, ועד
למועד סיום הביקורת, נשתרשה בה מציאות בה נוהג כל ועד מחוזי כגוף בעל אישיות
משפטית משל עצמו.
כל ועד מחוזי פתח על שמו חשבון בנק, ומבצע פעולות בנקאיות - לרבות השקעות בניירות
ערך; מתקשר בחוזים; מעסיק עובדים, לרבות פתיחת תיק ניכויים לגביהם; עורך דוחות
כספיים נפרדים לפעילותו המבוקרים בידי רואה חשבון, ומציג בהם נכסים כנכסי הוועד.
וכך, עד למועד כלשהו שלא ידענו במדוייק
(כנראה עד המחצית השניה של שנות ה-80), גבו ועדי המחוזות מעורכי הדין הרשומים
במחוזותיהם – באורח עצמאי - דמי חבר לוועד המחוז, ובמקביל גבה הוועד המרכזי אף-הוא
- בנפרד - דמי חבר לוועד המרכזי. לאחר מכן נשתנתה השיטה, והוועד המרכזי החל גובה
מחברי הלישכה גם את דמי החבר לוועדי המחוזות, תוך שהוא מעביר
אותם דמי חבר, במלואם, לוועדי המחוזות. הסדר זה חל על כל מחוזות הלישכה, פרט
למחוז תל-אביב והמרכז המאגד בתוכו כשני שלישים מעורכי-הדין בישראל. ועד מחוז
תל-אביב המשיך אפוא לגבות בעצמו את דמי החבר לוועד המחוז. על-כך העיר מבקר המדינה בדו"ח
המבקר הנ"ל כי גביה כפולה אינה ראויה באשר מייקרת היא את העלות:
את גביית דמי החבר של הוועד המרכזי ושל הוועד המחוזי מבצע הוועד
המרכזי, למעט ועד מחוז תל אביב, אשר גובה בנפרד את דמי החבר שלו, ובכך מייקר את
העלות הכוללת של גבייתם. משרד מבקר המדינה לא מצא הצדקה כלכלית לניהול הגבייה
הנפרדת (שם, בעמ' 27).
14. ביקורת זו הוליכה למשא-ומתן ולגיבוש הסדר-הסכם
בין ועד מחוז תל-אביב – אותה עת בראשותה של עו"ד אֹרנה לין - לבין הוועד
המרכזי בראשותו של עו"ד ד"ר שלמה כהן, אשר נבחר אותה עת לכהונת ראש הלישכה (ההסכם או ההסדר). לפי ההסכם, יאוחדו מנגנוני הגביה של הוועד המרכזי ושל ועד
המחוז – כנהוג ביתר המחוזות – אלא שדמי החבר לוועד המחוז ימשיכו להיות מועברים
במלואם לוועד מחוז תל-אביב. וכך כתבה (ביום 26.10.99), עו"ד אֹרנה לין,
יושבת-ראש ועד מחוז תל-אביב, אל ראש לישכת עורכי-הדין, עו"ד ד"ר שלמה כהן:
1. כדי לשקול את ההצעה של גבייה מאוחדת של דמי החבר של חברי מחוז
ת"א ביחד עם דמי החבר לועד המרכזי, באמצעות מנגנון הגבייה הארצי, עלינו לבדוק
אם יהיה בכך כדי לבטל כפילות במנגנוני הגבייה, לחסוך בהוצאות הגבייה, וגם להגביר
את הגבייה.
2. ביקשתי לבדוק ענין זה כדי לוודא את ההגיון והסבירות בגבייה
מאוחדת. מעבר לכך הואיל ומחוז ת"א מאגד בתוכו את הרוב המכריע של עורכי הדין
בישראל, מותנית ההסכמה לגביית [כך] מאוחדת בתנאים הבאים אשר אם יתקבלו כהחלטה
מחייבת בועד המרכזי, יאפשרו את הסכמת ועד מחוז תל אביב לגבייה מאוחדת:
א. איחוד הגבייה יהיה הליך
טכני בלבד, ולא יהיה בו כדי לפגוע באוטונומיה הניהולית והתקציבית של מחוז ת"א
או כדי להכפיף את מחוז ת"א להוראות כלשהן של הועד המרכזי בנושאים הנ"ל,
מעבר לכפיפות שהיתה קיימת, או שיש על פי חוק חוב לקיימה.
ב. הועד המרכזי יתחייב
התחייבות משפטית בלתי חוזרת להעביר למחוז ת"א את חלקו בדמי החבר שייגבו וכן
את הפירות שיצטברו על הכספים שנגבו עבור הועד המחוזי, ללא כל זכות לעכב או לקזז
ממנו סכומים כלשהם.
ג. חלקו של מחוז ת"א
בדמי החבר שייגבו ייקבע עפ"י החלטת ועד מחוז ת"א לפי שיקול דעתו הבלעדי
ולפי צרכיו.
שיעור דמי החבר במחוז ובועד
המרכזי ייקבע בהסכמה עם ועד מחוז ת"א.
.........................
ה. תישמר לועד המחוזי אוטונומיה
מוחלטת בנושא מתן הנחות או הקלות לחברי המחוז, באמצעות ועדת [כך] שתמונה על-ידי
ועד המחוז.
.........................
ז. יינתנו לועד המחוזי
דו"חות חודשיים שוטפים לגבי הגבייה והעברת הכספים. הדו"ח יינתן בכל
חמישי לחודש, לגבי הגבייה והעברות הכספים בחודש הקודם.
ח. ייקבע מנגנון להבטחת חלקו של
הועד המחוזי, בכספים המוחזקים ע"י הועד המרכזי, מפני עיקולים בתביעות נגד
הועד המרכזי, וזאת בהסתמך על כך שהכספים הנ"ל מוחזקים ע"י הועד המרכזי בנאמנות עבור הועד המחוזי.
15. ביום 28.11.99 השיב עורך-הדין ישי אייזיק,
יושב-ראש ועדת הכספים שליד הוועד המרכזי, לעו"ד אֹרנה לין ולעו"ד יהודה
טלמון (ששימש אותה עת יושב-ראש ועדת הכספים של מחוז תל-אביב), וצירף למכתבו מיסמך
המעגן את ההסכמות והתנאים בעניין הגבייה המאוחדת של דמי החבר. וכך נאמר במיסמך
ההסכמות:
גביית דמי החבר המאוחדת והעברת חלקו של מחוז תל אביב, תתבצע כמפורט
להלן:
1. הועד המרכזי יגבה את דמי החבר עבורו ועבור המחוז בשובר תשלום
אחד אשר יופץ לחברים.
2. העברת חלקו של מחוז תל
אביב בדמי החבר שייגבו בפועל, בצירוף הפירות שיצטברו עליהם, תתבצע ע"י הועד
המרכזי באופן המפורט להלן:
(א) בראשון לינואר יועברו
הסכומים שנגבו עבור המחוז בחודש דצמבר של השנה הקודמת.
(ב) בכל 15 לחודש יועברו
הסכומים שנגבו עבור המחוז עד ליום העשירי של אותו החודש.
(ג) אחת
לחצי שנה ימסר לועד המחוז דו"ח לגבי הגביה והעברת הכספים עד לאותו מועד;
באותו מעמד תתקיים התחשבנות כללית לגבי ההפרשים, אם וככל שקיימים כאלה, והעברתם
תושלם בתשלום השוטף הבא.
3. למען הסר כל ספק יובהר
שמנגנון הגביה המאוחד הנו הליך טכני בלבד ולא יהיה בו כדי לשנות דבר בכל הנוגע
לאוטונומיה הניהולית ו/או התקציבית של ועד מחוז תל-אביב לרבות בכל הנוגע לקביעת
גובה דמי החבר לועד המחוזי, הנחות מדמי החבר המחוזיים וכיו"ב.
4. לועד המרכזי לא תהיה
כל זכות לקזז ו/או לעכב לועד מחוז תל-אביב סכום כלשהו מהכספים שנגבו עבורו במנגנון
הגביה במאוחד האמור לעיל.
5. ועד מחוז תל אביב יהיה
רשאי לחזור ולגבות את דמי החבר של מחוז תל אביב, באותו האופן שנהג עד היום, ובלבד
שמסר לראש הלשכה וליו"ר ועדת הכספים של הלשכה הודעה בכתב של 6 חודשים מראש.
במקרה כזה יופעל מנגנון הגביה העצמי רק החל בשנת הכספים שלאחר מסירת ההודעה כאמור
לעיל.
ההסכם, בעיקרו, שמר על האוטונומיה של ועד מחוז
תל-אביב, ועל זכותו לקבל במלואם את דמי החבר ששולמו לוועד המחוז - באמצעות הוועד
המרכזי - בידי חברי הלישכה שבמחוז.
16. הסדר זה שהוסכם עליו בין הוועד המרכזי לבין
ועד מחוז תל-אביב יוּשם כהילכתו בשנים 2000 עד 2004: מנגנון הגבייה אוּחד, והכספים
שניגבו עבור דמי חבר לוועד מחוז תל-אביב, לרבות ריבית פיגורים, הועברו במלואם
לוועד המחוז. במקרה אחד נשתבשו המהלכים הרגילים, ועתה נתאר בקצרה את שאירע.
17. ביום 30.6.03 נערכו בחירות למוסדות לישכת
עורכי-הדין, ובהן נבחר עו"ד ד"ר שלמה כהן לכהונה נוספת כראש הלישכה. ואילו במחוז תל-אביב, בו רשומים כשני שלישים מכלל עורכי-הדין בישראל, ידה של סיעת
ד"ר כהן הייתה על התחתונה. עו"ד אילן בומבך, ראש הסיעה שהיתה באופוזיציה
עד אותה עת, נבחר יושב-ראש ועד מחוז תל-אביב, בעוד שהרשימה אשר בראשה עמד ד"ר
שלמה כהן, זכתה לנציגות מיעוט בוועד המחוז.
18. היה זה בחודש ינואר 2004, שהוועד המרכזי החל
מעכב ברשותו כספים של דמי חבר אשר נִיגבו על-ידו עבור ועד המחוז בהתאם להסדר. וכך,
ביום 1.3.04 פנה מנכ"ל ועד מחוז תל-אביב, מר יצחק אלדובי, לעורך-הדין ישי
אייזיק, יו"ר ועדת הכספים שליד הוועד המרכזי, וביקש ממנו להעביר לוועד המחוז
את הכספים המגיעים לוועד המחוז מן הוועד המרכזי. משלא נענה הוועד המרכזי לבקשה,
פנה יו"ר ועד מחוז תל-אביב, עו"ד אילן בומבך, לראש הלישכה, ובמכתב מיום
7.4.04 דרש שוב את העברת הכספים ללא דיחוי נוסף.
19. בתשובתו מיום 15.4.04 ליו"ר ועד מחוז
תל-אביב, לא הכחיש ראש הלישכה כי הכספים מוחזקים בוועד המרכזי עבור ועד מחוז
תל-אביב, אך תלה את סיבת עיכובם באופן התנהלותו של ועד מחוז תל-אביב. ואלה היו
דבריו בהקשר זה:
... שוחחנו אתה ואנוכי, ושוחחת גם עם עו"ד יהודה טלמון. בשיחות
אלה הועלתה גם העובדה שהכספים שנגבו עבור ועד המחוז (גם הפירות) מוחזקים בקופת
הלשכה, כמובן עבור ועד המחוז, עד אשר ועד המחוז ואתה תחליטו להתנהל כדין. ועד
המחוז לא מבצע כהלכה את תפקידו הסטטוטורי המרכזי (אתיקה), והוא פועל בחוסר סמכות,
למשל בהליכים משפטיים שונים לרבות נגד מוסדות מוסמכים של הלשכה. לא לשם כך שלמו
החברים את דמי החבר.
ראש הלישכה שב ומאשר, אפוא, את הנוהג
וההסכם לפיהם דמי החבר לוועד המחוז "מוחזקים בקופת הלשכה, כמובן עבור ועד
המחוז", אך מתנה את העברתם בהתנהגות ראויה של הוועד. את מכתבו חותם ראש
הלישכה בפיסקה הבאה:
אין בהסדר שנערך בשעתו לגבייה מרוכזת של דמי החבר, כדי להעלות או
להוריד ממחויבותו של ועד המחוז לנהוג כדין. מוסדות הלשכה גובים במרוכז דמי חבר
עבור כל המחוזות. הדבר מביא לייעול משמעותי ולהגברה משמעותית של הגבייה. גם ועד
מחוז תל אביב נהנה מאד מהסדר זה. והסדר זה יימשך גם להבא.
סופם של דברים היה זה, שהכספים הועברו מן הוועד
המרכזי אל ועד המחוז.
20. חלפו-עברו חודשים אחדים, והגיעה עת לאשר את
תקציב שנת 2005 של הלישכה. בהתאם לנוהג ולהוראות החוק וכללי הלישכה, הגישו ועדי
המחוזות השונים את הצעות התקציב שלהם למועצה הארצית. כך עשה גם ועד מחוז תל-אביב, שבחודש
אוקטובר 2004 הגיש למועצה הארצית את הצעת התקציב שלו לשנת 2005. תקציב מחוז
תל-אביב עמד על-פי ההצעה על סכום של 8,322,706 ש"ח, ורובו - סך של 7,868,706
ש"ח - אמור היה להיות מכוּסה על-ידי דמי החבר שצפוי היה כי יתקבלו כדמי חבר לוועד
המחוז. כן מצוּין היה בהצעת התקציב כי עומדת לרשותו של ועד מחוז תל-אביב רזרווה
תקציבית נטו בסכום של 6,703,000 ש"ח (על-פי נתוני הדו"חות הכספיים לשנת
2003).
21. לאחר קבלת הצעות התקציב של המחוזות השונים –
ובכללן, כאמור, הצעת התקציב של מחוז תל-אביב - נקבע מועד לדיון במועצה הארצית בהצעת
התקציב של הלישכה לשנת 2005. הצעת תקציב זו נידונה בשלוש ישיבות של המועצה, ולתיאורן
(המקוצר) של אלו ניפנה עתה.
22. הישיבה הראשונה נערכה ביום 16.11.05, ובה
הציג גיזבר הלישכה וחבר ועדת הכספים, עו"ד משה צ'צ'יק, את הצעת התקציב של
הלישכה לשנת הכספים 2005. הצעת התקציב, כפי שנלמד בסמוך, חוללה בתקציב הלישכה כמה
וכמה שינויים אשר לא ניתן להפריז בחשיבותם, ושינויים אלה הפכו את התקציב לתקציב
שונה תכלית שינוי מתקציבי הלישכה עד אותה שנה.
23. הנחת-יסוד של התקציב היתה ההנחה כי דמי
החבר ייגבו לשנת 2005 רק - ואך ורק - בידי הוועד המרכזי, ומבין שלל השינויים,
נמצאו שני שינויי-מהות המהווים את עיקר סלע המחלוקת בין בעלי-הדין הניצים לפנינו: אחד, בעוד אשר בשנים עברו קיבל כל מחוז - לרבות, כמובן, מחוז
ת"א - מן הוועד המרכזי את מלוא דמי החבר ששילמו חברי הלישכה שבאותו מחוז,
נקבע זו הפעם כי לכל מחוז יוקצב מתקציב הלישכה הכללי סכום קבוע ואחיד של 1.5 מליון
ש"ח, ובצידו סכום נוסף שהוא מכפֵלת סך של 140 ש"ח במספר עורכי-הדין שבמחוז.
וכאמור, מקור ההכנסה המיועדת להקצבה למחוזות, יהיו דמי החבר אשר יִיגָבו בגבייה
מרוכזת על-ידי הוועד המרכזי – ללא הפרדה בין דמי חבר לוועד המרכזי לבין דמי חבר לוועד
המחוז. שניים, כל מחוז יוּתַר לו להחזיק ברזרוות
תקציב בשיעור של עד 50 אחוזים מתקציב 2005 של ועד המחוז, אך בניכוי הרזרוות שצבר
המחוז במשך השנים.
בהציגו את הצעת התקציב במהלך הישיבה של
המועצה הארצית, כך הסביר גיזבר הלישכה את עיקרי השינויים:
בכל זאת הייתי רוצה להסביר לכם את השינוי העיקרי שאני רואה אותו פה ...
לאור העקרונות האלה שהנחו אותנו, החלטנו השנה במסגרת התיקצוב של המחוזות לשנות קצת
את הדברים שהיו בשנים קודמות. כדי לעמוד באותם יעדים שהצבנו לעצמנו היו העקרונות
הבאים: התקבלה החלטה שכל מחוז שהגיש את מסגרת התקציב שלו, יקבל כרזרבה 50% מהתקציב
שהגיש לנו. כלומר, התקציב פלוס 50% רזרבה בניכוי הרזרבות שהוא צבר לעצמו לאורך השנים. זה בעצם הדבר שהינחה
אותנו. אחזור במילים אחרות ואומר שהגביה של דמי החבר מרוכזת על ידי הועד המרכזי או
הלשכה, ויהיה תקציב למחוזות. התיקצוב למחוזות יהיה כשמצלמים מצב של כל תקציב
ותקציב כפי שהוגש לנו, ... . אז לקחנו את המסגרת הזאת, צילמנו אותה כמות שהיא
והוספנו עליה 50% ממסגרת התקציב כפי שהוגשה לנו, אבל ניכינו את הרזרבות שהמחוזות
צברו לעצמם עד אותו רגע. אלה, למעשה, העקרונות שהנחו אותנו בעמוד הרלוונטי הזה
שעומד לפניכם כרגע על המצגת. העקרונות היו: שמצאנו או חשבנו לנכון שלכל מחוז יש לו
דרישות או צרכים קבועים שאותם הערכנו אחרי 'שקלא וטריא' כזאת בסביבות 1.5 מיליון
לכל מחוז. לכן, אמרנו לא רק שנלך לפי הוצאות קבועות לכל מחוז, אלא גם ניקח וניתן
לפי הפרמטרים של מספר החברים בכל מחוז. תיקצבנו מספר חברים בכל מחוז לפי 140 ש"ח
לכל חבר, ולקחנו משימות נוספות שיש למחוז כזה או אחר ... (ראו עמ' 4-3 לפרוטוקול
הישיבה מיום 16.11.04).
תם אפוא העידן שבו ניהל כל ועד מחוז את משק הכספים
שלו באופן עצמאי ובהתאם לדמי החבר שגבה. החל עידן חדש, שבו דמי החבר מחולקים לוועד
המחוז על-ידי הוועד המרכזי, בהתאם לצרכיו של ועד המחוז כפי שאלה מוגדרים על-ידי
המועצה. וכך, תחת הדצנטרליזציה ששררה עד אותה עת בניהול משק הכספים של ועדי המחוזות,
באה צנטרליזציה שבמרכזה הוועד המרכזי.
24. כיצד השפיעו שינויים אלה על תקציב ועד מחוז
ת"א לשנת 2005? כאמור, הצעת תקציב ועד המחוז לשנת 2005 עמדה על סך של כ- 8.3 מיליון
ש"ח, ומתוכו - על-פי הצֶפי של תשלומי העבר לוועד המחוז - אמור היה להתקבל מן
הוועד המרכזי סך של כ- 7.8 מיליון ש"ח ששולמו כדמי חבר לוועד המחוז. לעומת
זאת, על-פי השיטה החדשה עמדה ההקצבה לוועד מחוז ת"א מתקציב הלישכה על סך של
כ- 4.3 ש"ח בלבד. פירוש הדברים הוא, שההפרש בין סכום הגביה הצפוי של דמי חבר
לוועד המחוז (כ- 7.8 מיליון ש"ח) לבין הקצבת הלישכה לוועד המחוז (כ- 4.3
מיליון ש"ח), עמד על סך של כ- 3.5 מיליון ש"ח.
אשר לרזרווה: לרשותו
של ועד המחוז עמדה רזרווה שצבר ואשר על גובההּ המדויק נטושה מחלוקת: סך של כ-6.7
מיליון ש"ח כדעת העותרים וסך של כ-7.6 מיליון ש"ח כשיטת המשיבים. והנה,
על-פי השיטה החדשה ייעדה המועצה הארצית כמחצית מן הרזרווה של ועד המחוז – רזרווה
שהוועד חסך במהלך השנים – להשלים את הפער שבין הקצבת הלישכה לוועד המחוז (כ- 4.3
מיליון ש"ח) לבין תקציב הוועד שייצג את דמי החבר ששולמו לוועד הארצי עבור ועד
המחוז (כ- 7.8 מיליון ש"ח).
או אחרת: בהתאם לשיטת התקציב הקודמת, היה
ועד המחוז מקבל מן הוועד המרכזי את מלוא דמי החבר של עורכי-הדין מן המחוז (כ- 7.8
מיליון ש"ח) והרזרווה שצבר במשך השנים היתה נותרת ברשותו במלואה. ואילו בהתאם
לשיטת התקציב החדשה, קיבל הוועד המחוזי מן הוועד המרכזי סכום של 4.3 מיליון
ש"ח בלבד, ולהשלמתו למלוא התקציב היה עליו למשוך מהרזרווה שהיתה כך מידלדלת.
לשון אחר: למימון תקציבו השוטף לשנת 2005, נאלץ ועד מחוז ת"א לעשות שימוש
בכמחצית מהרזרווה שנצברה בידיו.
25. ביום 23.11.04 נערכה ישיבתה השניה של
המועצה הארצית, לדיון בתקציב הלישכה. לקראת הדיון השלישי - והאחרון - שנקבע ליום
30.11.04, שלח יו"ר ועד מחוז ת"א מכתב לראש הלישכה, ודרש כי יחזור בו
משיטת התיקצוב המוצעת. בתשובתו מיום 30.11.04 דחה ראש הלישכה את טענותיו של יו"ר
ועד המחוז, וחתם את תשובתו באומרו כי "המועצה הארצית תקיים את חובתה על פי
חוק ותחליט כדין ובמסגרת סמכויותיה על תקציב הלשכה לשנת 2005".
עורך-הדין יוסף תמיר, חבר המועצה הארצית
וחבר סיעתו של עורך-דין אילן בומבך, כתב ביום 30.11.04 אל ראש הלישכה, בתובעו כי
תוסר מעל סדר היום הצעת התקציב וכי תיוותר על כנה הקצאת התקציב למחוזות כפי שהיה
נהוג מימים ימימה. בין היתר כתב עו"ד תמיר דברים אלה:
בכל הכבוד, אין בהצעה זו הגיון כלשהו. כאשר מדובר בהצעה לשינוי קיצוני
בהתנהלות לשכת עורכי הדין לאחר 40 שנים, הייתי מצפה לנימוק ענייני יוצא דופן
שיצדיק מהפך רבתי שכזה. בהעדרו של נימוק שכזה, לא נותרו אלא להסיק כי כל מטרת
הרויזיה הינה לנטרל את יו"ר ועד מחוז ת"א ולפגוע בו. העובדה שתוך כדי כך
הינך פוגע פגיעה חמורה בלמעלה מ- 20,000 חברי ועד מחוז ת"א, המשלמים את מסיהם
כסידרם, לא מנעה את העלאת ההצעה הנ"ל.
הצעה זו הינה למעשה הצעה לבטל את ועדי המחוז השונים (ובמיוחד ועד מחוז
ת"א) ולגרום לתלות מוחלטת שלהם בועד המרכזי. מדובר בתהליך אנטי דמוקרטי
וקיצוני שספק בעיני אם יעמוד במבחן משפטי, ובוודאי שלא ציבורי.
נטילת כספים השייכים לחברי ועד מחוז ת"א והמרכז, לצורך כיסוי
גרעונות הקיימים במקומות אחרים, כגון בקופת הועד המרכזי או בקופתם של ועדים אחרים
הינה שרירותית ויש בה משום חציית קווים אדומים.
26. הישיבה השלישית והאחרונה בעניינו של תקציב
הלישכה נערכה ביום 30.11.04. ההצבעה על התקציב כללה אף הצבעה על מיסמך עקרונות לתקציב
הלישכה, ממנו ניתן ללמוד על התכליות שניצבו לנגד עיניהם של מתכנני התקציב לשנת
2005, ואלה היו עיקרי העקרונות:
עקרונות
רב שנתיים
א. גבייה מרוכזת של דמי החבר ע"י הועד המרכזי.
ב. העברת הכספים למחוזות בהתאם לתקציביהם.
ג. איזון החוסן התקציבי של הלשכה, ושל כל אחד ממחוזותיה,
עפ"י המסגרת התקציבית של שנת 2005...
ד. איזון החוסן החוץ-תקציבי של הלשכה, ושל כל אחד ממחוזותיה.
ה. הענקת שירות שווה לכל חבר בלשכה ובכל המחוזות.
ו. שמירה מלאה על עצמאות פעילותם של המחוזות, הם לגבי תקציביהם
השוטפים והן לגבי השימוש והצבירה של הרזרבות החוץ-תקציביות (לאחר איזון שנת 2005).
.......................
כמו כן, הותוו באותה מסגרת גם עקרונות
ספציפיים בעניין תקציב 2005:
עקרונות תקציב 2005 - יישום ואיזון
א. ...
ב. ...
ג. החוסן החוץ-תקציבי של הלשכה ומחוזותיה נקבע באורח חד-פעמי
ל-50% מסך המסגרת התקציבית לשנת 2005.
ד. מתן אפשרות למחוזות לעשות שימוש חד-פעמי ביתרות הכספים הקיימות,
אם קיימות, במהלך יישום תקציב 2005, והעמדת היתרות על השיעור האמור בסוף שנת
התקציב.
ה. ...
הצעת התקציב הסופית נתקבלה ברוב של 23
קולות, בהתנגדות 12 קולות ובאין נמנעים.
27. ביום 1.12.04 לאחר קבלת ההחלטה על אישור
התקציב, השיב ראש הלישכה לעורך-דין יוסף תמיר במכתב שבו ביטא את תחושתו באשר לשיטת
התיקצוב החדשה:
לשמחתי הרבה המועצה הארצית קיבלה ברוב גדול את הצעת התקציב שהניחה
ועדת הכספים לפניה. תקציב זה מבטא תפיסות יסוד חשובות באופן ניהול הלשכה, בעיקר
בהבטחת שוויוניות במתן שירותי הלשכה לחבריה באיזורי הארץ השונים, ובקביעת סדרי
עדיפויות נאותים (ההדגשה במקור - מ' ח').
28. כנגד החלטה זו של המועצה הארצית הגישו
העותרים את העתירה שלפנינו, ועתירתם היתה כי נצהיר על "בטלות החלטת המועצה
הארצית מיום 30 בנובמבר 2004 בה אושרה הצעת התקציב של לישכת עורכי-הדין בישראל
לשנת 2005 ...". ביום 11.10.05 החלטנו, בהסכמת באי-כוח המשיבים 1 ו-2, כי נראה
את העתירה כעתירה שניתן בה צו על-תנאי.
הסוגיה המשפטית
29. הקושיה שהוטל עלינו לפתור היא, האם תקציב
הלישכה לשנת 2005 – כמתכונתו – תקציב כדין הוא, אם לאו? ושתי שאלות שומה עלינו
לפצח: שאלה אחת היא, האם היתה המועצה הארצית בת-סמכות
לחולל רפורמה שחוללה במתכונת התקציב של הלישכה, רפורמה ששינתה מקצה-אל-קצה את דרך
תיקצובם של הוועדים המחוזיים? וביתר פירוט: עד לתקציב שנת 2005, ובמשך עשרות
בשנים, קיבלו ועדי המחוזות, כל אחד מהם לעצמו, את כל דמי החבר ששילמו עורכי-הדין
שבמחוז עבור ועד המחוז. זה היה הנוהג, בין שהתשלומים נעשו במישרין לוועד המחוז -
כפי שהיה במחוז ת"א עד לשנת 1999 - ובין שהתשלומים עבור ועד המחוז נעשו לוועד
הארצי והוועד המרכזי העביר אותם במלואם לוועד
המחוז (כפי שהיה במחוז ת"א בשנים 2000 עד 2004). תקציב שנת 2005 הפך מתכונת
זו על פיה. על-פי מתכונתו של תקציב 2005, אין עוד הוועדים המחוזיים זכאים "אוטומטית"
לדמי החבר המשתלמים בידי עורכי-דין מן המחוז עבור ועד המחוז. הקצאת הכספים לוועדי
המחוזות נעשית על-פי נוסחה קבועה מראש (1.5 מיליון ש"ח כהקצאה קבועה, ובנוסף
לה סכום כסף שהוא מכפלת 140 ש"ח במספר חברי הלישכה שבמחוז). השאלה היא האם
היתה המועצה הארצית רשאית ומוסמכת לשנות כך באורח דרסטי את דרך תיקצובם של ועדי
המחוזות?
שאלה שניה היא, האם הותר לה למועצה הארצית להחליט כי להשלמת ההקצבה
שהמועצה הארצית מקציבה לוועד המחוז יקח ועד המחוז כספי רזרווה שנאספו ושנצברו בידו
מדמי חבר שֶמִּשָּׁנִים עברו? שאלה זו יכולה שתישאל באורח עקרוני, וניתן להוסיף לה
– בענייננו – כי אותה רזרווה נצברה על-פי הנוהג ששרר עשרות בשנים באשר לחלוקת דמי
החבר בין ועד המחוז לבין הוועד המרכזי, ולא עוד אלא שכך אף הוסכם מפורשות בין
הוועד המרכזי לבין ועד המחוז, הסכם שלפיו דמי החבר לוועד המחוז שייכים לוועד
המחוז. הבה נידרש לשתי סוגיות אלו, אחת לאחת, כסידרן.
סמכות המועצה הארצית להחליט על שינויים
בשיטת תיקצובם של ועדי המחוזות
30. לנוחות הדיון שלהלן, הבה נחזור על הוראות
הדין העיקריות שלענייננו עתה, והן בסעיפים 93 (א) ו-95 לחוק הלישכה ובכלל 6 לכללי
הלישכה:
מימון פעולות הלשכה
93. (א) הלשכה רשאית, על פי החלטת
המועצה הארצית, להטיל על חבריה דמי-חבר ואגרות למימון פעולותיה.
תקציב
95. תקציב הלשכה ייקבע על ידי
המועצה הארצית; תקציבי הועדים המחוזיים — על ידי ועדים אלה.
קביעת דמי חבר ואגרות
6. המועצה הארצית תקבע את דמי
החבר והאגרות רק לאחר שהביאה בכלל שיקוליה את תקציבי הוועדים המחוזיים ואת תקציב
הלשכה.
יתר הוראות הדין שלעניין תימצאנה בפיסקה 9 לעיל.
31. טוענים העותרים כי החלטתה של המועצה הארצית
החלטה בלתי חוקית היא, כי החלטה היא שנתקבלה בהיעדר סמכות. לשיטתם, החוק וכללי
הלישכה מקנים לוועדים המחוזיים, ולהם בלבד, סמכות לקבוע את תקציביהם, ואילו המועצה
הארצית נעדרת סמכות היא להיכנס לקרביהם של אותם תקציבים. בניגוד לכך, כך טוענים
העותרים, מתכונתו החדשה של התקציב מגבילה את הוועדים המחוזיים באורח דרסטי. שהרי
אין אפשרות להכין תקציב הוצאות אלא אם יש צֶפִי של הכנסות, ועל-פי המתכונת החדשה
של התקציב ידוע צֶפִי ההכנסות מראש על-פי הנוסחה של 1.5 מיליון ש"ח ובנוסף
לו 140 ש"ח לכל עו"ד שבמחוז. פירוש הדברים הוא, שבעוד אשר החוק - כהוראת
סעיף 95 סיפה בו - מקנה לוועדים אוטונומיה בקביעת תקציביהם, הנה בדרכי עקיפין מבקש
הוועד המרכזי לשלוט על תקציביהם של הוועדים המחוזיים. מסקנה: בקובעה את מתכונת
התקציב כפי שקבעה חרגה המועצה מסמכותה, ומכל מקום עשתה שלא כדין. מנגד טוענים
המשיבים 1 ו-2, כי ההחלטה בנושא התקציב התקבלה בתוקף סמכותה של המועצה הארצית
לקבוע את תקציב הלישכה – סמכות המעוגנת בסעיף 95 רישה לחוק הלישכה - ובתוקף סמכותה
להטיל על חבריה דמי חבר - סמכות המעוגנת בסעיף 93 (א) לחוק. עמדתם של ועדי המחוזות
האחרים אינה עשויה מיקשה אחת, ובנקל נבחין בשוני בין עמדות הוועדים השונים.
32. הוועדים שעל-פי המתכונת החדשה עומדים לזכות
בתוספת תקציב - אלה הוועדים של מחוז הצפון ושל מחוז באר-שבע והדרום - תומכים
במתכונת החדשה, אם כי אין הם מוסיפים נימוקים ענייניים לנימוקי המשיבים 1 ו-2.
שונה היא עמדתם של ועדי מחוזות ירושלים וחיפה. מחוזות אלה, אשר נדרשו
"לתרום" למען הרפורמה סכומי כסף המסתכמים בכמה מאות אלפי שקלים (מחוז
ירושלים - כ-150,000 ש"ח ומחוז חיפה – לדברי יו"ר ועד המחוז בטיעונה
על-פה לפנינו - כ- 700 עד 800 אלף ש"ח), הסכימו - שלא בשמחה יתרה - לשינוי
המתכונת, ובלבד שהשינוי יהיה לשנה אחת בלבד. דרישתם החד-משמעית היתה כי לאחר שנת
2005 יחזור עולם למינהגו ומה שהיה הוא שיהיה, לאמור: כל ועד מחוז יקבל את מלוא דמי
החבר המשתלמים בידי עורכי-דין מן המחוז.
33. בהודעה שהגיש לבית המשפט תמך ועד מחוז ירושלים בעמדת העותרים בכל הקשור לעצמאותם של ועדי המחוזות.
לדעת ועד המחוז, הנוהג שנהג מאז ייסוד הלישכה - נוהג שלפיו ניהל כל ועד מחוז באורח
עצמאי את ענייניו הכספיים בכפוף לפיקוחה של המועצה - נוהג ראוי הוא ויש להמשיך בו.
הואיל וכך, יש להכיר ב"עצמאותו המוחלטת" של ועד המחוז, והקצאת תקציבים
למחוזות ה"חלשים" תהיה מתקציב המועצה - לא מתקציביהם של ועדי המחוזות - כפי
שהיה בעבר. אשר לתקציב 2005, ועד מחוז ירושלים החליט לתמוך בהצעת ראש הלישכה
"לאזן את הרזרוות שנצברו במחוזות באופן חד פעמי
(ההדגשה במקור - מ' ח')". ומסכם יו"ר ועד מחוז ירושלים את דבריו כך:
החלטת המועצה הארצית נשוא עתירה זו קיצצה ב - 150,000 ש"ח את
תקציב וועד המחוז אשר הסכים כאמור לקיצוץ לאור האמור לעיל. ועד המחוז סבר וסובר כי
פעולה חד פעמית שמטרתה איזון הרזרבות ראויה והיא והסמכות לאיזון האמור נתונה
למועצה ואולם יש לראותה כפעולה חד פעמית שאינה מיועדת לשנות את שיטת קביעת התקציב
לשנים הבאות והיא אמורה להתקבל בד בבד עם הצהרה בדבר עצמאותם של המחוזות (ההדגשה
במקור – מ' ח').
בישיבתה של המועצה הארצית מיום 23.11.04 מוצאים אנו
את יו"ר ועד מחוז ירושלים, עו"ד י' תוסיה-כהן אומר דברים אלה:
... אבל בשנה הבאה צריך יהיה לחזור לשיטת הגבייה לפיה המחוז מקבל את
כספו בתחילת השנה ואיתו הוא מסתדר במשך כל השנה כולה. לכן אני מבקש מבחינת
ההסתייגות לעמוד על מה שחלי [יו"ר ועד מחוז חיפה] אמרה, שהקיצוץ והשיטה
הנוהגת עכשיו יהיה רק לשנה זו.
34. ועד מחוז חיפה הציג
אף הוא עמדה של אִין ולָאו וְרָפְיָא בִּידֵיהּ. עמדתו של ועד מחוז חיפה באה לידי
ביטוי, בין השאר, במכתבה (מיום 23.11.04) של יו"ר הוועד, עו"ד רחל
בן-ארי (בר-רב-האי), אל עו"ד אֹרנה לין, יו"ר המועצה הארצית. וכך נאמר,
בין השאר, באותו מכתב:
1. הפחתת ההקצבה
למחוז חיפה המחזיק ביתרות כספים שמעל מחצית תקציב שנתי הינה חד פעמית ומתייחסת
לשנת 2005 בלבד.
(שאם לא כן - עלול לצאת
מהמועצה מסר שאינו מעודד ניהול אחראי וצנוע אלא "מעניש" מחוזות המנוהלים
בקפידה בצניעות (באחריות).
2. בשנים שלאחר מכן
לא תפחת ההקצבה למחוז חיפה מזו הנדרשת על ידינו בתקציב 2005 (הזהה לתקציב 2004)
לרבות תקבולים מריבית הפוחתים עקב הקטנת היתרות, בצירוף השינוי הנדרש עקב גידול
במספר החברים ו/או עליה במדד ו/או העלאה בדמי החבר.
........................
בנוסף אבקש להעיר כי הנטל עקב יישור הקו וההתגייסות לטובת המחוזות
הפריפריאליים צריך לבוא לא רק מצד המחוזות להם יתרות כספים אלא גם מצד הועד המרכזי
ויתרות הכספים שברשותו.
וכך הוסיפה ואמרה עו"ד בן-ארי בישיבת המועצה
מיום 16.11.04:
אומר שכל העניין הזה של שנה אחת [דרישתה כי המתכונת החדשה של הקצבה
תנהג שנה אחת בלבד] הוא חשוב גם מטעם אחר, אם יש איזה שהוא סיכון שזה לא שנה אחת אז
המסר הוא מאד מאד מסוכן; מסוכן למחוז שלי, מסוכן לכל המחוזות. כי המסר אומר -
תפזרו, אל תחסכו, אל תתייעלו, אל תהיו כל כך קמצנים במשכורות... מכיוון שבמילא אם
תהיי כל כך יעילה, ואם הניהול יהיה כזה - ... עלול להיות פה איזה שהוא מסר מאוד
מסוכן למחוזות, לפחות לאלה שמתנהלים באופן שמרני וצנוע ויעיל, אם כי הם מספקים רמת
שירותים מאוד גבוהה לחברים, מכיוון שממילא ביום משבר יבקשו מכם להשתמש בזה. אז אל
תשאירו ותשתמשו בל ואז לא תהיה בעיה.
35. על רקע דברים אלה כולם, הבה נידרש עתה לשאלת
הסמכות ככל שנוגעת היא להחלטה בעניין הרפורמה שבשיטת תיקצוב המחוזות, ובכלל זה
בעניין ריכוז גבייתם המרוכזת של דמי החבר בידי הוועד המרכזי.
36. הכל מסכימים כי מכוח סעיף 95 לחוק וכלל 3
לכללים סמכות נתונה לה למועצה הארצית לקבוע את תקציב הלישכה. בתוקף סמכות זו, החליטה
המועצה ביום 30.11.04, על תקציב הלישכה, וזאת לאחר שהונחו לפניה - כמִיצוות כלל 5
לכללים - תקציבי הוועדים המחוזיים. נשאלה מאליה שאלה: האם סמכותה זו של המועצה – הסמכות
לקבוע את תקציב הלישכה - כוללת בתוכה אף את הסמכות לקביעת תקציבי המחוזות השונים?
לשון אחר: שני חלקיו של סעיף 95 – רישה וסיפה - הכיצד מתיישבים הם זה-עם-זה? הנה-כי-כן,
אם אמנם תקציב הלשכה - הנקבע על ידי המועצה הארצית כמאמר הרישה - חובק בתוכו אף
סמכות לקביעת תקציבי המחוזות; ואם אכן תקציבי המחוזות מהווים חלק בלתי נפרד מִכּלל תקציב
הלישכה; הכיצד זה שתקציביהם של ועדי המחוז ייקבעו, כמאמר הסיפה, "על ידי
ועדים אלה"?
37. שאלה זו אינה קלה לפיתרון, שכן הוראות-החוק
אינן מיטיבות איתנו, לא בבהירותן ולא בתכליתן. מן הצד האחד, למדים אנו – כהוראות
הכללים 3 עד 5 לכללי הלישכה – כי עד שקובעת המועצה הארצית את תקציבה, חייבים שיהיו
מונחים לפניה תקציביהם של ועדי המחוזות. ואולם כללים אלה כשהם לעצמם – ונזכור כי
ענייננו בחקיקת משנה – אינם מורים אותנו מה סמכות נתונה לה למועצה לעניין תקציביהם
של ועדי המחוז. האם תקציביהם של ועדי המחוזות מהווים חלק מתקציבה הכולל של הלישכה,
או שמא אלה לעצמם וזה לעצמו? ואם שומה עליה על המועצה לכלול את תקציביהם של ועדי
המחוזות בתקציבה, האם תכלול אותם תקציבים, כמות-שהם, בתקציבה, או שמא נתון בידה
שיקול דעת לקצץ בתקציבים (או, אולי, אף להרחיבם)? ועל-רקע כל אלה, מה פירוש ראוי
שיינתן להוראת הסיפה לסעיף 95 שלחוק הלישכה, דהיינו, כי תקציבי הוועדים המחוזיים
ייקבעו על-ידי הוועדים המחוזיים? האם אין הוראת-חוק זו מלמדת אותנו על אוטונומיה
שקנו ועדי המחוזות לקביעת תקציביהם, דהיינו: כי לעניין תקציביהם של ועדי המחוזות
קנו אותם ועדים אוטונומיה מוחלטת? נוסיף עוד, כי דוקטרינת האוטונומיה עולה
בקנה אחד עם הנוהג ששרר עשרות בשנים ואשר לפיו קבע ועד מחוז ת"א את תקציבו
באורח עצמאי ואף גבה דמי חבר לכיסוי אותו תקציב. אוטונומיה דה-פקטו זו נשתבשה,
למותר לומר, עם הרפורמה שהנהיגה המועצה לשנת התקציב 2005, ורפורמה זו חייבה את הכל
בחשיבה למתחילה כיצד לנַהֵג את פרשת תקציביהם של ועדי המחוזות.
38. זאת ועוד. כהוראת כלל 6 לכללי הלישכה,
אמורה המועצה הארצית לקבוע את דמי החבר שישתלמו רק לאחר שתשקול בדעתה "את
תקציבי הוועדים המחוזיים ואת תקציב הלישכה". לא זו בלבד שכלל זה מרמז על כך
שתקציב הלישכה ותקציביהם של ועדי המחוזות תקציבים נפרדים הם - כנלמד אף מהוראת
סעיף 95 לחוק הלישכה - אלא שעשוי הוא ללמדנו מה טעם חייבים תקציבי הוועדים להיות
לפני המועצה במועד מסויים – הוא 5 בנובמבר הקודם לתחילת שנת התקציב (כלל 5 לכללי
הלישכה) – לאמור, כדי שהמועצה תקבע את דמי החבר (ואת האגרות) רק לאחר שתיתן דעתה
על כל התקציבים שלעניין, על תקציב הלישכה ועל תקציביהם של ועדי המחוזות. אין זאת
אלא שלתכלית זו – בעיקר – חייבים ועדי המחוזות להמציא למועצה הארצית את תקציביהם
במועד מסויים שלפני תחילתה של שנת כספים.
39. מן הצד האחד, אפוא, עשוי סעיף 95 סיפה
שלחוק ללמדנו כי ועדי המחוזות עצמאיים ואוטונומיים הם בקביעת תקציביהם, ומן הצד
האחר, מסקנה זו אינה מסקנה נחרצת, ויכול הטוען לטעון כי נתונה לה למועצה הארצית
סמכות גם באשר לתקציביהם של ועדי המחוזות, מכל מקום בעת שקובעת היא את גובה דמי
החבר ובהם דמי החבר שיועברו לוועד המחוז. בין כך ובין אחרת, נראה לנו כי ועד מחוז
קנה פררוגטיווה לקבוע את סדר העדיפויות לשימוש
במשאבים העומדים לרשותו בתקציבו; כי שמורה לו לוועד המחוז אוטונומיה לקבוע אלו הם
סעיפים הראויים להיכלל בתקציבו, ולאיזה נתח יזכה כל אחד מהם מתוך סך תקציב המחוז.
40. לרווחתנו אין אנו נדרשים להחליט בכל שאלות
קשות וסבוכות אלו של היחסים בין המועצה הארצית לבין ועדי המחוזות. טעם הדבר הוא,
שתקציבו של ועד מחוז ת"א הוכר בידי המועצה הארצית כמות שהוצע בידי ועד המחוז
- דהיינו: המועצה הארצית לא עררה כלל על תקציב ועד המחוז שעמד על סך של כ- 8.3
מיליון ש"ח - וממילא אין חילוקי דעות בין בעלי-הדין על התקציב לגופו. הנחתנו
לענייננו היא אפוא זו, שהתקציב אשר הוצע בידי ועד מחוז ת"א ואושר בידי המועצה
הארצית, תקציב ראוי והוגן הוא. השאלה אינה אלא מניין יימצאו המשאבים למימון אותו
תקציב, וזו ביקעת המחלוקת האמיתית בין בעלי הדין.
הרפורמה בשיטת תיקצוב המחוזות – סמכותה
העקרונית של המועצה הארצית
41. בתקציב שלשנת 2005 חוללה המועצה הארצית
שינויים מרחיקי-לכת, הן בשיטת ההקצבות לוועדי המחוזות הן בנושא היחס שבין דמי החבר
הנגבים מחברי הלישכה עבור ועדי המחוזות לבין ההקצבות לוועדי המחוזות. הבה נידרש
עתה לנושא סמכותה של המועצה לחולל אותם שינויים שחוללה, ונעשה כן בשני שלבים שהאחד
עוקב את רעהו: בתחילה נדון בסמכותה העקרונית של
המועצה לחולל שינויים בסידרי התקציב, ולאחר מכן נקרב מבטנו לשאלת סמכותה לחולל את
הרפורמה הספציפית שחוללה. נושא הרזרווה לא ייכלל במישרין בענייננו עתה ונדון בו
לעצמו בהמשך דברינו להלן. הבה נפתח אפוא בנושא העקרוני.
42. המועצה הארצית היא "בית הנבחרים"
של הלישכה (פרשת כהן, 506), ובתורת
שכזו נועד לה מקום מרכזי בחייה של הלישכה. המועצה מתווה את מדיניותה של הלישכה,
מאשרת את תקציבה ומפקחת על דרך הכלל על ביצוע המדיניות ועל פעילות מוסדות הלישכה
(ראו עוד: דו"ח המבקר, שם, 29).
43. נתונה לה למועצה, אפוא, סמכות להתוות את
מדיניות הלישכה, ובגידרי סמכותה לקבוע את תקציב הלישכה נכללת גם הסמכות להורות על שינוי
השיטה לחלוקת התקציב, דהיינו: על מעבר לשיטה שונה מזו שהיתה נוהגת קודם לכן. סמכות
להתוות את מדיניות הלישכה אמרנו, ומשבאה היא המועצה לכלל מסקנה כי החלוקה הנוהגת
אינה עוד תואמת את נסיבותיהם המשתנות של חיי הלישכה, מוסמכת היא ממילא להורות על התווייתה
של מדיניות חדשה. סמכות זו הנתונה למועצה נדרשת כמו-מאליה מן ההלכה כי אין לו לאדם
זכות מוקנית בקיומה של מדיניות נוהגת. לדוגמה נזכיר את דברי השופט אור, בבג"ץ
244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נ"ו (6) 25, 61, כי:
כשהנסיבות והצרכים משתנים ומצדיקים זאת, רשאית הרשות המוסמכת לשנות את
מדיניותה זו. לשום אדם אין זכות שמדיניות כלכלית שנקטה הרשות תמשיך להתקיים. גם
טענה של אדם כי ביסס את חישוביו העיסקיים על מדיניות זו, לא תועיל.
ראו עוד: בג"ץ 198/82 מוניץ נ' בנק ישראל,
פ"ד ל"ו (3) 466, 470; בג"ץ 4806/94 ד.ש.א. איכות הסביבה נ' שר האוצר, פ"ד נ"ב (2) 193; בג"ץ 1869/95 חברה להובלת דלק בע"מ נ' שר התחבורה, פ"ד מ"ט (5) 559.
44. יתר-על-כן: בתיתנו דעתנו למקומה המרכזי של
המועצה בחיי הלישכה, וביודענו כי רוב חבריה נבחרים בידי ציבור עורכי-הדין, ניזָהר
מהתערב בניהול ענייניה, בהחלטותיה ובסידרי העדיפויות שקבעה לעצמה, כל עוד עומדים
אלה, כאמור, בבחינת הדוקטרינות והכללים של המשפט המינהלי. דברים שאמרנו בפרשת כהן על-אודות מוסד אחר של לישכת עורכי-הדין – הוועד המרכזי – כמו נכתבו
לענייננו גם-כן, בהיות שני אלה – הוועד המרכזי והמועצה הארצית – מוסדות ממוסדותיה
של הלישכה:
כללם של דברים: אין זה מסמכותנו להורות לוועד המרכזי של לישכת
עורכי-הדין כיצד ינהל את ענייניו...הסמכות היא סמכותו של הוועד - כך קובע החוק -
והוועד אמור לעשות כחוכמתו. ואולם סמכותנו היא - יתירה מזאת: חובתנו היא - לשמור
מכל-מישמר כי רשויות הציבור, שבהן הוועד המרכזי של הלישכה, ייזהרו בעקרונות המשפט
המינהלי: כי יפעלו ביושר, בתום-לב, במיתחם שיקול-הדעת המוקנה להם, שלא יחרגו
מגידרי הסבירות. ובענייננו, בעיקר: שיכבדו את דעת המיעוט - גם אם יילחמו בה -
לא-כל-שכן שלא יעשקו את המיעוט (שם, 526-525).
45. כללם של דברים: על דרך העיקרון, קנתה מועצת
הלישכה סמכות להתוות את מדיניותה של הלישכה, ובסמכות זו נכללת הסמכות לשנות
מתכונתו של תקציב ודרכי הקצאת משאבים לוועדי המחוזות השונים. בה-בעת נזכור ונדגיש:
סמכותה זו העקרונית של המועצה – ככל סמכות אחרת הקנויה לבעל שררה – סמכות מוגבלת
היא בכללים ובדוקטרינות של המשפט המינהלי. כך, למשל, האיסור לעשוק את המיעוט – או
את הרוב – החובה לפעול בתום-לב ובסבירות, החובה שלא לעשות מטעמים שלא-לעניין ועוד.
הרפורמה במתכונת תיקצוב המחוזות –
העשתה המועצה הארצית בגידרי סמכותה וכדין?
46. אלא שעיקר ענייננו אין הוא בסמכותה העקרונית של מועצת הלישכה אלא בהתנהלותה הלכה למעשה, בדרך פעילותה, והשאלה הנשאלת היא, אם בהחליטה החלטות
שהחליטה ובעשותה מעשים שעשתה חרגה - או לא חרגה - המועצה מאותם גדרים שהדין וההלכה
מציבים סביב סמכותה העקרונית. לשאלה זו ניפנה עתה.
47. וראשית דבר, להזכירנו את עיקרי הרפורמה
שחוללה המועצה הארצית בתקציב שלשנת 2005: עד לשנת הכספים 2005 גבה הוועד המרכזי מחברי
הלישכה דמי חבר שחושבו כצירוף של דמי חבר לוועד הארצי ודמי חבר לוועדי המחוזות, ולענייננו:
לוועד מחוז ת"א. לאחר הגביה העביר הוועד המרכזי לכל אחד מוועדי המחוזות - במלואם - את כל דמי החבר
שיועדו לוועד המחוז, ואילו את דמי החבר שיועדו לוועד המרכזי הותיר בידו. באה
הרפורמה וניתקה באחת את הקשר בין תשלומים ששילמו חברי הלישכה לוועד הארצי עבור ועדי המחוזות לבין ההקצבה שהקציב הוועד המרכזי לוועדי
המחוזות. על-פי המתכונת שלתקציב 2005, קיבל כל ועד מחוז הקצבה שנחלקה לשני חלקים:
1.5 מיליון ש"ח כסכום חד ובנוסף לו סכום המכפלה של 140 ש"ח במספר
עורכי-הדין שבמחוז. על דרך זה פחתה ההקצבה לוועד מחוז ת"א מסך של כ- 7.8
מיליון ש"ח לסך של כ- 4.3 מיליון ש"ח. וכדי לאזן את תקציבו, כנדרש, נאלץ
ועד מחוז ת"א למשוך סך של כ- 3.5 מיליון ש"ח מן הרזרווה שצבר במשך
השנים, וכך להשלים את הסך של 4.3 מיליון ש"ח לסך של 7.8 מיליון ש"ח.
48. טוענים העותרים כי הקצבה של 140 ש"ח
לכל עו"ד במחוז בצירוף ל- 1.5 מיליון ש"ח כהקצבה אחידה, מביאים לתוצאות
מפליגות בחומרתן באשר להפלייתו של מחוז ת"א לרעה. הנה-כי-כן, כך טוענים הם, בחינת
המספרים לפי תקציב הלישכה תעלה כי לכל עו"ד במחוז ת"א הוקצב, בממוצע, סך
של 209 ש"ח (סכום ההקצבה בסך של 4.3 מיליון ש"ח מחולק ב- 20,550 שהוא
מספר עורכי-הדין במחוז). וכנגד 209 ש"ח לכל עו"ד שבמחוז ת"א, זוכים
מחוזות אחרים להקצבה ממוצעת כלהלן: מחוז באר-שבע - 1,480 ש"ח לעו"ד; מחוז
צפון - 1,468 ש"ח לעו"ד; מחוז ירושלים - 534 ש"ח לעו"ד; מחוז
חיפה - 478 ש"ח לעו"ד. ההפרשים הם כה דרמטיים, כך טוענים העותרים, עד
שמעשה ההפליה זועק בקול רם. יתר-על-כן: עיון בפירוט ההקצבות של הלישכה למחוזות מעלה,
כי בעוד שההקצבה למחוז ת"א נופלת בכ- 3.5 מיליון ש"ח מדמי החבר של חברי
הלישכה שבמחוז, הנה לעניינם של מיקצת מן המחוזות האחרים עולה ההקצאה של הלישכה על התקציבים שהוצעו על-ידם.
תשובת המשיבים היא – בנוסף להכחשת
המספרים הממוצעים שהעותרים הצביעו עליהם - כי הרפורמה נועדה, בין השאר, להיות לעזר
למחוזות ה"חלשים" יחסית, וכי אין משמעות לאותו חישוב מיספרי ממוצע
שהעותרים סומכים עליו. הנה-כי-כן, כך טוענים הם, מסתבר כי במהלך השנים נוצרו פערים
גדלים והולכים ברמת השירותים הניתנים לעו"ד במחוזות ה"חלשים" לעומת
המחוזות ה"חזקים"; הרפורמה נועדה ליתן "תמיכות" ו"השלמות"
למחוזות החלשים; וכן נועדה היא למניעת צבירתן של רזרוות משמעותיות במחוזות
הגדולים. בהקשר זה מזכירים המשיבים כי ההקצבה של הוועד המרכזי לוועד מחוז הצפון
עלתה בתקציב 2005 בסך של 660,000 ש"ח ואילו ההקצבה לוועד מחוז באר שבע והדרום
עלתה בסך של 845,000 ש"ח.
49. על רקע כל דברים אלה כולם - העשתה המועצה
הארצית כדין וכהלכה, אם לאו?
50. עיון בדברים מקרוב ילמדנו כי אותה רפורמה
שהמשיבים מדברים בה אינה - הלכה למעשה - רפורמה ארוכת-טווח אלא מהלך חד-פעמי שנועד
לדלדל רזרוות שנצטברו בקופותיהם של ועדי מחוזות מסויימים - מחוזות ת"א, חיפה
וירושלים - ובייחוד אמורים הדברים, במחוז ת"א. כך עולה מפורשות מתוך עיון
בכתבים שלפנינו ומטיעונים שנשמעו מפיהם של נציגי ת"א, חיפה וירושלים. ועדי
חיפה וירושלים הסכימו אמנם לשינוי בהקצבת הוועד המרכזי לוועדי המחוזות, ובלבד
שהדבר ייעשה שנה אחת בלבד - בשנת 2005 – ובתנאי שבשנים העוקבות יחזור עולם למינהגו
וכל ועד מחוז יקבל, כמגיע לו, את דמי החבר שעורכי-דין מן המחוז שילמו עבור ועד
המחוז. ואמנם, לו היתה הרפורמה כמתכונתה בשנת 2005 ממשיכה אף בשנת 2006, כיצד יכול
היה ועד מחוז ת"א להשלים את הקצבת הלישכה כנדרש? והרי הרזרווה שלו הידלדלה
כדי מחציתה, ובה-בעת מסכימים הכל כי זכאי - וחייב - הוא להוסיף ולהחזיק ברזרווה של
כ- 50 אחוזים מתקציבו? אכן, קשה להימנע מהתרשמות כי כל מעשיו של הוועד המרכזי היו
בבחינת סוף מעשה במחשבה תחילה. ההקצבות האחידות, ועימהן ההקצבה לכל עו"ד
שבמחוז נועדו, מעיקרן, כדי להביא לחסר של כ- 3.5 מיליון ש"ח בתקציב ועד מחוז
ת"א והכל במטרה שסכום זה יילקח מהרזרווה השמורה לוועד בקופתו. אין נפקא מינה
אם כך היה התכנון מראש - ואני נוטה לדעה זו - או אם היתה זו תוצאה צפויה. בין כך
ובין כך, עיקר היה במעשה דילדול הרזרוות של אותם מחוזות שהוועד המרכזי סבר כי
גבוהות הן מן הנדרש.
על רקע זה ברורה גם עמדתם של ועדי מחוזות
חיפה וירושלים, שהסכימו - גם אם בחירוק שיניים - לרפורמה. הסכמתם נתקבלה הואיל
ונלקחו מן הרזרוות שלהם סכומים מעטים יחסית. וברורה מאליה עמדת ועד מחוז ת"א,
שמן הרזרווה שלו נלקחו כ- 3.5 מיליון ש"ח.
51. הוועד המרכזי ביקש כבר מתחילת הדברים לדלדל
את הרזרוות של ועד מחוז ת"א בכ- 3.5 מיליון ש"ח - ולחלופין, כבר מתחילה
ידע הוועד המרכזי כי רזרוות ועד מחוז ת"א עומדות לִפְחֹות בכ- 3.5 מיליון
ש"ח - וזה היה עיקרה של הרפורמה. על רקע כל דברים אלה כולם ניתן היה לצפות מן
הוועד המרכזי כי אנשיו יתוועדו, לפני ישיבות המועצה, עם אנשי ועד מחוז ת"א,
וינסו להסביר את פשר הרפורמה שעומדים הם להפיל עליהם. אלא שלא זו בלבד שאנשי הוועד
המרכזי לא עשו כן, אלא שמיסמכי התקציב המוצע הובאו לידיעת אנשי מחוז ת"א ימים
ספורים לפני ישיבתה של המועצה, וקשה להשתחרר מהתרשמות שהדבר נעשה שלא בטעות ושלא
בהיסח הדעת.
52. מסקנתנו היא אפוא זו, ששינוי מתכונתה של
ההקצבה לוועדי המחוזות - 1.5 מיליון ש"ח ועליהם 140 ש"ח לכל עו"ד
מן המחוז - קשורה ואחוזה עד-לבלי-הפרד מן התכנון לדלדל - בעיקר - את הרזרווה של ועד
מחוז ת"א. כנדרש מכך שומה עלינו להידרש לנושא הרזרווה, שכן רק לאחר עשותנו כן
נראה את התמונה בשלמותה ונוכל להביע דעתנו על עשייתה של המועצה הארצית.
התערבות בכספי הרזרווה הצבורה של
מחוז תל-אביב – הבדין עשתה המועצה את שעשתה?
53. נעבור עתה ונדון בטיעונם העיקרי השני של
העותרים, באותו טיעון הגורס כי התערבותה של המועצה ברזרווה שנצברה בחשבונותיו של
ועד מחוז ת"א היתה התערבות שלא-כדין שדינה פסילה מכל-וכל. נזכיר שוב את עיקרי
הדברים, והם, שהמועצה הארצית הכירה בהצעת התקציב שהגיש ועד מחוז ת"א – התקציב
כזכור היה על סך של כ- 8.3 מיליון ש"ח (מתוכו כ- 7.8 מיליון ש"ח מדמי
חבר) - אלא שעל-פי המתכונת החדשה שקבעה להקצאת משאבים לוועדי המחוזות – מתכונת של
1.5 מיליון ש"ח לכל מחוז ו-140 ש"ח לכל חבר לישכה שבמחוז – היקצתה
המועצה לוועד מחוז ת"א סך של כ-4.3 מיליון ש"ח. ומה על ההפרש של כ-3.5 מיליון
ש"ח בין התקציב של הוועד מדמי חבר (כ-7.8 מיליון ש"ח) לבין ההקצבה של
המועצה (כ-4.3 מיליון ש"ח)? קבעה המועצה כי הפרש זה יכוסה מן הרזרווה שנצברה
בגנזיו של מחוז ת"א משנים עברו, דהיינו, כי ועד מחוז ת"א יטול כ- 3.5 מיליון
ש"ח מן הרזרווה וכך ישלים את הקצאת המועצה. המועצה הארצית הכירה אפוא בתקציב הוועד המחוזי שנקבע לסך של כ-8.3 מיליון ש"ח
- ובו הסכום של כ- 7.8 מיליון ש"ח כצֶפי לתשלום דמי חבר לוועד המחוז - ואולם
תחת אשר תקצה לוועד המחוז את דמי החבר ששולמו בידי אנשי המחוז עבור ועד המחוז, החליטה
המועצה להקציב לוועד רק חלק מדמי החבר - 4.3 מיליון ש"ח מתוך 7.8 מיליון
ש"ח - בהוסיפה כי שומה עליו על הוועד להשלים את הפער מכספי הרזרווה שלו. השאלה
הנשאלת - נשאלת מאליה – היא, מי התיר לה למועצה הארצית כך לשלוח ידה לרזרווה של
ועד מחוז ת"א - שמא נאמר: מי התיר לה לשלוח ידה אל דמי החבר שהיו מיועדים
במלואם לוועד מחוז ת"א ואשר נצברו ברזרווה - ולחייב את הוועד לעשות שימוש
ברזרווה שבקופתו לצרכים שוטפים, דהיינו, לאותם צרכים שבמהלך הדברים הרגיל אמורים
היו להיות מכוסים על-ידי דמי החבר השנתיים?
54. החלטתה של המועצה הארצית לחסל כ-3.5 מיליון
ש"ח מן הרזרווה של ועד מחוז תל-אביב היתה החלטה כה קיצונית וכה יוצאת-דופן, עד
שמן הרגע הראשון חששנו כי בנושא זה חרגה המועצה מעקרון המידתיות באורח חריף
ופוגעני כדי חריגה מסמכותה הראשונית. וככל שהעמקנו בשאלה ושמענו את טיעוניהם של
בעלי-הדין, כך נשתכנענו והוספנו כי החלטתה של המועצה היתה החלטה בלתי סבירה ובלתי
חוקית בעליל. הנה-כי-כן, ועד מחוז ת"א הסתמך על הנוהג וההסדר שנהגו כל אותן
שנים; נוהג זה היה על דעת כל מוסדות הלישכה, ולא עוד אלא שזכה אף לגושפנקה מפורשת
בהסכם הגביה משנת 1999 - שהיה על דעתו של ראש הלישכה - הסכם אשר כובד וקויים
במלואו בשנים 2000 עד 2004. ועל-פי אותו נוהג והסכם ידעו והסכימו הכל כי דמי החבר
הנגבים ע"י ועד המחוז במישרין מחברי הלישכה שבמחוז - או, דמי החבר הנגבים
בידי הוועד המרכזי והמועברים על-ידו במלואם לוועד
המחוז - שייכים לוועד המחוז: לו, ולו בלבד. כך היה נהוג במשך כל אותן שנים רבות
שבמהלכן נִגבו דמי החבר לוועד המחוזי ולוועד המרכזי באופן נפרד. כך היה נהוג אף
באותן שנים שבהן אוּחדוּ הליכי הגבייה מן הבחינה הטכנית. כך צבר ועד המחוז את
הרזרווה שצבר, ולמותר לומר כי אותו נוהג ואותו הסדר יצרו מערכת של ציפיות והסתמכות
לגיטימיות הראויות להגנתו של בית-משפט.
55. וביתר פירוט: במשך עשרות בשנים
גבה ועד המחוז דמי חבר במישרין מאת חברי הלישכה במחוז; לימים ניגבו דמי החבר
על-ידי הוועד המרכזי והועברו במלואם לוועד המחוז; על דמי חבר אלה ביסס ועד המחוז
את תקציבו; והכל היה על דעת כל הגופים המוסמכים של הלישכה, בהם המועצה הארצית. נוהג
זה אושר מדי שנה בשנה, והכל ידעו והסכימו לדבר. בשנת 1999 אף הוסכם מפורשות בין
הוועד המרכזי לבין ועד מחוז תל-אביב כי "הוועד המרכזי יתחייב התחייבות משפטית
בלתי חוזרת להעביר למחוז ת"א את חלקו בדמי החבר שייגבו וכן את הפירות שיצטברו
על הכספים שנגבו עבור הוועד המחוזי, ללא כל זכות לעכב או לקזז ממנו סכומים
כלשהם". כן קראנו את דבריו של יושב-ראש ועדת הכספים שליד הוועד המרכזי,
ולפיהם כחלק מההסכמות שהושגו, "לוועד המרכזי לא תהיה כל זכות לקזז ו/או לעכב
לוועד מחוז תל-אביב סכום כלשהו מהכספים שנגבו עבורו במנגנון הגביה במאוחד האמור
לעיל". אם אין די בכך, נזכור כי בשנת 2004 - אגב פרשת עיכוב הכספים על-ידי
הוועד המרכזי – אישר ראש הלישכה עו"ד ד"ר שלמה כהן את דבר ההסכם משנת 1999 עם ועד מחוז תל-אביב, בציינו מפורשות - בפנייתו אל יושב-ראש ועד
מחוז תל-אביב - כי "[]הכספים שנגבו עבור ועד המחוז (גם הפירות) מוחזקים בקופת
הלשכה, כמובן עבור ועד המחוז, עד אשר ועד המחוז ואתה תחליטו להתנהל כדין"
(בהקשר זה לא נידרש, כמובן, לשאלה אם בדין ואם שלא-בדין פעל ראש הלישכה אותה עת).
56. כך, על-פי כל הסדרים אלה, קיבל ועד מחוז
תל-אביב לידיו את דמי החבר לוועד המחוזי, ולמותר לומר כי רשאי היה לעשות בהם
כרצונו וכחפצו, לטובת החברים הרשומים במחוז. חלק מן הכספים הושקעו בתשתיות
ובשירותים לעורכי-הדין, וחלקם האחר נחסך על-ידי ועד המחוז, ונצטבר לכדי רזרווה לתקציב.
כספים אלה, שנחסכו ולא הוצאו על-ידי ועד המחוז, היו שייכים לוועד מחוז תל-אביב, לו
– ולו בלבד. המועצה הארצית אינה טוענת כי החלטות שקיבלה בעבר אינן חוקיות, ולפיכך
אין היא יכולה להתייחס אליהן כיום כמו לא היו, ולעשות כבתוך שלה בכספים שבעבר הסכימה,
אף החליטה, כי שייכים הם לוועד המחוז.
57. יתר-על-כן: דרך התייחסותה של המועצה הארצית
להסדר ולהסכם משנת 1999 – כמו לא היו כלל לא הסדר ולא הסכם – מקשה עלינו לקבל את
עמדת המשיבים. ולתרבות זו לא יתן בית המשפט את ידו. החלטת המועצה להתנער – כך,
באורח חד צדדי ובלא כל הידברות מוקדמת - מהסכם 1999 אשר קויים במלואו בשנים 2000
עד 2004, אין היא החלטה ההולמת נורמה בסיסית שמתחום כיבוד הסכמים. הנה זה קראנו
במכתבו של ראש הלישכה (מיום 15.4.04) כי כספים שניגבו בידי הוועד המרכזי "מוחזקים
בקופת הלשכה...עבור ועד המחוז". ולא עברו אלא חודשים מעטים והקערה התהפכה
על-פיה. הכך ייעשה ביחסי אנוש? יתר-על-כן: עו"ד אֹרנה לין היתה בשנת 1999 יו"ר ועד מחוז ת"א וכיום מכהנת היא כיו"ר המועצה. והנה, קראנו במכתבה מיום 26.10.1999, כי "...[]הכספים הנ"ל מוחזקים ע"י הועד המרכזי בנאמנות עבור הועד המחוזי (ההדגשה אינה במקור – מ' ח')".
ואם כך ייאמר על הכספים שהוועד המרכזי מחזיק בהם עבור הוועד המחוזי, לא כך ייאמר – ואף על דרך של קל וחומר –
על הכספים שהוועד המחוזי מחזיק בהם ברזרווה שצבר במשך השנים לטובת חברי המחוז?
58. נסכים – כיצד נוכל אחרת – כי הסדר הגביה
משנת 1999 לא היקנה, ולא יכול היה להקנות, לאיש זכות כי ימשיך וילך לעד ולעולמי
עולמים. על דרך העיקרון, כפי שאמרנו לעיל, רשאית היתה המועצה עם שינוי הנסיבות
לשנות את מדיניותה ואיש לא יכול היה לבוא בריב עימה. אפשר אף שהמועצה רשאית היתה
לחזור בה מן ההסדר גם באין שינוי נסיבות (ובלבד שהיתה נותנת לוועד המחוז מירווח
זמן, תקופת מעבר, להתארגן לקראת העידן החדש). ואולם לא נסכים לכך שהמועצה כך תשים
ידה על הרזרווה שנקנתה על-ידי ועד המחוז ואשר מקורה בדמי החבר של חברי הלישכה מן
המחוז. הרזרווה נוצרה ונצברה מדמי חבר בשנים שבהן הוסכם על הסדר גביה מסויים, והרי
שייכת היא כל-כולה לוועד המחוז. שימת ידה של המועצה על הרזרווה אין היא משמיעה לנו
שינוי מדיניות; שכן מדיניות, וכמותה שינוי מדיניות, כזו-כן-זו צופות הן פני עתיד; ואילו התערבותה של המועצה ברזרווה שבגינזכי הוועד
המחוזי, על-פי עצם טיבה צופה היא פני עבר אגב
הפרת הסכם ברור ומפורש.
59. המשיבים סומכים עצמם בחוזקה להלכה שקבע
בית-המשפט ואשר לפיה שוויון בהקצבות פירושו שוויון מהותי ואין פירושו שוויון
מכניסטי. כך, למשל, אם המדובר בהקצבות מדינה לתמיכה במוסדות העוסקים בצורכי ציבור
באמונה, רשאית היא הרשות המקציבה להביא במניין שיקוליה את איתנותו - או אי-איתנותו
- הפיננסית של המוסד מקבל ההקצבה, ובהתאם לעניין להעלות או להפחית את ההקצבה
כנגזרת מאותה איתנות פיננסית. ראו: בג"ץ 434/87 סן הרשקו נ' שר העבודה והרווחה,
פ"ד מד (4) 154. ראו עוד: בג"ץ 7142/97 מועצת תנועות-הנוער בישראל נ' שר החינוך, התרבות והספורט, פ"ד נב (3) 433. כך, למשל, אמרנו
בפרשת מועצת תנועות הנוער כי "לא
היה זה לא צודק ולא סביר לו התעלמנו ממצבו השפיר של מוסד חינוך עתיר-ממון, והיינו
מעניקים לו – בשם עקרון השוויון, כביכול – תמיכה שווה למוסד חינוך מקביל לו והוא
פחות-נכסים" (שם, 461). ראו עוד: שם, 460; פרשת סן הרשקו, בעמ' 165 לפסק-דינו של השופט בייסקי; בג"ץ 7111/95 מרכז השלטון המקומי נ' הכנסת, פ"ד נ (3) 485, 503-502. למותר לומר, הדברים
ברורים מאליהם, כי הלכה זו תשרור בכפיפות לדוקטרינת המידתיות; חריגה ממידתיות
מביאה מאליה לחריגה מסמכות ולפגיעה אנושה בסבירות ההחלטה.
60. נאמץ לנו הלכה זו שקבע בית-המשפט והרי בת
בכורה היא לשכל הישר והטוב. ההלכה על מכונה תעמוד, אלא שאין היא לענייננו עתה ושני
טעמים בדבר. ראשית לכל, הן בפרשת סן הרשקו הן בפרשת מועצת תנועות הנוער מדובר היה בתמיכות שהקצתה המדינה מתקציבה למוסדות אלה ואחרים, ובית-המשפט פסק - ובדין כך פסק - כי
בהקצותה מכספי מדינה למוסדות הנדרשים לכך, חייבת המדינה לנהוג בשוויון; כי שוויון
פירושו שוויון מהותי; וכי שוויון מהותי יביא במניין את איתנותו הפיננסית של מקבל
ההקצבה. ענייננו שונה מקצה-אל-קצה. טעם הדבר: בעוד אשר בפרשות סן הרשקו ומועצת תנועות הנוער דובר בכספי תמיכות שהמדינה העניקה מתקציבה-שלה למי שביקשו להיות סמוכים על
שולחנה, הנחת היסוד לענייננו היא שהוועד
המרכזי גבה מחברי הלישכה הן דמי חבר לוועד המרכזי הן דמי חבר לוועדי המחזות. לשון
אחר: הוועד המרכזי ex hypothesi מחזיק הן בכספיו-שלו הן - לענייננו
- בכספיו של ועד מחוז ת"א. וכאשר מבקש ועד מחוז ת"א כי יועברו אליו דמי
החבר ששילמו חברי הלישכה מן המחוז, אין הוא מבקש - כבפרשות סן הרשקו ומועצת תנועות הנוער - כי
הוועד המרכזי (המדינה באותן פרשות) יעביר אליו כספים משלו (משל הוועד המרכזי). ועד
המחוז מבקש לבוא אל שלו. תובע הוא את
זכותו ואין הוא מבקש אך כי יתחשבו בו. וכאשר תובע אדם את שלו, שאלת ההפליה אינה
עולה כלל על סדרי היום.
61. יתר-על-כן: לא אמרנו - אף לא נאמר - כי
אסור הוא הוועד המרכזי לאזן איזונים ולעשות צדק עם ועדים "חלשים". כל
ישראל ערבים זה-בזה וכך הם עורכי-הדין בכל הארץ. עו"ד מן המרכז ראוי לו כי
יושיט יד לעו"ד מן הפריפריה, וועד חזק ראוי לו כי יהיה לעזר לוועד חלש. ואכן,
לו נהגה המועצה בשום שכל ובטוב טעם, סבורני שלא היינו מוצאים עילה להתערב באשר
נעשה. אני מאמין כי לו נלקח מן הרזרווה של מחוז ת"א סכום הדומה לסכום הרזרווה
שנלקח מוועדי חיפה וירושלים, אפשר לא היינו מוצאים לנכון להתערב. יתר-על-כן: אני
מאמין כי במקרה זה לא היתה מוגשת העתירה שלפנינו. שהרי גם העותרים, חזקה עליהם
שמבינים הם היטב כי ראוי להם שיעזרו לעורכי-דין המתגוררים בתחומיהם של ועדים
"חלשים". אלא שלא כך אירע. מה שאירע היה, שהוועד המרכזי בסיועה של מועצת
הלישכה, נכנסו ברגל רמה אל גינזי ועד מחוז ת"א ועשו בהם כבתוך שלהם. נכנסו
לבית הגנזים ונטלו עימהם כ-3.5 מיליון ש"ח כמו המדובר היה בכספיהם שלהם.
למעשה זה לא נוכל להסכים. דרך אגב: אם אמנם זקוקים הם ועדי מחוזות אלה ואחרים
לסיוע, הלא נצפה שהוועד המרכזי הוא שיהיה להם
לעזר ראשון? וכפי שאמרה עו"ד בן-ארי, יו"ר ועד מחוז חיפה: "הנטל
עקב יישור הקו וההתגייסות לטובת המחוזות הפריפריאליים צריך לבוא לא רק מצד המחוזות
להם יתרות כספים אלא גם מצד הועד המרכזי ויתרות הכספים שברשותו". ואנו לא
שמענו כיצד עזר הוועד המרכזי מכספו
למחוזות ה"חלשים".
שימוש בכספי הרזרווה הצבורה – פגיעה
בציפיותיהם הלגיטימיות של העותרים
62. מעשה שעשתה המועצה הארצית היה מעשה
שלא-כדין משום שלא הותר לה – לא בחוק ולא בכלל – לשים ידה על הרזרווה של ועד המחוז
או להורות את ועד המחוז כי יעשה שימוש באותה רזרווה לכיסוי הוצאותיו השוטפות. כל
זאת, כזכור, לאחר שהמועצה הכירה בתקציב ועד המחוז כתקציב ראוי ולגיטימי. ודאי הוא
שהמועצה פגעה בציפיות לגיטימיות וסבירות של ועד המחוז, ציפיות כי הרזרווה שהוא
מחזיק בקופתו - שלו היא לכל דבר ועניין. ופגיעה בציפיות לגיטימיות אחות (רעה) היא
לאיסור הרטרואקטיוויות בעשייתן של רשויות השלטון. שכן, כידוע, הפגם העיקרי
ברטרואקטיוויות הוא בפגיעה שהיא פוגעת בציפיות סבירות ולגיטימיות ובהסתמכות
שהסתמכו אנשים על המצב הקיים "בזמן אמת". למשל ולדוגמה נזכיר את בג"ץ
141/82 ח"כ אמנון רובינשטיין ואח' נ' יושב-ראש הכנסת ואח', פ"ד
ל"ז (3) 141. באותה פרשה נדון עניינו של חוק מימון מיפלגות, תשל"ג-1973. עובר לבחירות לכנסת העשירית – ולקראת הבחירות שנערכו ביום 30.6.1981 – קבע החוק מימון לסיעות
הכנסת היוצאת על-פי מתכונת מסויימת, תוך הטלת סנקציות על סיעה שחרגה ממה שהותר לה
להוציא. הסתבר כי סיעות אחדות חרגו במערכת הבחירות ממה שהותר להן להוציא, אלא שכאן
התערבה הכנסת, ובחוק מתקן שחוקקה לאחר הבחירות הגדילה – מלמפרע, לתקופה שלפני יום
הבחירות – את תיקרת הוצאות המימון שהייתה קודם לכן. העותרת, ששמרה על מיכסת הוצאות
שהותרה לה על-פי החוק ששרר ערב הבחירות, עתרה לבית המשפט להצהרה על בטלות החוק
המתקן בטענה כי אותו חוק, אשר לא נתקבל ברוב מיוחס, פוגע בעקרון השוויון הקבוע
בסעיף 4 (המשוריין) לחוק-יסוד: הכנסת. טענתה העיקרית של העותרת היתה כי חקיקת החוק
מלמפרע היא הפוגעת בשוויון ועל-כן דינו של
החוק בטלות מדעיקרא. וכהצגת הדברים מפיו של השופט לוין (שם, 147):
החוק המתקן מפלה לרעה בין סיעות, ששמרו על הגבלות המימון בתקווה
שתזכינה בתשלום היתרה, לבין סיעות, שפרצו כל גבול לפני הבחירות והן זוכות לפי החוק
המתקן לפרס; אילו ידעו העותרים לפני הבחירות על חקיקת החוק המתקן, היו מכלכלים את
צעדיהם באופן אחר מכפי שעשו, והחוק המתקן פגע בציפיותיהם הלגיטימיות.
המשיבים לעתירה השיבו כי לא נפגע כלל
עקרון השוויון. וכל כך למה? טעם הדבר הוא, שעקרון השוויון בהקשר הדברים נסב על יום
הבחירות, דהיינו: המחוקק נתן דעתו כי סיעות הכנסת היוצאת שתתחרינה בבחירות לכנסת הבאה, תינתן להן הזדמנות שווה ככל שהמימון נוגע לעניין. השאלה הנשאלת היא, אפוא, האם נפגע
עקרון השוויון ביום הבחירות? תשובת המשיבים היתה בשלילה. הנה-כי-כן, כך טענו, עד
ליום הבחירות לא נפגע עקרון השוויון הואיל ולא נחקק כל חוק. ואילו לאחר הבחירות
שוב לא ניתן היה לומר כי נפגע השוויון ביום הבחירות, שהרי יום הבחירות עבר כבר.
מכל מקום, החוק המתקן חל על כל סיעות הכנסת במידה שווה וממילא אין לטעון לפגיעה
בשוויון. מסקנה: החוק המתקן חוק תקף הוא לכל דבר ועניין.
63. בית המשפט קיבל את העתירה והורה על בטלותו
של החוק המתקן. טעמו העיקרי לדבר היה זה, שנפגע באורח מהותי עקרון השוויון ונפגעו
הציפיות הלגיטימיות של העותרת, הציפיות כי מי שישמור על החוק לא יינזק ואילו מי
שלא ישמור על החוק יינזק. השופט לוין מבדיל בפסק דינו בין "ציפייה" ובין
"ציפייה לגיטימית", בקובעו כי רק ציפייה מן הסוג השני ראויה להגנה.
ובלשונו (שם, 152):
רק זכות ממשית ומוגדרת ראויה להגנה, מה שאין כן ב"ציפייה",
שאינה מוגדרת דיה, ואין לדעת אם תתגשם אם לאו ... נתקלים אנו בפסיקה בדיבור
"ציפייה סבירה" או "ציפייה לגיטימית" ... מה בין
"ציפייה" על דרך הסתם לבין "ציפייה סבירה"? שהראשונה אינה
ראויה להגנה, והאחרת ראויה להגנה. ... אמור מעתה: "ציפייה" הראויה להגנה
מקנה זכות או אינטרס (במובן הרחב), הראויים להגנה. ציפייה שאינה ראויה להגנה אינה
מקנה זכויות כלשהן.
ובהמשך
(שם, 153-152):
האם אין ראויים הם [העותרים] להישמע בטענה, שלו ידעו על הוראות החוק
המתקן, היו מכלכלים את צעדיהם בצורה שונה?...הגעתי לכלל מסקנה, שהוראות החוק
המתקן, אשר שינו באופן רטרוספקטיבי את כללי המשחק, כפי שנקבעו בנורמות שבחוק
המקורי, פגעו בציפיות לגיטימיות של העותרים, הראויות להגנה, ופגיעה זו היא פגיעה
של ממש, עד שהיא מחייבת התערבותו של בית-משפט זה. לפי מיטב שיפוטי, דין העתירה
להתקבל.
ראו עוד: שם, 152-151.
החוק המתקן כמו העניק חנינה למי שעברו על
החוק כמתכונתו עובר לבחירות, ובכך פגע בשוויון. העותרת נכנסה למשחק הבחירות על-פי
מתכונת מסויימת של כללי-משחק, והכנסת חייבת היתה להניח למשחק להסתיים על-פי אותם
כללים. שינוי כללי המשחק, מלמפרע, באמצעו של המשחק, אסור הוא - קרא: אין הוא
בן-פועל משפטי - הואיל ופוגע הוא בציפיות הלגיטימיות של מי שהסתמכו על הכללים ואינם
יכולים עוד לחזור בהם. באותו הקשר ראו דברים שנאמרו בע"פ 4912/91 ירון תלמי נ' מדינת ישראל, פ"ד מח (1) 581, 624:
[]אשר לציפיות הפרט, ניתן דעתנו לציפיות הראויות בעינינו להגנה, והן
ציפיות ששיטת המשפט - והסדר החברתי בכללו - מיוסדים עליהן ומעודדים אותן, לביטחון
המשפטי-החברתי. ציפייה ראויה תכלול, כמובן, גם ציפייה שנתגבשה לכלל "זכות"
("עקרון הזכויות המוקנות"), אך מיתחם הציפיות ישתרע אל מעבר לאותן "ציפיות"
שהפכו "זכויות" מוכרות בשיטת המשפט.
ראו עוד, למשל: בג"ץ 5496/97 אשר מרדי ואח' נ' שר החקלאות,
פ"ד נה (4) 540, 553-
555; בג"ץ 5060/96 רס"מ בת שבע קהלני נ' ראש-הממשלה, פ"ד נד (3) 270, 282-281.
64. ההיקש לענייננו מתבקש מאליו. ועד מחוז
תל-אביב כילכל את צעדיו בהתאם לנוהג שהכל נהגו על-פיו עשרות בשנים, ולפיו ניהל כל
מחוז את תקציבו באופן נפרד - במימון דמי חבר ששולמו לוועד המחוזי - וכספים שצבר
שימשו את המחוז ואותו בלבד. נוהג זה אושר בידי המועצה הארצית מדי שנה בשנה. בנוסף –
זאת נוכחנו לדעת - גוּבה הנוהג בחליפת מכתבים מפורשת וברורה אשר הובילה ליצירת הסכם
הגבייה משנת 1999. נוהג זה היקנה לוועד המחוז ציפיה לגיטימית – יתר-על-כן: ביטחון
של ממש - כי הרזרוות שחסך יעמדו לרשותו הן ליום סגריר, הן לפיתוח תשתיות הן לכל
מטרה אחרת, ובכלל כל אלה הפעולות המפורטות בתקציב 2005 של המחוז. והמועצה פגעה
בציפיותיו הלגיטימיות של המחוז.
ודוק: קביעתנו כי החלטת המועצה הארצית
פגעה בציפיות הלגיטימיות של ועד מחוז תל-אביב, אינה סותרת את זכותה וכוחה של
המועצה הארצית - על דרך העיקרון - לשנות את מתכונת התקציב. ואולם, סמכות שכזו אין
פירושה מתן היתר להתכחש להסכמי עבר או לפגוע באינטרס ההסתמכות ובציפיות הלגיטימיות
של העותרים.
קיומו של נוהג רב שנים בענייננו – פועלו
המשפטי
65. בעלי-הדין חלוקים ביניהם בשאלת פועלו
המשפטי המחייב של הנוהג שהשתרש מזה עשרות בשנים בלישכה, נוהג שלפיו הכספים הנִגבים
מתשלום דמי החבר לוועד המחוז - שייכים לוועד המחוז. הכל מסכימים כי נתקיים נוהג
כאמור, וכך גם שנינוּ בדו"ח מבקר המדינה דלעיל. ואולם השאלה שנשאלה היתה מה
תוקפו המשפטי המחייב של אותו נוהג, למיצער לצורך שאלת נכונותנו להגן על אינטרס
ההסתמכות של ועד מחוז תל-אביב.
66. סבורני כי התשובה לשאלת תוקפו המשפטי של
נוהג תשובה פשוטה היא למדיי, והצגת השאלה בדרכם של המשיבים הצגה מוטעית ומַטעה
היא. ראשית לכל, השאלה הנשאלת
אין היא נסבה כלל על תוקפו המשפטי של הנוהג. גם אם אותו נוהג לא היה מחייב, ענייננו
הוא במעשים שנעשו ובציפיות שנולדו על-פי אותו נוהג. ענייננו הוא באותה רזרווה
שנצברה בקופתו של ועד מחוז ת"א במשך שנים רבות, וגם בהנחה שהנוהג היה ללא
פועל משפטי, השאלה היא אם רשאית היתה המועצה לפגוע באינטרס הציפיה של ועד מחוז
ת"א כי כספים שנצברו בקופתו - שלו הם. שניים, גם אם תחילתו של הנוהג היתה בטעות - ואנו רחוקים מאמור
כן - הנה במהלך עשרות בשנים הפך הוא להיותו נוהג שאושר מדי שנה בשנה במיסגרת
החלטותיה של המועצה הארצית. לשון אחר: אין המדובר בנוהג שנָהַג בלא שאושר על-ידי
המוסדות המוסמכים ועתה נדרשים אנו, כביכול, לתת דעתנו לשאלת תוקפו. ענייננו הוא
בהחלטה מינהלית תקינה וחוקית אשר התקבלה מדי שנה בשנה, ובידיעתה ועל דעתה של
המועצה הארצית הועברו מדי שנה בשנה הקצאות תקציב לוועד מחוז תל-אביב. הקצאות אלו
הועברו כדין, ותקציב שהוכר מכוחה של החלטה חוקית, בוודאי שמקים הוא ציפיה לגיטימית
– ציפיה הראויה להגנתו של בית-משפט זה.
67. די לנו בדברים אלה, ואולם להשלמת התמונה
נזכיר שוב כי השתלשלות העניינים בענייננו הקלה על מלאכתנו. ההסדר המפורש אשר גוּבש
בשנת 1999, וכמוהו דבריו של ראש לישכת עורכי הדין משנת 2004 שלפיהם הכספים הנִגבים
בידי הוועד המרכזי מוחזקים עבור ועד מחוז תל-אביב – מאפשרים לנו לקבוע באורח
חד-משמעי כי כספי הרזרווה שנצברה בקופתו של ועד מחוז תל-אביב שייכים לו במלואם.
68. כללם של דברים: החלטת המועצה הארצית על
שימוש בכספי הרזרווה שנצברה בידי ועד מחוז תל-אביב, החלטה היא הפוגעת שלא-כדין
ברכושו של ועד המחוז. החלטה היא הפוגעת באינטרס ההסתמכות ובציפיות הלגיטימיות של
ועד מחוז ת"א ושל חברי הלישכה במחוז ת"א. ההחלטה החלטה היא שלא-כדין.
החלטה היא הנעדרת תוקף משפטי. כך דין, בין אם חברי הלישכה מן המחוז שילמו דמי חבר
בהליך גביה נפרד ובין אם שילמו דמי חבר לעת קיומו של הליך הגביה המאוחד; שכן בין
כך ובין כך שולמו דמי החבר בידיעה ומתוך ציפיה שהכספים מיועדים לתועלתם, לרווחתם,
לפיתוח תשתיות במחוזם ולשיפור השירות הניתן להם; למטרות אלו - ואך ורק להן.
נטילת הרזרווה – "הענשת"
ועד מחוז תל-אביב על התנהלותו הפיננסית הזהירה?
69. אין אנו יודעים אם כספי הרזרווה שנצטברו
לזכותו של ועד מחוז ת"א נצטברו כתוצאה ממדיניות חסכנית או כתוצאה מכך שסך דמי
החבר ששולמו על-ידי עורכי-הדין הרשומים במחוז עלו על צורכי הוועד. בין כך ובין כך,
לא נמצאה לי זכותה של המועצה הארצית ליטול – בעקיפין - רזרווה זו, אשר נצברה
מכספיהם של עורכי-הדין החברים במחוז ת"א. האם נבוא עתה ונאמר לוועד מחוז
ת"א כי דרכו השקולה בניהול כספיו – כטענתו – היתה לו לרועץ, וכי טוב היה לו
ניהל מישטר תקציב פזרני, בידיעה כי בבוא יום ממילא תילקח מהם הרזרווה? וראו דברי
השופט לוין בפרשת רובינשטיין, לעיל, בפיסקאות
62 ו-63. דברים אלה כמו נכתבו לענייננו עתה. כך גם שמענו את עו"ד רחל בן-ארי,
יו"ר ועד מחוז חיפה, טוענת בישיבת המועצה שהיתה ביום 16.11.2004, ומדבריה
הבאנו בפיסקה 34 לעיל.
סבירות ההחלטה
70. מוסיפים העותרים וטוענים הם, כי החלטתה של
המועצה הארצית ניגעה בהיעדר סבירות, וטענה ראשונה בהקשר זה היא כי ההחלטה מפלה
היא. כיצד כך? הנה זה קבעה המועצה כי לכל ועד מחוז יוקצה סכום בסיס שנתי של 1.5
מיליון ש"ח, בהתעלם ממספר החברים הרשומים במחוז. אכן, להקצאה זו נוסף סכום
משתנה בהתאם למספר החברים, אלא שהבסיס עצמו – 1.5 מיליון ש"ח לכל ועד מחוז –
יש בו כדי להפלות את עורכי-הדין של מחוז תל-אביב, המונים כשני שלישים מחברי
הלישכה. תשובת המשיבים היא, כי לכל מחוז יש הוצאות קבועות שאינן תלויות בהכרח
במספר החברים הרשומים בו, קרא, הוצאות שאין קשר ישיר ביניהן לבין מספר עורכי-הדין
הרשומים במחוז, וכי הסכום של 1.5 מיליון ש"ח נמצא כסכום בסיס ראוי להקצאה.
עוד טוענים המשיבים, כי בשיטת התיקצוּב החדשה נותנים הם ביטוי לשוֹנוּת הרלוונטית
בין המחוזות הגדולים, רבי האמצעים ובעלי האיתנות הפיננסית, לבין המחוזות הקטנים,
החלשים ונטולי אמצעי המימון. הסבריהם של המשיבים בעניין זה הניחו את דעתנו, ואין
אנו מוצאים לנכון להתערב בהחלטה ככל שנוגעת היא להקצבה של 1.5 מיליון ש"ח לכל
ועד מחוז.
71. עוד טוענים העותרים, כי החלטתה של המועצה
הארצית התקבלה מתוך "שיקולים פוליטיים זרים", ומצאנו הדים חזקים לטענה
זו בפרוטוקולים של ישיבות המועצה הארצית. אכן, המצב הפוליטי השורר בתוכְכי לישכת
עורכי-הדין, מצב סבוך ומורכב הוא. ואולם חוששני כי דין הטענות בדבר "שיקולים
פוליטיים זרים" להידחות. הגם שהטענה אינה מופרכת על-פניה, לא הונחה לפנינו
תשתית עובדות מספקת ומשכנעת המוכיחה קיומם של שיקולים זרים. מכל מקום, אם פעלה
המועצה בגידרי סמכותה ובסבירות מכל בחינה אחרת, מתגמד ממילא יסוד השיקולים
הפוליטיים.
המועצה אינה צד להסכם בדבר הסדר
הגבייה משנת 1999 – היש בדבר כדי להעלות או להוריד?
72. מקשים המשיבים וטוענים הם: הלֹא הסכם 1999
נחתם בין ועד מחוז ת"א לבין הוועד המרכזי, בעוד אשר ההחלטה העומדת לפנינו
לדיון – החלטה היא שנתקבלה על-ידי המועצה הארצית. המועצה הארצית לא היתה כלל צד
להסכם, וההסכמות שהושגו עם הוועד המרכזי, אינן מחייבות את המועצה הארצית.
יש לקרוא טענה זו שוב ושוב כדי להאמין
שמועצת לישכת עורכי הדין ועימה הוועד המרכזי של הלישכה – והם המשיבים לעתירה –
מעלים טענה בלתי-ראויה כגון זו. ועל טענה זו ייאמר כי יפה היה לה שלא הועלתה משהועלתה.
73. ראשית לכל נזכיר, כי ההסכם נכרת, למעשה,
בין ראש הלישכה, עו"ד ד"ר שלמה כהן, לבין יושבת-ראש ועד מחוז ת"א,
עו"ד אֹרנה לין. ד"ר כהן הוא גם ראש הלישכה גם יו"ר הוועד המרכזי,
וככזה חבר הוא במועצה הארצית. עו"ד אֹרנה לין היא כיום יו"ר המועצה
הארצית. למרות כל אלה, לא זו בלבד שלא שמענו קולות מחאה מפי ראש הלישכה ומפי
יו"ר המועצה על שמעלים בשמם – גם בשמם – טענה זו המועלית שההסכם אינו מחייב
את המועצה. אך זאת אוכל לומר, שאני מאמין כי לא עו"ד שלמה כהן ולא עו"ד אֹרנה לין, גם הוא גם היא, לא ידעו כי מועלית מטעמם טענה בלתי-ראויה כגון
זו שהמועצה אינה קשורה בהסכם שערך הוועד המרכזי. שלו ידעו, קרוב לוודאי שהיו
עוצרים את הטענה בדרכה – קודם שהגיעה עדינו. יתר-על-כן: טיעונה זה של המועצה, כה
חמור הוא בעיניי, עד שדומני כי ראוי היה לבא-כוח המשיבים כי יבקש היתר מוקדם של
המועצה הארצית, של ראש הלישכה ושל יו"ר המועצה הארצית, להעלותה לפני בית
המשפט. אלא שדומני כי ההסכם אכן מחייב את המועצה ולו על דרך של מניעות, למיצער ככל
שהדברים אמורים במעשים שנעשו בעבר.
אכן, דעתי היא כי המועצה הארצית אינה
רשאית להתכחש למחוייבותה להסכם אשר נחתם בין הוועד המרכזי לבין ועד מחוז תל-אביב.
כזכור, ההתכתבויות לקראת הסכם 1999 נערכו בין ועד מחוז תל-אביב לבין יושב-ראש
הוועד המרכזי, ובין ועד המחוז לבין יושב-ראש ועדת הכספים שליד הוועד המרכזי. ועדת
כספים זו, היא אף שהכינה את הצעת תקציב 2005 אשר אושרה בהחלטת המועצה הארצית; היא
זו שהתוותה את עקרונותיו; היא זו שבצלמה וכדמותה נכתבו סעיפי התקציב. יתרה מכך,
עורך-הדין ישי אייזיק, היה יושב-ראש ועדת הכספים שליד הוועד המרכזי, הן לעת חתימת
הסכם 1999 הן לעת הכנת הצעת תקציב 2005; הוא החתום על המכתב מיום 28.11.1999 אשר חלקים ממנו צוטטו בראשית דברינו לעיל; והוא-הוא זה שהיה לעֵזֶר לגיזבר הלישכה בעת הצגת
הצעת התקציב בישיבתה של המועצה הארצית ביום 16.11.2004, ואף בעת הצגת העקרונות
שהינחו את ועדת הכספים בעת הכנת התקציב. פירוש הדברים הוא, שבעת הכנת התקציב התכחשה
ועדת הכספים להסכם מפורש ומחייב שעליו חתם בין היתר, יושב-הראש שלה – אשר כיהן,
כאמור, בתפקידו הן ביום חתימת ההסכם והן ביום הגשת הצעת התקציב. לא עוד, אלא
שעו"ד אייזיק הוא אף המצהיר מטעם המשיבים בתשובה לעתירה זו. הזהות האישית בין
האחראים להסדר שנת 1999 לבין האחראים לאישור תקציב שנת 2005, מחזקת את מסקנתנו כי
מוטב היה אילו לא התכחשה המועצה הארצית למשמעויותיו המלאות של ההסכם משנת 1999.
74. יתר-על-כן, המועצה הארצית - המתכחשת,
כאמור, למחוייבותה להסכם שנת 1999 - שכחה, כמסתבר, כי הסכם זה לא נחתם בידי גורם
שאינו מוסמך לכך, אף לא כלאחר-יד. הוועד המרכזי - אחד הצדדים להסכם - הוא המוסד המבצע
העליון של הלישכה, ופשוט כי בתוקף סמכותו כזרוע המבצעת של הלישכה, מחייבים הסכמיו
את הלישכה. אין להעלות על הדעת מצב דברים שלפיו הסכמים שבהם מתקשר הוועד המרכזי
אינם מחייבים את כלל מוסדות הלישכה; כי יכולה היא המועצה הארצית להתעלם מאותם
הסכמים כמו לא היו. הדברים תקפים לא רק באשר להיותו של הוועד המרכזי עצמו צד להסכם
משנת 1999, אלא אף לגבי ועדת הכספים אשר היתה מעורבת גם-כן בגיבוש ההסכם וכמי
שפעלה מכוח סמכותו השיורית של הוועד המרכזי (ראו סעיף 11 (א) לחוק). וכי טוענת
המועצה שהוועד המרכזי פעל בחריגה מסמכות?
ועל כל אלה נאמר, כי בין כך ובין אחרת,
הסכם 1999 אינו אלא אחד הסימנים לנוהג ולהסדרים שנהגו ואשר הביאו לצבירתה
הלגיטימית של הרזרווה בקופתו של ועד מחוז ת"א. וגם אם לא היתה המועצה הארצית
צד להסכם 1999, לא ידענו מנין קנתה סמכות לשים ידה על כספי הרזרווה שנצברה מדמי חבר
ששולמו לוועד המחוז במהלך השנים שבהן בוצע ההסכם כהילכתו וככל משפטו וחוקתו.
גובהה המדויק של הרזרווה – מחלוקת
עובדתית
75. גובההּ המדויק של הרזרווה מהווה אף הוא אבן
מחלוקת בין הצדדים. משקבענו כי ניכוי כספי הרזרווה – יהא אשר יהא גובההּ – דינו
להתבטל, ממילא אין משמעות להכרעתנו בסוגיית גובההּ המדויק. ואילו אם יימצא כי גובה
זה הוא בעל נפקוּת לעניינם של שינויי התקציב אשר יידרשו מפאת בטלותה של ההחלטה
בנושא כספי הרזרווה, חזקה על בעלי-הדין כי ימצאו דרך נאותה לברר את הצורך בירור.
שיהוי
76. טוענים המשיבים כי העותרים השתהו בהגשת
העתירה, אלא שעיון בלוח הזמנים יגלה לנו כי טענה זו אין לה על מה לסמוך, ומשכך דין
הטענה דחיה. ראו: ע"א 6805/99 תלמוד תורה הכללי
והישיבה הגדולה עץ חיים בירושלים נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים, פ"ד נז
(5) 433, 449-448.
כללם של דברים
77. מסענו הגיע לסיומו, ומסקנתנו היא כי החלטתה
של מועצת הלישכה מיום 30.11.04 – ככל שעניינה חיובו של ועד מחוז ת"א להשלים
את תקציבו לשנת 2005 מתוך הרזרווה שנצברה בקופתו – דינה ביטול. במובן זה אנו
מחליטים לעשות את הצו על תנאי מוחלט. בתיתנו דעתנו לכך שתקציב ועד מחוז ת"א
לשנת 2005 אושר והוכר כנדרש בידי המועצה הארצית, פירוש הצו המוחלט הוא, כי שומה
עליו על הוועד המרכזי לשלם מכספיו לוועד מחוז ת"א סכום כסף השווה לסכום הכסף
שנאלץ ועד מחוז ת"א ליטול מהרזרווה שלו כדי להשלים את הפער שבין הקצבת הלישכה
(כ- 4.3 מיליון ש"ח) לבין דמי החבר שהיה ועד המחוז צפוי לקבל מדמי החבר
ששילמו חברי הלישכה במחוז (כ- 7.8 מיליון ש"ח), דהיינו, כ- 3.5 מיליון ש"ח.
מילה אחרונה: משתתקררנה הרוחות מעט,
ואפשר באמצעות מגשר, ראוי שבעלי-הדין יעמדו בקשר ואפשר יגיעו להבנה ביניהם לטובת
הכלל.
המשיבים ישלמו לעותרים שכר-טירחת
עו"ד בסך 50,000 ש"ח ובנוסף לו הוצאות כפי שיישומו בידי הרשם.
המישנה
לנשיא (בדימ')
השופטת ד' ביניש:
אני מסכימה.
ש
ו פ ט ת
השופטת א' פרוקצ'יה:
אני מסכימה.
ש
ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינו של המישנה לנשיא (בדימ') מ'
חשין.
היום, י"ג באדר תשס"ו
(13.3.2006).
המישנה לנשיא (בדימ') ש
ו פ ט ת ש ו פ ט ת
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04114830_G07.doc
מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il