ועדת המשנה לתכנון ובניה תל אביב נ. דב רטן

פסק-דין בתיק עע"מ 1137/16 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"ם 1137/16 לפני: כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופטת ד' ברק-ארז המערערות: 1. ועדת המשנה לתכנון ובניה תל אביב 2. עיריית תל אביב-יפו נ ג ד המשיבים: 1. דב רטן 2. אילה אשר יונה 3. מיכל ששון ביבי 4. עזרה וביצרון חברה לשיכון בע"מ 5. ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז תל אביב ערעור על פסק דין של בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת ג' רביד) בעת"ם 30836-10-15 מיום 2.2.2016 תאריך הישיבה: י' בניסן התשע"ו (18.4.2016) בשם המערערות: עו"ד הראלה אוזן אברהם; עו"ד חגית המאירי-פרלרוט בשם המשיבים 3-1: עו"ד זוהר שם-טוב בשם המשיבה 4: עו"ד תמר מגדל; עו"ד משה פולאקביץ בשם המשיבה 5: עו"ד יצחק ברט פסק-דין השופט ע' פוגלמן: 1. בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת ג' רביד) קיבל עתירה מנהלית של המשיבים 3-1 דכאן (להלן: המשיבים) שכוונה נגד החלטת ועדת המשנה לתכנון ולבנייה תל אביב-יפו – שהיא המערערת 1 לפנינו (להלן: הוועדה המקומית) – וקבע כי היתר הבנייה שנתנה למערערת 2 (להלן: העירייה) בעניין הקמת מבנה בית ספר בן שתי קומות בשכונת עג'מי ביפו ניתן שלא כדין, וזאת משום שלא ננקט ההליך המתחייב מהתכנון התקף. על הכרעה זו נסוב הערעור שלפנינו. רקע והליכים קודמים 2. המשיבים הם בעלי דירות בבניין מגורים הגובל במקרקעין בשכונת עג'מי ביפו שעליהם מיועד להיבנות מבנה בית ספר תיכון עירוני י"ב המשמש את האוכלוסייה הערבית המתגוררת באזור (להלן: המקרקעין ובית הספר). על האזור חלה תכנית מתאר 2660 (עג'מי) שאושרה בשנת 2000 שלפיה ייעוד המקרקעין נושא הערעור הוא מבני ציבור (להלן: התכנית). על רקע מצבם הסוציו-אקונומי של רבים מתלמידי בית הספר, אישר משרד החינוך בשנת 2013 להקים כיתות לימוד נוספות וכיתות חינוך מיוחד. בעקבות כך פנתה העירייה לוועדה המקומית בבקשה למתן היתר לבניית מבנה בית ספר בן שלוש קומות עבור 12 כיתות לימוד. ביום 21.5.2014 אישרה הוועדה המקומית את הבקשה ובהמשך לכך הוצא היתר שמספרו 14-1347 (להלן: ההיתר הראשון). ההיתר הראשון בוטל סמוך להוצאתו, עקב טעות שנפלה במפת המדידה שליוותה אותו. המשיבים עתרו נגד אישור הבקשה למתן ההיתר הראשון, אך לאחר ביטולו נמחקה העתירה בהסכמת הצדדים (עת"ם 41906-04-15 רטן נ' ראש עיריית תל אביב-יפו (31.5.2015)). 3. ביום 9.6.2015 הגישו העירייה והמשיבה 4 – חברה בת עירונית האחראית על תכנון, ניהול וביצוע עבודות הבנייה – בקשה מתוקנת למתן היתר להריסת מבנה קיים בן קומה אחת המשמש כגן ילדים; ולהקמת בית ספר בן שתי קומות עבור 6 כיתות לימוד, ובכלל זה להקמת אודיטוריום בקומת הקרקע של בית הספר ולהקמת מגרש ספורט (להלן: מגרש הספורט). ביום 15.7.2015 אישרה הוועדה המקומית את הבקשה וביום 29.9.2015 הוצא היתר שמספרו 15-1076 שהוא נושא הערעור דנן (להלן: ההיתר). ברקע ההחלטה ניצב צורך נטען דחוף להרחיב את בית הספר עד לתחילת שנת הלימודים תשע"ז – שתחל ביום 1.9.2016 – בשל מחסור חמור בכיתות לימוד הקיים בו ובשים לב לצרכים המיוחדים של חלק מהלומדים בו. נוכח דוחק זמנים זה ועל מנת להימנע מהצורך בנקיטת הליך של הקלה – על לוחות הזמנים הנגזרים מכך – ציינו מגישות הבקשה להיתר כי החליטו להקטין את מספר הקומות משלוש לשתיים, כך שגובה המבנה יהיה בהתאם להוראות התכנית. 4. על החלטה זו של הוועדה המקומית הגישו המשיבים ערר לוועדת הערר לתכנון ולבנייה במחוז תל אביב-יפו – היא המשיבה 5 שלפנינו (להלן: ועדת הערר). המשיבים טענו כי היה על הוועדה המקומית לפרסם את הבקשה להתנגדויות הציבור וזאת בהתאם לאמור בסעיף 3.4.1(א) לתכנית (להלן: סעיף 3.4.1(א)), שלפיו היתר לשימוש ציבורי העלול להוות מטרד לדעת הוועדה המקומית, יינתן בכפוף לפרסום הבקשה להתנגדויות לפי המנגנון הקבוע בסעיף 149 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבנייה). ביום 17.9.2015 דחתה ועדת הערר את הערר על הסף. נקבע כי למשיבים לא קמה זכות לערור כנגד ההחלטה על מתן ההיתר וזאת לאחר שוועדת הערר קבעה כי אין ממש בטענות המשיבים בדבר סטייה מהתכנית; וכי אין ממש בטענת המשיבים כי היה על הוועדה המקומית לפרסם את הבקשה להיתר להתנגדויות בהתאם למנגנון הקבוע בסעיף 149 לחוק התכנון והבנייה, וזאת משום שמדובר במבנה העלול לגרום למטרד. ועדת הערר קבעה כי "מטרת חינוך של הקמת בית ספר היא מטרה מפורשת הקבועה בתכנית, הוועדה המקומית אישרה את השימוש המבוקש, במסגרת אישור הבקשה להיתר בנייה ואישור זה אינו מהווה סטייה מתוכנית. הועדה המקומית [...] לא הורתה, על פרסום [...] [להתנגדויות – ע' פ'] משמע סברה כי אין בשימוש המבוקש לבית ספר (שעה שהוא ממילא קיים במקום ומדובר בהרחבתו) משום מטרד". דא עקא, שוועדת הערר לא נדרשה לטענות המכוונות להפעלת שיקול דעתה של הוועדה המקומית לפי סעיף 3.4.1(א) הנ"ל, וקבעה כי "ככל שהעוררים מבקשים לתקוף חלק זה של החלטת הועדה המקומית הרי שהדרך לעשות כן אינה בערר ולעוררים אין זכות ערר בנקודה זו". 5. בהמשך הגישו המשיבים עתירה מינהלית המכוונת להחלטה זו כמו גם להחלטת הוועדה המקומית, ובצידה בקשה למתן צו ארעי ולמתן צו ביניים לעיכוב עבודות הבנייה (להלן: העתירה). ביום 18.10.2015 הורה בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת ר' רונן) על מתן צו ארעי במעמד צד אחד. צו זה בוטל בהחלטת בית המשפט (כב' סגן הנשיאה ד"ר ק' ורדי) מיום 2.11.2015 שבמסגרתה נדחתה גם בקשת המשיבים למתן צו ביניים עד להכרעה בעתירה. לאחר שעיין בטענות הצדדים קבע בית המשפט כי סיכויי העתירה הם "נמוכים ביותר" זאת משום שהבקשה להיתר תואמת את התכנית התקפה; ומשום שלא בנקל יתערב בית המשפט בהחלטות ובשיקול הדעת המסור למוסדות התכנון, שקבעו כי לא קיימת סטייה מהוראות התכנית. עוד נקבע כי גם מאזן הנוחות אינו מצדיק מתן צו ביניים, שכן הנזק הנטען על ידי המשיבים הוא נזק ממוני בלבד הנובע בעיקרו מחסימת הנוף הנשקף מהדירות ומירידת ערכן עקב כך ומנגד ניצב האינטרס הציבורי הדחוף בהשלמת בניית בית הספר עובר לתחילת שנת הלימודים הבאה. ביום 17.11.2015 דחיתי את בקשת המשיבים למתן רשות לערער על החלטה זו, על יסוד מאזן הנוחות המטה את הכף לקידום עבודות הבנייה. ציינתי כי "ישנו אינטרס ציבורי ברור בהשלמת בניין בית הספר כדי לשפר את תנאי הלימוד השוררים בו" (בר"ם 7565/15 רטן נ' ועדת המשנה לתכנון ולבניה תל אביב, פסקה 5 (17.11.2015)). 6. אשר לעתירה גופה, ביום 2.2.2016 קיבל בית המשפט לעניינים מינהליים (כב' השופטת ג' רביד) את טענות המשיבים והורה על ביטול ההחלטה בדבר מתן ההיתר ועל ביטול היתר הבנייה שהוצא מכוח החלטה זו, וזאת על יסוד פגמים שהתגלו להשקפתו בהליך אישור הבקשה. עיקרו של פסק הדין התמקד בפגם הנטען שעניינו בשאלה אם היה על הוועדה המקומית לפרסם את הבקשה להיתר להתנגדויות בהתאם לסעיף 3.4.1(א). בית המשפט דחה את פרשנות המערערות לסעיף 3.4.1(א), שלפיה מקום שבו מדובר בשימוש ציבורי "אשר מעצם טיבו ומהותו מתאים להיות בקרבת מגורים, יש לומר שהוא אינו מעלה חשש למטרד". חרף זאת נקבע כי בכל מקום "שבו על פי השימוש המבוקש בהיתר, קיים על פי שקול דעת הוועדה המקומית פוטנציאל סביר לקיומו של מטרד, שומה עליה להורות על פרסום הבקשה על פי החוק לצורך הגשת התנגדויות". 7. בית המשפט פסק כי במקרה שלפנינו היה על הוועדה המקומית לבחון אם השימוש המבוקש עלול באופן סביר להוות מטרד בשים לב לנסיבות המקרה ולמקרקעין האמורים ולמאפייניהם. בית המשפט ציין כי הסבריה של הוועדה המקומית מדוע לדעתה אין בשימוש המבוקש כדי להוות מטרד היו כלליים או עקרוניים; וכי הם מעלים חשש כי הוועדה המקומית כלל לא הפעילה שיקול דעת פרטני בהתאם לנסיבות המקרה דנן, שבמסגרתו היה על הוועדה המקומית לבחון את כלל השימושים השונים שהתבקשו, ובכללם הקמת כיתות הלימוד, מגרש הספורט והאודיטוריום, שלגביהם נטען כי הם ישמשו את הקהילה גם לאחר שעות הלימוד. בהקשר זה ציין בית המשפט כי על יסוד נתוני המקרה הפרטניים, "ניסיון החיים והשכל הישר" מובילים למסקנה שלפיה "לא זו בלבד שניתן לומר ש-'עלול' להיווצר מטרד, אלא שלטעמי סבירות היתכנותו היא גבוהה יחסית" זאת משום שהמבנה המבוקש כולל שימושים שהם "בעלי פוטנציאל מובהק להוות למטרד [כך במקור – ע' פ']", ובכלל זה אודיטוריום לכינוסים רבי משתתפים ומגרש ספורט, אשר יפעלו מעבר לשעות הפעילות של בית הספר. בית המשפט דחה גם את טענת המערערות שלפיה הבקשה להיתר מהווה אך הרחבה של בית ספר קיים המשרת תלמידים, שכן המקרקעין שבהם עתיד להיבנות מבנה בית הספר החדש שונים מאלה שעליהם ממוקם היום מבנה בית הספר עירוני י"ב. אשר להחלטת ועדת הערר, בית המשפט העיר כי זו שגתה בכך שהניחה כי הוועדה המקומית שקלה אם השימוש המבוקש עלול להוות מטרד; ובכך שסמכה החלטתה על העובדה שממילא קיים בית ספר בסמוך לדירות המשיבים. לבסוף, קבע בית המשפט כי יש לקבל את העתירה גם משיקולי צדק, שכן המשיבים הסכימו למחיקת העתירה הראשונה שהגישו מתוך הנחה כי תינתן להם הזדמנות להתנגד לבניית האגף החדש. על יסוד נימוקים אלה הורה בית המשפט על ביטול ההיתר וקבע כי על הוועדה המקומית לשוב ולבחון את הבקשה, לרבות את הצורך בפרסומה להתנגדויות הציבור. 8. על כך נסוב הערעור שלפנינו, שבד בבד עם הגשתו הוגשה גם בקשה לעיכוב ביצוע פסק הדין. בבקשה ביקשו המערערות להותיר את ההיתר שניתן לבניית מבנה בית הספר על כנו עד להכרעה בערעור. ביום 24.2.2016 דחתה חברתי השופטת א' חיות את הבקשה וזאת משום שהסעד המבוקש בה זהה לזה המבוקש בערעור; ומשום שקבלת הבקשה תביא לשינוי המצב הקיים במקרקעין, באופן שעלול לסכל את האפשרות להוציא לפועל את פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים ככל שהערעור יידחה. טענות הצדדים בערעור 9. המערערות סבורות כי בית המשפט לעניינים מינהליים שגה כשהורה לבטל את ההיתר שאושר בוועדה המקומית. בתמצית נטען כי בקשת ההיתר שאושרה תואמת את הוראות התכנית הן לעניין קווי הבניין והיקף זכויות הבנייה, הן לעניין השימושים המותרים במקרקעין שנקבעו במסגרת התכנית, שעניינם – כאמור בסעיף 3.4.1(א) – מבני ציבור למטרות "חינוך, רווחה, בריאות ודת, וכן מוסדות מינהל עירוניים וקהילתיים". לעניין זה טוענות המערערות כי כל עוד השימוש המבוקש תואם את אחת מהתכליות שהוגדרו בתכנית מדובר בשימוש מותר שלא ניתנת לציבור הזכות להתנגד לו בשלב הבקשה להיתר בנייה. זאת משום ששיקול הדעת אשר לשימושים המותרים במקרקעין – וממילא השלב המתאים לתקיפת ההחלטה בעניינם – נעשה בשלב אישור התכנית ולא במסגרת הליכי הרישוי של הבקשה להיתר. בהקשר זה טוענות המערערות כי התכנית והשימושים המותרים בה מפורטים דיים; וכי לא קמה לוועדה המקומית חובה לקיים הליך דו שלבי שבמסגרתו עובר לאישור הבקשה להיתר היה על הוועדה המקומית לאשר בשלב הראשון את השימוש המבוקש. 10. לעניין הקביעה שלפיה היה על הוועדה המקומית לפרסם את הבקשה להתנגדויות, בשל החשש כי בית הספר עלול להוות מטרד טוענות המערערות כי בית המשפט לעניינים מינהליים התעלם בהחלטתו מחוות דעת אקוסטית שהגישו המערערות במסגרת כתבי טענותיהן, אשר הוכנה לצורך הבקשה למתן ההיתר הראשון, שלפיה הפעילות בבית הספר אינה צפויה לגרום למפגעי רעש; וכי רק הפעילות במגרש הספורט עשויה – במצבים מסוימים – להוות מטרד (להלן: חוות הדעת). בהקשר זה סומכות המערערות את ידיהן על החלטת ועדת הערר, שקבעה כי הוועדה המקומית שקלה את הנושא, וסברה שאין בהקמת בית הספר משום מטרד. לטענת המערערות החלטה זו מצויה במתחם שיקול הדעת של הוועדה המקומית והיא אינה חורגת ממתחם הסבירות באופן שמצדיק את ביטולה. לחלופין טענו המערערות כי היה על בית המשפט להחיל את עקרון הבטלות היחסית, באופן שיאפשר את השלמת המבנים הדרושים לתפעול בית הספר (להבדיל ממגרש הספורט), וזאת – כאמור – על רקע הצורך הדחוף בהגדלת מספר כיתות הלימוד. 11. המשיבים סומכים את ידיהם על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים. לטענתם שימושי הקרקע המותרים בתכנית אינם מפורטים דיים, ומשכך היה על הוועדה המקומית לנקוט הליך דו שלבי – תחילה לקבוע את השימוש המסוים המותר בקרקע מבין רשימת השימושים הציבוריים המפורטים בתכנית, ורק לאחר מכן לדון בבקשה להיתר. את עיקר טענותיהם מיקדו המשיבים בשאלה אם קמה לוועדה המקומית חובה לפרסם את הבקשה להיתר להתנגדויות, וזאת מן הטעם שמבנה בית הספר עלול להוות מטרד. נטען כי אין כל הוכחה כי הוועדה המקומית אכן הפעילה את שיקול דעתה אשר לשאלה האמורה; וכי בנסיבות העניין מדובר במקרה "קלאסי" העולה כדי מטרד, זאת משום שהמערערות אישרו שימושים "מעורבים" שאינם מיועדים לחינוך בלבד. בפרט התייחסו המשיבים למבנה האודיטוריום שיוקם במסגרת בית הספר ולמגרש הספורט שייבנה בסמוך שאמורים לשמש את הקהילה גם לאחר שעות הלימוד, ובכך – לטענתם – אלה עלולים להוות מטרד במשך חלק ניכר משעות היום. לפיכך – ועל יסוד האמור בסעיף 3.4.1(א) לתכנית – טוענים המשיבים כי היה על הוועדה המקומית לפרסם את הבקשה להיתר להתנגדויות. לבסוף טוענים המשיבים כי יש לדחות את הסעד החלופי המבוקש על ידי המערערות, שכן אין להעניק "חסינות" למערערות לאחר שאלו פעלו שלא כדין. 12. המשיבה 4 הצטרפה לעמדת המערערות. ועדת הערר – היא המשיבה 5 לפנינו – הוסיפה כי יש לקבל את הערעור ולו מן הטעם שפסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים ניתן מבלי שניתנה לה הזדמנות להגיש כתב תשובה. לגופם של דברים טענה ועדת הערר כי היתר הבנייה שהתבקש תואם את התכנית החלה על המקרקעין; כי בשאלת קיומו של מטרד נתון לוועדה המקומית שיקול דעת רחב; וכי בנסיבות העניין ההחלטה אינה חורגת ממתחם הסבירות באופן המצדיק את התערבותו של בית המשפט. 13. ביום 18.4.2016 התקיים לפנינו דיון בטענות הצדדים שבמהלכו – בעקבות הערותינו – ביקשו המערערות לצמצם את ערעורן באופן שיחול רק על מבנה בית הספר להבדיל ממגרש הספורט. בכל האמור במגרש הספורט יוכלו המערערות להגיש בקשה חדשה להיתר אשר תבחן בהתאם להוראות הדין במועד הגשתה. להשלמת התמונה יצוין כי בסמוך לאחר הדיון הורינו על עיכוב חלקי של פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים, באופן שהיתר הבנייה יעמוד בעינו כך שניתן יהיה לחדש את עבודות הבנייה, למעט החלק המתייחס למגרש הספורט. דיון והכרעה הערה דיונית 14. בטרם נדרש לגופם של דברים מן הראוי להעיר באשר להיבט הדיוני שעניינו החלטת ועדת הערר לדחות על הסף את הערר שהגישו המשיבים. בעניין אחר ציינתי כי דרך המלך להשיג על החלטות של הוועדה המקומית בדבר מתן היתר בנייה בנסיבות שבהן נטען לחריגה מתכנית תקפה היא באמצעות הגשת ערר לוועדת הערר המחוזית, וזאת בהתאם להוראת סעיף 152(א)(1) לחוק התכנון והבנייה (וראו עע"ם 7171/11 העמותה למען איכות חיים וסביבה בנהריה ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה, פסקה 19 (12.8.2013) (להלן: עניין עיריית נהריה)). באותו עניין עמדתי על כך שלמתנגד למתן ההיתר מוקנית זכות ערר לוועדת הערר על החלטת הוועדה המקומית ליתן היתר בנייה, וזאת ככל שנטען כי ההיתר מהווה הקלה או שימוש חורג בסטייה מהתכנית התקפה. ציינתי כי זכות זו של המתנגד למתן ההיתר קיימת גם מקום שבו "הוועדה המקומית סברה כי ההיתר עולה בקנה אחד עם התכנון התקף [...] ועדת הערר לא תדחה על הסף ערר שהוגש על החלטת הועדת המקומית ליתן היתר, אם נטען על-ידי המתנגד כי היתר זה סוטה מתכנית. ועדת הערר תידרש לבחון את הטענה לסטייה מתכנית כטענה מקדמית. אם תמצא ועדת הערר כי ההיתר סוטה מתכנית, אזי היא תדון לגופה של ההתנגדות. אם יימצא כי ההיתר תואם את התכנית החלה על המקרקעין – הרי שבכך יסתיים הדיון" (עניין עיריית נהריה, פסקה 21; ראו גם עע"ם 317/10 ‏שפר נ' יניב, פסקה 15 (23.8.2012) (להלן: עניין שפר)). כאמור בעניין שפר, מתווה זה מבטיח כי ההיתר ייבחן בשתי ערכאות תכנוניות שהן בעלות הידע המקצועי והניסיון להכריע בשאלות מקצועיות-תכנוניות (שם, פסקה 14(ב)). בעניין שלפנינו – כעולה מהתיאור דלעיל – טענות המשיבים אשר לסטייה מהתכנית התקפה לא נבחנו לגופן על ידי ועדת הערר, שכאמור דחתה את ערר המשיבים בהקשר זה על הסף. להשקפתי היה על ועדת הערר לבחון לגופן את השגות המשיבים בעניין אופן הפעלת שיקול הדעת של הוועדה המקומית בהתייחס לגרימה אפשרית של מטרד כפועל יוצא של השימוש המבוקש במבנה. עם זאת, משנדרש בית המשפט לעניינים מינהליים לשאלה בדבר קיומו של מטרד והכריע בה לגופה, ומשלא התבקשנו לעשות אחרת; ונוכח הדחיפות הנודעת להכרעה, נדרש אף אנו לטענות המערערות בעניין זה. חוקיות היתר הבנייה 15. השאלה המרכזית לענייננו היא האם השימוש המבוקש במקרקעין בגדר הבקשה להיתר הבנייה – תואם את התכנית התקפה החלה על הקרקע? ככל שנקבע כי התשובה לשאלה זו היא בחיוב – וכפי שאפרט להלן סבורני כי זהו המצב – עלינו לבחון אם שיקול דעתה של הוועדה המקומית – בסברה כי השימוש המבוקש לא יהווה מטרד, ומכאן שאין הוא מצריך את פרסום הבקשה להיתר להתנגדויות הציבור בהתאם למנגנון הקבוע בסעיף 149 לחוק התכנון והבנייה – מצוי במתחם הסבירות (וכאמור, ההתייחסות להלן היא למבנה גופו ולא למגרש הספורט). 16. אשר לשאלה הראשונה. כידוע, בבסיס דיני התכנון והבנייה עומדים עקרונות יסוד של שקיפות ושל שיתוף הציבור, שבאים לידי ביטוי – בין היתר – באמצעות מנגנון המאפשר הצגת התנגדויות מטעם הציבור (ראו, בין רבים: עניין עיריית נהריה, פסקה 25; עע"ם 1489/13 המינהל הקהילתי לשכונת בית צפאפא נ' עיריית ירושלים, פסקה 23; עע"ם 10112/02 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז ירושלים, פ"ד נח(2) 817, 840-835 (2003) (להלן: עניין אדם טבע ודין)). השלב התכנוני המיועד להגשמת העקרונות האמורים הוא בראש ובראשונה שלב הדיון בתכנית ובהתנגדויות לה. כפי שציינתי בעניין רשות הרישוי "שלב זה [שלב הדיון בתכנית – ע' פ'] הוא חלק מהותי ומרכזי של הליכי התכנון. [...] הוא מאפשר למי שעלול להיפגע מהתכנית לטעון טענותיו ולנסות לבטל או להפחית את היקף הפגיעה בו. הליכים אלה תורמים לשיפור התוצר הסופי לטובת אינטרס הציבור בכללותו ותורמים לדמוקרטיזציה של הליכי התכנון" (עע"ם 5631/13 רשות הרישוי אילת נ' עמותת העצמאים באילת – לשכת המסחר, פסקה 16 (14.11.2013) (להלן: עניין רשות הרישוי)). רק בתום שמיעת ההתנגדויות וסיום הליכי ההשגה, ובכפוף להם, תאושר התכנית. בנקודה זו יגיע תורו של שלב הבקשה להיתר בנייה, שהוא החוליה האחרונה בשרשרת ההליכים התכנוניים (ע"א 7654/00 ועדת ערר מחוזית, חיפה נ' חברה לבנין הירדן בע"מ, נז (2) 895‏, 904 (13.3.2003) (להלן: עניין חברה לבנין הירדן)). בשלב אחרון זה אין לציבור עוד זכות להתנגד להחלטה בדבר מתן היתר הבנייה, ככל שהבקשה למתן היתר תואמת את התכנית התקפה. זאת להבדיל מבקשה להיתר בנייה שבצידה גם בקשה להקלה או לשימוש חורג (עניין רשות הרישוי, שם). אמנם אישור התכנית אינו סוף פסוק. כפי שנקבע בפסיקתנו, במקרים מתאימים כאשר הוראה בתכנית אינה מפורטת דיה, לא ניתן להוציא מכוחה היתר בנייה. עמדה על כך השופטת א' פרוקצ'יה בעניין חברה לבנין הירדן: "בהיות היתר הבנייה אמצעי למימוש התכנון הקיים בשטח, הדעת נותנת כי עליו להיגזר מתכנית שיש בה פירוט מספיק על-מנת שתשמש תשתית נורמטיבית נאותה לביצוע הבנייה. ככל שהתשתית כללית יותר ובלתי מפורטת, כך גוברת הסכנה כי יינתן היתר ביצוע שאינו נשען על נורמות תכנוניות מאושרות, ועלולה להיפתח דרך לפיתוח הקרקע באופנים שלא עברו מסננת הליך תכנוני מוסדר ומבוקר על-ידי מוסדות התכנון, כמקובל" (עניין חברה לבנין הירדן, שם; ראו גם עניין רשות הרישוי, שם). 17. איני סבור – בנבדל מטענת המשיבים – כי השימושים המותרים בתכנית דנן אינם מפורטים דיים, או שיש בהם עמימות מסוימת, במידה המגבילה את סמכות הוועדה המקומית להחליט על מתן היתר מכוחה. בשל חשיבות העניין נביא את סעיף 3.4.1(א) לתכנית, הקובע את רשימת השימושים המותרים, כלשונו: התכליות המותרות (א) התכליות במגרשים לבניני ציבור יקבעו ע"י הועדה המקומית, ובלבד שיהיו למטרות חינוך, רווחה, בריאות ודת, וכן מוסדות מינהל עירוניים וקהילתיים. היתר לשימוש ציבורי העלול להוות מטרד ע"פ דעת הועדה המקומית ינתן בכפוף להליכי פרסום עפ"י סעיף 149 לחוק. 18. הנה כי כן, התכנית נושא הערעור קובעת רשימה של שימושים מסוימים המותרים בייעוד הקרקע והם חינוך, רווחה, בריאות, דת ומוסדות מינהל עירוניים וקהילתיים. פשיטא שכל אחד ואחד מאותם שימושים הוא בגדר שימוש מותר ולא ניתן לומר כי סעיף התכליות המותרות אינו מפורט דיו, באופן שיש בו כדי לקבוע כי היתר הבנייה ניתן שלא כדין; או שלוועדה המקומית קמה חובה לנקוט הליך דו שלבי כהצעת המשיבים. ככל שהשימוש המבוקש במסגרת ההיתר הוא אחד מאותם שימושים מותרים, לא ניתן לבוא בטרוניה למבקש ההיתר או לוועדה המקומית. במקרה דנן החליטה העירייה על שימוש ציבורי של "חינוך" שבמסגרתו יוקם מבנה בית הספר, והוועדה המקומית נעתרה לבקשת ההיתר לשימוש ציבורי זה. דומה שקשה לחלוק על כך שבניין בית ספר הוא אחד המקרים המובהקים ביותר של שימוש שהוא בתחום החינוך; ולא ניתן לומר כי מדובר בשימוש חורג המקים למשיבים זכות – כבעלי מקרקעין הגובלים למקרקעין נושא הבקשה להיתר – להתנגד בשלב הבקשה למתן היתר בהתאם לסעיף 149(א)(2א)(ב) לחוק התכנון והבנייה. 19. משאמרנו כי התכנית התקפה מפורטת דיה; וכי לא מדובר בשימוש חורג, עלינו להמשיך ולבחון את הפעלת שיקול דעתה של הוועדה המקומית. האם בנסיבות העניין, ונוכח ההוראה הפרטיקולרית הקיימת במקרה זה בתקנון התכנית עליה עמדנו, היה על הוועדה המקומית לפרסם את הבקשה להיתר להתנגדויות בהתאם למנגנון הקבוע בסעיף 149 לחוק התכנון והבנייה, וזאת משום שהקמת מבנה בית הספר עלולה להוות מטרד? להבדיל מבית המשפט לעניינים מינהליים, לא מצאתי כי במקרה זה נפל פגם בהפעלת שיקול הדעת המצדיק התערבות שיפוטית. 20. נזכיר כי בקביעת אמת המידה לביקורת שיפוטית על החלטות של מוסדות התכנון נהוג להבחין בין שני סוגים של החלטות. הסוג הראשון עניינו בהחלטות בעניינים תכנוניים-מקצועיים שלגביהן ביקורת שיפוטית תעשה בגדר עילות הביקורת המקובלות. כאשר מדובר בביקורת שיפוטית המתבצעת על החלטות מסוג זה בית המשפט אינו משים את עצמו בנעלי הרשות, ואין הוא מחליף את שיקול דעת הגורמים המקצועיים (ראו, בין רבים: בג"ץ 8077/14‏ עיריית יוקנעם נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פסקה 58 (22.12.2015); עע"ם 9311/11 יובל נ' ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז ת"א, פסקה 6 (12.2.2013)). דברים אלה נכונים ביתר שאת מקום שבו אישרה הוועדה בקשה למתן היתר התואמת את התכנית התקפה למקרקעין (והשוו עע"ם 3192/14 גרנות נ' האגודה שיתופית רמת רזיאל כפר שיתופי של תנועת חרות, פסקה 11 (30.11.2015)); עע"ם 8256/12 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון נ' נאות מזרחי בע"מ, פסקה 12 (31.7.2014)). לא כך הוא הדבר באשר לסוג השני של החלטות של מוסדות התכנון הנוגע להחלטות שעניינן פרשנות של הוראות בתכנית. כידוע, תכנית היא חיקוק; ובית המשפט הוא הגורם המוסמך לקבוע את פירושה הנכון. משכך, על התכנית חלים כללי הפרשנות התכליתית המקובלים ביחס לכל דבר חקיקה (עע"ם 4487/12 סטולרו נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה דרום השרון, פסקה 9 (9.10.2013); עע"ם 241/12 ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז דרום נ' פז בית זיקוק אשדוד בע"מ, פסקה 12 והאסמכתאות שם (9.8.2012) (להלן: עניין פז)). כפי שנפסק "בית המשפט הוא לעולם הפרשן המוסמך של דברי חקיקה, ותכניות מתאר בכללותם" (עניין פז, שם; עע"ם 2834/05 לדרר נ' שיכון עובדים בע"מ, פסקה 12 (24.6.2008)). 21. העניין שלפנינו נמנה על הסוג הראשון של ההחלטות. הסיפא לסעיף 3.4.1(א) לתכנית שעניינו פרסום הבקשה להיתר להתנגדויות קובעת – כאמור – כי: "היתר לשימוש ציבורי העלול להוות מטרד ע"פ דעת הועדה המקומית ינתן בכפוף להליכי פרסום עפ"י סעיף 149 לחוק". קריאת הסעיף מעלה כי הוא מותיר שיקול דעת לוועדה המקומית להכריע בשאלה אם היתר מסוים לשימוש ציבורי עלול להוות מטרד. בנסיבות דנן, איני סבור כי נפל פגם באופן הפעלת שיקול הדעת של הוועדה המקומית המצדיק את התערבותו של בית משפט זה בשאלה אם מבנה בית הספר עלול להוות מטרד. נזכיר כי מדובר בשימוש מותר הקבוע במפורש בתכנית התקפה, אשר מתחייב על פי טיבו באזור מגורים. זאת ועוד. לפני הוועדה המקומית בקבלה את החלטתה בעניין זה הייתה מונחת – בין היתר – גם חוות דעת אקוסטית מפורטת שממנה עלה כי הפעילות בבית הספר (לרבות השימוש באודיטוריום) אינה צפויה לגרום למפגעי רעש, למעט הפעילות במגרש הספורט שעשויה – במצבים מסוימים – להוות מטרד. הפועל היוצא מכך הוא כי החלטת הוועדה המקומית לפיה השימוש המבוקש במבנה (להבדיל ממגרש הספורט) תואם את הוראות התכנית נשענה על תשתית עובדתית ומקצועית מספקת. עניין לנו אפוא בהחלטה הנטועה כל כולה בדל"ת אמות שיקול הדעת של הוועדה המקומית, אשר סברה כי השימוש של בית הספר תואם את הוראות התכנית; ואינו מהווה מטרד, וזאת על יסוד שיקולים תכנוניים וחוות דעת מקצועית. משכך, כל עוד מדובר בשימוש למבנה כבית ספר, וזו המחלוקת שהועמדה להכרעתנו על ידי הוועדה המקומית שקיבלה – כאמור – את הצעתנו בדיון, מצויה הכרעת הוועדה המקומית במתחם הסבירות ואין עילה להתערב בה. 22. תמימי דעים אנו עם בית המשפט לעניינים מינהליים בסוגיית השימוש במגרש הספורט, ומכאן הצעתנו למערערות בהתייחס להגבלת ערעורן לנושא מבנה בית הספר בלבד שהתקבלה כאמור, זאת משנמצא פגם בהיתר, במובן זה שלא ניתן היה להתיר את בנייתו של מגרש הספורט בלא פרסום מוקדם של הבקשה להיתר בהקשר זה להתנגדויות הציבור. השאלה הטעונה מענה היא אם התוצאה של פגם זה היא בהכרח הכרזה על פסלות ההיתר כולו, או שמא בגדרה של דוקטרינת "התוצאה היחסית", יש לבחון אם בטלות ההיתר היא הסעד המתאים בנסיבות העניין. שכן כידוע יש להבחין בין הפגם שנפל במעשה המינהלי לבין תוצאות הפגם; ולבית המשפט מוקנה שיקול דעת בבחירת הסעד המתאים. בנסיבות המקרה דנן – בשים לב לכך שלא נפל כל פגם בחלקו של ההיתר המתייחס לבניית בית הספר, ונוכח הצורך הציבורי הדחוף בהרחבת מבנה בית הספר ובהקמת כיתות לימוד נוספות וזאת עוד טרם פתיחת שנת הלימודים הבאה – סבורני כי יש מקום לאמץ פתרון שיותיר בידי המערערות אפשרות להמשיך בהליך הבנייה של מבנה בית הספר. הסעד המתאים הוא אפוא השארת ההיתר על כנו, בכפוף לביטול החלק המתייחס למגרש הספורט (והשוו עניין עיריית נהריה, פסקה 35; עניין שפר, פסקה 26). סוף דבר 23. אציע לחברותיי לקבל את הערעור, ולקבוע כי החלטת הוועדה המקומית נושא ההליך שלפנינו כמו גם היתר הבנייה יעמדו בעינם, וזאת למעט החלק המתייחס למגרש הספורט. החיוב בהוצאות שהושת בפסק דינו של בית המשפט קמא יבוטל. בשל הפגם שנפל בהחלטה בכל שאמור במגרש הספורט, לא הייתי עושה צו להוצאות בערעור. ש ו פ ט השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת ד' ברק-ארז: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏כ"ה בניסן התשע"ו (‏3.5.2016). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 16011370_M12.doc דצ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il