הועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקוה נ. בן ציון יששכר- הנאמן

18 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"ם 1136/20 לפני: כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט י' עמית כבוד השופט נ' סולברג המערערות: 1. הועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקווה 2. עיריית פתח תקווה נ ג ד המשיבים: 1. בן ציון יששכר הנאמן 2. יעקב הנמן ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד (כב' השופט ע' ניר נאוי) בעת"ם 47772-06-18 מיום 29.12.2019 תאריך הישיבה: י"ז באב התשפ"א 26.7.2021) ) בשם המערערות: עו"ד גיל זילבר בשם המשיבים: עו"ד משה קמר פסק-דין השופט ע' פוגלמן: לפנינו ערעור על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים מרכז-לוד (כב' השופט ע' ניר נאוי) מיום 29.12.2019, במסגרתו קיבל בית המשפט את עתירת המשיבים והורה על ביטול הפקעה בשכונת כפר אברהם בפתח תקוה. רקע עובדתי והליכים קודמים המשיבים הם בעלי זכויות חכירה בחלקים שווים בחלקה 219 גוש 6400, ששטחה הכולל 3,076 מ"ר (להלן: חלקה 219 או החלקה). בשנת 1963 פורסמה למתן תוקף "תכנית מפורטת מס' פת/1207" של עיריית פתח תקוה, במסגרתה יועד חלק מהחלקה, כמו גם חלק מחלקות 222-216 בגוש 6400 בגודל של כ-7 דונם סך הכל, לשטח לבנייני ציבור (להלן: המתחם), והוגדלו זכויות הבניה בחלקה (להלן: תכנית פת/1207). לאורך השנים אושרו תכניות נוספות, שגם במסגרתן נותר ייעודו הציבורי של המתחם על כנו, ועוד נקבע במסגרתן כי השטחים במתחם יופקעו (ראו סעיף 14 ל"תכנית בנין עיר מפורטת מס' פת/9/1207" (1985) וסעיף 14 ל"תכנית שינוי מתאר פת/11/1207" (1988) (להלן: תכנית פת/11/1207)). ביום 12.8.1993 פרסם יושב ראש המערערת 1, הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקוה (להלן: הוועדה המקומית), הודעת הפקעה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות), לפי סעיפים 190-189 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה) ובהתאם לתכנית פת/11/1207, שלפיה קרקע בשטח של 946 מ"ר מחלקה 219 ושל 225 מ"ר מחלקה 220 "דרושה לועדה לחלוטין לצרכי ציבור" (להלן: ההפקעה והשטח שהופקע). עוד צוין כי "הועדה מתכוונת לקנות מיד חזקה בקרקע האמורה, מפני שהיא דרושה באופן דחוף לצרכי הציבור שלמענם היא עומדת לרכשה, והועדה מורה בזה שכל אדם המחזיק בקרקע האמורה ימסור מיד את החזקה בה". מספר חודשים לאחר מכן פורסמה הודעה לפי סעיף 19 לפקודת הקרקעות ולפי סעיפים 190-189 לחוק התכנון והבניה שלפיה הוקנה השטח לעיריית פתח תקוה, היא המערערת 2 בהליך דנן (להלן: העירייה). כעולה מן החומר שלפניי, לאחר פרסום ההודעה תפסו המערערות את השטח שהופקע וגידרו אותו. בנוסף הפקיעו המערערות שטחים גם ביתר החלקות במתחם (יצוין שמספרה של חלקה 216 שונה בהמשך ל-411 ומספרה של חלקה 218 שונה ל-558). השטח שהופקע מחלקה 411 משמש שטח ציבורי פתוח, ובחלקות 222-221 נבנו בתי כנסת. ההפקעות בחלקות 217 ו-558 בוטלו בשנת 2018, כפי שיפורט להלן. ההפקעה בחלקות 219 ו-220 נועדה, בהתאם להחלטת מועצת העירייה וכעולה מן החומר שלפניי, להקמת מקווה טהרה (להלן גם: המקווה), ובשנת 1994 נחתם הסכם בין העירייה לבין המועצה הדתית בפתח תקוה (להלן: המועצה הדתית) שלפיו המועצה הדתית תקים את המקווה. בשנת 1997 הודיע ראש העירייה לראש המועצה הדתית כי חלף הקמת המקווה בחלקות 219 ו-220, הוחלט להקצות שטח מחלקה 217 להקמת המקווה. בשנת 1998 חזר בו ראש העירייה מהחלטתו זו והודיע על הקצאת השטחים שהופקעו מחלקות 220-219 להקמת המקווה. אחר הדברים האלה, בשנת 2001, הודיע מנכ"ל המשרד לענייני דתות (היום המשרד לשירותי דת) לראש המועצה הדתית כי הוקצו 1,780,000 ש"ח לצורך הקמת מקווה בגודל 167 מ"ר בשכונה סמוכה למתחם (יוער כי לטענת המערערות ההודעה כוונה להקמת מקווה בחלקות 220-219; ראו סעיף 15 להודעת הערעור וסעיף 6 לסיכומים מטעמן) וכי ההתחייבות לתשלום לקבלן שיזכה במכרז לבניית המקווה תקפה עד סוף שנת 2002. ביום 23.7.2003 אישרה הוועדה המקומית בתנאים בקשה להיתר לבניית מקווה טהרה בשטח שהופקע בחלקה 219. על החלטה זו של הוועדה המקומית ערר המשיב 2 לוועדת הערר המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז (להלן: ועדת הערר), ובמסגרת טענותיו, העלה גם טענות שכוונו נגד חוקיות ההפקעה. ועדת הערר מצאה כי נפלו פגמים בהליך מתן ההיתר, אך דחתה את טענות המשיב 2 לגבי חוקיות ההפקעה והצורך הציבורי בהקמת מקווה. משכך, הורתה ועדת הערר על החזרת הדיון בבקשת ההיתר לוועדה המקומית. בשנת 2004 הגיש המשיב 2 עתירה לביטול ההפקעה לבית המשפט לעניינים מינהליים. בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופט ע' מודריק) דחה את העתירה ומצא, בין היתר, כי הצורך שמאחורי ההפקעה שריר וקיים, וכי אין יסוד לביטולה (עת"ם (מינהליים ת"א) 1704/04 הנמן נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה פ"ת (3.9.2006); ערעור על פסק הדין נמחק בהמלצת בית המשפט, עע"ם 9034/06 הנמן נ' ועדת הערר לתכנון ובניה (2.3.2009)). בשנת 2012 התקשרה העירייה בהסכם עם עמותת "אוהל שרה ובאר מרים", שלפיו השטח שהופקע בחלקה והשטחים שהופקעו בחלקות 217 ו-558 יוקצו לה לטובת הקמת המקווה, וכן נערכה פרוגרמת שטחים לפרויקט. עם זאת, בהמשך הוחלט שלא להקצות את החלקות לעמותה אלא לממש את בניית המקווה באמצעות תקציב מטעם המשרד לשירותי דת. ביום 1.9.2015 עתרו בעלי הזכויות בחלקות 217 ו-558 (הסמוכות לחלקה 219) לביטול ההפקעה בחלקותיהם. עתירתם זו נדחתה בבית המשפט לעניינים מינהליים מרכז-לוד (עת"ם (מינהליים מר') 5395-09-15 הרץ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקווה (12.9.2016)), אך ערעור שהגישו לבית משפט זה התקבל וההפקעה בחלקות בוטלה (עע"ם 7946/16 הרץ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקווה (28.1.2018) (להלן: עניין הרץ)). בעניין הרץ נמצא כי המקרקעין עמדו שנים ארוכות ללא שימוש; כי חל שיהוי משמעותי במימוש מטרת ההפקעה, בין היתר בעקבות התנהלות לא יעילה מצד העירייה; כי לא הוצגה תכנית קונקרטית להקמת מקווה בחלקות; וכי מאזן הנזקים מוביל למסקנה שלפיה יש לבטל את ההפקעה. עתירת המשיבים מספר חודשים לאחר הכרעת בית משפט זה בעניין הרץ, ביום 2.6.2018, שבו ועתרו המשיבים לבית המשפט לעניינים מינהליים בבקשה להורות על ביטול ההפקעה ועל השבת השטח שהופקע לידיהם נקי מכל זכות של המערערות או מי מטעמן (להלן: העתירה השנייה). במסגרת תשובתן לעתירה, ציינו המערערות כי לאחרונה נבחר ראש עירייה חדש שהחל לקדם את הבניה בעיר, ובמסגרת זאת ביום 24.12.2018 הוגשה בקשה לקבלת תמיכה מהמשרד לשירותי דת לצורך שיפוץ מקוואות לשנת 2019; וביום 20.2.2019 פנה ראש העירייה למשרד לשירותי דת בבקשה לפעול בדחיפות לתקצוב שיפוץ מקוואות קיימים וחידוש הרשאות ותקצוב הקמתם של מקוואות חדשים, בהם המקווה שתוכנן לקום בחלקה 219. עוד ציינו המערערות כי משלא הגיע מימון מהמשרד לשירותי דת, החליטו לממן מקופתן את הקמת המקווה. כך, לדבריי המערערות, ביום 1.5.2019 התקשרה חברה עירונית לקבלת הצעת מחיר לקידום היתר בניה למקווה; ביום 5.5.2019 נחתם הסכם עם אדריכלית לתכנון המקווה ולפיקוח על הקמתו; בתאריך 16.5.2019 החליטה ועדת התנגדויות לתכנון ולבניה לאשר בתנאים בקשה להיתר בניה להקמת מקווה לנשים בשטח של כ-203 מ"ר בחלקה (להלן: שטח המקווה; יצוין כי המסמך נושא את התאריך 28.5.2019); וביום 30.5.2019 אישרו המערערות תשלום חלקי של שכר הטרחה עבור קידום היתר בניה ועבור ניהול ותכנון מכרז להקמת המקווה. עוד במסגרת ההליך בבית המשפט לעניינים מינהליים, טענו המערערות כי במצב התכנוני הקיים יתאפשר להוציא היתר בניה להקמת המקווה תוך שלושה חודשים ולהקים בפועל את המבנה תוך 30 חודשים. כאמור, ביום 29.12.2019 קיבל בית המשפט לעניינים מינהליים מרכז-לוד (כב' השופט ע' ניר נאוי) את העתירה השנייה. בית המשפט מצא כי יש להחיל את הקביעות בעניין הרץ גם במקרה דנן, באופן שמוביל לביטול ההפקעה ולהשבת הזכויות בשטח שהופקע למשיבים. נקבע כי עסקינן "באותן נסיבות של ממש, על בסיס עובדתי זהה ולמצער דומה" לזה שנדון בעניין הרץ, וכי מסקנותיו של בית משפט זה בעניין הרץ משליכות באופן ישיר על ההכרעה בעתירה (שם, סעיף 79). בית המשפט ציין כי עד לאחרונה לא נעשו פעולות קונקרטיות למימוש מטרת ההפקעה, וכי אף הפעולות האחרונות שנעשו בשנת 2019 לקידום הקמת המקווה, נעשו "מעט מדי ומאוחר מדי", בפרט בשים לב לקביעות בית משפט זה בעניין הרץ. בית המשפט קבע כי שיהוי המערערות במקרה דנן הוא חריג, ומעיד על זניחת מטרת ההפקעה. בנוסף דחה בית המשפט את טענת המערערות לגבי שימושים נוספים שניתן לעשות בשטח שהופקע, כגון הקמת ספא, מספרה, מעון יום או חנייה, מאחר שמדובר בהרחבת חזית; מאחר שלא הוכחה כל התקדמות תכנונית למימוש מטרות אלו; ומאחר שספק אם הקמת ספא ומספרה עונה על הגדרת "צרכי ציבור" בסעיף 188(ב) לחוק התכנון והבניה. בבחינת מאזן הנזקים מצא בית המשפט כי ידם של המשיבים על העליונה, בשים לב לקביעות בית משפט זה בעניין הרץ ובהינתן שהמשיבים לא קיבלו תמורה בגין ההפקעה. בהקשר זה, דחה בית המשפט את טענת המערערות שלפיה ניתנה למשיבים תמורה בדמות הכפלת זכויות בניה בעקבות תכנית פת/1207. על יסוד שיקולים אלה קבע בית המשפט כי השיהוי שחל במימוש מטרת ההפקעה בלתי סביר וכי מאזן הנזקים מוביל לעבר קבלת העתירה, והורה על ביטול ההפקעה ועל השבת השטח שהופקע למשיבים. תמצית טענות הצדדים בערעור שלפנינו טוענות המערערות כי מטרת ההפקעה לא נזנחה; כי ההפקעה נחוצה לתושבי הסביבה; וכי המערערות פועלות נמרצות להקמת מבני ציבור בשטח שהופקע. לטענתן, הגם שחלף זמן לא מבוטל ממועד ההפקעה, במהלך השנים נעשו מהלכים רבים לקידום מימוש מטרת ההפקעה. בהקשר זה מפנות המערערות לפעולותיהן משנת 2019, אשר מלמדות לשיטתן כי לא חדלו לפעול לקידום הקמתו של המקווה בחלקה, ומציינות כי הסיבה לכך שטרם ניתן היתר בניה נעוצה בהמתנה לפסק הדין בעתירה השנייה. המערערות מדגישות כי אכן התהליכים להקמת המקווה נמשכו זמן רב והתעכבו נוכח המתנתן למימון מהמשרד לשירותי דת, אך כעת במקביל לקידום קבלת מימון חיצוני פועלות המערערות להוצאת הפרויקט לפועל מקופתן. אם לא יינתן תקציב בזמן, לטענתן, לא יחול עיכוב נוסף והעירייה תממן את הבניה מכיסה; לדבריהן היתר בניה צפוי להינתן בפרק זמן של שלושה חודשים והשלמת בניית המקווה צפויה תוך 30 חודשים. עוד מדגישות המערערות כי ישנו צורך ציבורי ממשי בהקמת המקווה על החלקה ובשמירת זמינותו של השטח שהופקע כולו (ובעניין זה מפנות המערערות לחוות הדעת המקצועיות מטעמן), וכי לאחר ביטול ההפקעות בחלקות 217 ו-558, גדל הצורך בשטחים ציבוריים בכלל ובשכונת כפר אברהם בפרט. בהקשר זה נטען גם כי יש לבחון את קידום מטרות ההפקעה במתחם כולו, ולקחת בחשבון את ההתקדמות ההדרגתית במימוש מטרות ההפקעה ביתר המתחם, וכן את התכנון להקים מבני ציבור נוספים ביתר השטח שהופקע, ביניהם מעון יום או ספא ומספרה. בסיכומי התשובה מטעמן הוסיפו המערערות בהקשר זה כי הן מקדמות הוצאת היתר להקמת מעון יום בשטח שהופקע. עוד טוענות המערערות כי שגה בית המשפט לעניינים מינהליים משהחיל את פסק הדין בעניין הרץ בנסיבות המקרה דנן. לשיטתן, מסקנות פסק הדין בעניין הרץ יושמו על ידן בשטח שהופקע בחלקה 219, ועל כן המצב התכנוני והמשפטי של ההפקעה דנן שונה. עוד נטען כי למשיבים לא נגרם נזק משמעותי בגין ההפקעה, נוכח השבחת החלקה ממנה נהנו בעקבות אישור תכנית פת/1207, וכי גם בכך יש כדי להטות את הכף לקבלת הערעור. בהקשר זה, טוענות המערערות שיש לראות את החלקה כאילו נרכשה, ולכן אין להשיבה לידי המשיבים. להשלמת התמונה יצוין כי מספר חודשים לאחר הגשת הערעור הגישו המערערות בקשה לעיכוב ביצוע פסק הדין. בהחלטה מיום 9.9.2020 דחה בית משפט זה (השופט נ' הנדל) את הבקשה. המשיבים סומכים ידיהם על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים. לטענתם, פסק הדין בעניין הרץ אך מחזק את המסקנה בדבר ביטול ההפקעה, בין היתר בהינתן פרק הזמן שחלף ממועד ההפקעה והעובדה שהמטרה הציבורית טרם מומשה. עוד טוענים המשיבים כי המועד הקובע לבחינת פעולות למימוש מטרת ההפקעה הוא מועד הגשת העתירה המינהלית, וכי הפעולות שביצעו המערערות בשנת 2019 נעשו בחוסר תום לב וממילא עולות כדי "תכנון ראשוני" בלבד. לדברי המשיבים, ההיבט התכנוני במקרה דנן אינו מורכב ואינו דורש משאבים רבים, ואף נתון זה מוליך לביטול ההפקעה. המשיבים מבהירים כי לא ניתן להם פיצוי על הפקעת המקרקעין; עומדים על הזמן הרב שבו עמדו המקרקעין ללא שימוש וללא תועלת כלכלית מצדם; וכן מדגישים את העובדה שהחלקה היא נחלת הוריהם, בה נולדו. זאת ועוד, לטענתם, האינטרס הציבורי אינו מצדיק את הותרת ההפקעה על כנה, שכן לדבריהם אין באזור מחסור בעתודת שטחים ציבוריים בכלל ובמקוואות בפרט, ולא כל שכן ביחס למטרות האחרות אותן מעוניינות המערערות לממש על יתר השטח שהופקע. בעניין אחרון זה נטען כי אותן מטרות אינן מצדיקות את הפקעת השטח וכי לא נעשו כל פעולות תכנוניות לקידום מימושן. נוכח האמור לעיל, לטענת המשיבים, מאזן הנזקים נוטה לטובתם ומטה את הכף לעבר ביטול ההפקעה ודחיית הערעור. דיון והכרעה השאלה שניצבת במוקד הערעור היא אם השתהו המערערות במימוש מטרת ההפקעה באופן שמצדיק להורות על ביטולה. הנתון שעומד במוקד טענות המערערות הוא ההתקדמות העדכנית במימוש מטרת ההפקעה – קבלת היתר בתנאים לבניית המקווה. אבהיר כבר עתה כי מדובר במקרה גבולי שבו ניתן לומר כי התנהלות המערערות במימוש מטרת ההפקעה הייתה רחוקה ממיטבית, ולצד זאת בנקודת הזמן הנוכחית המימוש עומד בפתח. אקדים אחרית לראשית ואציין כי מצאתי להפריד בין החלק שעליו מתעתדות המערערות לבנות מקווה לבין יתר השטח שהופקע, והכל כפי שיפורט להלן בהרחבה. מסגרת נורמטיבית – שיהוי במימוש מטרת ההפקעה כפי שכבר צוין לא אחת, שיהוי בלתי סביר במימוש מטרת ההפקעה עשוי, בנסיבות מסוימות, להקים עילה לביטול ההפקעה ולהשבת המקרקעין לבעליהם הקודמים (עניין הרץ, פסקה 20; עע"ם 2784/15 עיריית פתח-תקוה נ' שמוחה, פסקה 22 (20.7.2017) (להלן: עניין שמוחה); עע"ם 3202/05 עיריית רמת השרון נ' גנין, פ"ד סג(3) 854, 869-868 (2010) (להלן: עניין גנין); בג"ץ 174/88 אמיתי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, המרכז, פ"ד מב(4) 89, 95-93 (1988) (להלן: עניין אמיתי); בקשה לקיים דיון נוסף בפסק דין זה נדחתה, דנג"ץ 6/88 הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז המרכז נ' אמיתי, פ"ד מג(1) 318 (1989); בג"ץ 75/57 קלמס נ' הוועדה המקומית לבניה ותכנון ערים תל אביב-יפו, פ"ד יא 1601, 1608 (1957)). על המסגרת הנורמטיבית שצריכה לעניין עמדנו בהרחבה במקומות אחרים ועל כן נעמוד על עיקרי הדברים אך בתמצית. משהופקעו מקרקעין המיועדים לצרכי ציבור מכוח סעיפים 189-188 לחוק התכנון והבניה, על הרשות לפעול למימוש המטרה הציבורית תוך זמן סביר (עע"ם 10398/02 וייס נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון, פסקה 8 (25.5.2005) (להלן: עניין וייס); בג"ץ 2739/95 מחול נ' שר האוצר, פ"ד נ(1) 309, 326 (1996) (להלן: עניין מחול הראשון); בג"ץ 465/93 טריידט ס.א נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הרצליה, פ"ד מח(2) 622, 630 (1994) (להלן: עניין טריידט)). לשיהוי במימוש מטרת ההפקעה שני היבטים מרכזיים: בהיבט הראייתי, עשוי השיהוי בפעולות הרשות הציבורית להעיד על זניחת מטרת ההפקעה, באופן שמצדיק את השבת המקרקעין לידי בעליהם; ובהיבט המהותי עלול השיהוי להעיד על הפרת חובתה של הרשות לפעול בשקידה ראויה למימוש מטרת ההפקעה (בג"ץ 3421/05 מח'ול נ' שר האוצר – משרד האוצר, פסקאות 16-15 (18.6.2009) (להלן: עניין מח'ול השני); עע"ם 319/05 בונשטיין נ' המועצה המקומית זיכרון יעקב, פסקה 12 (1.2.2007) (להלן: עניין בונשטיין); בג"ץ 10784/02 קרן קיימת לישראל נ' אתרים בחוף ת"א חברה לפיתוח אתרי תיירות בתל-אביב-יפו, פ"ד נח(3) 757, 764 (2004) (להלן: עניין קק"ל)). אימתי ייקבע כי השתהותה של הרשות חורגת ממתחם הסבירות באורח שעשוי להוביל לביטול ההפקעה? מענה לשאלה זו יינתן רק לאחר בחינת מכלול נסיבות המקרה הקונקרטי, ובהן: משך הזמן שחלף מיום ביצוע ההפקעה; הגורמים לעיכוב במימוש יעדי ההפקעה; מידת מורכבותו של הליך התכנון; טיב הנזק שנגרם לבעלי המקרקעין שהופקעו כתוצאה מהשיהוי; טיב הנזק שעלול להיגרם לאינטרס הציבורי כתוצאה מביטול ההפקעה; וקצב ההתקדמות של מימוש מטרת ההפקעה בחלקות אחרות במקרקעין המופקעים (עניין הרץ, פסקה 23; עע"ם 9554/10 הוועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה נ' רויכמן, פסקה 7 (29.1.2013) (להלן: עניין רויכמן); עניין גנין, בעמ' 872-871; עניין מח'ול השני, פסקה 20; עע"ם 325/07 קשר בניין השרון בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה – כפר סבא, פסקה 10 (5.3.2009) (להלן: עניין קשר בניין השרון); עע"ם 1369/06 הלביץ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה, פ"ד סב(4) 634, 661-660 (2008) (להלן: עניין הלביץ); עניין טריידט, בעמ' 631). אף אם יימצא כי התנהלות הרשות לוקה בשיהוי בלתי סביר, עשוי בית המשפט להימנע מלהורות על ביטול ההפקעה, וזאת אם יקבע כי הנזק שיגרם לאינטרס הציבורי מביטול ההפקעה עולה על הנזק שייגרם לפרט מהותרת ההפקעה על כנה (עע"ם 7879/16 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה – פתח תקוה נ' בראל, פסקה 14 (28.8.2018); עע"ם 5158/14 חברת העובדים השיתופית הכללית בארץ ישראל בע"מ נ' עיריית חולון, פסקה 52 (29.10.2017) (להלן: עניין חברת העובדים); עניין טריידט, בעמ' 631)). בכך, ניתן ביטוי לעובדה שביטול הפקעה הוא סעד חריג שיינקט אך בנסיבות שבהן השתהות הרשות הציבורית היא השתהות קיצונית (עניין חברת העובדים, פסקה 50; עע"ם 7859/11 קרקובסקי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב-יפו, פסקה 6 (22.7.2013) (להלן: עניין קרקובסקי); עע"ם 70/08 סגל נ' עיריית הרצליה, פסקה 5 (19.8.2010); עניין גנין, בעמ' 869; עניין קשר בניין השרון, פסקה 10; עניין הלביץ, בעמ' 661; עניין וייס, פסקה 2 לפסק הדין של השופטת ע' ארבל). הערה מקדמית – פסק הדין בעניין הרץ עובר לדיון בנושא השיהוי במקרה דנן, אבקש להעיר מספר הערות על היחס שבין ענייננו לבין עניין הרץ. כזכור, פסק הדין בעניין הרץ עוסק בהפקעות בחלקות 217 ו-558, הן החלקות הסמוכות לחלקה 219 שנמצאת במוקד ההליך דנן. בעניין הרץ, כאמור לעיל, הורה בית משפט זה על ביטול הפקעת הקרקעות. נקבע שם כי בהתנהלותה של העירייה נפלו פגמים של ממש, משפעלה בחוסר יעילות משמעותי וחל שיהוי במימוש מטרת ההפקעה (אף שם דובר בהקמת מקווה) הן בפן הראייתי, הן בפן המהותי, וכי הצטברות הפגמים שנפלו בהתנהלות העירייה בשילוב היעדר פעולות ממשיות לקידום מטרת ההפקעה מובילים לביטולה. כזכור, בפסק דינו מצא בית המשפט לעניינים מינהליים להחיל את הקביעות בעניין הרץ גם על ענייננו. בכלל זאת, נקבע בפסק הדין כי התנהלות המערערות בשני המקרים זהה; כי הקביעות בעניין הרץ מתייחסות, לפחות בחלקן, למתחם בכללותו (ובכלל זאת גם לחלקה 219); וכי אין ב"פעולות מצומצמות" שביצעו המערערות בין פסק הדין בעניין הרץ לבין פסק הדין בעתירה השנייה כדי לשנות את התוצאה הסופית ואת הדמיון בין המקרים. המשיבים הוסיפו וטענו לפנינו כי קביעות בית המשפט בעניין הרץ חלות בענייננו ביתר שאת, וזאת בשים לב לכך שהזמן שחלף מיום ההפקעה במקרה דנן ארוך יותר; לכך שהמשיבים עתרו כבר בשנת 2004 נגד ההפקעה; ולכך שהמערערות לא פעלו למימוש מטרת ההפקעה אף לאחר שניתן פסק הדין בעניין הרץ. הגם שחלק מקביעות בית משפט זה בעניין הרץ יפות גם לענייננו, ישנם מספר שינויים שמחייבים להשקפתי תוצאה משפטית שונה. אכן, גם בענייננו הזמן שחלף מהפקעת המקרקעין ממושך, אף יותר מפרק הזמן שחלף בעניין הרץ, והמערערות לא הציגו הסבר מניח את הדעת לשיהוי שדבק בפעולותיהן לאורך השנים. עם זאת, יש ליתן משקל של ממש להתקדמות המערערות בהליכי תכנון המקווה בשנים האחרונות. בעוד שבעניין הרץ עמד בית המשפט על כך שב-15 השנים שקדמו לפסק הדין "כמעט ולא נעשו פעולות לקידום מטרת ההפקעה" (שם, בפסקה 32), במקרה דנן, כאמור, בשנת 2019 חלה התקדמות לא מבוטלת גם במישור הרישוי לקראת הקמת המקווה (ראו פסקה 5 לעיל). יתרה מזאת, המערערות בהליך דנן הבהירו שביכולתן להתחייב למסגרת זמנים קונקרטית וקצרת טווח בהקשר בו עסקינן בהליך שלפנינו (לטענתן ביכולתן לקבל היתר בניה תוך שלושה חודשים, ולהשלים את מלאכת הבניה תוך 30 חודשים לאחר מכן; ראו סעיף 69 להודעת הערעור). זאת, להבדיל מהתנהלותן במסגרת עניין הרץ (שם, פסקה 32). שוני נוסף נוגע לסוגיית מימון בניית המקווה – בעוד שבעניין הרץ לא התקדמו המערערות במלאכת הבניה נוכח המתנתן לקבלת תקציב, שלא היה ידוע מתי, או אם בכלל, יתקבל (שם, פסקה 38), בענייננו המערערות הצהירו על ניתוק בין קצב התקדמות הקמת המקווה לבין קבלת תקציב חיצוני, ועל נכונותן לממן מתקציבן את הקמתו (ראו סעיף 73 להודעת הערעור; סעיף 26 לסיכומי המערערות). נוסף על כך, בית המשפט בעניין הרץ הדגיש כי אלמנט חשוב בבחינת השיהוי שבו לקתה התנהלות העירייה נוגע לכך שפעולותיה לא כוונו מלכתחילה להקמת המקווה בחלקות 217 ו-558 (שנדונו שם), אלא להקמתו בחלקה 219 (שעומדת במוקד הליך זה; עניין הרץ, בפסקה 32; וראו גם פסקה 2 לפסק הדין של השופט י' עמית). בענייננו, לעומת זאת, המטרה הציבורית של הקמת המקווה, שלשמה הופקעו המקרקעין בחלקה 219, עמדה לנגד עיני המערערות בסמוך למועד ההפקעה. אם כן, אף על פי שניתן להחיל חלק ממסקנותיו של בית משפט זה בעניין הרץ גם על התנהלות המערערות במקרה שלפנינו, ישנו שוני עובדתי בין המקרים שיש בו כדי להשליך על הניתוח המשפטי, כפי שאפרט להלן. בנתון למסגרת הנורמטיבית שעליה עמדתי ולקשר בין הערעור שלפנינו לפסק הדין בעניין הרץ, נפנה אפוא לבחון את מכלול נסיבותיו של המקרה דנן. ההיבט הראייתי – האם מטרת ההפקעה נזנחה? כפי שצוין לעיל, היבט אחד של בחינת עילת השיהוי בדיני הפקעת מקרקעין הוא ההיבט הראייתי – קרי האם השיהוי מעיד על זניחת מטרת ההפקעה על ידי הרשות המינהלית. בבסיס בחינה זו עומדת ההנחה שאם הרשות אינה פועלת באופן מספק לקידום המטרה הציבורית, הדבר עשוי להעיד שאותה מטרה אינה דרושה עוד, או שההפקעה איננה דרושה להשגת המטרה (ראו: עניין קשר בניין השרון, פסקה 9; עניין בונשטיין, פסקה 12; עניין קק"ל, בעמ' 765-764; בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל פ"ד נה(2) 625, 650 (2001); עניין אמיתי, בעמ' 95; אריה קמר דיני הפקעת מקרקעין כרך א 437 (מהדורה שמינית, 2013) (להלן: קמר)). בענייננו, כזכור, ייעוד השטח שהופקע לבנייני ציבור נקבע עוד בשנת 1963, המקרקעין הופקעו בחלוף 30 שנים, בשנת 1993, והעתירה דנן הוגשה בשנת 2018 – בחלוף כחצי יובל נוסף. אכן, לאורך תקופה זו פעלו המערערות באפיקים שונים לקידום בניית מקווה במקרקעין, אך לימים, מרבית אפיקים אלה לא נשאו פרי. כך, בשנת 1994 נחתם הסכם בין העירייה לבין המועצה הדתית לקידום הליכי הקמת המקווה; בשנת 1997 הכריז ראש העירייה על בניית המקווה בחלקות אחרות, ולאחר שנה חזר לתכנון המקורי; בשנת 2001 הקצה המשרד לשירותי דת תקציב לבניית המקווה; ובשנת 2003 ניתן היתר בניה להקמתו. בשנים 2009-2003 נוהלו הליכים נגד ההפקעה על ידי המשיב 2 בוועדת הערר, בבית המשפט לעניינים מינהליים ובבית משפט זה; ובשנת 2012 התקשרה העירייה בהסכם עם עמותה על מנת שתנהל את המקווה (אך גם התקשרות זו לא יצאה אל הפועל). התנהלותן של המערערות לשם מימוש מטרת ההפקעה אינה מניחה את הדעת, בלשון המעטה, בפרט בהינתן ההכרזה על קיומו של צורך "דחוף" בהפקעה כבר בשנת 1993 והיעדרם של צעדים ממשיים להקמת המקווה החל משנת 2012 ועד לשנת 2019. עם זאת, כאמור לעיל, בשנת 2019, לאחר הגשת העתירה השנייה, שבו המערערות וקידמו את הליכי הבניה. בכלל זאת, הן הציגו בקשה מטעם ראש העירייה לתקצוב הקמת מקוואות למשרד לשירותי דת; הצעת מחיר לקידום היתר בניה בחלקה; הסכם עם אדריכלית ותשלום על ביצוע סקיצות; אישור בתנאים של בקשה להיתר בניה; ותשלום עבור קידומו. אכן, טרם ניתן היתר בניה, וממילא הבניה במתחם לא החלה, כך שלא ניתן לומר כי התקדמות המערערות היא אך כפסע ממימוש מטרת ההפקעה. יחד עם זאת, פעולות אלו מקדמות באופן ממשי את הקמת המקווה – בפרט נוכח הצהרת בא כוחן של המערערות כי היתר בניה צפוי להינתן בהקדם; וכי הבניה צפויה להסתיים תוך 30 חודשים מיום קבלת היתר הבניה. לכך יש להוסיף את עמדתן העדכנית של המערערות, שלפיה הן נכונות לממן את הקמת המקווה מתקציבן, ולא להמשיך ולהמתין לתקציב מהמשרד לשירותי דת. המשיבים מצדם טוענים כי אין לייחס חשיבות להתקדמות ולשינויים במימוש המטרה הציבורית החל משנת 2019, מאחר שאלה אירעו לאחר הגשת העתירה השנייה. אכן, זניחתה של המטרה הציבורית תיבחן ככלל על רקע הפעולות שנקטה הרשות עד ליום הגשת העתירה. עם זאת, ניתן להביא בחשבון במקרים המתאימים גם פעולות שנעשו לאחר הגשת העתירה, ככל שאלו נעשו בתום לב ומתוך כוונה אמתית לממש את מטרת ההפקעה  (עניין קרקובסקי, פסקה 6; עניין גנין, בעמ' 870; עניין קשר בניין השרון, פסקה 14; עניין הלביץ, בעמ' 665; קמר, בעמ' 444). כך למשל בעניין גנין, שבו נדונה הפקעה שמטרתה לא מומשה במשך כ-30 שנים, ניתן משקל לפעולות שביצעה העירייה לאחר הגשת העתירה המינהלית ואף בשלב הערעור, ובהן מתן היתרי בנייה, כאינדיקציה לכך שהמטרה הציבורית לא נזנחה (שם, בעמ' 875-874; יצוין שבאותו עניין התעוררה השאלה אם אכן מדובר בהפקעה, אך הניתוח התבסס על ההנחה כי מדובר אכן בהפקעה); בעניין קרקובסקי, שעסק בהפקעה בת כ-40 שנים, נבחנו הליכי תכנון ותמחור שנעשו לקידום המטרה הציבורית לאחר הגשת העתירה ובין היתר בעקבותיהם נקבע כי אין לבטל את מעשה ההפקעה (שם, בפסקה 9); בעניין קשר בניין השרון הוצא צו תחילת עבודה למימוש המטרה הציבורית לאחר הגשת העתירה, וזה נבחן כחלק מפעולות הרשות למימוש מטרת ההפקעה (שם, פסקה 14); ובעניין קק"ל, שאף בו נדונה הפקעה שמטרתה לא מומשה במשך 30 שנים, התייחס בית המשפט, בין היתר, לכך שלאחר הגשת העתירה חלה "תנופה ממשית ומהותית מבחינת ההליך התכנוני הסטטוטורי" (שם, בעמ' 765). המשיבים טענו, כי ההתקדמות המשמעותית בהליך התכנון של המקווה ארעה זמן קצר לאחר הגשת העתירה (בכלל זאת, התייחס בא כוח המשיבים לפרק הזמן הקצר במיוחד שחלף מהגשת הבקשה להיתר ועד לקבלת היתר בתנאים), וכך גם שינוי העמדה בכל הנוגע למימון בניית המקווה בא לידי ביטוי רק לאחר הגשת העתירה. עם זאת, איני סבור כי טענות המשיבים מספקות כדי לקבוע כי פעולות המערערות נעשו בחוסר תום לב, וכי ניתן להצביע במקרה דנן על זניחת המטרה הציבורית. אם כן, בבחינת ההיבט הראייתי מצאתי כי גם בענייננו יש להתייחס להתפתחויות שתוארו לעיל ושאירעו לאחר הגשת העתירה, שמצביעות לטעמי באופן ברור על כך שמטרת בניית המקווה לא נזנחה. שונים הם פני הדברים ביחס למימושן של מטרות ציבוריות אחרות שנועדו למימוש ביתרת השטח שהופקע, אשר לא קודמו במשך 28 השנים שחלפו מההפקעה. כאמור לעיל, לפי הבקשה להיתר בניה מיום 13.5.2019 גודלו של המקווה המתוכנן אינו עולה על 203 מ"ר, בעוד שהשטח שהופקע עומר על 946 מ"ר לפחות (יצוין כי למשך זמן קצר, בשנת 2012, תוכנן להקים מקווה גדול יותר בשטח של 1,120 מ"ר, על השטחים שהופקעו בחלקות 217, 558 ו-219, אך תכנית זו כזכור לא יצאה אל הפועל). בבית המשפט לעניינים מינהליים, כמו גם בערעור דנן, טענו המערערות כי ברצונן לנצל את יתר השטח שהופקע להרחבת המקווה ולהקמת מעון יום. אפשרויות פיתוח נוספות שנזכרו בכתבי טענותיהן הן בניית ספא ומספרה, שנטען כי נדרשות כשירות נלווה למקווה; חניה ציבורית לבאי המתחם; וגינון (ראו סעיפים 32-31 לסיכומי המערערות). המערערות הוסיפו כי השטח שהופקע נחוץ להן בכללותו על מנת לשמור שטחים ציבוריים בזמינות גבוהה למימוש צרכי הציבור במתחם, נוכח מיעוט השטחים הציבוריים באזור והיעדר זמינותם של יתר השטחים שהופקעו במתחם (אשר מצויים בשימוש העירייה או שההפקעה בהם בוטלה בעניין הרץ). דא עקא, נראה שגם בנקודת הזמן הנוכחית טענות אלה הן טענות בעלמא. ראשית, נדמה שמטרות ציבוריות אלו נטענו על ידי המערערות בשלב מאוחר יחסית. אולם חשוב מכך, בפרק הזמן הממושך שבו מחזיקות המערערות בקרקע, לא נראה כי קודמה איזו מן המטרות האמורות זאת, אף מבלי להידרש לשאלת נחיצותן של המטרות או לשאלה אם ספא ומספרה הם "מטרה ציבורית" כאמור בסעיף 188(ב) לחוק התכנון והבניה (ראו לעניין זה גם סעיף 70 לפסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים; וראו, באופן כללי: אהרן נמדר הפקעת מקרקעין 207-206 (מהדורה שנייה, 2011)). בניגוד לצעדים הממשיים שננקטו ביחס לשטח המקווה, טענות המערערות בנוגע למטרות הציבוריות הנוספות לא נגעו לצורך ציבורי מוגדר ומסוים ולא נסמכו על התקדמות תכנונית קונקרטית (עניין הרץ, פסקה 26; עניין שמוחה, פסקה 21; עניין הלביץ, בעמ' 656-655). מן האמור עולה כי הגם שהתנהלות המערערות ממועד ההפקעה ועד היום בכל הנוגע לבניית המקווה אינה מניחה את הדעת, הרי שלא ניתן לומר שמטרת הקמתו נזנחה או שהמערערות חדלו מלפעול למימושה, בפרט בשים לב להתפתחות התכנונית והמימונית משנת 2019. שונים הם פני הדברים ביחס ליתר השטח שהופקע, ושלגביו לא הציגו המערערות מטרה ציבורית שניתן לומר שהן פועלות לקדמה. ההיבט המהותי – סבירות השיהוי בחינת ההיבט המהותי של ההפקעה מובילה, לשיטתי, למסקנות דומות. השאלה אם שיהוין של המערערות במימוש תכלית ההפקעה הוא בלתי סביר נבחנת בהתאם לאופן התנהלותה של הרשות החל מראשון הליכי ההפקעה שנקטה ועד לרגע מימוש המטרה הציבורית שלשמה בוצעה ההפקעה. בחינת התנהלות הרשות תיעשה בהתחשב בכך ש"ענייני קרקעות, תכנונן ובניה עליהן אינם מעשיה של 'ויהי ערב ויהי בוקר', והקצב אינו תמיד בשליטת המפקיעים" (עע"ם 8989/04 הוועדה המקומית לתכנון ובניה פתח-תקווה נ' זיטמן, פסקה ג (2.8.2005)). אכן, אין לכחד כי ההליכים התכנוניים להקמת המקווה בחלקה 219 נמשכים זמן רב. לצד האמור, יש ליתן משקל לכך שהמערערות לא שקטו על שמריהן ופעלו – אף אם לא בשקידה יתרה – להקמת המקווה כבר משנת 1994. נראה כי לאורך השנים (ולכל הפחות עד שנת 2012) ניסו המערערות להביא להקמת מקווה במקרקעין ולמימוש ייעודם הציבורי, ובשנים אלו קשה לומר שפעילות המערערות להקמת המקווה עולה כדי חוסר סבירות קיצונית שמצדיקה להורות על ביטול ההפקעה (ראו והשוו: עניין הרץ, פסקה 32; עניין גנין, בעמ' 876-875). לכך יש להוסיף כי לפחות חלק מן העיכוב במימוש מטרת ההפקעה בענייננו נבע מהמתנתן של המערערות לקבלת תקציב מן המשרד לשירותי דת, ואף לכך יש ליתן משקל בבחינת סבירות השתהות המערערות (עע"ם 4231/11 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ראשון לציון נ' מזובר, פסקה 15 (9.12.2012); עניין קק"ל, בעמ' 766)). יחד עם זאת, וכפי שצוין לעיל, בשנת 2019 חדלו המערערות להמתין לתקציב וקבעו כי ככל שלא יתקבל תקציב חיצוני, בניית המקווה תמומן מתקציב העירייה. החלטה זו, בשילוב ההתקדמות התכנונית בפועל לקראת הקמת המקווה, מובילות לכך שכיום מתחייבות המערערות לממש את מטרת ההפקעה תוך 33 חודשים. במצב דברים זה, לא מצאתי שבכל הנוגע להקמת המקווה קיימת הצדקה לביטול ההפקעה בכל שאמור בקרקע המיועדת לשימוש כמקווה. להבדיל מכך, ביתר השטח שהופקע, לא נעשו כאמור פעולות לקידום מימושן של מטרות ציבוריות לאורך השנים, באופן שמעיד על הפרה של חובות המינהל הציבורי על ידי המערערות ולשיהוי חמור בפעולות ההפקעה שנקטו (ראו והשוו: עניין הרץ, פסקאות 33-32). המערערות טוענות בהקשר זה, בין היתר, כי בעת בחינת פעולותיהן יש לבחון גם את התכנון וההקמה של שטחים ציבוריים במתחם כולו, באופן שמקהה את השפעת השנים הרבות שבהן לא קודם מימוש המטרות הציבוריות בשטח שאינו דרוש להקמת המקווה. בכלל זאת, לטענתן יש ליתן משקל לכך שהשטחים שהופקעו בשלוש מהחלקות במתחם מממשים את ייעודם הציבורי, ומתוך כך גם להכיר במורכבות התכנון בשטח שהופקע ובזמן הרב שנדרש על מנת לממש את מטרת ההפקעה בו (ראו למשל סעיפים 40-39 לסיכומי המערערות). ואכן כמתואר לעיל, הפקעת השטח דנן בחלקה 219 היא חלק מהפקעת שטחים רחבה יותר. אמנם, כפי שכבר נפסק בעבר, עיכובים משמעותיים במימוש מטרת ההפקעה עשויים להיות מוצדקים כאשר עסקינן בהפקעה של חלק מסוים מתוך מתחם ציבורי גדול (עניין בונשטיין, פסקה 15). זאת, בין היתר נוכח מורכבות הליכי התכנון ומימוש יעדי ההפקעה בשטחים רחבי היקף – שעשויים במקרים מסוימים להימשך עשרות שנים (ראו, למשל, בג"ץ 5302/04 חברת חלקות 175-176 בגוש 30091 בע"מ נ' מדינת ישראל, פסקה 3 (30.12.2005); בג"ץ 9332/01 לוינהרט נ' מדינת ישראל – שר האוצר, פסקה 2 (30.10.2003); בקשה לקיים דיון נוסף בפסק דין זה נדחתה, ראו דנג"ץ 10192/03 לוינהרט (ניסן) נ' מדינת ישראל – שר האוצר (28.12.2003)). אף שבמקרה דנן נעשו במשך שנים בודדות ניסיונות להקים את המקווה גם על חלקות אחרות (ראו מוצגים 16-14 למוצגים מטעם המערערות), ברי כי לאורך השנים פעלו המערערות לבנות מקווה על חלקה 219, ללא קשר לתכנון ביתר החלקות במתחם. בנסיבות העניין, לא מצאתי שהעובדה שהשטח שהופקע הוא חלק ממתחם גדול יותר מצדיקה את התנהלות המערערות בכל הנוגע לקידום מטרת ההפקעה בחלקים שאינם מיועדים להקמת מקווה. זאת, בשים לב גם לכך שההפקעות במתחם בוצעו מכוח החלטות שונות ולא כחלק ממערך תכנוני רחב. לעומת זאת, פעולות המערערות להקמת המקווה – ובעיקר אקורד הסיום שלהן, שעליו עמדנו – מצביעות על כך כי בנקודת הזמן הנוכחית התנהלות המערערות למימוש ההפקעה לצרכי המקווה אינה חורגת ממתחם הסבירות. האם מאזן הנזקים מצדיק להורות על ביטול ההפקעה? בנתון לכל האמור לעיל בדבר התנהלות הרשות, עלינו לבחון את מאזן הנזקים ביחס לשטח שהופקע (עניין חברת העובדים, פסקה 52; עניין מח'ול השני, פסקה 20; עניין טריידט, בעמ' 631). המערערות טוענות כי אם תבוטל ההפקעה, ייגרם נזק משמעותי לאינטרס הציבורי, בפרט בנסיבות דנן שבהן מימוש מטרת ההפקעה קרוב במיוחד; ואילו המשיבים מדגישים את הפגיעה הכלכלית והרגשית ממנה סובלים כתוצאה מההפקעה ומהשיהוי שחל בפעולותיהן של המערערות. אין להקל ראש בנזקים מהם סובלים בעלי קרקע שהופקעה: אלו הכלכליים ואלו הרגשיים (עניין שמוחה, פסקה 36; עניין מחול הראשון, בעמ' 319). שיהוי במימוש מטרתה של הפקעה עלול לגרום לנזקים כלכליים משמעותיים לבעלי הקרקע הקודמים. בענייננו אין להקל ראש בפגיעה הרגשית ממנה סובלים המשיבים, משהופקעו שטחים מחלקה שבבעלות משפחתם עוד משנות ה-30 של המאה הקודמת, ולא הוחל בפועל השימוש הציבורי בה במשך כמעט 30 שנים (השוו: עניין הרץ, פסקה 38). בצד האמור, במצב הנוכחי, בו נמצאים אנו "על ספו" של מתן היתר בניה להקמת המקווה, לאחר שהמערערות התקשרו עם בעלי מקצוע ותכניות הבניה קורמות עור וגידים, הנזק הצפוי לאינטרס הציבורי כתוצאה מכך שהמקווה לא יוקם הוא בר הערכה וממשי, ועולה כדי שיקול רב משקל לטובת הותרת ההפקעה על כנה (בכל הנוגע לנזק לאינטרס הציבורי כאשר המטרה הציבורית קרובה למימוש ראו: עניין גנין, בעמ' 878-877; עניין מח'ול השני, פסקה 33; עניין קק"ל, בעמ' 768). שקילת הנזק שנגרם למשיבים כתוצאה מהשיהוי במימוש מטרת ההפקעה אל מול הנזק שעלול להיגרם לאינטרס הציבורי כתוצאה מביטול ההפקעה בשטח המקווה, ובפרט בשים לב להתקדמות התכנונית המשמעותית שחלה בשנת 2019, מובילה להשקפתי למסקנה כי אין מקום לבטל את ההפקעה בשטח המיועד להקמת מקווה. אף שמצויים אנו זמן רב לאחר הפקעת המקרקעין, מצאתי כי – לאחר המהלכים למימוש המטרה הציבורית שננקטו בעבר ולא צלחו – בשלב זה פועלות המערערות למימוש המטרה הציבורית שלשמה הופקעה הקרקע עם היתכנות ממשית, לוח זמנים קונקרטי ומקור תקציבי למימוש המטרה הציבורית שאינו תלוי בצדדים שלישיים, ובמצב דברים זה שקילת האינטרס הציבורי בהקמת מקווה אל מול נזקי המשיבים מוביל להעדפת האינטרס הציבורי (עניין מח'ול השני, פסקה 22). אעיר כי הצדדים חלוקים בשאלת הצורך הציבורי בהקמת מקווה. ההחלטה על הקמת מקווה התקבלה עוד בשנות ה-90, וטענות המשיבים לגבי עצם הצורך הציבורי בהקמת מקווה בחלקה הועלו כבר בעתירתם משנת 2004, ונדחו (ראו פסקה 3 לעיל). בנסיבות שבהן הקביעה התכנונית באשר לייעוד השטח עומדת בעינה ולא נתונה לביקורת בהליך שלפנינו, לא ראיתי לסטות מהעמדה שלפיה הצורך הציבורי בהקמת מקווה עומד בעינו. כפי שציינתי בעניין גנין: "הנחת היסוד לדיון היא כי צורכי הציבור שהוגדרו בתכנון התקף עומדים בעינם ונגזרים מהפיתוח אותו התיר תכנון זה. עת מתירה התכנית בנייה למגורים, נדרשת הקמת תשתית של שירותים ציבוריים שתשרת את הבנייה למגורים [...] הדעת נותנת כי מוסד התכנון לא היה מאשר בנייה למגורים (או כל פיתוח אחר) של הקרקע בלא לאשר שטחי ציבור מתאימים לפיתוח שנקבע, בבחינת 'שטר ושוברו בצידו'" (שם, בעמ' 877). כפי שכבר הובהר, מסקנות אלו יפות לשטח המקווה בלבד. ביתר השטח שהופקע לא חלה התקדמות ממשית וקונקרטית – הן במישור הרישוי, הן במישורים אחרים. בהינתן השיהוי עליו עמדנו, מצאתי כי אינטרס המשיבים גובר על האינטרס הכללי בעתודות קרקע של המערערות – בשים לב לזמן הממושך מאז הליכי ההפקעה ובהעדר כל תכנית קונקרטית לשימוש בשטח. בהקשר זה טענו המערערות כי יש לתת משקל להכפלת זכויות הבניה ממנה נהנים המשיבים כתוצאה מתכנית פת/1207 במסגרת הערכת הנזקים מהם סובלים, באופן שמנתק את זיקתם לקרקע, ובכלל זאת ליתר השטח שהופקע. במקרה שלפנינו לא שולמו פיצויי הפקעה שכן ההפקעה לא חרגה משיעור השטח המותר להפקעה לצרכי ציבור בפטור מפיצוי. אין גם מחלוקת כי כפועל יוצא של התכנון הוגדלו זכויות הבנייה במקרקעין. אף אם אניח לטובת המערערות כי בבחינת מאזן הנזקים יש לזקוף לטובתן קיומה של השבחה ממנה נהנו המשיבים, אין בכך כדי להטות את הכף לעבר הותרת ההפקעה על כנה בשטח שאינו דרוש לבניית המקווה, נוכח השיהוי החמור במימושן של מטרות ציבוריות בשטח זה. זאת, להבדיל מתוצאת האיזון בכל הנוגע לשטח המקווה כאמור לעיל. סיכום עמדנו על התמונה המורכבת של התנהלות הרשות ושל מאזן הנזקים. במסגרת איזון זה מצאתי להפריד בין השטח שעליו מתכננות המערערות להקים מקווה (ושלגביו יש החלטה בדבר מתן היתר בתנאים), לבין יתר השטח שהופקע. כך, בכל הנוגע להקמת המקווה פעלה הרשות באופן רציף יחסית לאורך השנים, וחלה התקדמות ממשית בתכנונו ובשאלת מימונו בשנת 2019. ביחס לשטח זה, ניתן להצביע על אינטרס ציבורי ברור במימוש מטרת ההפקעה ולפיכך מכלול השיקולים מוביל לשיטתי להותרת ההפקעה בשטח המקווה על כנה. באיזון הכולל המתייחס לשטח המופקע כולו נתתי דעתי גם לכך ששטח המקווה קטן באופן משמעותי מהשטח שהופקע (ראו גם עניין הרץ, פסקאות 35-34 ופסקה 2 לפסק הדין של השופט י' עמית); לכך שהתנהלות המערערות בנוגע ליתרת השטח שהופקע לקתה בשיהוי בולט; ולכך שהן לא הצביעו על צעדים קונקרטיים למימוש מטרות ציבוריות בשטח זה. נוכח האמור, ובשים לב לכך שהמערערות הבהירו בדיון לפנינו שישנה אפשרות מעשית להפריד בין השטחים הללו (ראו פרוטוקול הדיון מיום 26.7.2021, מעמ' 9 ש' 34), אציע לחבריי כי נקבל את הערעור רק בנוגע לחלק המתוכנן להקמת המקווה – וזאת בנתון לכך שבפרק הזמן שעליו התחייבו, יעמדו המערערות בהתחייבותן לקידום האינטרס הציבורי. בכל שאמור בחלקם האחר של המקרקעין, יעמוד פסק הדין קמא שהורה על ביטול ההפקעה בעינו. למותר לציין כי – גם בהתייחס לחלקם האחר של המקרקעין, ביטול ההפקעה אינו משנה את ייעודם הציבורי של המקרקעין ואין בו כדי לסתום את הגולל על מימוש ייעוד זה (ראו: עניין הרץ, פסקה 39 ופסקה 3 לפסק הדין של השופט י' עמית; עניין רויכמן, פסקה 8), ומשכך את אפשרות השימוש הציבורי העתידי בהם בנתון להליכים מתאימים. אציע אפוא כי נקבל את הערעור באופן חלקי ונבטל את פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים, בכל הנוגע להפקעת שטח המקווה בלבד, בגודל כ-203 מ"ר (בהתאם לבקשה להיתר בניה מיום 13.5.2019). ההפקעה בהתייחס לשטח זה, תעמוד אפוא בתוקפה. בשים לב לחשיבות ההתקדמות התכנונית ולהתחייבותן של המערערות לסד זמנים קצר טווח, ככל שבניית המקווה לא תושלם תוך 33 חודשים מיום מתן פסק הדין, שמורה למשיבים הזכות לשוב ולבקש סעד מבית המשפט לעניינים מינהליים (השוו: עניין קרקובסקי, פסקה 12). בהינתן התוצאה אליה הגעתי והתנהלות המערערות שעליה עמדתי לעיל, אציע שכל צד יישא בהוצאותיו בערעור. ש ו פ ט השופט י' עמית: אני מסכים. ש ו פ ט השופט נ' סולברג: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏ח' בתשרי התשפ"ב (‏14.9.2021). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 20011360_M12.docx עא מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1