האיחוד למען עולים מחוסרי דיור בקרב יצאי אתיופיה נ. ממשלת ישר

פסק-דין בתיק בג"ץ 11264/05 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 11264/05 בפני: כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט י' אלון העותרת: האיחוד למען עולים מחוסרי דיור בקרב יוצאי אתיופיה נ ג ד המשיבים: 1. ממשלת ישראל 2. שר הבינוי והשיכון 3. שר האוצר 4. השרה לקליטת העלייה עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ב באב תשס"ז (6.8.07) בשם העותרת: עו"ד מ' קורינאלדי, עו"ד ש' שנהר ועו"ד ע' אסרס בשם המשיבים: עו"ד מ' צוק פסק-דין השופט י' אלון: 1. בשנת 1993 נתקבלה החלטת ממשלה לעניין "משכנתאות מיוחדות לעולי אתיופיה", ולפיה בין שאר ההטבות לעניין זה נכלל גם מרכיב של מענק לרכישת דירות על ידי אותם העולים. במרץ 2003 החליטה הממשלה לבטל את מרכיב המענק לרכישת דירה, ולהמירו בהלוואות בריבית מסובסדת, בסכום הגבוה ב- 50% מסכום המענק. בהמשך להחלטה, ביום 2.4.2003, נקבעה על ידי משרד השיכון הוראת מעבר, לפיה ביטול המענק יכנס לתוקף ביום 15.4.2003. בהמשך שנת 2003, הושג סיכום בין משרד האוצר למשרד הקליטה, לפיו יחודש מרכיב המענק, אולם זאת רק למשפחות עולים מאתיופיה השוהות במרכזי קליטה, ולא למשפחות עולים שמצאו פתרון דיור חלופי או לעולים ללא משפחות שנותרו במרכזי הקליטה. 2. העתירה דנן הוגשה בדצמבר 2005, דהיינו למעלה משנתיים לאחר שקיבלה הממשלה את ההחלטות הנ"ל. העותרת – עמותה הפועלת למימוש זכויותיהם לדיור של יוצאי אתיופיה אשר עזבו את מרכזי הקליטה – מעלה שורה של השגות כנגד שינויי המדיניות האמורים. ראשית, נטען כי שינוי ההחלטה המקורית אינו עומד בתנאים הנדרשים לשינוי החלטה מינהלית, שכן לא הוכח קיומו של אינטרס ציבורי חשוב או שינוי נסיבות המצדיק פגיעה בהסתמכות ובציפיות הסבירות של העולים להמשך המדיניות הקודמת. עוד נטען כי המדיניות הקודמת היא בבחינת הבטחה שלטונית, אשר המדינה מחויבת לקיימה בשל הסתמכותם של העולים מאתיופיה על המשך קבלת המענק ושינוי מצבם לרעה עקב ביטולו של מרכיב זה. שנית, העותרת טוענת כי הממשלה לא העניקה משקל ראוי לפגיעה ביכולתם של העולים מאתיופיה לרכוש דירה ולפגיעה הנגזרת מכך בקליטתם בישראל, ועל כן נגועה ההחלטה בחוסר סבירות קיצוני. הקצאת המשאבים, כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטה המקורית, נועדה לקיים את הזכות להעדפה מתקנת, וביטולה מונע מהעולים את האפשרות להשתלב בארץ מבחינה כלכלית. שלישית, לטענת העותרת חרגה הממשלה בהחלטה לבטל את המענק מכללי הצדק הטיבעי, בכך שלא ניתנה לעולים או לנציגיהם זכות טיעון בטרם נתקבלו ההחלטות. רביעית, נטען כי הוראת המעבר לפיה ביטול המענק ייכנס לתוקפו תוך שבועיים בלבד מקבלת ההחלטה, משמעה למעשה קביעת תחולה רטרואקטיבית, משום שלא ניתנה לעולים שהות סבירה להיערך לשינוי. לבסוף, עמדת העותרת היא כי המדיניות הנוכחית, לפיה ינתן המענק למשפחות עולים מאתיופיה השוהות במרכזי הקליטה ולהן בלבד, מפלה לרעה את אותם עולים שעזבו קודם לכן את מתקני המעבר הזמניים לצורך מגורים בדירות שכורות, במעונות סטודנטים או בבסיסי צה"ל. 3. המשיבים טוענים כטענה מקדמית כי דין העתירה להידחות על הסף, הן בשל השיהוי הכבד בהגשתה למעלה משנתיים לאחר שינויי המדיניות האמורים, והן משום שהחלטת הממשלה והוראת המעבר שנלוותה לה עמדו במוקד הדיון וההכרעה בבג"ץ 3560/03 הסוכנות היהודית לארץ ישראל נ' ממשלת ישראל (לא פורסם, 16.9.2003). באותה עתירה הועמדו לביקורת השיפוטית של בית משפט זה החלטות הממשלה לעניין ביטול מרכיב המענק והמרתו בהלוואה מסובסדת, ולעניין אורכה של תקופת המעבר. בית משפט זה (כבוד השופטים א' מצא, ד' ביניש וא' גרוניס) דחה את העתירה, בקובעו כי זו אינה מעמידה עילה להתערבות שיפוטית בהחלטות הממשלה האמורות, שכן אלה משקפות מדיניות כלכלית וריסונים תקציביים שהתגבשו על רקע הקשיים הכלכליים וההחרפה הגרעונית הקשה שהיה בה משק המדינה אותה השנה. 4. לגופן של טענות העותרים נטען בתגובת המשיבים כי החלטת הממשלה משנת 2003 התקבלה על רקע המיתון החריף במשק בשנים שקדמו לה, וכחלק משורה של קיצוצים מאסיביים בתקציב במדינה, בהיקף כולל של 27 מיליארד ש"ח, לרבות ביטול מענקי דיור לכלל הזכאים לסיוע ממשרד השיכון, בהיקף שנתי של 1.2 מיליארד ש"ח. לאחר קבלת ההחלטה הוקצה סכום של 100 מיליון ש"ח למשרד לקליטת עלייה לצורך סיוע בדיור לעולי אתיופיה. חידוש המענקים נעשה תוך שינוי מסוים בקריטריונים המגדירים את הזכאות, על מנת להבטיח כי אלה יופנו לאוכלוסיה החלשה ביותר מקרב קבוצה זו, ומתוך רצון לפנות את מרכזי הקליטה לשם קליטת עולים נוספים. ברקע לקביעת המדיניות החדשה עמדה גם העובדה, כי משפחות עולים מאתיופיה אשר עזבו את מרכזי הקליטה לטובת פתרון דיור אחר, עשו כן - ברוב המכריע של המקרים - בסיוע מענק ממשלתי שניתן להן. כמו-כן, ציינו המשיבים כי הסיוע למשפחות העולים הניתן במסגרת המדיניות הנוכחית, דומה בשיעורו לזה שניתן להם עובר להחלטת הממשלה. אשר לתחולתה האקטיבית של ההחלטה, נטען כי הצורך הדחוף בקיצוץ חד ומידי בתקציב המדינה כבר באותה שנה הוא שעמד ביסוד תקופת המעבר הקצרה, אשר נועדה לאפשר לזכאים שהיו בשלבים מתקדמים של רכישת דירה להשלים את הרכישה. הוראת מעבר לתקופה ארוכה יותר היתה גורמת להגדלת הגירעון בשל גידול במספר מממשי הזכאות וכן לעלייה במחירי הדיור. עוד מציינים המשיבים, כי ביום 22.3.2007 התקבלה החלטת ממשלה בדבר "תכנית כוללת לסיוע בקליטת עולים מאתיופיה ושילובם בחברה הישראלית". בהתאם לאותה החלטה הוקמה ועדה בין משרדית, בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, אשר מטרתה לגבש תוכנית מקיפה לסיוע לעולים מקרב העדה האתיופית ולקליטתם הנאותה בישראל, לרבות בתחומי הדיור והשיכון. כמו-כן נמסר כי הועדה קיימה מספר ישיבות, והיא עתידה למסור את המלצותיה לראש הממשלה ולועדת השרים לענייני עליה, קליטה ותפוצות. 5. לטענת המשיבים, אין מקום לטענת העותרת בדבר פגיעת ההחלטות באינטרס ההסתמכות או הציפיות שנוצרו בהתבסס על ההסדר הקודם. סדרי העדיפויות בחלוקת תקציב נקבעים מתוך הנחת המוצא של מגבלותיו ומתוך ההכרח המחייב קביעתם של סדרי עדיפויות וקריטריונים מנחים ליישומם. עוד נטען בהקשר זה, כי הזכאות לסיוע ברכישת דירה - עובר להחלטת הממשלה ולאחריה - משתנה מעת לעת בהתאם לנתונים שונים הנוגעים לזכאי עצמו ולמדיניות הנוהגת, והיא מתגבשת רק במועד הרכישה. על כן, אין מקום לטענה בדבר ציפייה או הסתמכות מצד העולים לקבלת סכום מסוים של מענק. 6. בתגובה משלימה טענה העותרת, כי העתירה אינה לוקה בשיהוי, שכן היא הוגשה לאחר ניסיון ממושך למצות את ההליכים בהתכתבות עם הגורמים הרלוונטיים במשרדי הממשלה. אשר לתקופת המעבר, נטען כי חברי העותרת הופלו לרעה ביחס לעולים מארגנטינה, אורוגוואי, צרפת ודרום אפריקה, להם ניתנה שהות נוספת למימוש המענק, וזאת על פי סיכום בין משרד האוצר למשרד הקליטה שהושג לאחר החלטת הממשלה. העותרת טוענת לעניין המדיניות הנוכחית, כי ההבחנה בין משפחות העולים שנשארו במרכזי הקליטה לבין אלה שעזבו, נבעה מתוך לחץ שהופעל בשל הצורך לפנות מקום לקליטת עלייה חדשה, וכן מתוך לחץ שהפעילו העולים במרכזי הקליטה. לטענת העותרת התכלית הנטענת של המדיניות הנוכחית, לפיה העולים שעזבו את מרכזי הקליטה הם העולים ה"חזקים", לא גובתה בנתונים. ההבחנה לא נעשתה על בסיס סדר עדיפויות תקציבי, כי אם על בסיס הפליה פסולה, שאינה עומדת במבחן הסבירות. עד כאן עיקרי הטענות, ומכאן להחלטתנו. 7. העתירה שלפנינו הוגשה כאמור למעלה משנתיים אחרי כניסתה לתוקף של המדיניות הנתקפת בגדרה. דומה כי די בשיהוי בו הוגשה העתירה, כשלעצמו, כדי להביא לדחייתה. בתקופה הכל כך ארוכה שחלפה מאז נתקבלו החלטות הממשלה נשתנו בדרך הטבע כל מרכיבי התשתית שנדרשו מלכתחילה לבחינת טענות העותרת – אילו הוגשו במועד הראוי. הדברים אמורים הן ביישומן בפועל של ההחלטות והן במרכיבים התקציביים השונים הצריכים לעניין זה. השיהוי הממושך בעניין עתירה זו עולה איפוא הן כדי השיהוי האובייקטיבי והן כדי השיהוי הסובייקטיבי שדי בו כדי להביא לדחייתה. זאת ועוד. דומה שהצדק עם המשיבים גם בטענתם המקדמית הנוספת לפיה עיקר טענות העותרת לעניין ביטול המענק והוראת המעבר נבחנו ונדחו על ידי בית משפט זה במסגרתה של עתירה קודמת (בג"ץ 3560/03 הנ"ל). אמנם באותה העתירה לא נבחנה ההחלטה הספציפית בעניין השבת המענק החלקי לעולי אתיופיה, אולם נתאשרה בה ההחלטה המקורית לעניין עצם ביטול המענק הנובעת משיקול ראוי ולגיטימי של מדיניות כלכלית ומגבלות תקציביות. 8. אף לגופו של עניין דין טענותיה של העותרת להידחות. אין חולק כי קהילת עולי אתיופיה, שרבים מבניה עלו לישראל בחוסר כל, נזקקת לסיוע משמעותי בקליטה ובהשתלבות, לרבות סיוע בדיור, וזאת בשים לב לצרכיה המיוחדים של קהילה זו. אולם, קביעת המדיניות בעניין זה והיקפי התקציבים לשם כך מסורה לממשלה ולגורמים הפועלים מטעמה, והיא המוסמכת לקבוע את הקריטריונים וסדרי העדיפויות בהקצאת התקציב העומד לרשותה. בקביעת מדיניות הכלכלה והתקציב בית משפט זה לא ימיר את שיקול דעתה של הרשות המוסמכת בשיקול דעתו שלו. עמדה על כך השופטת ש' נתניהו בבג"ץ 3472/92 ברנד נ' שר התקשורת, פ"ד מז(3) 143, 153-152 (1993): "אין חברה שמשאביה בלתי מוגבלים. אין רשות, הפועלת בחברה על-פי חוק, רשאית ויכולה להתעלם מאילוצי תקציב ולספק שירותים ללא חשבון, ותהא חשיבותם של השירותים רבה וחיונית ככל שתהא. ... בית המשפט לא יורה לרשות כיצד להקצות ולחלק את משאביה. חיוב בהוצאה למטרה מסוימת חייב לבוא על חשבון מטרה אחרת, אולי חשובה ממנה, או אולי על-ידי הגדלת התקציב שיינתן לה על-ידי אוצר המדינה ואשר חייב יהיה להיעשות על חשבון תקציבים שנועדו למטרות אחרות, אולי חשובות יותר. בית המשפט אינו הגוף המוסמך לעסוק ואינו יכול לעסוק בהקצאת משאביה של החברה..." (ראו גם: בג"ץ 5597/07 אלו"ט - האגודה הלאומית לילדים אוטיסטים נ' שרת החינוך (טרם פורסם, 21.8.2007); בג"ץ 3627/92 ארגון מגדלי הפירות בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(3) 387, 392-391 (1993); בג"ץ 49/83 המחלבות המאוחדות בע"מ נ' המועצה לענף החלב, פ"ד לז(4) 516, 523 (1983)). הרשות המוסמכת רשאית לא רק לקבוע את סדרי הקדימויות בהקצאת התקציב, כי אם גם לשנות את המדיניות הכלכלית הנוהגת, ואין לאדם זכות שהמדיניות המטיבה עמו תישאר כמות שהיא (ראו: בג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25, 61 (2002)). הלכה היא משכבר כי: "... אדם, הנוטל סובסידיה או כל הטבה אחרת מהרשות הציבורית, נוטל על עצמו סיכוי עם סיכון, והסיכון הוא, כי הסובסידיה או ההטבה יבוטלו או ישונו, ועליו לכלכל מעשיו תוך לקיחת אפשרות זו בחשבון שיקוליו" (בג"ץ 198/82 מוניץ נ' בנק ישראל, פ"ד לו(3) 466, 470 (1982). המדינה פירטה את השיקולים שעמדו בבסיס ההחלטה דנן להמיר את המענקים לרכישת דירה בהלוואות מסובסדות. שיקולים אלה, עניינם העיקרי בצמצום הגרעון הממשלתי אשר היווה, עובר להחלטה, סכנה ליציבות הפיננסית של המשק הישראלי. החלטה זו היתה כאמור מרכיב קטן ונקודתי מתוכנית כלכלית ותקציבית רחבת היקף, שעניין היא מעצם טיבה ומהותה למדיניות הממשלה והחלטותיה. העותרת מבקשת כאמור לתקוף גם את ההחלטה האחרונה, ולפיה הושבו לחלק בלבד מעולי אתיופיה מרכיבי המענק לרכישת דירה. אכן, ייחוד ההטבה של מרכיב המענק רק למשפחות מעולי אתיופיה שנותרו במרכזי הקליטה צריך להיעשות - ככל הפעלה של סמכות מינהלית - על בסיס שיקולים ענייניים, על יסוד תשתית עובדתית ובאופן שוויוני (ראו והשוו: בג"ץ 1438/98 התנועה המסורתית נ' השר לענייני דתות, פ"ד נג(5) 337, 360 (1999)). במכתבו של מנהל אגף בכיר לדיור במשרד הקליטה מיום 26.12.2004 שנשלח אל נציג העותרת, נכתב כי השיקול שנשקל לעניין זה הינו "פינוי מרכזי הקליטה וקליטת העולים החדשים המגיעים ארצה, במקומם". שיקול זה גם הוא כשלעצמו הינו מסוג השיקולים הראויים. פינוי מרכזי הקליטה נועד לאפשר קליטה של עלייה חדשה, שכן מרכזי הקליטה נועדו מטבעם להוות פתרון לדיור זמני בלבד. העותרת טוענת, כי תוצאת המדיניות הנוכחית מפלה לרעה את העולים מאתיופיה שעזבו את מרכזי הקליטה טרם ההחלטות נשוא עתירה זו. דין הטענה להידחות. בנסיבות העניין, המשך מתן המענקים למשפחות עולים בני העדה האתיופית שנותרו להתגורר במרכזי הקליטה, לעומת עולים בודדים או משפחות שיצאו את מרכזי הקליטה, מתבסס על שונות רלוונטית ואינו מהווה אפליה. ההחלטה ליתן את ההטבה למשפחות דווקא, נבעה מתוך השאיפה לפנות מקום רב יותר במרכזי הקליטה ובשל ההכרה בקשיים הכלכליים ובקשיי הניידות הקיימים למשפחות עולים מעבר לקשיים העומדים בפני היחידים. 8. ודאי שטוב היה ללא מגבלות תקציב כלשהן ובמצב אוטופי בו כל דצריך ייתי ויקבל. ברם, אין הקומץ משביע את הארי, וקביעת סדרי עדיפות תקציבית הינה הכרח המציאות. ככלל, קביעת סדרי העדיפות התקציבית עניין הוא לממשלה ולרשויותיה ובדרך כלל אין היא מקימה עילה להתערבות, ולא מצאנו עילה או נימוק שיצדיקו התערבותנו בהחלטותיהן נשוא עתירה זו. אציע איפוא לחברי למותב לדחות את העתירה. זאת הן מתוך השיהוי הכבד שבו הוגשה והן לגופן של טענותיה. ש ו פ ט השופט א' רובינשטיין: מסכים אני לחוות דעתו של חברי השופט אלון. אוסיף את זאת: המדינה הודיעה, כי ביום 5.3.07 נתקבלה החלטת ממשלה שזה לשונה: "תכנית כוללת לסיוע בקליטת עולים מאתיופיה ושילובם בחברה הישראלית להקים ועדה בינמשרדית, בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה ובהרכב המנהלים הכלליים של המשרד לקליטת העליה, משרד הרווחה, משרד החינוך, משרד הבינוי והשיכון, משרד המשפטים, הממונה על התקציבים או מנכ"ל משרד האוצר ובהשתתפות נציגי הסוכנות היהודית, ארגון הקהילות היהודיות בצפון אמריקה, הג'וינט, מרכז השלטון המקומי וועד הפעולה של העדה האתיופית. הוועדה תגבש תכנית מקיפה לסיוע מיוחד לעולים מקרב העדה האתיופית. התכנית תכלול את מכוון ההיבטים הנוגעים לקליטתם הנאותה בארץ, לרבות בתחומי הדיור והשיכון, התעסוקה, החינוך, הרווחה, ריכוזם בשכונות נפרדות, קשיים משפחתיים וקהילתיים ומצוקות אחרות, לשם שילובם בחברה הישראלית בהתבסס, בין היתר, על ההצעות שעובדו במשרד לקליטת העליה. התכנית המפורטת והמלצות הוועדה יוצגו בפני ראש הממשלה מבעוד מועד לקראת הדיון המסכם ואישור התכנית על-ידי ועדת השרים בישיבה שתתקיים במסגרת חגיגות "יום ירושלים" (כ"ח באייר התשס"ז – 16.5.2007), שהוא יום האזכרה הממלכתי לזכרם של יהודי אתיופיה שניספו בדרכם לישראל". הודעת המדינה הוגשה ב-24.7.07, והדיון בפנינו קוים ב-6.8.07. עד לדיון לא דווח על החלטות בעקבות הקמתה של הועדה שבהחלטת הממשלה נתבקשה לעסוק גם בענייני דיור ושיכון. אין חולק על קשייה הרבים של העדה האתיופית בתחום הקליטה, שעל כן באה הקמת הועדה. על כן אבקש להביע את התקוה, כי יהא בהמלצות הועדה וביישומן כדי לסייע לזקוקים לכך מבין העולים. ש ו פ ט המשנה לנשיאה א' ריבלין: אני מסכים לפסק דינו של חברי השופט י' אלון, וכן להערותיו של חברי, השופט א' רובינשטיין. המשנה לנשיאה הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' אלון. ניתן היום, ט' בשבט התשס"ח (16.1.2008). המשנה לנשיאה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05112640_A06.doc עכב מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il