לול זרגוזי נ. רשות האוכלוסין וההגירה- משרד הפנים

21 1 בבית המשפט העליון בר"ם 1126/18 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט א' שטיין המבקשים: 1. לול זרגוזי 2. אמורה מיו בע"מ נ ג ד המשיבה: רשות האוכלוסין וההגירה – משרד הפנים בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר שבע בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 8.1.2018 בעמ"ן 58038-10-17 שניתן על-ידי כבוד השופטת ש' דברת תאריכי הישיבות: כ"ו בתמוז התשע"ט (29.7.2019) כ"ו באדר התשפ"א (10.3.2021) בשם המבקשים: עו"ד אסף וייצן, עו"ד עמית רמתי בשם המשיבה: עו"ד הדס ערן, עו"ד יצחק ברט פסק-דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. מה דינן של המגבלות שהוטלו על חלק ממבקשי המקלט או השוהים שלא כדין שחלה לגביהם "הגנה קבוצתית" במתכונת האוסרת עליהם להתגורר ולעבוד בערים מסוימות בישראל? שאלה זו התעוררה בבקשת רשות הערעור שבפנינו לצורך הכרעה בעניינו של מבקש מקלט שעליו הוטלה מגבלה כאמור. רקע כללי 2. ההליך שבפנינו עוסק בנדבך נוסף בסוגיית הטיפול בעניינם של מבקשי מקלט ושוהים שלא כדין שמוצאם בסודן ואריתריאה. על יוצאי מדינות אלה חלה מדיניות של הגנה קבוצתית, במובן זה שאין להרחיקם לארצות מוצאם. 3. הנמנים עם אוכלוסייה זו קיבלו רישיונות ישיבה זמניים לפי סעיף 2(א)(5) לחוק הכניסה לישראל, התשי"א-1951 (להלן: חוק הכניסה לישראל או החוק), דהיינו "רישיון זמני לישיבת ביקור למי שנמצא בישראל בלי רישיון ישיבה וניתן עליו צו הרחקה – עד ליציאתו מישראל או הרחקתו ממנה", המתחדשים מעת לעת (ראו גם: בג"ץ 4630/17 TAGAL נ' שר הפנים, פסקה 5 לפסק דינה של הנשיאה א' חיות (25.4.2021)). 4. בעבר הוטלו, לזמן קצר, מגבלות גאוגרפיות בנוגע למקום מגוריהם ועבודתם של מבקשי מקלט ושוהים שלא כדין. כך, בשנת 2008 החליט שר הפנים דאז על הטלת איסור על מבקשי מקלט ושוהים שלא כדין לשהות בתחום הגאוגרפי שבין העיר גדרה לעיר חדרה. בעקבות זאת הוגשה עתירה המכוונת נגד המדיניות האמורה, אולם זו נמחקה לאחר ששר הפנים הודיע לבית המשפט כי החליט "להימנע מקביעת אזור מגורים ושהייה מסוים ביחס למסתננים, ולהימנע מאכיפת תנאים אלה". לצד זאת, צוין בהודעה כי המדיניות "תבחן בידי שר הפנים מעת לעת, ואפשר אף בידי דרגים מיניסטריליים נוספים" (ראו: בג"ץ 5616/09 המרכז לקידום פליטים אפריקאיים נ' משרד הפנים (26.8.2009)). כעת, מדיניות זו שבה ועומדת לדיון. 5. את הדברים יש להעמיד, כבר בשלב זה, בהקשר הרחב של הטיפול במבקשי מקלט ושוהים שלא כדין בישראל. על רקע העלייה במספרם של אלה בשני העשורים שחלפו, ננקטו מספר צעדים, וביניהם הקמתו בשנת 2013 של מתקן השהייה "חולות" (להלן: מתקן חולות) והסדרת פעילותו במסגרת שורה של תיקונים בחוק למניעת הסתננות (עבירות שיפוט), התשי"ד-1954 (להלן: החוק למניעת הסתננות). התיקונים האמורים עמדו לביקורת שיפוטית במספר פסקי דין של בית משפט זה. בתמצית, פסק הדין הראשון שניתן בעניין היה בג"ץ 7146/12 אדם נ' הכנסת, פ"ד סו(1) 717 (2013) (להלן: עניין אדם), עוד בטרם הוקם מתקן חולות. בפסק דין זה נקבע כי התיקון לחוק למניעת הסתננות המאפשר החזקה של שוהים שלא כדין במשמורת לתקופה של שלוש שנים ללא משפט אינו חוקתי. בהמשך לכך נחקק תיקון נוסף לחוק למניעת הסתננות, אשר קבע למעשה את ההסדרים הנוגעים להקמתו והפעלתו של מתקן חולות כמרכז שהייה "פתוח" שיש להתייצב בו שלוש פעמים ביום, וכן עיגן את האפשרות להחזיק שוהים שלא כדין במשמורת ללא משפט לתקופה של שנה. בעקבות עתירות שהוגשו לבית משפט זה, נקבע כי אף תיקון זה אינו עומד במבחני החוקתיות (בג"ץ 8425/13 איתן נ' ממשלת ישראל (22.9.2014) (להלן: עניין איתן)). לבסוף, תוקן החוק פעם נוספת כך שנקבע כי תקופת ההחזקה במשמורת תקוצר לשלושה חודשים, ואילו מתכונת השהייה במתקן חולות נקצבה ל-20 חודשים תוך הפחתה של מספר ההתייצבויות היומיות בו לאחת. בפסק הדין שניתן בבג"ץ 8665/14 דסטה נ' הכנסת (11.8.2015) (להלן: עניין דסטה) נקבע כי עיקרו של תיקון חוק זה הוא חוקתי, למעט ההוראה בעניין תקופת השהייה המקסימלית במתקן חולות, שלגביה ניתנה השעיית בטלות ונקבעה הוראת מעבר לפיה עד לתיקון הוראה זו תעמוד תקופת השהייה המקסימלית במתקן חולות על 12 חודשים. 6. בחודש אוגוסט 2015 החליט שר הפנים דאז להטיל על משוחררי מתקן חולות מגבלה גאוגרפית – דהיינו, איסור להתגורר ולעבוד בערים מסוימות בישראל, שבהן קיימים ריכוזי אוכלוסייה גבוהים יחסית של שוהים שלא כדין. עוד באותו החודש הועברה לממונים על ביקורת הגבולות ברשות האוכלוסין וההגירה הנחיה כי מעתה ואילך, ובהיעדר טענות חריגות, יש להנפיק לשוהים שפקעה או בוטלה הוראת השהייה שלהם במתקן חולות רישיונות זמניים מכוח סעיף 2(א)(5) לחוק הכניסה לישראל הכוללים איסור מגורים ועבודה בערים תל אביב-יפו ואילת. בהמשך, הורחבו המגבלות הגאוגרפיות כך שהוטלו גם ביחס לערים מרכזיות נוספות: בני ברק, פתח תקווה, נתניה, אשדוד וירושלים. שאלת חוקיותן של מגבלות אלה היא שעומדת ביסודו של ההליך דנן. 7. בחודש מרץ 2018, לאחר שהוגשה בקשת רשות הערעור שבפנינו, נסגר מתקן חולות וכיום הוא אינו פעיל עוד. משמעות הדברים היא שבזמן שחלף לא הוטלו מגבלות גאוגרפיות על מבקשי מקלט ושוהים שלא כדין נוספים מעבר לאלה שהוכפפו להן עם שחרורם ממתקן חולות. המסגרת הנורמטיבית 8. במישור המשפטי, יש לפתוח בהצגה קצרה של הכללים הרלוונטיים החלים על מתן רישיונות ישיבה בישראל. נקודת המוצא לדיון מעוגנת בסעיף 1 לחוק הכניסה לישראל, הקובע כי כניסה לישראל וישיבה בה של מי שאינו אזרח ישראלי ואינו בעל אשרת עולה או תעודת עולה יהיו על פי אשרה ורישיון ישיבה לפי הוראות החוק. 9. בכל הנוגע לקביעת תנאים ומגבלות ברישיונות ישיבה, סעיף 6(2) לחוק הכניסה לישראל מעגן את סמכותו הכללית של שר הפנים "לקבוע באשרה או ברשיון ישיבה תנאים שקיומם יהיה תנאי לתקפם של האשרה או של רשיון הישיבה". כמפורט בהמשך, במקרה שבפנינו התעוררה השאלה האם סמכות כללית זו יכולה לשמש בסיס להטלת של מגבלות גיאוגרפיות כמתואר. 10. על כך יש להוסיף, כי בשנת 2017 נחקק תיקון חוק שהסדיר במפורש את הסוגיה של תנאי הנוגע לקביעת מגבלות גאוגרפיות. במסגרת חקיקתו של חוק הכניסה לישראל (חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט) (הוראת שעה), התשע"ח-2017 (להלן: תיקון 2017) נוסף לחוק הכניסה לישראל סעיף 6(3) המורה כך: "בלי לגרוע מהוראות פסקה (2), לקבוע ברישיון זמני לישיבת ביקור לפי סעיף 2(א)(5), שניתן למסתנן כהגדרתו בחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), התשי"ד-1954, אזורים גאוגרפיים שרק בהם יהיה רשאי המסתנן לשהות". יצוין כבר עתה כי תיקון זה נכנס לתוקף ביום 14.12.2017, בזמן שההליכים בתיק דנן כבר התנהלו. עיקרי העובדות וההליכים הקודמים 11. וכעת לעובדות המקרה שבפנינו. המבקש 1 (להלן: המבקש), אזרח אריתריאה יליד 1970, נכנס לישראל שלא כדין בשנת 2010. בחודש דצמבר 2013 החל לעבוד במסעדת "אמורה מיו" בעיר תל אביב-יפו (להלן: המסעדה), היא המבקשת 2. במהלך תקופה זו התגורר המבקש בתחומי העיר. 12. בחודש אוקטובר 2015 המבקש הגיש בקשה לקבלת מקלט מדיני בישראל, שהתבססה על הטענה לפיה טרם בריחתו מאריתריאה נכפה עליו לשרת בצבאה בתנאים קשים. זמן קצר לאחר מכן הוצאה הוראה המורה על התייצבותו של המבקש במתקן חולות למשך 12 חודשים, בהתאם לדין שנהג באותה עת. לאחר שהליכי הערעור על ההוראה האמורה נדחו, התייצב המבקש במתקן חולות בחודש נובמבר 2015. בהמשך, בחודש פברואר 2016, נדחתה בקשת המקלט של המבקש, בשל השיהוי בהגשתה. מאז, הוא מוסיף לשהות בישראל מכוח מדיניות ההגנה הקבוצתית שחלה, כאמור בפתח הדברים, על מבקשי מקלט ושוהים בלתי חוקיים שמוצאם באריתריאה. 13. ביום 17.11.2016 השתחרר המבקש ממתקן חולות, לאחר שהייה בת שנה, וניתן לו רישיון ישיבה זמני מכוח סעיף 2(א)(5) לחוק הכניסה לישראל. הרישיון כלל מגבלה גאוגרפית האוסרת עליו להתגורר ולעבוד בערים תל אביב-יפו ואילת. כמה ימים לפני כן, פנה המבקש אל גורמי המשיבה בבקשה שלא להטיל עליו מגבלה גאוגרפית, מהטעם שהמסעדה מבקשת להמשיך להעסיקו לאחר שחרורו. לטענת המבקשים, פניה זו מעולם לא נענתה. 14. להשלמת התמונה יצוין, כי מכוח סעדים זמניים שניתנו בהליכים המשפטיים שהתנהלו בתיק ואשר אסרו על נקיטת פעולות אכיפה כנגד המבקש, הוסיף המבקש לעבוד במסעדה בתל אביב, למעט לתקופה מסוימת שבה הוצא לחל"ת על רקע משבר הקורונה, שבמהלכה עבד במשרה זמנית בקרית גת. 15. המבקשים הגישו ערר לבית הדין לעררים בבאר שבע הפועל מכוח חוק הכניסה לישראל (להלן: בית הדין לעררים), ובו העלו טענות כנגד תוקפה של המגבלה הגאוגרפית. בין היתר, הועלו בערר הטענות הבאות: המשיבה לא קבעה הנחיות או כללים בדבר הטלתן של מגבלות גאוגרפיות וממילא לא פירסמה הנחיות אלה לציבור; לא נערך למבקש שימוע בטרם הוטלה עליו המגבלה הגאוגרפית; המגבלה הגאוגרפית כרוכה בפגיעה קשה ובלתי מידתית בחופש התנועה של המבקש וכן בחופש העיסוק שלו. 16. ביום 7.9.2017 דחה בית הדין לעררים (הדיין מ' זילברשמיד) את הערר בהיבט העקרוני שלו, אך קבע כי במקרה הקונקרטי יש מקום לבחון מחדש את עניינו של המבקש. בעיקרו של דבר, בית הדין לעררים קבע כי הטלת המגבלה הגאוגרפית על המבקש נעשתה מכוח סמכותו של שר הפנים לפי סעיף 6(2) לחוק הכניסה לישראל – מתוך מטרה למנוע את השתקעותם של מבקשי מקלט ושוהים שלא כדין בערים שבהן קיים ריכוז גדול של אוכלוסיות אלה. בית הדין לעררים הוסיף וקבע כי תכלית זו הוכרה בפסיקה כתכלית ראויה, בהפניה לעניין דסטה. 17. בית הדין לעררים הוסיף, כי המשיבה הבהירה שממוני ביקורת הגבולות במתקן חולות הונחו ליידע כל מבקש מקלט או שוהה שלא כדין כבר במעמד ראיון הקליטה על הכוונה להטיל עליו מגבלה גאוגרפית עם שחרורו מהמתקן, כך שיוכל להעלות טענות בעניין זה כבר במועד הראיון עצמו, או מאוחר יותר בעת שהותו במתקן. עוד צוין, כי ככל שיעלו טענות בעניין זה – הממונה על ביקורת הגבולות יהיה רשאי להחריג את עניינו של אותו מבקש מהמדיניות הכללית, וכי החלטה זו צריכה להתקבל על-פי כללי המשפט המינהלי. בית הדין לעררים אף דחה את הטענה בדבר קיומה של חובה לפרסם את המדיניות החלה על הטלת המגבלות הגאוגרפיות. 18. לצד כל האמור, בית הדין לעררים ציין כי לא השתכנע שבמקרה דנן נערך בירור מקיף בפני הממונה על ביקורת הגבולות האם בנסיבות הפרטניות של המבקש יש מקום לחרוג מהמדיניות הכללית של המשיבה. בהתאם לכך, אפשר בית הדין לעררים למבקשים לפנות בבקשה כתובה המפרטת את טענותיהם, על מנת שזו תוכרע בהתאם לשיקול הדעת של המשיבה. 19. המבקשים הגישו ערעור על ההחלטה לבית המשפט המחוזי בבאר שבע בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים. במקביל להגשת הערעור, פנו המבקשים למשיבה בבקשה חדשה לבטל את המגבלה הגאוגרפית, וזו נדחתה ביום 20.11.2017. בהחלטה החדשה צוין כי לא הוכח שהמסעדה זקוקה דווקא למבקש לצורך ביצוע העבודה, שעה שלא נדרשת הכשרה מיוחדת לשם כך, מה גם שהמבקש ממילא לא הועסק במקום במשך השנה שבה שהה במתקן חולות. המשיבה הוסיפה כי אף אין צורך לקיים שימוע בעניין, מאחר שנערך למבקש שימוע בעת כניסתו למתקן חולות, ומאחר שאין מדובר בהחלטה השוללת את רישיון הישיבה של המבקש. 20. בין לבין, התקבל בכנסת תיקון 2017 המכיר במפורש בסמכות לקבוע מגבלות גיאוגרפיות ברישיונותיהם של מבקשי מקלט או שוהים שלא כדין, כמפורט לעיל. 21. בשלב הדיון בבית המשפט המחוזי הגישה המשיבה תצהיר משלים מטעם נציגתה, מנהלת מרחב קציעות, ובו צוין כי נכון לאותו מועד, הוצאו רישיונות ישיבה עם מגבלה גיאוגרפית ל-6,071 מבקשי מקלט או שוהים בלתי חוקיים. עוד צוין בתצהיר כי לממוני ביקורת הגבולות הועברה הנחיה לפיה כל אדם שניתן לו רישיון ישיבה זמני לפי סעיף 2(א)(5) לחוק הכניסה לישראל יקבל הסבר בשפתו אודות המגבלה הגאוגרפית שתוטל עליו, וכי לממונים על ביקורת הגבולות נתון שיקול דעת לבטל את המגבלה בהתחשב בנסיבות הפרטניות של המקרה. כמו כן, צוין בתצהיר כי לא הופצה לממוני ביקורת הגבולות רשימה סגורה של הנסיבות שבגינן ניתן יהיה להימנע מהטלת מגבלה גאוגרפית. 22. ביום 8.1.2018 דחה בית המשפט המחוזי את הערעור (עמ"ן 58038-10-17, השופטת ש' דברת). 23. בפתח פסק דינו ציין בית המשפט המחוזי, כי אמנם סעיף 6(3) לחוק הכניסה לישראל נחקק לאחר שהתקבלו ההחלטות בעניינו של המבקש, אולם אין חולק כי גם קודם לכן הייתה לשר הפנים סמכות לקבוע מגבלה גאוגרפית ברישיון ישיבה, מכוח סמכותו הכללית המעוגנת בסעיף 6(2) לחוק הכניסה לישראל. לצד זאת, בית המשפט המחוזי ציין כי מדובר בתנאי הפוגע בחירותו של המבקש, ועל כן יש לבחון האם מדובר במדיניות סבירה ומידתית, וכן האם היא מופעלת לתכלית ראויה. 24. בהמשך לכך, קבע בית המשפט המחוזי כי בעניין דסטה הכירה הפסיקה בכך שהתכלית של מניעת השתקעותם של "מסתננים" במרכזי הערים היא תכלית ראויה. כמו כן, בית המשפט המחוזי דחה את טענת המבקשים לפיה המדיניות הננקטת אינה משיגה תכלית זו, מאחר שהיא מוטלת על אחוז מזערי בלבד ממבקשי המקלט והשוהים הבלתי חוקיים. בית המשפט המחוזי קבע בעניין זה כי בהתאם לנתונים שהציגה המשיבה – אמנם המדיניות אינה ננקטת ביחס לרובה של האוכלוסייה הרלוונטית, אולם אין עסקינן באחוז זניח. כמו כן, נקבע כי טענה אחרת שהעלו המבקשים, לפיה מדיניות המשיבה מצמצמת את מספר מבקשי המקלט הזמינים לעבודה בתל אביב, מלמדת הפוך – דהיינו, שהמדיניות אכן יעילה. 25. באשר למידתיותן של המגבלות הגאוגרפיות, ציין בית המשפט המחוזי כי השאלה האם קביעת הגבלת מגורים למבקשי מקלט ושוהים שלא כדין היא מידתית לא הוכרעה באופן סופי בפסיקה, אולם האפשרות של תיחום גאוגרפי הועלתה בעבר בעניין איתן. בית המשפט המחוזי הוסיף, בהתייחס לטענת המבקשים כי היה מקום לקבוע מגבלה מצומצמת של מגורים בלבד, כי לא נסתרה עמדת המשיבה לפיה הטלת מגבלה על מגורים ולא על עבודה אינה מעשית והמשיבה לא תוכל לאכוף אותה. בית המשפט המחוזי אף דחה את טענת המבקשים כי הטלת המגבלה רק על חלק ממבקשי המקלט מהווה אכיפה בררנית. בית המשפט המחוזי קבע בהקשר זה כי אין פסול בהחלטת המשיבה להטיל מגבלה זו, בשלב ראשון, על מבקשי מקלט ושוהים בלתי חוקיים שהמגבלה לא תנתק אותם באופן מיידי ממרכז חייהם (מאחר ששהו בשנה שקדמה לכך במתקן חולות). בית המשפט המחוזי הוסיף וקבע כי לא הוכח – ואף לא נטען – כי בבסיס ההבחנה האמורה ניצבים שיקולים פסולים. 26. בית המשפט המחוזי הוסיף, בהתייחס לנסיבותיו של המבקש, כי אין להתעלם מהפגיעה הגלומה בו, בהתחשב ברצונו להוסיף להתגורר ולעבוד בתל אביב, כפי שעשה עד כה. יחד עם זאת, נקבע כי מדובר במגבלה מצומצמת יחסית, אשר מותירה בידו של המבקש את החופש לעבוד ולהתגורר ברוב רובה של ישראל. ביחס למסעדה נטען, כי אין מדובר במגבלה בלתי סבירה המוטלת עליה, בהתחשב בכך שהמבקש אינו ממלא בה תפקיד הדורש הכשרה מיוחדת ועל כן היא תוכל להעסיק עובד אחר במקומו – כפי שעשתה ככל הנראה במהלך תקופת שהותו במתקן חולות. 27. לבסוף, בהתייחס לטענות הנוגעות לכך שהמשיבה לא גיבשה – וממילא אף לא פרסמה – הנחיות ליישום המדיניות, קבע בית המשפט המחוזי כי ראוי היה שהנושא יוסדר בכתב ויפורסם, כך שהקריטריונים להפעלת המדיניות יהיו ברורים וחד משמעיים. לצד זאת, בית המשפט המחוזי הדגיש כי לידי הממונים על ביקורת הגבולות הועברו הנחיות בהירות הקובעות מבחן ברור שבהתקיימו תוטל מגבלה גאוגרפית, ואף מותירות להם שיקול דעת להתחשב בנסיבות אישיות ייחודיות כאשר אלה קיימות. כמו כן, הודגש כי לכל מבקש מקלט או שוהה בלתי חוקי שנקלט במתקן חולות נמסר במסגרת ראיון הקליטה כי קיימת כוונה להטיל עליו מגבלה גאוגרפית עם שחרורו מהמתקן. בהתחשב בכך, בית המשפט המחוזי סבר כי המשיבה עמדה בחובת הפרסום המוטלת עליה. לבסוף צוין, כי המדיניות עוגנה במפורש בסעיף 6(3) לחוק הכניסה לישראל, גם אם הדבר נעשה רק לאחר קבלת ההחלטה בעניינו של המבקש. מכל מקום, בית המשפט המחוזי חתם את פסק דינו באמירה כי טוב תעשה המשיבה אם תעגן בכתב את מדיניותה בכל הנוגע להטלת מגבלות גאוגרפיות. בקשת רשות הערעור והתשובה לה 28. המבקשים מעלים שורה של טענות כנגד פסק דינו של בית המשפט המחוזי, וסבורים כי הוא בעל השלכות רוחב, וכן בעל השפעה ממשית על זכויות יסוד – חופש התנועה וחופש העיסוק. 29. לטענת המבקשים, החלטת המשיבה להטיל מגבלה גאוגרפית על המבקש מפלה אותו לעומת מבקשי מקלט ושוהים בלתי חוקיים רבים אחרים הנמצאים בישראל כיום. בהקשר זה נטען כי ההחלטה להטיל את המגבלה על מי ששוחרר ממתקן חולות מהווה מעין "ענישה כפולה" – שכן אלה שלא קיבלו זימון למתקן חולות אינם כפופים למגבלה גאוגרפית. עוד נטען כי ההחלטה להטיל את המגבלה הגאוגרפית רק על מי ששוחרר ממתקן חולות היא שרירותית. בהקשר זה מדגישים המבקשים את הטענות בעניין היעדרן של הנחיות ברורות להטלת המגבלות הגאוגרפיות, וממילא על כך שהנחיות כאמור לא פורסמו. 30. המבקשים מוסיפים וטוענים כי גם על-פי הנתונים שהציגה המשיבה, אחוז מבקשי המקלט שמוטלת עליהם מגבלה גאוגרפית אינו גבוה, כך שהמגבלה אינה מגשימה את תכליתה. כמו כן, נטען כי מבקשי המקלט שקיבלו זימונים למתקן חולות הם צעירים, ללא משפחות, ולכן הם אינם אלה שעתידים לגרום לעליית מספרם של מבקשי המקלט במרכזי הערים. 31. במישור הדיוני, המבקשים מלינים על כך שבית המשפט המחוזי התבסס בפסק דינו על התצהיר המשלים שהגישה המשיבה. לטענת המבקשים, המדובר בראיה חדשה שהוגשה לאחר קיום הדיון ולא היה מקום להתבסס עליה. 32. מנגד, המשיבה טוענת בתגובתה כי הבקשה אינה מצדיקה מתן רשות ערעור ב"גלגול שלישי". בין היתר נטען כי לנוכח העובדה שמתקן חולות אינו פעיל עוד, וכי מתקיימת עזיבה מרצון של מבקשי מקלט מישראל, הרי שעיקרה של בקשת רשות הערעור נעוצה בנסיבותיהם הפרטניות והמסוימות של המבקשים. 33. לגוף הדברים, נטען כי ההחלטה להטיל על המבקש מגבלה גאוגרפית אינה חורגת ממתחם הסבירות ולא קמה עילה שיפוטית להתערבות בה. 34. במישור הסמכות, המשיבה סומכת את ידה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי, ומדגישה כי סעיף 6(3) לחוק הכניסה לישראל מעגן מפורשות את סמכותו של שר הפנים להטיל מגבלה גאוגרפית על מבקשי מקלט ושוהים שלא כדין, וכי אף טרם חקיקתו של הסעיף הייתה לשר סמכות כאמור, מתוקף סעיף 6(2) לחוק. עוד נטען, כי סמכות זו נועדה להגשים את התכלית של צמצום אוכלוסיית מבקשי המקלט והשוהים הבלתי חוקיים במרכזי הערים – שהוכרה כתכלית ראויה בפסיקתו של בית משפט זה בעבר (בהפניה לעניין דסטה). עוד טוענת המשיבה, כי תכלית זו אך מתחזקת בהתחשב בכך שלעת הזו אין אפשרות להרחיק שוהים בלתי חוקיים למדינה שלישית שלא מרצון. המשיבה מוסיפה כי מדובר במדיניות סבירה ומידתית, בהתחשב בכך שמדובר במגבלה המתייחסת למספר ערים בלבד, כאשר למבקש נותרה האפשרות לעבוד ולהתגורר ברוב רובה של מדינת ישראל. 35. באשר לטענות הנוגעות לכך שהמדיניות מופעלת באופן שרירותי ותוך אכיפה בררנית, טוענת המשיבה כי טענות אלה לא הוכחו, וכי במועד שבו ניתנה ההחלטה בעניין המבקש היה קיים שוני רלוונטי בין משוחררי מתקן חולות לבין יתר השוהים הבלתי חוקיים ומבקשי המקלט שלא שהו במתקן זה. 36. בכל הנוגע לגיבוש ופרסום של הנחיות להפעלת המדיניות, מציינת המשיבה כי התצהיר המשלים שהוגש בהליך הערעור בבית המשפט המחוזי מפרט את ההנחיות שניתנו לממונים על ביקורת הגבולות לשם יישום המדיניות בדבר הטלת המגבלות הגאוגרפיות. עוד מוסיפה המשיבה וטוענת, כי כאשר קיימת הנחה סבירה לפיה ההנחיות הרלוונטיות יועברו לידיעת הפרט שאליו הן נודעות – ניתן לומר כי הפרסום הוא אפקטיבי וסביר. במקרה דנן, כך נטען, לשוהים במתקן חולות נמסרה הודעה בדבר המגבלה הגאוגרפית הצפויה להיות מוטלת עליהם בעת שחרורם מהמתקן, ובכלל זאת למבקש עצמו. 37. המשיבה אף טוענת כי יש לדחות את טענת המבקשים באשר להתבססות על התצהיר המשלים שהוגש בשלב מאוחר במהלך הערעור, תוך שהיא מציינת כי מדובר בהחלטה דיונית שלבית המשפט המחוזי שיקול דעת רחב לגביה, וכי ממילא הושתו עליה הוצאות משפט בסך 2,000 שקלים בגין הגשתו המאוחרת של התצהיר. הדיון בבקשה והתפתחויות נוספות 38. ביום 2.4.2019 קבע השופט ע' פוגלמן כי הבקשה תיקבע לדיון בפני הרכב. בהמשך לכך, דיון ראשון בבקשה התקיים ביום 29.7.2019 (השופטים פוגלמן ו-י' עמית ואנוכי). בדיון ציינה באת-כוח המשיבה כי נכון לאותו מועד, קיימים בישראל כ-7,000 רישיונות ישיבה הכוללים מגבלות גאוגרפיות, מתוך כ-30,000 רישיונות זמניים שהוצאו מכוח סעיף 2(א)(5) לחוק הכניסה לישראל. עוד צוין כי בחינת המדיניות בעניין זה נעשית במסגרת הטיפול הכולל של המדינה במבקשי מקלט ושוהים שלא כדין החיים בישראל. בתום הדיון הוסכם, מבלי לנקוט עמדה, כי המשיבה תגיש הודעת עדכון באשר למדיניות הפעלת המגבלה הגיאוגרפית בתוך 90 ימים, וכי המבקשים יוכלו להשיב לכך בתוך 60 ימים נוספים. 39. ביום 10.12.2019 הוגשה הודעת עדכון מטעם המשיבה ובה צוין כי לנוכח התפזרות הכנסת ה-22 והקדמת הבחירות לכנסת, מבוקש פרק זמן נוסף להבאת הסוגיה בפני הדרג הנבחר בממשלה ה-35 לאחר הקמתה. 40. הודעת עדכון נוספת הוגשה אפוא מטעם המשיבה ביום 18.8.2020, לאחר מספר ארכות שניתנו לכך. בהודעה זו נמסר כי נכון למועד הגשת הבקשה, קיימים 5,838 שוהים בלתי חוקיים אשר מחזיקים ברישיונות זמניים הכוללים מגבלה גיאוגרפית, וזאת מתוך 28,195 שוהים בלתי חוקיים מאריתריאה וסודן שלגביהם חלה מדיניות אי-ההרחקה (כשהירידה המספרית נובעת, כאמור, מעזיבתם של חלק מהשוהים הבלתי חוקיים למדינה שלישית). עוד נמסר, כי הסוגיה הובאה בפני שר הפנים אשר נדרש לעניין, והחליט להותיר בעת הזו את המצב על כנו, ולא להרחיב את מדיניות הטלת המגבלות הגאוגרפיות על כלל אוכלוסיית מבקשי המקלט והשוהים הבלתי חוקיים. זאת, לנוכח "ההתפתחויות שחלו בשנתיים האחרונות בסוגיות הרוחביות הנוגעות לאופן הטיפול באוכלוסיית המסתננים ומבקשי המקלט השוהים בישראל, כמו גם מצב הדברים העדכני והתמודדות בימים אלה עם משבר הקורונה ובפרט משמעויות התקופה ביחס לאוכלוסיה זו". 41. עוד נמסר בהודעת העדכון, למען שלמות התמונה, כי בקשתו של המבקש למקלט מדיני נבחנת מחדש, וכי המבקש זומן לראיון ביום 1.9.2020. 42. בתגובת המבקשים מיום 23.11.2020 הם חזרו על טענותיהם. עוד הם הוסיפו כי מאז נסגר מתקן חולות לא הוטלו הגבלות גאוגרפיות חדשות, ועל כן – מכיוון שלשיטתם מלכתחילה הזימונים למתקן חולות הוצאו באופן שרירותי – יש בכך כדי להעצים את הפגיעה במבקש. 43. ביום 10.3.2021 התקיים דיון המשך בבקשה, זו הפעם בפני ההרכב הנוכחי. בתום הדיון ניתנה החלטה המורה כי המבקשים יגישו בקשה מעודכנת למשיבה בתוך 15 ימים, והמשיבה תתן החלטתה בבקשה בתוך 60 ימים ותמסור במקביל הודעת עדכון לבית המשפט. 44. ביום 21.6.2021 הגישה המשיבה הודעת עדכון, ובה מסרה כי ביום 7.6.2021 הוחלט לדחות את הבקשה המעודכנת שהגיש המבקש לביטול המגבלה הגאוגרפית. בהחלטה צוין כי רצונו של המבקש להמשיך לעבוד במסעדה במרכז תל אביב הוא מובן, איך אין בטעם זה לבדו כדי להוביל לביטול המגבלה הגאוגרפית, בהתחשב בתכליתה של מגבלה זו. המשיבה הוסיפה ומסרה בהודעת העדכון כי עם כינון הממשלה ה-36 וכניסתה של שרת הפנים החדשה לתפקיד, הסוגיה של הטלת מגבלות גאוגרפיות תובא בפניה, ובכלל זה עניינו של הליך זה. המשיבה הוסיפה וטענה כי על רקע כל האמור, יש לדחות את בקשת רשות הערעור. 45. בתגובת המבקשים להודעה המעדכנת הם טענו כי בהתחשב בהחלטתה העדכנית של המשיבה, בשלה העת להכריע בהליך. 46. בשלב זה, הורינו למשיבה להשלים התייחסותה להיבטים מסוימים הנוגעים למדיניות מושא ההליך דנן, ובכלל זה: לעדכן מהי כמות הרישיונות הזמניים הכוללים מגבלה גאוגרפית כיום; להבהיר האם קיימים כיום מבקשי מקלט או שוהים בלתי חוקיים בישראל שהוטלה עליהם מגבלה גאוגרפית שלא אגב שחרור ממתקן חולות; להבהיר האם ישנם רישיונות ישיבה זמניים הכוללים מגבלה גאוגרפית החלה בו זמנית על יותר מעיר אחת או שתיים; וכן לציין האם היו מקרים שבהם התקבלה בקשה לבטל מגבלה גאוגרפית שהוטלה ברישיון ישיבה זמני, או שמלכתחילה לא הוטלה מגבלה כאמור לאחר שהועלו טענות כנגד הטלתה במעמד השחרור ממתקן חולות (וככל שהיו מקרים כאלה – לציין את מספרם). 47. ביום 22.8.2021 הגישה המשיבה הודעה משלימה שלה צורף תצהיר מטעמו של ראש מינהל אכיפה וזרים. בתצהיר צוין, כי קיימים כיום 437 רישיונות תקפים ו-56 רישיונות שפג תוקפם הכוללים מגבלה גאוגרפית המתייחסת לשתי ערים, וכן 4,114 רישיונות תקפים ו-527 רישיונות שפג תוקפם הכוללים מגבלה גאוגרפית המתייחסת לשבע ערים. עוד צוין בתצהיר, כי ככל שידוע לגורמים הרלוונטיים במשיבה, המגבלה הגאוגרפית הוטלה רק על יוצאי מתקן חולות (כאשר בתחילה הוטלה המגבלה על שתי ערים בלבד, ובהמשך הורחבה לשבע ערים – כמפורט בפסקה 6 לעיל). בכל הנוגע למקרים שבהם התקבלה בקשה לבטל מגבלה גאוגרפית שהוטלה ברישיון ישיבה זמני – צוין בתצהיר כי על-פי הידוע למשיבה, "בעבר התקבלו פניות בנושא זה שנענו בחיוב". עוד צוין, כי נעשו ניסיונות לאתר פניות אלה, אולם "מכיוון שמדובר בהחלטות פרטניות שמתויקות ברשומה ממוחשבת של הזר, לא ניתן להפיק את הנתון באופן ממוחשב". דיון והכרעה 48. בפתח הדברים ייאמר כי מצאנו לדון בבקשה כאילו ניתנה רשות להגיש ערעור והוגש ערעור לפיה, בהתחשב בכך שהיא מעוררת שאלות ביחס לסוגיה הכללית של הטלת מגבלות גאוגרפיות על מבקשי מקלט ושוהים בלתי חוקיים. שאלות אלה משתרעות מעבר לעניינו הפרטני של המבקש שבפנינו (שיכונה להלן: המערער). לצד זאת, לגוף הדברים, אני סבורה כי יש לדחות את הערעור בעיקרו, בכפוף לכמה הערות שיפורטו להלן הנוגעות ליישום המדיניות בתחום זה בעתיד הקרוב – וכך אציע לחבריי לעשות. שאלת הסמכות 49. תחילה יש להידרש לטענות שהועלו כנגד הטלת המגבלות הגאוגרפיות במישור הסמכות. למעשה, המחלוקת בעניין הסמכות היא מצומצמת למדי, שכן אין חולק שכיום מוקנית לשר הפנים הסמכות המפורשת לקבוע מגבלות גאוגרפיות בגדרם של רישיונות ישיבה מכוח סעיף 2(א)(5) לחוק הכניסה לישראל – וזאת בהתאם לסעיף 6(3) לחוק זה, שנחקק במסגרת תיקון 2017. המחלוקת היא, אפוא, האם קודם לכן – דהיינו, ביחס למגבלות הגאוגרפיות שהוצאו החל משנת 2015 ועד לחקיקת התיקון, לרבות זו שנקבעה בעניינו של המערער – הייתה מוקנית לשר הפנים סמכות לעשות כן מכוח סמכותו הכללית לקבוע תנאים ברישיון לפי סעיף 6(2) לחוק. 50. בפתח הדיון יוער, כי סעיף 6(3) לחוק הכניסה לישראל נפתח במילים "בלי לגרוע מהוראות פסקה (2)". במלים אחרות, המחוקק היה מודע לקיומה של חפיפה מסוימת בין הסעיפים. במובן זה, באת-כוח המשיבה ציינה בדיון שהתקיים בפנינו כי מדובר בתיקון "מבהיר" (ראו: פרוטוקול הדיון מיום 10.3.2021, עמ' 3, שורות 9-7). 51. אכן, סעיף 6(2) לחוק הכניסה לישראל הוא סעיף כללי. לכאורה, מאחר שהטלת מגבלות גאוגרפיות כרוכה בפגיעה בחופש התנועה של מי שמחזיק ברישיון הישיבה שבו כלולה המגבלה, כמו גם בפגיעה מסוימת בחופש העיסוק, יש טעם בטענה כי יש מקום לעגן את הסמכות להטיל מגבלות אלה באופן מפורש (ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 125-121 (2010) (להלן: ברק-ארז)). אולם, דומה שדרישה זו מתקיימת בנסיבות המקרה. קביעת תנאים במסגרת רישיון ישיבה לפי סעיף 6(2) לחוק הכניסה לישראל כרוכה, מעצם טיבה, בפגיעה בזכויות. על כן, משנקבעה בחוק הסמכות לקבוע תנאים ברישיון ישיבה כרוכה בה מניה וביה אף הסמכות לקבוע תנאים שיש להם השלכה על זכויות. זאת, כמובן, ככל שמדובר בתנאים שיש להם קשר הדוק לנושא הישיבה בישראל, ובכפוף לכך שמדובר בתנאי שנועד לתכלית ראויה ושהטלתו נעשית באופן סביר ומידתי, בהתאם לכללי המשפט המינהלי. 52. לא למותר להזכיר, כי האפשרות של הטלת מגבלות גאוגרפיות מן הסוג שנדון כאן הועלתה בפסיקתו של בית משפט זה עוד בטרם נחקק סעיף 6(3) לחוק הכניסה לישראל. אפשרות זו נזכרה כדוגמה לאמצעי פוגעני פחות שניתן להפעיל בהשוואה להחזקתם של מבקשי מקלט ושוהים בלתי חוקיים במשמורת ללא מגבלת זמן או לתקופות ממושכות (ראו: עניין אדם, בעמ' 808; עניין איתן, בפסקה 5 לפסק דינה של המשנה לנשיא (כתוארה אז) מ' נאור; עניין דסטה, בפסקאות 11-9 לפסק דינו של השופט (כתוארו אז) ח' מלצר). יצוין, כי בשים לב למסגרת הדיון שם לא נדונה במישרין השאלה אם לצורך כך נדרשת חקיקה מפורשת אם לאו. 53. כך או כך, מאחר שתכליתו של ההליך דנן היא לדון בהחלטות שניתן לקבל במקרים נוספים – וזו היא כאמור תמצית ההצדקה להענקתה של רשות ערעור – חשוב להתמקד בכך שכיום קיימת סמכות לקבוע מגבלות כאלה, מכוחו של תיקון 2017. על כך יש להוסיף, כי מכל מקום המגבלה הגאוגרפית לא נאכפה על המערער עצמו בעבר, בשל ההליך המשפטי שהתנהל בעניינו והצווים השיפוטיים שהוצאו במהלכו. 54. כעת, משניתן מענה לשאלת הסמכות, יש להוסיף ולבחון את דרך הפעלתה – תוך התמקדות במספר היבטים: התכלית העומדת ביסודה, הפעלתה באופן מידתי, וכן החובה לנהוג שוויון ביישומה. שאלת התכלית 55. מהי תכלית קביעתן של המגבלות הגאוגרפיות בעניינו של המערער, כמו גם בעניינם של אחרים שהם שוהים שלא כדין בישראל, והאם היא ראויה? 56. בית המשפט המחוזי סבר כי תכליתן של המגבלות הגאוגרפיות היא מניעת השתקעות של שוהים שלא כדין במרכזי הערים, וציין כי תכלית זו הוכרה כראויה בעבר בפסיקתו של בית משפט זה. אכן, בעניין אדם ובעניין איתן התייחסו חלק משופטי ההרכב לסוגיה זו, הגם שבסופו של דבר השאלה האם מדובר בתכלית ראויה נותרה בצריך עיון (ראו, בין היתר, את דבריו של השופט (כתוארו אז) ס' ג'ובראן בעניין איתן, בפסקה 8 לפסק דינו). בהמשך, בעניין דסטה, נדרשה הנשיאה נאור לשאלה זו פעם נוספת, והציעה לקבוע באופן מפורש כי מדובר בתכלית ראויה. בהקשר זה היא קבעה, בדעת רוב, כך: "בעניין איתן תואר כי רבים מהמסתננים מתגוררים בעיר תל-אביב-יפו (ובפרט בשכונותיה הדרומיות) וכי היתר מתגוררים בעיקר באילת, באשדוד, באשקלון, בבאר-שבע, בפתח-תקווה, בראשון-לציון וברמלה... המציאות שנוצרה בערים הנזכרות עוררה – והיא עודנה מעוררת – קשיים בלתי מבוטלים. לעמדתי אין פסול בחוק המבקש להפחית מקשיים אלה באמצעות פיזורה של אוכלוסיית המסתננים. בעניין איתן עמדתי כאמור על כך שאין פסול בכך שהמדינה תנקוט אמצעים אשר יובילו לפיזורם של המסתננים ולהקלת הנטל על מרכזי הערים בישראל. המשפט הבינלאומי מכיר באתגרים שמציבה הגעתם של זרים אל מדינה ומאפשר לה כאמור לנקוט אמצעים שונים – ובהם כאלה המגבילים את חופש התנועה שלהם ואת חירותם – במסגרת התמודדותה עם אתגרים אלה... כמתואר לעיל, הגבלת החירות צריכה להיות לתכלית חוקית ויש ליישמה רק כאשר הדבר נחוץ. התכלית של מניעת השתקעות במרכזי הערים – שעניינה הפחתתו של הנטל המוטל על מרכזי הערים שבהן יש ריכוז משמעותי של זרים – עולה בקנה-אחד עם אמות-מידה אלה ומתיישבת עם כלליו של המשפט הבינלאומי... התכלית של מניעת השתקעות בריכוזי אוכלוסין מתיישבת לכאורה גם עם זכותה של המדינה לעצב מדיניות הגירה ולבחור למי להעניק מעמד בישראל (שם, בפסקאות 69-67 ו-74 לפסק דינה). 57. אם כן, בית משפט זה הכיר מפורשות בתכלית של מניעת השתקעות במרכזי הערים כתכלית ראויה, ואף ציין את האפשרות של הטלת מגבלות גאוגרפיות כחלופה פוגענית פחות בהשוואה לכלים אחרים שהמדינה ביקשה, בשלבים מסוימים, לעשות בהם שימוש במסגרת מדיניות ההגירה שלה, לצורך התמודדות עם התופעה של כניסה שוהים לא חוקיים ומבקשי מקלט רבים לשטחה. 58. ראוי להוסיף ולחדד כי דבריה של הנשיאה נאור בעניין דסטה נסבו על "מרכזי ערים". לעומת זאת, המדיניות כפי שיושמה בסופו של דבר, מכוונת למניעת השתקעות בערים מרכזיות. 59. אני מבקשת להוסיף, כי מנקודת מבטי יש להבין את הדברים גם בהקשר של צדק מרחבי וחלוקתי, במובן זה שההתמודדות עם ריכוז אוכלוסייה גדול של שוהים בלתי חוקיים ומבקשי מקלט, אוכלוסייה שמעצם טבעה ובעל כורחה היא בעלת מאפיינים הדורשים הקצאת משאבים, למשל משאבי רווחה, לא תהא נחלתה של רשות מקומית אחת בלבד. הדברים אמורים, כמובן, כל עוד מדובר במדיניות שהיא מידתית, בהתחשב גם בכך שערים מרכזיות הן על-פי רוב מוקדי תעסוקה משמעותיים יותר. שאלת המידתיות 60. אפנה כעת לבחינת השאלה האם הפעלת המדיניות בעניין המגבלות הגאוגרפיות היא מידתית. ככלל, איני סבורה כי הטלת מגבלה הנוגעת לערים בודדות, גם אם מרכזיות – כפי שנעשה למשל בעניינו של המערער שבפנינו, שנאסר עליו לעבוד או להתגורר בתל אביב-יפו ובאילת – היא דרקונית או בלתי מידתית כשלעצמה. אין מדובר במגבלה המשתרעת על אזור גאוגרפי רחב, כמו זו שהוטלה בעבר בקשר לרובו של מרכז הארץ (במתכונת של "חדרה-גדרה"). זוהי מגבלה ממוקדת המאפשרת למחזיק הרישיון להתגורר ולעבוד בכל שאר הארץ. אכן, המגבלה הורחבה בשלב מסוים משתי ערים לשבע ערים – אך היא "מפוזרת" ומותירה עדיין ערים גדולות אחרות בישראל כאפשרות למקום מגורים ועבודה. אכן, תל אביב-יפו היא מוקד התעסוקה המשמעותי בישראל, ובפרט למבקשי מקלט ושוהים בלתי חוקיים שפעמים רבות משתלבים בתעסוקה בתחומים של תיירות ומסעדנות (כמו במקרה דנן). אולם, זו אינה העיר היחידה בישראל שניתן להתגורר ולעבוד בה. 61. יחד עם זאת, בחינת מידתיותה של המדיניות מעלה קשיים בהיבטים אחרים. הדברים אמורים קודם כול בהתייחס לכך שהמגבלות הגאוגרפיות הוטלו רק על מי ששהה במתקן חולות. מאחר שמתקן חולות אינו פעיל עוד, נוצר מצב לפיו המגבלות הוטלו רק על קבוצה מסוימת שממשיכה "לשאת" בהן. יש בכך כדי לעורר שאלה האם האמצעי שננקט הוא כזה שפגיעתו פחותה. על כך יש להוסיף, כי משך התקופה שבמהלכה מוטלת המגבלה משליך על שאלת המידתיות, במיוחד כאשר הוא אינו נבחן בהתייחס לנתונים אישיים אחרים של מי שהוכפפו למגבלות אלה ועשויים להיות רלוונטיים (מצב כלכלי ובריאותי ועוד). יצוין, כי גם מטיעוני המשיבה שהוצגו בפנינו – לא ברור אם לשיטתה יש מקום להסרת המגבלה בחלוף זמן מסוים, או האם ישנן נסיבות המצדיקות הימנעות מהטלת המגבלה או את ביטולה. 62. שאלת המידתיות מתחדדת כאשר הסוגיה של מגבלות גאוגרפיות נבחנת במבט השוואתי. אכן, גם מדינות נוספות עושות שימוש באמצעי של הטלת מגבלות גאוגרפיות כדי להתמודד עם אתגר הטיפול במבקשי מקלט (באופן כללי, ראו: אלונה וינוגרד, עודד רון ויובל שני מתווה משפטי לפיזור גיאוגרפי של מבקשי המקלט בישראל 26-19 (2018)). אולם, יש לציין כי ההסדרים בתחום זה מבוססים על איזונים פנימיים של מדיניות ההגירה הכוללת. כך למשל, בגרמניה, הטלתן של מגבלות גיאוגרפיות על מבקשי מקלט הולכת יד ביד עם הליך הבחינה של הבקשה להכיר בהם כפליטים, וככזו היא מוגבלת בזמן, במקרה הרגיל (ההסדרים קבועים בחוק המקלט הגרמני – Asylum Act, בסעיפים 59b-56). מנגד, יש לזכור כי המגבלה שבפנינו שונה במאפייניה ממרבית המגבלות הגיאוגרפיות שנדונות בדיני הפליטים במדינות אחרות – במובן זה שאין עניינה בהגבלתה של אפשרות המגורים לאזור מסוים, אלא בהרחקה מאזורים ספציפיים, תוך הותרת יתר האפשרויות פתוחות למגורים ותעסוקה. אם כן, המגבלה הגאוגרפית המוטלת בישראל היא מחמירה פחות מההיבט של חופש התנועה, ובד בבד כזו שניתן לראותה כמחמירה יותר – מהיבט הניתוק הכפוי ממקומות שבהם הנגישות לתעסוקה צפויה להיות קלה. שאלת השוויון והחובה לחזור ולבחון החלטות שהתקבלו בעבר 63. אם כן, בחינת המידתיות מעוררת בנוסף את השאלה האם הפעלתה של המדיניות נעשית באופן שוויוני. על פני הדברים, אפשר להבין את הטיעון שהדגיש את השיקול של מניעת חזרתם של משוחררי מתקן חולות למרכזי הערים לצורך מגורים ועבודה, לאחר שכבר "הורחקו" מהם במובן מסוים לתקופה מוגדרת. אולם, עם חלוף הזמן ושינוי הנסיבות המשמעותי (בין היתר בעקבות מגיפת הקורונה – שהביאה לאתגרים כלליים בשוק העבודה ולצמצום אפשרויות תעסוקה), מתבקש לחזור ולבחון אם זוהי אמת המידה הרלוונטית להבחנה, באופן שמטיל סייגים משמעותיים לאורך זמן על חלק מאוכלוסיית מבקשי המקלט והשוהים הבלתי חוקיים על-פי שיקול אחד בלבד. כמו כן, יש מקום לבחון מעת לעת את ההחלטה על רשימת הערים שההגבלה חלה בהן – בהתחשב בשינויי נסיבות שעשויים להצדיק את הוצאתן של ערים מסוימות מהרשימה. 64. שאלת השוויון קשורה בטבורה בעובדה שהמדיניות בנושא המגבלות הגאוגרפיות לא עוגנה מעולם בנוהל מסודר. כאמור, המשיבה חזרה וטענה כי הממונים על ביקורת הגבולות קיבלו הנחיות בנוגע להטלת המגבלות הגאוגרפיות בעת שמתקן חולות היה פעיל. במסגרת זו, הם גם הונחו להפעיל שיקול דעת במקרים המתאימים, ולהימנע מהטלתה של מגבלה גאוגרפית כאשר מועלית טענה רלוונטית. אולם, מעבר לכך לא פורט דבר. דהיינו, ההנחיות שהועברו לממונים על ביקורת הגבולות לא כללו אמות מידה להפעלת שיקול הדעת האמור, ובפרט לא הוסבר באילו מקרים ניתן יהיה להימנע מהטלתה של מגבלה גאוגרפית. ממילא, אמות מידה מסוג זה אף לא פורסמו לציבור. אף לאחר הפסקת פעילותו של מתקן חולות, כאמור, לא התגבש נוהל בנוגע לסוגיה של המגבלות הגאוגרפיות, וכך נוצר מצב לפיו המגבלה נותרה על כנה באופן שאינו תחום בזמן בהתייחס לאלה עליהם הוטלה, בעוד כל האחרים נותרו פטורים ממנה. מצב דברים זה מחדד, כאמור, את היבט השרירותיות ביישום המדיניות. כפי שתואר לעיל, אף בית המשפט המחוזי עמד על קושי זה בפסק דינו. מעבר לכך, אף כאשר אנו ביקשנו מהמשיבה לקבל מידע אודות מקרים שבהם בוטלה מגבלה גאוגרפית שהוטלה על מבקש מקלט או שוהה בלתי חוקי – התשובה שהתקבלה היא שככל הידוע למשיבה, מקרים כאלה התקיימו, אלא שקיים קושי לאתרם. זהו מצב מוקשה שאינו עולה בקנה אחד עם החובה המוטלת על הרשות לפעול בשוויוניות ובשקיפות, והוא מגביר את הנטל שחל עליה לבחון בעתיד את ההחלטות שהתקבלו. 65. כידוע, ככלל, הנחיות פנימיות הן הוראות המגדירות את נהלי העבודה של הרשות ואת העקרונות שצריכים להנחות אותה בהפעלת שיקול דעתה (ראו: ברק-ארז, בעמ' 229-228). רשויות מינהליות ככלל, והמשיבה – רשות האוכלוסין וההגירה – בפרט, נוהגות לגבש ולפרסם נהלים מפורטים המכוונים להנחות אותן בקבלת החלטות עתידיות במסגרת הפעלת סמכויותיהן. בהנחיה המיוחדת שהוציא היועץ המשפטי לממשלה בנושא זה צוין בהקשר זה כי: "כמעט כל תפקיד וסמכות המוקנים לרשויות המינהל הציבורי יש עמם שיקול דעת, לעתים שיקול דעת צר, המוגבל או מונחה במפורש על-ידי המחוקק, ולעתים שיקול דעת רחב, המתיר לרשות לבחור על-פי הבנתה בין מגוון רב של דרכים ואפשרויות. בתיאוריה יכולה הרשות להפעיל את שיקול דעתה שלה בכל מקרה ומקרה הבא בפניה, כשבכל מקרה היא שוקלת מחדש את השיקולים השייכים לעניין, ללא קשר עם מקרים אחרים מסוג זה שכבר היו בפניה או מקרים דומים שודאי עוד יבואו בפניה. דרך זאת של הפעלת שיקול הדעת, לא זו בלבד שאינה יעילה, אף אין היא טבעית. בדרך-כלל, הרשות אינה רוצה ואף אינה יכולה להתעלם ממקרים דומים, אלה שבעבר ואלה שבעתיד, ובאופן טבעי היא מבקשת להסתייע בשיקול הדעת שכבר הפעילה במקרים מאותו סוג, גם כדי לייעל את התהליך וגם כדי לשמור על אחידות ושוויוניות במילוי תפקידה" (הנחית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.0002 בנושא "הנחיות מנהליות"). 66. על רקע זה, הפסיקה הכירה זה מכבר בחשיבות הנודעת לגיבושן של הנחיות פנימיות שיבנו את אופן הפעלת שיקול הדעת של הרשות, ואף קבעה כי בנסיבות מסוימות קיימת חובה לעשות כן (ראו למשל: בג"ץ 59/88 צבן נ' שר האוצר, פ"ד מב(4) 705 (1989); בג"ץ 6396/96 זקין נ' ראש-עיריית באר-שבע, פ"ד נג(3) 289 (1999); בג"ץ 3638/99 בלומנטל נ' עיריית רחובות, פ"ד נד(4) 220, 228 (2000)). זאת, בהתבסס על הכלל לפיו רשות מנהלית אינה יכולה להפעיל את סמכותה ללא אמות מידה ברורות, ענייניות ושוות (ראו: בג"ץ 637/89 "חוקה למדינת ישראל" נ' שר האוצר, פ"ד מו(1) 191, 200 (1991); רע"פ 3676/08 זנו נ' מדינת ישראל, פסקה 35 (27.7.2009) (להלן: עניין זנו); בש"פ 3434/21 אלנאשף נ' מדינת ישראל, פסקה 32 (15.6.2021) (להלן: עניין אלנאשף). ראו והשוו גם: בג"ץ 4455/19 עמותת טבקה – צדק ושוויון ליוצאי אתיופיה נ' משטרת ישראל, פסקה 39 לפסק דינה של הנשיאה חיות (25.1.2021)). בהקשר זה נזכרו בפסיקה היתרונות הרבים הגלומים בקביעת הנחיות פנימיות: מתן האפשרות לרשות לערוך בירור יסודי ולהתייעץ עם גורמים רלוונטיים; ייעול פעולת הרשות תוך אחידות, יציבות, שוויוניות ועקביות של פעולתה; וכן מתן האפשרות לאזרח, הנזקק לרשות המנהלית, לצפות ולכלכל את צעדיו במידה סבירה של ודאות. לבסוף, קביעת הנחיות מקלה על הפעלת ביקורת שיפוטית על פעולת הרשות (ראו: עע"ם 9187/07 לוזון נ' שר הפנים, פסקה 38 (24.7.2008)). 67. הדברים אמורים ביתר שאת כאשר עסקינן בקביעת הנחיות שעניינן סמכויות אכיפה (ראו: ברק-ארז, בעמ' 234. השוו בהקשר זה לעניין זנו, שם נדונה סוגיית הסמכות להורות על פסילת רישיון נהיגה לפי סעיף 56 לפקודת התעבורה [נוסח חדש], התשכ"א-1961, ולעניין אלנאשף, שעסק בסוגיית הסמכות לתפוס כלי רכב שנעברה בו עבירה מכוח הסמכות הקבועה בסעיף 32 לפקודת סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש) [נוסח חדש], התשכ"ט-1969). כך גם בענייננו. 68. בהמשך לכך, ברי כי מתעורר אף קושי במישור הפרסום. החובה לפרסם הנחיות מינהליות הוכרה גם כן זה מכבר בפסיקתנו, כחלק מהמגמה הכללית של חיזוק השקיפות הציבורית, וכן מתוך מטרה לאפשר לפרט לכלכל את צעדיו ולאפשר ביקורת ציבורית על הרשות (ראו: בג"ץ 5537/91 אפרתי נ' אוסטפלד, פ"ד מו(3) 501 (1992); בג"ץ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728 (1998); בג"ץ 7139/02 בצה נ' שר הפנים, פ"ד נז(3) 481 (2003); עע"ם 4614/05 מדינת ישראל נ' אורן, פ"ד סא(1) 211 (2006); יואב דותן "פרסום הנחיות מינהליות" משפט וממשל ג 475 (1996); ברק-ארז, בעמ' 242-235). אכן, כפי שציינה המשיבה, הודעות על הכוונה להטיל מגבלה גאוגרפית נמסרו לשוהים במתקן חולות שעמדו בפני הטלתה של המגבלה בפועל, לרבות המערער, וטוב שכך נעשה. עם זאת, יש להבחין בין החובה לפרסם הנחיות מינהליות לבין החובה למסור הודעה לנוגע בדבר (ראו: יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב – ההליך המינהלי 1317 (2011)). לא ניתן להסתפק בכך שנמסרו לפרטים הנוגעים בדבר הודעות מקדימות על הטלת המגבלה, וממילא אף לא ניתן לפטור את המשיבה מחובת פרסום בהתבסס על תצהיר בן עמוד שהוגש לבית המשפט המחוזי (בשלב מאוחר יחסית בהליך) ואף לא כלל פרטים מהותיים. מה שנדרש הוא גיבוש של נוהל ברור ומסודר, ופרסומו בדרכים המקובלות והראויות. סיכום 69. המסקנה העולה מהאמור עד כה היא כי אמנם אין פסול בקביעת המגבלות הגאוגרפיות במישור הסמכות ובמישור התכלית. לצד זאת, העובדה שהמדיניות מופעלת כבר מספר שנים מבלי שגובשו או פורסמו אמות מידה ברורות להחלתה, ובפרט על רקע שינויי הנסיבות שהתרחשו – ובראשם סגירת מתקן חולות – מעוררת קושי. יחד עם זאת, איני סבורה שקשיים אלה מצדיקים, בעת הזו, היעתרות לסעד המבוקש בערעור. 70. לשיטתי, עיקר הקושי שהתגלה במקרה דנן נובע מחלוף הזמן מאז התקבלה ההחלטה על הטלת המגבלות הגאוגרפיות ומשינוי הנסיבות שחל עם סגירתו של מתקן חולות שהשהות בו שימשה בסיס להחלטה על מי להטיל את המגבלה. בנסיבות אלה, ניתן להסתפק בסעד צופה פני עתיד בלבד. משמעותו של סעד זה היא שעל המשיבים לחזור ולבחון את המדיניות שמכוחה התקבלה ההחלטה, ולגבש לגביה אמות מידה ברורות. 71. קשה לומר כי ההחלטה המקורית להטיל מגבלות על המשוחררים ממתקן חולות הייתה פסולה במועד קבלתה – כאשר התבססה על נתון שאפיין אותם באותה עת: היעדרה של שגרת חיים קבועה בעיר מסוימת. איני מתעלמת מכך שעצם קבלת הוראת ההתייצבות במתקן חולות "קטעה" במקרים רבים שגרת חיים מסוימת, כמו במקרה של המערער שבפנינו, אולם הדיון שבפנינו אינו נוגע לכך. הוא מתחיל מנקודת המוצא של הטלת המגבלה לאחר תקופת שהות ממושכת במתקן חולות. אולם, שיקול זה הולך ונשחק עם חלוף הזמן, ונדרש גיבושו של נוהל סדור. 72. בין השאר, נודעת חשיבות רבה לכך שהנוהל יעגן במסודר את האפשרות להגיש בקשה להסרת מגבלה גאוגרפית שהוטלה, ויפרט מהן הנסיבות או השיקולים הרלוונטיים לכך. למעשה, המשיבה הבהירה כי הדבר אפשרי, וציינה כי מלכתחילה ניתן להעלות בפני הממונים על ביקורת הגבולות טענות כנגד המגבלה הגאוגרפית שבמקרים מסוימים יצדיקו את הסרתה של המגבלה או את אי-הטלתה מראש. יש אפוא מקום לקבוע אמות מידה לעניין זה, למשל פרק הזמן שחלף, קושי להתפרנס בעיר אחרת, או מצב בריאותי (כמובן, מבלי לקבוע מסמרות, שהרי הנושא ייבחן לצורך גיבוש מדיניות על-ידי הרשויות). 73. ההחלטה ליתן סעד המכוון אך לעיגונו של נוהל בנושא מבוססת על מספר שיקולים. ראשית, ניתן משקל מסוים לכך שמזה תקופה לא מוטלות מגבלות גאוגרפיות חדשות על מבקשי מקלט ושוהים בלתי חוקיים, אלא אך נותרות על כנן המגבלות שכבר הוטלו בעבר (כאשר כמות הרישיונות הזמניים הכוללים מגבלות כאלה הולכת ופוחתת, גם אם בקצב איטי יחסית, בשל עזיבה חלקית מרצון של מבקשי מקלט ושוהים שלא כדין). בנוסף, ניתנת הדעת לפן התהליכי של קבלת ההחלטות בנושא זה – הן להיבטים "היסטוריים", דהיינו לכך שהשימוש במגבלות הגאוגרפיות הוא חלק מההתמודדות הכוללת של מדינת ישראל עם תופעת ההגירה החוקית והבלתי חוקית אליה בשנים האחרונות, התמודדות שלוותה לא אחת בביקורת שיפוטית שהתוותה את צעדיה העתידיים, והן להיבטים "עכשוויים", במובן זה שלפני זמן לא רב יחסית הוקמה ממשלה, וכפי שצוין בתגובת המשיבה – הסוגיה הנדונה בפנינו תובא בפני שרת הפנים החדשה. לבסוף, ובכל הנוגע לנסיבותיו האישיות של המערער שבפנינו – יש לומר כי בצד ההבנה לרצונו של המערער להוסיף לעבוד במקום שממנו הוא היה חלק מזה תקופה ארוכה, ואף ההתרשמות ממסירותה של המסעדה למערער ורצונה להשאירו אצלה כעובד – אין מדובר במשרה ייחודית, וניתן להניח כי המערער יוכל למצוא עבודה דומה בעיר אחרת. במובן זה, מעבר לקשיים הכלליים שעליהם עמדתי לעיל – שאליהם תידרש המשיבה בעת גיבוש הנוהל בנושא – איני סבורה כי ההחלטה הפרטנית בעניינו של המערער מחייבת את התערבותנו, בהתחשב במכלול הנסיבות. 74. אם כן, אציע לחבריי לדחות את הערעור בעיקרו במובן זה שייקבע כי אין עילה לבטל את ההחלטה הפרטנית שהתקבלה בעניינו של המערער. זאת, בכפוף לקביעה כי על המשיבה לפעול לגיבוש ופרסום של נוהל מסודר בכל הנוגע לאופן הטלת מגבלות גאוגרפיות על מבקשי מקלט ושוהים בלתי חוקיים המחזיקים ברישיון ישיבה זמני מכוח סעיף 2(א)(5) לחוק הכניסה לישראל – בתוך תשעה חודשים מיום מתן פסק דיננו. על הנוהל לכלול, כאמור בפסקה 72 לעיל, גם את אמות המידה שיחולו על בקשה להסרת מגבלה גאוגרפית שהוטלה על מבקש מקלט או שוהה בלתי חוקי. בהתאם לאמות המידה שיגובשו, המערער יהיה רשאי לפנות למשיבה בבקשה חדשה להסרת המגבלה שהוטלה עליו, עם פרסום הנוהל ומכל מקום בתוך תשעה חודשים. על מנת לאפשר למערער להיערך למעבר דירה וחיפוש עבודה אציע עוד לחבריי כי נורה שלא יינקטו הליכי אכיפה כנגד המערער ביחס למגבלה הגאוגרפית במשך תקופה של חודש מיום מתן פסק דיננו. במכלול הנסיבות, אציע שלא נעשה צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופט י' עמית: אני מסכים. ש ו פ ט השופט א' שטיין: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז. ניתן היום, ‏כ"ד בתשרי התשפ"ב (‏30.9.2021). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 18011260_A32.docx שט מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1