חב' פנינת אילת בע"מ נ. עיריית אילת

פסק-דין בתיק עע"ם 11254/05 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 11254/05 בפני: כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופטת מ' נאור כבוד השופטת א' חיות המערערים: 1. חב' פנינת אילת בע"מ 2. לגזיאל אלי-פוטו שופ 3. זוהר אשר ולילית-חנות לבני נשים 4. אמיר אורסטי-קפה אופטימי בע"מ 5. דהן יוסי-סופר חוף-מינמרקט 6. עתמה יוסף-מסעדת מק דיווד-צ'יף סנדוויץ 7. רון את אייל מסעדות בע"מ-קפולסקי אילת 8. אדאוי אשרי-ד"ר לק 9. דותן רוימי-נעלי נקסט בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. עיריית אילת 2. ראש עיריית אילת 3. הוועדה המקומית לתכנון ובניה-אילת 4. הועדה המחוזית לתכנון ובניה-מחוז דרום 5. שר הפנים 6. הרוכלים בשטח הטיילת הצפונית באילת 7. ישראל אלימלך 8. עוזי מליש 9. יעקב פיביש 10. אברהם אידי 11. מריזה לואיז לבטקין 12. ליאורה און 13. ויקי בוקרה 14. אברהם בן אליהו 15. יעקב חזן 16. ארז עמיאל 17. מרדכי אוחנה 18. יהודה וקנין 19. כפיר שרפי 20. שגב קפולניק 21. אורן אברהמי 22. בורסה דינו 23. יוסף עמר 24. בנימין ישראל 25. איתן רגב 26. אברהם חזן 27. אסתר ומשה ביטון 28. ששון רודד 29. עמי בנישי 30. סורין קרוטרו 31. דורון גרוספיש 32. ויקטור פרג' 33. מטילדה בן שהם 34. אבישג מקורי 35. רמי אנגלשטיין 36. מאיר טורג'מן 37. אסתר ציטאיאט 38. גיא כרמלי 39. אברהם אלימלך 40. טל דוד דריי 41. ברוך אברהם 42. יוסף סלוסטרו 43. זהבה טרג'מן 44. דליה לוין 45. אלברט סויסה 46. זיגי אביסרור 47. יוסף גז 48. אנדריאנה פרץ 49. מרדכי שחר 50. אבי נוטס שקם 51. בן גר 52. משה חזן 53. יוסף נגולה 54. תמר רוזנבלום 55. חיים חן 56. טלי בוקעי 57. ורד פרץ 58. חנה אדרעי 59. אלון גרייס 60. רן לוי 61. מיה גל 62. ג'יאן אז'אט בוי 63. שי יעקב 64. חיים אבו 65. יצחק אלוש 66. סבסטיאן וסבטלנה בראון 67. כוכבה וקנין 68. יעקב עמר 69. מרדכי רחמים ורבקה ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בבאר-שבע ב-עת"מ 332/03 מיום 26.10.2005 שניתן על ידי כב' השופטת ש' דברת תאריך הישיבה: י"ז באייר התשס"ו (15.5.2006) בשם המערערים: עו"ד רפאל שיוביץ בשם המשיבים 3-1: עו"ד מיכל ישראלי; עו"ד יובל שטנדל בשם המשיבים 5-4: עו"ד הרן רייכמן בשם המשיבים 26-6: עו"ד ילון הכט בשם המשיבים 69-27: עו"ד רונית שבירו פסק-דין השופטת מ' נאור: 1. פרשת הרוכלים הפועלים בטיילת הצפונית שבתחומי העיר אילת מעסיקה באופן אינטנסיבי את בית המשפט המחוזי בבאר-שבע, וזאת במותבים שונים. הערעור שלפנינו עוסק בחלק מאותה פרשה. הרקע 2. הרקע לפרשה, וההליכים השונים מובאים בפתח פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים (כב' השופטת דברת): עירית אילת החליטה, בשנת 2000, על שיפוץ הטיילת הצפונית. היה צורך לפנות את הרוכלים מתחומי הטיילת כדי לאפשר את ביצוע השיפוצים. חלק מהרוכלים ישבו בטיילת עוד במהלך שנות התשעים. ל- 59 מהם היה הסכם הפעלה לתקופה של 5 שנים. באותה עת ישבה קבוצה נוספת של 25 רוכלים שלא היו להם הסכמי הפעלה. במסגרת ההליכים, לאחר שניתן תחילה צו מניעה האוסר את פינוי הרוכלים מהטיילת הגיעו הצדדים ביום 23.8.2001 להסדר לפיו הרוכלים יפנו את הטיילת על מנת לאפשר ביצוע השיפוצים תוך שניתן להם היתר זמני לרוכלות במקום אחר (ה"פ 4128/00 ביהמ"ש המחוזי ב"ש). עירית אילת לא עמדה במועד בו התחייבה לסיים העבודה, ומשקבוצה של 59 רוכלים רצתה לשוב לטיילת הוצא צו מניעה, לבקשת עירית אילת, האוסר על הרוכלים לשוב לשם. צו המניעה הזמני הוארך מעת לעת. ביום 3.6.2003 ביטל בית המשפט את צו המניעה ואיפשר חזרתם של 62 רוכלים לשוב ולרכול בטיילת (בש"א 4722/02). במקביל הוגשה תביעה ע"י עירית אילת (ה"פ 2091/02) כנגד השבת הרוכלים, בשל כך שהעבודות בטיילת טרם הסתיימו ומפאת הצורך בשינוי תב"ע בעקבות פניית מינהל מקרקעי ישראל, בעל הקרקע, לפיה קיומם של דוכני הרוכלים על הטיילת נוגד את התב"ע. הדיון בתביעה של עירית אילת נקבע ליום 6.11.2003 בפני כב' השופט גלעדי. לפני הדיון הוגשה בקשה של היועץ המשפטי של עירית אילת, עו"ד יוסף בצלאל, לדחות את הדיון, שנקבע ערב הבחירות לראשות העיריה, בחירות בהן התמודד ראש העיר דאז מר קדוש, בסיבוב שני, לאחר שלא זכה בסיבוב הראשון. ביום 4.11.2003 פנה מר קדוש עצמו בכתב לבית המשפט, בניגוד לעמדת ב"כ העיריה, וביקש לאשר הסדר אליו הגיע ישירות עם ב"כ הרוכלים ולפיו ימחקו התובענות ההדדיות בכפוף להסכמות שהושגו. למרות התנגדות ב"כ העיריה וב"כ המינהל אישר בית המשפט את ההסכמים, שמשמעותם היתה החזרת 84 רוכלים לטיילת, ונתן להם תוקף של פסק דין. על פסק דין זה לא הוגש ערעור. בסמוך למתן פסק הדין האמור הגיש המינהל שהוא הבעלים של הקרקע תובענה להצהיר על בטלות כל ההסכמים שנעשו עם קבוצות שונות של רוכלים ועל ביטול פסקי הדין שניתנו בהסכמה, וביקש גם את ביטול פסק הדין שניתן עוד ביום 23.8.2001 ב-ה"פ 4128/00 בעקבותיו פונתה הטיילת, וזאת בשל אי חוקיות. המינהל טען כי ההסכמים מנוגדים לחוק התכנון והבניה, אשר אינו מתיר פעילות מסחרית כלשהי בשטח הטיילת. פעילות הדוכנים, כל עוד לא שונתה התב"ע, אינה חוקית. עוד טען המינהל כי הסכמי הפשרה נחתמו לאחר שראש העיר היוצא, מר קדוש, הפסיד בבחירות ומעמדו היה כשל ראש רשות המסיים את תפקידו, ולכן לא יכול היה הוא לחייב את העיריה. שיקוליו בחתימת ההסכמים, כך נטען, לא היו עניניים ואושרו בניגוד לעמדת היועמ"ש של העיריה (ת"א 7139/03 ביהמ"ש המחוזי בב"ש). הליך זה עודנו תלוי ועומד והוא יכונה להלן – תביעת המינהל. עם ביטול צוי המניעה ובאין פיקוח של עירית אילת, הקימו רוכלים רבים נוספים דוכנים על הטיילת, בה נוצר מצב של כאוס. עירית אילת לא עשתה דבר כדי למנוע הצפת הטיילת בכמויות של דוכנים אשר מהוים מפגע של ממש וסכנה בטיחותית לבאי הטיילת ולרוכלים עצמם. עם כניסתו לתפקיד של ראש העיר החדש, מר מאיר יצחק הלוי, מינה הוא ועדה ציבורית לבדיקת כל נושא הרוכלות באילת - ועדת סטרשנוב. הועדה ציינה בדו"ח שהוגש על ידה כי "התגלתה בפנינו תמונה קודרת ביותר של העדר אכיפת החוק בתחום רגיש זה, ע"י כל הגורמים האחראים לאכיפת החוק בטיילת. ניתן לסכם את התרשמותנו העגומה למדי מהנעשה בתחום הרוכלות בטיילת במשפט אחד קולע, ולפיו: 'בימים ההם אין שלטון בטיילת העיר אילת - איש הישר בעיניו יעשה'". עוד עולה מדו"ח הועדה כי בחודש אפריל 2004, עת ביקרה הועדה בטיילת, היו בה לא פחות מ- 158 דוכנים המחוברים חיבורים פירטיים למקורות חשמל. עד כאן – הרקע כפי שהוא עולה מפסק הדין נשוא הערעור. העתירה 3. העותרים בבית המשפט לעניינים מינהליים, שהם המערערים לפנינו, הם בעלי עסקים במתחם מסחרי המצוי בצד הצפוני של הטיילת במבנה קבע הקרוי פנינת אילת. בעתירתם קבלו על כך שרוכלים שהציפו את הטיילת מונעים גישה למתחם המסחרי, פוגעים בפרנסתם ופועלים בניגוד לתב"ע, שעניינה שטח ציבורי פתוח ושאין היא מתירה בניית מבנים כלשהם. עוד הודגש בעתירה כי גם 59 דוכנים לגביהם ניתן היתר הינם למעשה בניגוד לתב"ע שכאמור אינה מתירה בניית מבנים כלשהם וממילא יש בטיילת למעלה מ-158 דוכנים, והדוכנים מתרבים מיום ליום. לטענת העותרים הסכם ההפעלה שאישר ראש העיר הקודם לרוכלים, גם אם אושר על ידי בית המשפט, אינו יכול להוות תחליף לקבלת רשיון עסק, וההבטחה שניתנה על ידי ראש העיר הקודם ניתנה ללא סמכות. מכל מקום - יש להפעיל את דוקטרינת ההשתחררות מחוזה רשות. 4. בית המשפט לעניינים מינהליים קיבל את העתירה ברובה. לגבי אותו חלק בו התקבלה העתירה ועל כך אין לפנינו ערעור – אוכל לקצר. בית המשפט מתח ביקורת קשה על העירייה והורה לה לאכוף את סילוקם של הרוכלים, וזאת למעט ביחס לקבוצת רוכלים מסויימת. הסעד האופרטיבי שניתן בעתירה הוא זה: "אני מורה לעיריה להפעיל את סמכותה על פי החוק ולפנות את כל מי שמפעיל דוכן רוכלות בטיילת, שאינו נמנה עם אלה שהיו צד להליכים המשפטיים בה.פ. 2091/02 ועת"מ 304/02 ושאין בידו רשיון רוכלות...". עוד הורה בית המשפט כי לאחר מכן על העירייה למקד את הרוכלים שיוותרו בטיילת ככל שניתן בסמוך לאותן 59 נקודות שנועדו מלכתחילה לרוכלות, ולפנות, ככל הניתן, את הרחבה שלפני פנינת אילת. 5. בית המשפט הסביר מדוע אין הוא מתייחס בפסק דינו לקבוצת הרוכלים הנזכרת. לעניין זה קבע בית המשפט: "איני סבורה שבמסגרת תיק זה עלי להיזקק לטענות הנטענות ע"י העותרים הזהות לטענות המהוות את הבסיס לבקשת המדינה לביטול פסקי הדין, הנוגעות לתקפם של הסכמי ההפעלה ודרך ההשתחררות מהם, ומן הראוי שענין זה יוכרע באותה מסגרת [כלומר בתביעת המינהל – מ"נ]. העתירה ככל שהיא נוגעת לאותם רוכלים שהיו צד לפסק הדין שניתן ע"י כב' הנשיא השופט גלעדי בה.פ 2091/02 ועת"מ 304/02, המתיר את שובם לטיילת נדחית בשלב זה וגורלה יוכרע בתביעה התלויה ועומדת בת.א.7139/03. למען הסר ספק אין בקביעה זו מתן היתר לשהותם בטיילת מעבר למה שנקבע בפסק הדין של כב' הנשיא, השופט גלעדי." הטענות בערעור המערערים 6. המערערים קובלים על כך שבית המשפט לא נתן כל צו בעניין הקבוצה הנזכרת. לטענתם, לא נכון היה להשאיר עניין זה להכרעה בתביעת המינהל. המערערים כלל אינם צד לתביעה האמורה. הם טוענים שהתובע באותו הליך יכול לחזור בו מתביעתו או לנהלה בצורה כושלת, והמערערים יימצאו עצמם ללא תקנה כאשר עילת תביעתם בשאלה זו - נדחתה. המדינה, כך מזכירים הם, תמכה בעתירתם. כל הצדדים הרלבנטיים היו צד לדיון בפני השופטת דברת והם שטחו את טענותיהם, וניתן היה וצריך היה להכריע בטענות. 7. עוד טוענים המערערים כי לא ניתן לקיים את צו בית המשפט בשל אי יכולת לזהות את הרוכלים "המורשים". לטענתם, עד היום לא ידוע מי מקבוצת הרוכלים המחזיקה בהסכמי ההפעלה מצוי על הטיילת, שכן בתוך ה"קבוצות" חלו שינויים מעת הגשת התביעה ועד לכתיבת הסדר הפשרה שקיבל בזמנו תוקף של פסק דין. למעשה המערערים טוענים כי לא ניתן לבצע את פסק הדין אפילו באותו חלק שלו המחייב את העירייה לפנות את הרוכלים, למעט הקבוצה הנזכרת, שכן השאלה מי היו צד להליכים האמורים היא "תעלומה", ומעת לעת "צצים" "טוענים" חדשים הטוענים שהם "מורשים" להישאר בטיילת הצפונית. לטענתם של המערערים "מהותם וזכותם של יחידי הקבוצה עמומה ונתונה לפרשנות ופירושים שונים". 8. המערערים מעלים טענות שונות לגוף העתירה, טענות בהן לא הכריעה הערכאה הראשונה: משמעות פסק הדין המוסכם, הלכת ההשתחררות ועוד ועוד. אומר כבר עתה כי בעניינים אלה בהם לא הכריעה הערכאה הראשונה ולאור התוצאה אליה הגעתי כפי שעוד יוסבר איני מחווה דיעה. 9. המערערים מסכמים וטוענים כי בית המשפט קמא חייב היה להורות על פינויים לאלתר של כל הנמצאים ברחבה שלפני מרכז פנינת אילת וברחבת המרכז. הצדדים האחרים 10. העירייה, שעמדתה עוררה ביקורת קשה בפסק דינה של הערכאה הראשונה שינתה טעמה, עם חלופי ראשי העיר, ובהליך הערעור תמכה, כעקרון, בעמדת המערערים והבטיחה לפעול מעתה, בהנהגתו של ראש העיר הנוכחי, לשמירת קיום החוק. עם זאת ניסתה העירייה לגרור אותנו לשאלה מה יהיה בטיילת בתקופת הביניים, עד לשינוי שיהיה (אם יהיה) בתב"ע. בנוסף, העירייה מנתה בתשובתה 12 הליכים שיפוטיים שונים שהתנהלו (או מתנהלים) בפרשה זו, והיא קוראת להכרעה של בית משפט זה שתסדיר "אחת ולתמיד" את בעיות הטיילת. לא אתעכב על פירטי הדברים, דייני אם אומר שהגיזרה הנמצאת בפנינו בהליך הנוכחי גיזרה צרה היא ולא ניתן, במסגרת זו לפתור את כל בעיות הטיילת "אחת ולתמיד". גם לא ניתן להסדיר בהליך זה את שאלת "תקופת הביניים", מה עוד שהמדינה, הבעלים, מתנגדת להצעות שהעלתה העירייה. העירייה ניסתה "לקפוץ על העגלה" ולבקש סעדים זמניים בערעור בו היא משיבה, סעדים שהקשר בינם לבין המחלוקת בתיק הנוכחי רחוק עד למאוד. המדינה (הועדה המחוזית ושר הפנים) תומכת אף היא, כעקרון, בעמדת המערערים וטוענת כי ראש העיר היוצא, קדוש, פעל שלא כדין ומעשיו אינם מחייבים את העירייה וגם הסכמי הפשרה הינם בלתי חוקיים. עמדת המדינה היא כי היה על הערכאה הדיונית להורות לעיריית אילת לאכוף את החוק כנגד כל הרוכלים ולהורות על פינויים. אין מקום לשיטתה (ובכך שונה עמדתה כאמור מעמדת העירייה) לאפשר כניסתם או הישארותם של רוכלים אחרים בטיילת עד לשינוי התב"ע. בעלי דוכנים שונים, ושוב לא אפרט ולא אכנס לפירוט "הקבוצות" השונות, תומכים בקביעת בית המשפט שלא במסגרת הליך זה יוכרע גורלם של הרוכלים ה"מורשים". דיון הערה מקדימה 11. הצדדים השונים פרשו לפנינו יריעה רחבה, רחבה עד למאוד, ותיארו הליכים משפטיים רבים ומורכבים המתנהלים בפני בית המשפט המחוזי בבאר-שבע. עיון במסמכים הרבים המונחים לפנינו (לצורך ושלא לצורך) מלמד כי שופטים שונים בבית המשפט המחוזי (וגם בבית משפט זה) עוסקים שוב ושוב, בשאלות קרובות באספקטים שונים. נראה כי יש צורך לרכז את התיקים, ככל שהדבר ניתן, בפני שופט אחד, אשר ישקול את האפשרות לאחד דיונים שונים לפחות כשמתעוררת שאלה משותפת תוך שמיעת כל הנוגעים בדבר. יש צורך בפתרונות מערכתיים-יצירתיים תוך בחינת היעילות המירבית (ראו והשוו לפסק דינו של חברי השופט גרוניס ב-רע"א 346/06 חזאן נ' קלאב אין אילת אחזקות בע"מ (טרם פורסם, פסק דין מיום 14.5.2006)). יתרה מזו: ראוי לבחון אם יש בנמצא שאלה שהכרעה בה עשויה ליתר את הדיון בשאלות רבות אחרות. בענייננו נטען, למשל, כי התב"ע הקיימת כלל אינה מאפשרת להתיר רוכלות בטיילת. עוד נטען כי היתה אי חוקיות בהסכמים שעשה ראש העיר הקודם בתקופת בחירות. אם טענות אלה (או חלקן) נכונות הן, ולעניין זה אמנע מהבעת כל דעה, עשוי הדבר לייתר שאלות אחרות המתעוררת בהליכים שונים כגון שאלת "הקבוצות" השונות ומי נמנה עליהן. העתק מפסק דיננו זה יועבר לנשיא בית המשפט המחוזי בבאר-שבע, כדי שיבחן אם ניתן לרכז את ההליכים השונים התלויים ועומדים בנושא הטיילת הצפונית או לפחות את חלקם, בידי שופט אחד. לגוף הענין 12. בית המשפט נמנע בענייננו מלעסוק בשאלת פינויים של מי שנמצאים בטיילת "בחסות" פסק דין קודם של בית המשפט (בו ניתן כזכור תוקף של פסק דין להסכמי פשרה), וזאת בשל כך ששאלה זו תלויה ועומדת בפני מותב אחר, בתביעה של המינהל. בית המשפט קבע כי באותה תביעה יוכרע אותו חלק של העתירה בו הוא נמנע מלהכריע. מבחינה מערכתית זהו פתרון יעיל. עם זאת הוא מעורר, לשיטת המערערים, קשיים: קושי אחד המתעורר הוא שהמערערים אינם צד לאותו הליך. המערערים טוענים, כזכור, כי הם תלויים לחלוטין באופן ניהול ההליך על ידי המדינה וכי קולם לא יישמע. איני יודעת באיזה שלב נמצאת תביעת המינהל, לכאורה. המערערים יכולים לבקש להצטרף לאותו הליך, ובית המשפט יפעיל את שיקול דעתו ויחליט. מכל מקום ניתן, כמבואר, לאחד את הדיון בשאלות משותפות לתיקים שונים. אכן עניין זה כרוך לכאורה בקושי אחר הנובע מקביעתה של הערכאה הראשונה כי "העתירה [בעניין הרוכלים שבית המשפט התיר את שובם] נדחית בשלב זה וגורלה יוכרע בתביעה התלויה ועומדת [תביעת המינהל – מ"נ]". לא היה מקום, לדעתי, לדחות את העתירה. ראוי היה לדעתי לעכב את ההליכים בה כמקובל בכל מקרה בו בית המשפט אינו דן בהליך בשל הליך אחר תלוי ועומד. זאת, אף ללא קשר לשאלת צירוף המערערים כצד לתביעת המינהל. זהות צדדים איננה תנאי בל יעבור לעיכוב הליכים בשל עניין תלוי ועומד (ראו והשוו: רע"א 3765/01 הפניקס הישראלי חברה לביטוח בע"מ נ' קפלן (לא פורסם)). ודוק: עיכוב ההליכים במקום דחייתם מאפשר, במידת הצורך, לחדשם (ראו, למשל, רע"א 801/01 קפלן נ' בנק דיסקונט למשכנתאות בע"מ (לא פורסם)). ניתן, למשל, לחדש את ההליך ולאחד באופן חלקי או מלא את הדיון בו עם תביעת המינהל. לכאורה, אם תזכה המדינה בתביעתה (ועל כך אין אני מחווה כל דעה כאמור), הדיון באותו חלק של העתירה בו לא הכריעה הערכאה הראשונה בענייננו – לא יהיה דרוש עוד. נראה לי כי כשבית המשפט קבע שיתרת התביעה "נדחית בשלב זה" כוונתו היתה למעשה לעיכוב ההליכים. המילה "נדחית" אינה עולה בקנה אחד עם צמד המלים "בשלב זה". חששם של המערערים מ"דחיית" תביעתם מוצדק הוא, אך נראה לי שמדובר רק בתיקון טרמינולוגיה עליו יש להורות. הדבר יאפשר לערכאה הדיונית להפעיל שיקול דעת בשאלה אם, מתי, וכיצד לדון ביתרת התביעה כך שזכויות המערערים לא ייפגעו. 13. אציע לחברי לדחות את הערעור וזאת בכפוף לכך שנורה שאותו חלק של העתירה המינהלית שלא נדון יעוכב תוך אפשרות לחדשו במקום שיידחה "בשלב זה". לא יהיה צו להוצאות. כאמור, פסק דיננו זה יועבר לנשיא בית המשפט המחוזי בבאר-שבע. ש ו פ ט ת השופט א' גרוניס: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינה של כב' השופטת מ' נאור. ניתן היום, ‏‏כ"ג אב, תשס"ו (17.8.2006). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05112540_C13.doc עע מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il