עיריית כפר סבא נ. ממשלת ישראל

5 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 112/23 לפני: כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופט א' שטיין כבוד השופט י' כשר העותרות: 1. עיריית כפר סבא 2. עיריית הוד השרון 3. המועצה האזורית דרום השרון 4. המועצה המקומית כוכב יאיר – צור יגאל 5. המועצה המקומית כפר ברא 6. המועצה המקומית אלפי מנשה 7. עיריית רעננה 8. המועצה המקומית קרני שומרון נ ג ד המשיבות: 1. ממשלת ישראל 2. הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של תשתיות לאומיות 3. ועדת המשנה להשגות בוועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות לאומיות 4. רשות מקרקעי ישראל 5. ריינדיר אנרגיה בע"מ 6. קסם אנרגיה בע"מ 7. דוראד אנרגיה בע"מ 8. או.פי.סי הרחבה חדרה בע"מ עתירה למתן צו על-תנאי בשם העותרות: עו"ד אוהד יאראק; עו"ד דניאל טלמון פסק-דין השופט א' שטיין: במסגרת העתירה שלפנינו נתבקשנו על-ידי העותרות, מספר רשויות מקומיות, ליתן צו על תנאי המורה למשיבה 2, הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של תשתיות לאומיות (להלן: הות"ל), לבוא וליתן טעם כדלקמן: (1) "מדוע לא תבטל את החלטתה מיום 27.12.2021 לפיה על הממשלה לאשר את תכנית תשתיות לאומיות מספר 91 ובנוסף אליה לבחור רק שתיים מתוך שלוש תכניות נוספות שהומלצו על-ידה לאישור הממשלה"; וכן (2) "מדוע לא תבוטל גם החלטתה מיום 4.11.2019, להעביר את תת"ל 91 לאישור המשיבה 1 – הממשלה". אקדים ואומר כי דין העתירה להידחות על הסף, מבלי לקבל את תגובת המשיבות – זאת, מאחר שהעתירה תוקפת החלטה שטרם נתגבשה וביחס לאותה החלטה היא גם הוגשה בשיהוי ניכר. במסגרת החלטת ממשלה 2592 מיום 2.4.2017 (להלן: החלטת הממשלה הראשונה), החליטה המשיבה 1, ממשלת ישראל, כדלקמן: "בהתאם לסמכותה לפי סעיף 76ב(ג) לחוק התכנון והבנייה [...] קובעת הממשלה תנאים וקריטריונים להסמכה להכנת תכנית לתשתית לאומית לייצור חשמל ולהגשת התכנית לוועדה לתשתיות לאומיות [...]". בהתאם לאמור בהחלטת הממשלה הראשונה, קידמה הות"ל את אישורן של תכניות להקמת תחנות כוח מונעות בגז טבעי. עניינה של העתירה שלפנינו בשתי החלטות אותן קיבלה הות"ל בהמשך להחלטת הממשלה הראשונה: (1) החלטה מיום 4.11.2019 להעביר לאישור הממשלה את תת"ל 91 – תחנת הכוח המזרחית (להלן: החלטת ות"ל הראשונה ו-תת"ל 91, בהתאמה); וכן (2) החלטת ות"ל מיום 30.12.2021 להגיש לאישור הממשלה את תכניות תת"ל 98 – קסם אנרגיה ותת"ל 20/ב – או.פי.סי חדרה, להגיש לאישור הממשלה את תכנית תת"ל 11/ב – דוראד, בכפוף לתנאי האמור בהחלטת ות"ל, ולדחות את תכנית תת"ל 94 – או.פי.סי רותם (להלן: החלטת ות"ל השנייה). ביום 25.10.2020, בין מועד אישור החלטת ות"ל הראשונה לאישור החלטת ות"ל השנייה, אושרה החלטת ממשלה 465 אשר תיקנה את החלטת הממשלה הראשונה (להלן: החלטת הממשלה השנייה). לענייננו, די אם אציין כי בעקבות החלטת הממשלה השנייה הוחלט על קריטריונים חדשים לאורם יבחנו מוסדות התכנון תכניות לתוספת יחידות לייצור חשמל בגז טבעי (להלן: הקריטריונים החדשים). במסגרת דיון שנערך בות"ל ביום 11.1.2021 טענו העותרות, ולמצער חלקן, כי על-אף שהסתיים הדיון בתת"ל 91, יש לדון בתכנית זו מחדש ולבחון את עמידתה בקריטריונים החדשים. בתשובה לכך הבהירה היועצת המשפטית של הות"ל את עמדת הות"ל בעניין זה, כדלקמן: "התכנית [תת"ל 91 – א.ש.] עומדת בשלושה מתוך ארבעה הקריטריונים שנקבעו [...] היות שהתחנה [המתוכננת בתת"ל 91 – א.ש.] נמצאה כראויה על ידי הוועדה בהיבט הקונקרטי, ובשים לב לעמידתה בקריטריונים כפי שנקבעו על ידי המועצה, לא מתקיימים בה אותן נסיבות חריגות או שינוי נסיבות המצדיקים השבתה לות"ל לדיון חוזר. עם זאת, עת תובא התכנית לאישור הממשלה, היא תועבר יחד עם עקרונות המדיניות שנקבעו על ידי המועצה הארצית [הכוונה לקריטריונים החדשים – א.ש.] על מנת שאלה יישקלו גם על ידי הממשלה בעת קבלת החלטתה לאישור התכנית" (ההדגשה הוספה – א.ש.). הווה אומר: כבר ביום 11.1.2021 הובהר לעותרות, ולמצער לחלקן, כי עמדת הות"ל היא שהחלטת הממשלה השנייה אינה מצדיקה דיון מחודש בתת"ל 91. כאמור, ביום 30.12.2021 אושרה החלטת ות"ל השניה, במסגרתה נבחנו התכניות השונות בהתאם לקריטריונים החדשים. בחלוף כחמישה חודשים ממועד אישורה של החלטת ות"ל השנייה, ביום 26.4.2022, פנו העותרות לות"ל וטענו בפניה כי הן החלטת ות"ל הראשונה והן החלטת ות"ל השניה בטלות, וזאת משום שתת"ל 91 אושרה על-אף שאינה עומדת בקריטריונים החדשים. בקשר להחלטת ות"ל השנייה נטען כי דינה בטלות שכן החלטה זו בוחנת את התכניות נושא ההחלטה באופן שונה מהאופן בו נבחנה תת"ל 91, ובכך נעשית אפליה אסורה. לחלופין נטען כי על הות"ל לדון מחדש בתת"ל 91, ולבחון את עמידתה בקריטריונים החדשים. ביום 28.4.2022 נשלחה לעותרות תשובת הות"ל לפנייתן ובה הובהר לעותרות כי ההחלטה הסופית ביחס לתת"ל 91 התקבלה במסגרת החלטת ות"ל הראשונה מיום 4.11.2019. כן צוין בפני העותרת שכבר במהלך הדיון שנערך בות"ל ביום 11.1.2021 הובהר כי נסיבות העניין אינן חריגות ויוצאות דופן באופן שמצדיק דיון מחדש בהחלטה סופית של מוסד תכנון. במסגרת המכתב הבהירה הות"ל לעותרות כי החלטת הממשלה השנייה עמדה לנגד עיניה בעת שהחליטה שלא לדון מחדש בתת"ל 91. בחלוף למעלה משמונה חודשים (!) מהיום בו נשלחה לעותרות תשובת הות"ל לפנייתן, הוגשה העתירה שלפנינו. במסגרת העתירה נטען כי על הות"ל היה לדון בתת"ל 91 לאור הקריטריונים החדשים, ולדרג אותה באופן שוויוני ביחס לתכניות אשר נכללו במסגרת החלטת ות"ל השנייה. בעניין זה נטען שרשויות התכנון מוסמכות לשוב ולדון בהחלטותיהן כאשר השתנו הנסיבות או כאשר יש מקום להעריך מחדש את ההחלטה שהתקבלה. כן נטען כי "מתן העדפה לתת"ל 91 בשל מועד הדיון בה" מהווה "חוסר סבירות קיצונית". בנוסף לאמור, טענו העותרות טענות לגופה של תת"ל 91. בעניין זה נטען כי טרם הגיע המועד להעלאת טענות ביחס לתכנית זו, שכן תת"ל 91 טרם אושרה על-ידי הממשלה, אולם "על מנת שלא תוצג בפני בית המשפט הנכבד תמונה חלקית וחסרה" מצאו העותרות לנכון לטעון לגופה של תכנית. דין העתירה להידחות על הסף. כפי שכתבתי בעניין אחר: "הלכה היא עמנו כי בית משפט זה לא יידרש לעתירות נגד החלטות מנהליות שטרם גובשו באופן סופי ומחייב (ראו: בג"ץ 653/14 א.ס.י.ב אחזקות בע"מ נ' הוועדה הארצית לתשתיות לאומיות משרד הפנים פסקה 6 (18.5.2014)). הלכה זו חלה, כמובן, גם ביחס לעתירות אשר באות לתקוף הליכים תכנוניים: בהקשר זה נפסק כי זמנה של ביקורת שיפוטית על הליכי תכנון תגיע כאשר הליכי התכנון יבואו אל סיומם, וכי אין מקום לעריכתה של ביקורת שיפוטית על החלטות ביניים של רשויות התכנון, בזמן שהליכי התכנון תלויים ועומדים (ראו: עע"מ 2141/09 הוועדה המחוזית המשותפת לתכנון ובניה נ' אחל"ה איכות חיים לתושבי השרון פסקה 12 (17.11.2010) והאסמכתאות שם). כלל זה כפוף לחריג: בית משפט זה הכיר באפשרות חריגה לקיים ביקורת שיפוטית קודם שמוצה ההליך התכנוני, אולם בהקשר זה הובהר כי "הכלל העקרוני שלפיו הביקורת השיפוטית תבוא רק לאחר השלמת הליכי התכנון, הוא כלל שהסטייה ממנו תהיה בנסיבות יוצאות דופן" (בג"ץ 2269/13 העמותה להגנת הסביבה כרמל מנשה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה פסקה 16 (13.10.2013)). חריג זה הינו צר מאד ושמור למקרים חריגים ביותר" (ראו: בג"ץ 4366/21 חברת סי בר בע"מ נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של תשתיות לאומיות, פסקאות 12-11 (3.10.2021)). בענייננו-שלנו, עסקינן בהחלטות הות"ל להמליץ לממשלה לאשר תכניות תשתית לאומית. באופן עקבי נקבע כי שלב זה הוא שלב ביניים, ותו לא, וכי אין מקום להגשת עתירות נגד המלצת הות"ל בטרם ניתן אישור הממשלה (ראו: שם; בג"ץ 2206/12 המועצה האזורית באר טוביה נ' הועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות לאומיות (24.5.2012); בג"ץ 8216/21 עיריית חולון נ' הוועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות לאומיות (2.12.2021); בג"ץ 1057/22 עיריית חדרה נ' הוועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות לאומיות (28.6.2022); בג"ץ 1190/22 עיריית ראש העין נ' ממשלת ישראל (1.9.2022)). בנסיבות אלה אין כל הצדקה להגשתה של העתירה בעת הזאת. זאת במיוחד שעה שהובהר לעותרות, כבר לפני כשנתיים, כי הממשלה תשקול גם את נושא התאמתה של תת"ל 91 לקריטריונים החדשים. לא זו אף זו: אף אם היה מקום להיזקק לטענת העותרות בנוגע לתת"ל 91 עוד בטרם אישורה על-ידי הממשלה, הרי שהעתירה הייתה נדחית בשל שיהוי כבד שנפל בה. כידוע, הפסיקה עמדה על שלושה יסודות לעילת השיהוי: יסוד סובייקטיבי, יסוד אובייקטיבי, ושאלת האינטרס הציבורי (ראו: בג"ץ 1861/20 אוחנה נ' הר עמשא כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ, פסקה 16 (23.12.2020)). בענייננו מתקיימים שלושת היסודות האמורים: לעותרות נודע אודות עמדת הות"ל – לפיה החלטת הממשלה השנייה אינה עילה לדיון מחדש בתת"ל 91 – לכל המאוחר ביום 11.1.2021. חרף זאת, העותרות המתינו כשנתיים מהמועד בו נודע להן אודות החלטת ות"ל; ושמונה חודשים מהמועד בו קיבלו את תשובת הות"ל לפנייתן האחרונה, עד להגשת העתירה שלפנינו, ובכך מתקיים היסוד הסובייקטיבי. כמו כן, החלטת ות"ל השנייה התקבלה על בסיס החלטתה בנוגע לכך שתת"ל 91 לא תידון מחדש; ובכך מתקיים גם היסוד האובייקטיבי. ולבסוף, אין כל אינטרס ציבורי בבירור טענות העותרות בעת הזאת. כאמור, הליכי התכנון טרם הושלמו, וטענות העותרות תוכלנה להישמע אם וכאשר יושלמו. זאת במיוחד, שעה שהממשלה אינה כבולה בהחלטותיה להמלצת הות"ל, ונגד עיניה תעמוד גם החלטת הממשלה השנייה. סוף דבר: לפנינו עתירה נגד החלטה שטרם נתגבשה, אשר הוגשה בשיהוי ניכר ביחס להחלטות ביניים שהעותרות בחרו לתקוף. טוב היה אילו עתירה חסרת בסיס זו לא היתה מוגשת מלכתחילה, והיא נדחית בזאת. העותרות תישאנה בהוצאות לטובת אוצר המדינה בסך כולל של 10,000 ש"ח. ניתן היום, ‏י"ז בטבת התשפ"ג (‏10.1.2023). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 23001120_F01.docx עב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1