פסק הדין המלא
פסק-דין בתיק בג"ץ 112/12
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 112/12
לפני:
כבוד הנשיא א' גרוניס
כבוד השופט י' דנציגר
כבוד השופט נ' סולברג
העותרות:
1. אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה
2. התנועה למען איכות השלטון בישראל
נ ג ד
המשיבים:
1. ממשלת ישראל
2. משרד האוצר
3. חברת מפעלי ים המלח בע"מ
עתירה למתן צו על-תנאי
תאריך הישיבה:
ב' בסיון התשע"ב
(23.5.2012)
בשם העותרת 1:
בשם העותרת 2:
עו"ד ד' טבצ'ניק; עו"ד א' בן ארי; עו"ד ע' ברכה
עו"ד א' שרגא; עו"ד צ' מידד לוזון; עו"ד מ' קונר קרטן
בשם המשיבים 2-1:
עו"ד ע' הלמן
בשם המשיבה 3:
עו"ד ע' קפלן; עו"ד ר' יאראק; עו"ד ד' ניסים מישלי
פסק-דין
השופט נ' סולברג:
1. עתירה לביטול החלטת הממשלה מספר 4060 מיום 1.1.2012 לאשר את ההסכם בין משרד האוצר לבין חברת מפעלי ים המלח (להלן: מי"ה) לביצוע פרוייקט הגנות הקבע בים המלח ומימונו, והגדלת שיעור התמלוגים המשולמים למדינה.
2. הלכה למעשה אין מדובר עדיין בהסכם, אלא במיתווה לפתרון בעניין מימון ביצוע ותמלוגים. עיקרו של המיתווה הוא בכך שעל מנת להסיר שכבת מלח שהצטברה באגן הדרומי של ים המלח, ואשר גורמת לעליית מפלס המים באיזור באופן שמסכן אינטרסים שונים - בכללם את בתי המלון שבאיזור - תקצור מי"ה את המלח, תישא בחלק הארי מעלות הקציר, וכמו כן תגדיל את שיעור התמלוגים לקופת המדינה עבור הפקת מינרלים מים המלח.
3. לטענת העותרות לוקה החלטת הממשלה באי-סבירות קיצונית מכיוון שהיא מתבססת על תשתית עובדתית שגויה, "מפקירה את הקופה הציבורית", המיתווה איננו מידתי, פוגע בצדק החלוקתי, הוא לא נעשה בשקיפות, ולא קדם לו דיון ציבורי. התוצאה של כריכת קציר המלח עם סוגיית המיסוי מההכנסות והתמלוגים שעתידה מי"ה לשלם למדינה, היא קיפוח הציבור.
4. ב"כ המשיבים טענו בתגובה כי הכריכה הנ"ל היא סוגיה חברתית-כלכלית רב-קודקודית, מהסוג ששיקול הדעת של הממשלה בעניינה רחב ביותר, וכי אין עילה להתערב בו. בחשבון כולל יעמוד היקף המימון של מי"ה על כ-90% מפרוייקט הקציר, ושל המדינה על כ-10% בלבד. מדובר בשאלה של ניהול סיכונים מיטבי, כשברקע עומד הצורך החיוני במתן פתרון מהיר לסוגיית עליית מפלס ים המלח.
5. נתנו דעתנו על השיקולים המרכזיים שביסוד המיתווה הנדון, ועל ההליכים שקדמו להחלטת הממשלה. ניכר כי נעשתה בחינה מעמיקה וכי נטלו בה חלק הגורמים המקצועיים השונים הצריכים לעניין. אין זה מן הנמנע אומנם כי ניתן היה להגיע גם למיתווה אחר. אפשר היה להימנע מכריכת פתרון סוגיית הקציר עם שיעור התגמולים, אך אין מניעה עקרונית מפני הכריכה, ויש בה יתרונות לגבי מימוש יעיל של פתרון הבעיה הדוחקת של עליית מפלס ים המלח. עובר להחלטת הממשלה הציגו שר האוצר והשר להגנת הסביבה את עמדותיהם לפני השרים; החשבת הכללית הסבירה את המיתווה בפרטוּת; המשנה ליועץ המשפטי לממשלה חיווה דעתו בפני הממשלה – תוך הצגת סיכונים וסיכויים במישור המשפטי – כי מדובר בהסכם סביר וכי ראוי לאשרוֹ; ראש המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה ונציג המכון הגאולוגי הציגו גם הם את עמדותיהם המקצועיות. אמת נכון הדבר, התנהלות הממשלה אינה חפה משגיאות. סחבת של עשרות שנים, גם טעות שנפלה בהצגת המיתווה במסיבת עיתונאים (אם כי זו אינה 'כצעקתה', והיא תוקנה למחרת), אבל התוצר המוגמר מדבר בעד עצמו. זאת לזכור ולהזכיר, הנושא הנדון הוא בלב-ליבה של סמכות הממשלה. למקרא נימוקי העתירה ותגובותיהן המפורטות של הממשלה ושל מי"ה, על פני הדברים, אין לומר כלל וכלל כי המיתווה שעליו החליטה הממשלה איננו סביר. אדרבה.
6. ברם, עתירה זו נדונה לכשלון גם מבלעדי דיון בה לגופה. ב"כ המדינה טען בצדק כי מן הראוי לדחות את העתירה על הסף בשל אי-צירוף משיבים רלוונטיים, ומחמת אי-מיצוי הליכים לפני הגשת העתירה.
7. העותרות לא צרפו גורמים חיוניים הנוגעים בדבר, המשיקים לחוף ים המלח – את בתי המלון שם ואת המועצה האזורית "תמר" – כמשיבים לעתירה. הצרוף לא נעשה מלכתחילה, וגם לא נעשה ניסיון לתקן זאת בדיעבד. למותר לציין עד כמה נחוץ קציר המלח לבתי המלון, וכי לכל דחייה של פתרון לבעיית עליית מפלס המים בים המלח נודעת השפעה ממשית על בתי המלון. עשרות שנים הם מצפים למענה הולם לסכנת ההצפה המרחפת עליהם. לא בכדי היו בתי המלון והמועצה האזורית "תמר" צדדים לעתירה (בג"ץ 2640/06) בעניין בעיית מפלס מי ים המלח, עתירה שנדחתה לאור החלטת הממשלה שאותה מבקשות העותרות לתקוף כאן. מבלעדי המועצה האיזורית ובתי המלון, העתירה לא תיכּוֹן.
8. לא זו אף זו: העותרות פנו אל שר האוצר ביום 29.12.2011, שלושה ימים לפני החלטת הממשלה (כשיום השבת בתווך). בחלוף חמישה ימים – יומיים אחרי החלטת הממשלה – החישו פעמיהן והגישו עתירה זו. מחמת החיפזון לא צרפו העותרות לעתירתן את החלטת הממשלה שאותה ביקשו לתקוף, אלא את ההודעה לעיתונות שהוציא מזכיר הממשלה; ולא הרי זו כהרי זו. ממילא לא עמד לממשלה פרק זמן מינימלי סביר על מנת לבחון את טענות העותרות. העתירה נוסחה בבהילות, התשתית העובדתית חסרה בה ולא מדוייקת, דברים שניתן היה לחסוך אילו המתינו העותרות לתשובת הממשלה. לא בדקדוקי-עניות של פרוצדורה עסקינן, אלא במהות: הסדר הטוב; היעילות; החסכון במשאבים; מיקוד המחלוקת וציוני-דרך לפתרונה; הפעלת שיקול דעת מקצועי; הפריית השיח שבין האזרח לבין הרשות; כיבוד הדדי בין הרשות השופטת לבין הרשות המבצעת; כל אלה מחייבים מיצוי הליכים תחילה, וביקורת שיפוטית אחר כך.
9. אשר על כן, נדחית העתירה בזאת על הסף.
העותרות תישאנה בהוצאות העתירה ותשלמנה למשיבות שכ"ט עו"ד בסך של 15,000 ₪; מחציתו לממשלה ומחציתו למי"ה.
ניתן היום, ג' בסיוון תשע"ב (24.5.2012).
ה נ ש י א
ש ו פ ט
ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12001120_O06.doc הג+עב
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il