עזבון המנוח עאמר מחמד עאמר ואח' נ. מדינת ישראל-מינהל מקרקעי

פסק-דין בתיק בג"ץ 11159/05 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 3421/05 בג"ץ 11159/05 בג"ץ 11679/05 בפני: כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופט ח' מלצר העותרים בבג"ץ 3421/05: 1. אנדראוס מח'ול 2. מח'ול מח'ול 3. שוכרי מח'ול 4. אליאס מח'ול 5. גאסן מח'ול 6. סולימאן מח'ול 7. דלאל סליבא מח'ול 8. סלמא סליבא כרייני 9. סלווא סליבא כרייני 10. לילה סליבא חזאן נ ג ד המשיבים בבג"ץ 3421/05: 1. שר האוצר - משרד האוצר 2. שר הפנים - משרד הפנים 3. מדינת ישראל - מינהל מקרקעי ישראל העותרים בבג"ץ 11159/05: 1. עזבון המנוח עאמר מחמד עאמר ואח' 2. עזבון המנוח אחמד מחמד עאמר 3. עזבון המנוח חסין מחמד עאמר נ ג ד המשיבה בבג"ץ 11159/05: מדינת ישראל - מינהל מקרקעי ישראל העותרים בבג"ץ 11679/05: 1. עזבון המנוח נאיף דוח'י הנו ז"ל 2. דוח'י נאיף הנו 3. ג'בר נאיף הנו 4. סלמאן נאיף הנו 5. סלימאן נאיף הנו 6. אמרי נאיף הנו 7. נפג'ה נאיף הנו נ ג ד המשיבים בבג"ץ 11679/05: 1. מדינת ישראל - מינהל מקרקעי ישראל 2. שר האוצר - משרד האוצר עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: א' בשבט תשס"ט (26.1.09) בשם העותרים בבג"ץ 3421/05: עו"ד פ' נשיץ בשם המשיבים בבג"ץ 3421/05, בבג"ץ 11159/05 ובבג"ץ 11679/05: עו"ד ע' תדמור בשם העותרים בבג"ץ 11159/05: עו"ד מ' עבאס בשם העותרים בבג"ץ 11679/05: עו"ד ס' עבדאללה פסק-דין השופטת ע' ארבל: שלוש עתירות לפנינו, ונושאן אחד. ראובן מחזיק בבעלותו שטח אדמה. הרשות מחליטה כי אדמתו נחוצה לצרכי ציבור ולשם כך היא מפקיעה את השטח. הימים עוברים, השנים חולפות, מטרות ההפקעה משתנות ואחר-כך חוזרות למקורן, ראובן הולך לבית עולמו, ובשטח אין זכר למימוש המטרה הציבורית בשלה הופקעו המקרקעין. בחלוף כ-30 שנה פונים יורשיו של ראובן לבית המשפט ומבקשים כי ההפקעה תבוטל וכי האדמה תוחזר לרשותם. הייעתר בית המשפט או שמא יאפשר לרשות להוסיף ולהחזיק בשטח במטרה לממש את מטרות ההפקעה? אלו השאלות שבמוקד המקרה שלפנינו. הרקע העובדתי בבג"צ 3421/05 1. אבי העותרים היה בעליהן של חלקות 81,69,49,27,2 בגוש 18536 המצויות בגבעת מכר שבקרבת העיר עכו. העתירה שלפנינו סובבת סביב חלקות אלה, למעט חלקה 27 (להלן: קרקע א). בחודש מרץ 1976 פרסם המשיב 1 (להלן: המשיב) הודעה לפי סעיף 5 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות), על-פיה 2,069 דונם של מקרקעין אותם פירט, בהן כלולה גם קרקע א', "דרושים לחלוטין לשר האוצר לצרכי ציבור". בהחלטת הועדה המייעצת לענייני הפקעות מחודש דצמבר 1975, שעל יסודה קיבל המשיב את ההחלטה לפרסם את ההודעה נאמר כי- "על השטח המבוקש להפקעה תוקם עיירה של 10,000 נפש שתרכז בתוכה את כלל מחוסרי הדיור בעכו העתיקה וכפרי הסביבה ותאפשר להם לרכוש שיכון". 2. בחלוף כחודש, נשלח לאבי העותרים העתק מההודעה. בתגובה, פנה אבי העותרים למשיב ושטח בפניו את טעמי התנגדותו להפקעת המקרקעין, בציינו, בין היתר, כי הוא עושה במקרקעין שימוש למחייתו וכי הודעת המשיב נעדרה הסבר בדבר הצורך הציבורי בעטיו הם הופקעו. חרף כך, בחודש אוקטובר 1979 הועברה קרקע א' לחזקת המדינה בצו שהוצא על-ידי בית המשפט המחוזי בחיפה. בשנים הבאות פנתה משפחת העותרים פעמים מספר אל הגורמים המוסמכים בבקשה להחלפת חלק מן הקרקעות המופקעות בחלקות אחרות, אך מבוקשה לא נתמלא. בשנת 1987 עתר אבי העותרים לבית משפט זה בבקשה לביטול ההפקעה (בג"צ 831/87 מחול נ' שר האוצר (לא פורסם, 16.6.88)) (להלן: העתירה הראשונה) מן הטעם שעד לאותו מועד טרם הובהר מהו הצורך הציבורי שבעטיו נדרשה ההפקעה, ובשל השיהוי בהגשמת מטרת ההפקעה מטעם הגופים המוסמכים. לאור תשובת המשיבים, ממנה עלה כי מבוצעות פעולות להגשמת היעד הציבורי של קרקע א' (תכנית מתאר מספר ג/6073), ולפי הצעת בית המשפט, ניאות אבי העותרים לחזור בו מן העתירה, אך זאת מבלי לפגוע בזכותו לשוב ולעתור בעתיד אם לא ייעשה שימוש בקרקע המופקעת. לדברי העותרים, בתשובת המשיבים לאותה עתירה נפרסו בפני אביהם לראשונה מטרות ההפקעה שהוגדרו כ"פיתוח ובנית שיכונים, מבני ציבור ורווחה עבור תושבי האזור ומפוני העיר העתיקה עכו", ובאופן ספציפי "הקמת שכונת מגורים ואזור תעשייה, שטח למלונאות ונופש, בנייני ציבור, בית קברות, מתקן הנדסי, שטח ספורט, שטח ציבורי פתוח, שמורת יער ודרכים". ברם, עוד קודם למתן פסק הדין, ערך צוות העבודה הבין-משרדי לתכנון והקמת הפרויקט עבורו יועדו המקרקעין, ישיבה שבה הועלו השגות שונות בנוגע לעמידתו של הפרויקט בסטנדרטים התכנוניים הנדרשים. בתום הישיבה הוחלט שלא להגיש את התוכנית לוועדה המחוזית עד "שמנהלת הפרויקט תסכם את נושא התכנון". בחלוף שנתיים פנה אבי העותרים למשיב והלין על חוסר ההתקדמות בפרויקט. בתגובה קיבל אבי העותרים עותק ממכתב שנשלח למשרד האוצר ממינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל) בו נמסר כי "לאחרונה התקיימו מספר ישיבות ונידונו פרטי התוכנית בוועדה המחוזית לתכנון ובניה (...) וסוכם על קידום התוכנית ע"י הכנת תוכנית מפורטת לביצוע ע"י משרד השיכון ע"מ לאפשר פיתוח ובנייה בשטח". 3. גל העלייה ששטף את המדינה בשנות ה-90 הוליד עמו מצוקת דיור אשר הביאה את משרד הבינוי והשיכון לשנות את המטרה המקורית שעמדה בבסיס הפקעת קרקע א', ולייעדה, בצוותא עם אדמות נוספות בגבעת מכר, להקמת שכונה לעולים חדשים (תכנית ג/במ/126). ברם, משהתברר כי התוכנית שהוכנה למטרה זו חורגת ממספר תוכניות מתאר ארציות, החליטה וועדת המשנה לבנייה, למגורים ולתעשייה של המועצה הארצית לתכנון ובניה, כי חרף האישור הראשוני שניתן לה תחת תנאים, וחרף תחילת ביצוע העבודות למימושה, לא ניתן לאשר את התוכנית. לאור האמור, החליט המינהל ליזום כשלב ביניים תוכנית להקמת בית עלמין, בית חולים ומתקן הנדסי בשטח גבעת מכר ובכלל-זה בחלק מקרקע א' (תכנית 6073). תוכנית זו צומצמה במהלך הליכי התכנון, באופן שהמתווה שאושר ומומש בסופו של דבר יועד אך להקמת בית עלמין בשטח שלא כלל את קרקע א'. 4. בשנת 1995, לאחר התכתבות נוספת בין אבי העותרים לבין המשיב שבמהלכה דחה זה הראשון את אפשרות קבלתם של פיצויים בעבור האדמות המופקעות, הוגשה עתירה נוספת לביטול הפקעת המקרקעין (בג"צ 2739/95 מחול נ' שר האוצר, פ"ד נ(1) 309 (1996)) (להלן: פרשת מחול השנייה). עתירה זו נדחתה אף היא על-ידי בית משפט זה, שקבע, בין היתר, כי חרף השיהוי המאפיין את פעולת המשיבים, לא קפאו הם על שמריהם בשנים שקדמו לעתירה, ועשו למימוש מטרת ההפקעה. 5. בשנים הבאות הוחל, גם אם בדרגות נמרצות משתנות, בתכנון יתרת השטח שבה לא נעשה שימוש לשם הקמת בית העלמין, ובכלל זה קרקע א'. בחודש ספטמבר 2005 הגישו משרד הבינוי והשיכון והמינהל תוכנית חדשה לוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, לפיה יהפוך האזור שליד הכפרים ג'דידה ומכר (שאוחדו בשנת 1990 לכדי מועצה מקומית אחת) לאזור בעל מרקם עירוני (תוכנית ג/14056). במסגרת התוכנית, ייבנה רובע מגורים בהיקף של כ-4,700 יחידות דיור, ויוקמו פארק תעסוקה ומוסדות ציבוריים שיספקו את צרכיה של האוכלוסייה הערבית באזור הגליל המערבי. חצי שנה מאוחר יותר, ולאחר עריכתו של דיון מחודש בוועדה המקומית לתכנון ובניה, המליצה זו האחרונה בפני הוועדה המחוזית על הפקדת תכנית המתאר המקומית, שקיבלה את המספר החדש ג/16060. הועדה המחוזית הורתה על ביצוע מספר שינויים בתכנית ועל הפקדתה בתנאים. החלטה זו הביאה לשורה של מגעים בין יוזמי התכנית לבין גורמי התכנון בנוגע לשינויים שהוצעו ובסופם הביע הממונה על המחוז במשרד הפנים את תמיכתו העקרונית בה, לצד דרישה כי יוזמי התכנית יבצעו בה שינויים תכנוניים מסוימים. במסגרת דיונים שנערכו במהלך החודשים ספטמבר-דצמבר 2008, שונו פרטים מסוימים בתכנון, ועל-פי זה העדכני, מתוכננות כ-13,000 יחידות דיור למגורים בשטח הפרויקט, בצפיפות משתנה, בנוסף למוסדות ציבור, שייבנו על שטח של 170 דונם, פארק עירוני ושטחים פתוחים בהיקף של כ-900 דונם, אזורי מלאכה ותעסוקה ועוד. בנקודת הזמן הנוכחית, הוחלט מטעמי יעילות לקדם את תוכנית המתאר המקומית במסלול של תוכנית מתאר ארצית, ברמת פירוט של תכנית מתאר מקומית, דבר שלטענת המשיבים, יאחד את מכלול ההליכים התכנוניים בידי המועצה הארצית ויקצר את לוחות הזמנים. לדברי המשיבים, בתחילת חודש מרץ 2009 אמור היה להתקיים דיון במסגרתו הייתה אמורה להתקבל החלטה בנוגע לקידום תכנית המתאר הארצית. עוד יצוין כי לדברי המדינה, בהסכמת הצדדים הכין אגף שומת מקרקעין שומה באשר לשוויין של החלקות שהופקעו מן העותרים. השומה נשלחה אל העותרים בחודש נובמבר 2008, אך לדברי אלה האחרונים, השומה אינה משקפת את שווי המקרקעין, וממילא אינם חפצים בפיצוי כי אם בביטול ההפקעה. הרקע העובדתי בבג"צ 11679/05 6. המנוח נאיף דוח'י הנו ז"ל, שעיזבונו ואלו הטוענים כי הם יורשיו הם העותרים בעתירה זו, היה בעליהן של חלקות הממוספרות כיום כ- 36 ו-38 בגוש 18461 (להלן: קרקע ב'). בדומה לקרקע א', גם קרקע ב' נכללה בגדר המקרקעין שיועדו להפקעה בהודעת המשיב מ-1976, שתוארה ביחס לעתירה הקודמת. בחודש מאי 1979 הוקנתה קרקע ב' למדינת ישראל ונרשמה על שמה. מהלך עניינם של המקרקעין ממועד זה ועד ימינו נסקר לעיל בפירוט ולא מצאתי לחזור עליו, זולת התייחסות להשתלשלות המגעים בין המנוח למשיב ולמינהל בסוגיית הפיצויים. 7. עם תחילת הליכי ההפקעה בשנת 1976 פנו המנוח ושותפו למשיב בבקשה לקבל קרקע חלופית. בשלהי שנת 1977, שב ופנה המנוח בבקשה כי יינתנו לו פיצויים בקרקע או בכסף. בחודש מרץ 1982 ניתנו שני פסקי דין בבית המשפט המחוזי בחיפה במסגרת פעולות הסדר המקרקעין בגוש, ועל בסיסם נרשמה קרקע ב' בבעלות המדינה, ולמנוח ניתנו זכויות פיצויים (תיק 677/ג'וליס; תיק 578/ג'וליס). שש שנים חלפו והמנוח חזר ופנה למינהל בהצעה לעסקת חליפין בנוגע לקרקעות שבבעלותו, שתשלב קבלת פיצוי בגין קרקע ב'. המינהל דחה את ההצעה בטענה כי ערך הקרקעות המבוקשות הינו פי ארבעה ויותר מערך הקרקע שאותה הציע המנוח. במהלך שנות ה-90 פנה המנוח למינהל בעניין זה פעמים מספר אך העניין לא הגיע לכדי מיצוי. בחודש פברואר 1997 השיב הממונה המחוזי לחליפין, רכישות והפקעות במינהל לפנייתו של המנוח, והציע לו עסקת חליפין משלו. ההצעה נדחתה על-ידי המנוח בטענה כי אינה מספקת. בסיכומם של מגעים לא הבשיל, איפוא, המשא ומתן בין הצדדים לכדי מתן פיצוי למנוח, ולעותרים אחריו, בגין הפקעת קרקע ב'. הרקע העובדתי בבג"צ 11159/05 8. בדומה לקרקעות א' ו-ב', גם החלקות הממוספרות כיום כ-2 ו-13 בגוש 18461 (להלן: קרקע ג') נכללו במסגרת המקרקעין שיועדו להפקעה בהודעת המשיב מ-1976; גם הן נרשמו כקניין המדינה בשנת 1979; וכל מהלך העניינים שאפיין את 2,069 הדונמים שהופקעו באותה עת, רלוונטי גם לגביהן. אסתפק, איפוא, בסקירת רצף האירועים המייחד את עניינה של עתירה זו. 9. בחודש מאי 1982 ניתן פסק דין בבית המשפט המחוזי בחיפה (566/ג'וליס) ובו נקבעה, בין השאר, זכאותם של המנוחים שעיזבונותיהם הם העותרים בעתירה זו, ושל גורמים נוספים, לפיצויים. בחודש מאי 1997 פנה למינהל אחד מיורשיו של המנוח שעזבונו הוא העותר 1 (להלן: עאמר) והציע עסקת חליפין בקרקעות באזור ג'וליס, במסגרתה הוא ירכוש את אחת מחלקות המדינה בתמורה לזכויותיו בחלקה 2 או בתמורה לפיצויים המגיעים לאביו בגין זכויותיו בחלקה זו. פנייתו של עאמר נענתה בשלילה על-ידי סגנית הממונה המחוזי לרכישות והפקעות במינהל בטענה שפסק הדין בעניין 566/ג'וליס הוגבל למתן פיצויים. התכתבות נוספת בשנת 2002 לא הביאה אף היא לשינוי המצב. בשלהי שנת 2003 הגישו העותרים תביעה בבית המשפט המחוזי בחיפה (א 1040/03) בה עתרו לתשלום הפיצוי לו הם זכאים ולחלופין לביטול ההפקעה. בית המשפט המחוזי בחיפה פסק כי הסמכות לדון בתביעה נתונה לבית משפט זה ולפיכך הקפיא את התביעה. בחודש ספטמבר 2007 הוגשה מטעם העותרים הצעה נוספת לביצוע עסקת חליפין, שנענתה בסירוב מצד המשיבים שהדגישו את נכונותם לנהל משא ומתן על פיצויים כספיים בלבד. בתגובה, הודיעו העותרים כי "לא נוצר כל קשר עם המשיבה לצורך משא ומתן לקבלת פיצויים ממנה, וכי העותרים מבקשים לעמוד על עתירתם לביטול ההפקעה". לאחר מועד זה לא נרשמה התקדמות נוספת במגעים בין הצדדים. טענות העותרים אחדות המקרקעין המופקעים בשלוש העתירות, הגם שמדובר בחלקות שונות, הכתיבה דמיון באופי הטענות שהועלו בעתירה זו. טענות העותרים יובאו, איפוא, במרוכז. 10. פותחים העותרים דבריהם וטוענים כי השיהוי בו לקו המשיבים במימוש מטרות ההפקעה ואף בביצוע אי אילו הליכים מעשיים ומהותיים לשם כך, הינו מופלג ועל-כן בלתי סביר. לדבריהם, על הרשות המפקיעה לבצע את פעולותיה בתוך זמן סביר ואין היא רשאית להקפיא את מצב הקרקע כמופקעת לצורך מימוש מטרה ציבורית לעולמי עד. עוד טוענים העותרים, כי הליך בו נשללה בעלותו של אדם באדמתו תוך הימנעות מלממש את המטרה לשמה נועד ההליך מלכתחילה, פוגע באופן בלתי מידתי בזכות האדם לקניין, שהייתה לזכות יסוד חוקתית בשיטת המשפט הישראלית. בהקשר זה גורסים העותרים, כי ההפקעה אינה עולה בקנה אחד עם פסקת ההגבלה שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אשר אף שאינו חל על חקיקה שקדמה לו, יש לעשות בו שימוש לצורך פרשנות. לדבריהם, השיהוי הרב בהגשמת מטרות ההפקעה מעיד על כך שהמשיבים זנחו את המטרה הציבורית שלשמה הופקעו המקרקעין, דבר שיש בו כדי להצדיק את ביטול ההפקעה והשבת הקרקעות לבעליהן. לסיום נקודה זו, טוענים העותרים, כי ביטול ההפקעה לא עתיד לסכל את הגשמת המטרות שבבסיסה, שהרי תכנית הפיתוח עצמה טומנת בחובה גם בינוי בקרקעות פרטיות שלא הופקעו. 11. לצד השיהוי, גורסים העותרים, כי גם חוסר עקביותם של המשיבים בהגדרת מטרת ההפקעה מלמד על זניחת המטרה הציבורית לשמה היא בוצעה. בהקשר זה, עומדים העותרים על זניחת התכנון המקורי אשר ייעד את הקרקע לפיתוח ובניית שיכונים, מבני ציבור ורווחה עבור תושבי האזור ומפוני העיר העתיקה עכו; החלפת מטרה זו בתחילת שנות ה-90 ביעד של בניית דיור לעולים החדשים, שאף הוא לא מומש בסופו של דבר, והחלפתה החוזרת למטרה חדשה כיום; ובנוגע לקרקע א'- אי הכללתה של קרקע זו בתוכנית ג/6073 שבגינה הופקעו המקרקעין, אשר מומשה ב-1997. לדבריהם, מאז ההפקעה הוצגו 11 תוכניות שעניינן מימוש מטרות ציבוריות משתנות, אך אף לא אחת מן התוכניות האמורות זכתה למימוש. העותרים בבג"צ 3421/05 מוסיפים, כי מצב שבו הרשות מודיעה בעת ביצוע ההפקעה שהשטח נחוץ באופן דחוף לשר האוצר לשם מטרות ציבוריות אך נמנעת מלפרט את טיבן במשך תקופה ארוכה; משנה את מטרותיה ושבה ועושה כן לאורך השנים; ובסופו של יום, בחודש יולי 2008, מפרסמת מכרז לבדיקת עצם היתכנות השימוש בקרקע, מצביע אף הוא כי התוכנית שעמדה ביסוד ההפקעה הראשונית נזנחה לאורך הדרך וכי לא נתגבשה מטרה ציבורית חלופית, קרובה או רחוקה, בנוגע למקרקעין. לדבריהם, גם בפעולות האחרונות שביצעה הרשות המפקיעה אין כל התקדמות במימוש התכניות הרלוונטיות למקרקעין נשוא העתירה, ואף לאורן עתיד השטח המופקע להיוותר בשיממונו עוד שנים ארוכות. 12. הואיל ותכליתן של העתירות שלפנינו הייתה ביטול הפקעת המקרקעין על-ידי המשיבים, ומשהסמכות לדון בשאלת הפיצויים נתונה בידי בית המשפט המחוזי (סעיף 9 לפקודת הקרקעות), נמנעו העותרים מלהרחיב טעון בסוגיית הפיצוי לו הם זכאים עקב ההפקעה. חרף כך, מטענותיהם של העותרים בכל שלוש העתירות מזדקרת טרוניה על כך שלא זו בלבד שבחלוף שנים כה רבות טרם מומשה מטרת ההפקעה, אלא אף שלא ניתן להם כל פיצוי, בכסף או בעין, כנגד האדמה המופקעת, שיהיה בו כדי להעלות ארוכה על הנזק הכספי והמוראלי שסבלו. כך, העותרים בבג"צ 3421/05 ידעו לספר על רצונם ואף על הצעותיהם החוזרות לקבל קרקעות חלופיות, ואפילו נחותות באיכותן ביחס לאלו המופקעות, מאת המשיבים. הצעות אלו, מוסיפים עותרים אלה, לא הבשילו לכדי הסכם. באשר לפיצויים כספיים, מציינים העותרים בבג"צ 3421/05, כי הצעת המשיבים הייתה במובהק בלתי מספקת, וכי ממילא דוחים הם אפשרות זו על רקע זיקתם הרגשית העמוקה לאדמה. גם העותרים בבג"צ 11679/05 מלינים על כך שהשנים הארוכות לא הביאו עמם כל פיצוי בגין זכויותיהם הקנייניות בקרקעות המופקעות. כשם שתואר לעיל, לאורך השנים נערכו מגעים שונים בין עותרים אלה לבין המשיבים, שכללו הצעות הדדיות לעסקאות חילופי אדמות המשולבות בפיצוי כספי, אך אלו לא הוכתרו בהצלחה ולא נתגבשו לכדי הסכם. כפי שהוסבר, גורל דומה היה למגעיהם של העותרים בבג"צ 11159/05 בשאלת מתן פיצויים בעין או בכסף בעבור הפקעת קרקעותיהם, ובשאלת ביצועה של עסקת חליפין. טענות המשיבים 13. בתגובה לטענות אלה, טוענים המשיבים כי על אף העיכוב הממושך במימוש הצורך הציבורי שבבסיס ההפקעה, וחרף הפגיעה בזכות הקניין המלווה כל הפקעת קרקע פרטית, אין מקום לבטל את התכנית ולהשיב האדמות המופקעות לידי העותרים. לדבריהם, מאז שנת 2000, ובמיוחד מאז שנת 2003, מתקיימת פעילות של ממש לקידום מטרת ההפקעה, ואמנם בסמוך להגשת העתירה הוגשה תוכנית ג/16060 לוועדה המחוזית, לפיה המקרקעין הנידונים ינוצלו להקמת יישוב עירוני ומרכז תעסוקה למגזר הערבי בגליל. פעילות זו, מטעימים המשיבים, שוללת את ההנחה כי חלוף הזמן הרב מהווה ראיה לזניחת מטרת ההפקעה או כי הם לא פעלו בשקידה ראויה למימוש מטרה זו. המשיבים מוסיפים ומזכירים, כי תכנון פרויקטים מן הסוג בו עוסקת העתירה הינו מלאכה מורכבת האורכת זמן רב ומצריכה תכנון סבלני וחשיבה מעמיקה, וכי בעובדה זו, כמו גם במציאות הישראלית שבה הליכי תכנון ופיתוח מתמשכים זמן רב, יש כדי להסביר את העיכוב הרב ביישום התכנית. בנקודת הזמן הנוכחית, גורסים המשיבים, מעלה בחינת מאזן הנזקים כי הנזק לציבור עקב ביטול התכנית יעלה עשרות מונים על הנזק לפרט. בנוגע לטענת העותרים בנוגע להיעדרו של צורך בביצוע הפקעה, על רקע החלת התכנית גם על קרקעות פרטיות, טוענים המשיבים, כי בשיתוף פעולה עם המועצה המקומית ולבקשתה, אמנם הוסכם על החלת התוכנית בקרקעות פרטיות, תוך תקווה שסגנון הבניה העירוני בשטח ההפקעה יחלחל גם לשטחים הפרטיים. עם זאת, אין בדבר, לדבריהם, כדי להוות תחליף לתכנית בשטחים המופקעים אלא רק כתוספת לה. באשר לטענה בדבר שינוי מטרות ההפקעה, גורסים המשיבים, כי גם אם לאורך השנים חל שינוי ביישומה של מטרת ההפקעה, בשל הצורך להתאימה באופן מרבי לצרכים האקטואליים של התושבים, הצורך הציבורי המקורי שלשמו הופקעו המקרקעין מאז 1976 ועד היום נותר אחד, והוא שריר וקיים, ואף ביתר שאת. המשיבים חותמים דבריהם בטענה כי אם יסבור בית משפט זה כי הנסיבות מצדיקות את ביטול ההפקעה בכל זאת, מן הראוי הוא כי יתחשב בהכרעתו הסופית של בית המשפט בבג"צ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 625 (2001) (להלן: עניין קרסיק), וימתין לסיום הליכי החקיקה בהצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התשס"ו-2003 (להלן: הצעת החוק הממשלתית). ההכרעות בשני אלה, גורסים המשיבים, ובכלל זה בשאלת תחולתה בזמן של הלכת קרסיק, ובשאלת פרק הזמן בו תתאפשר השבת קרקע מופקעת עקב אי מימוש מטרתה הציבורית, שבה דנה הצעת החוק הממשלתית, נוגעות ישירות להפקעה דנן ועל-כן נכון יהיה אם בית המשפט יתחשב בפסק הדין הסופי בעניין קרסיק וימתין לסיום הטיפול בהצעת החוק הממשלתית, אם יחליט על ביטול ההפקעה. דיון (א) השיהוי בהגשמת מטרות ההפקעה-עקרונות כללים הפקעות- רציונאלים 14. עצם קיומה של זכות לרכישה כפויה של שטח המצוי בבעלות פרטית על-ידי המדינה או גורם מטעמה מלמדת כי המחוקק סבר שבנסיבות מסוימות בהן קיים צורך ציבורי במקרקעין גובר האינטרס הציבורי על זכות הקניין של היחיד ומצדיק את פעולת הרשות. אכן, הפקעת מקרקעין נועדה לספק "מוצרים" המשרתים פונקציות ציבוריות חשובות שאין בידי השוק החופשי לספק בעצמו באופן מיטבי. ההנחה הגלומה בהפקעה היא שהתכנון האזורי המאורגן והכולל המאפיין את הפעילות המדינתית משרת את האינטרסים הרחבים של החברה בכללותה, לרבות בעלי המקרקעין המופקעים, ומגשים ערכים של יעילות (ראו אהרון נמדר הפקעת מקרקעין- עקרונות, הליכים ופיצויים 29-28 (2005) (להלן: נמדר)). משכך, ראוי כי על הפרט החי בצוותא במסגרת קהילתית ונהנה באופן שוטף מן היתרונות הנובעים מן החיים בקהילה, יוטלו, אם הדבר נחוץ, גם חובות לגביה (ראו חנוך דגן "שיקולים חלוקתיים בדיני נטילה שלטונית של מקרקעין" עיוני משפט כא (3) 491, 502 (1998) (להלן: דגן-שיקולים חלוקתיים). מטעמים אלה נחשבת ההפקעה ל"הכרח בל יגונה" ול"רע הכרחי" (פרשת מחול השנייה, בעמ' 321; עע"מ 9316/05 הועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה נ' בכור, פסקה 13 לפסק דינו של השופט ד' חשין (טרם פורסם, 5.3.2008); ראו גם עע"מ 1369/06 הלביץ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה, פסקה 40 לפסק דינו של השופט דנציגר (טרם פורסם, 9.7.08) (להלן: עניין הלביץ)), שחרף הפגיעה בזכותו של הפרט לקניין, יש מקום לעשות בה שימוש בעת הצורך. החובה להגשים את מטרות ההפקעה במהירות סבירה 15. ברם, הפגיעה הקשה בזכות הקניין של היחיד, שאליה מתלווה גם פגיעה בחירות בשל אלמנט הכפייה הטמון בהפקעה, ופגיעה ברגשות עקב הרגש הסנטימנטאלי המתפתח פעמים רבות כלפי הקניין (נמדר, בעמ' 29), מטילות על הרשות דרישות מוגברות בהפעילה את סמכות ההפקעה. כך, בטרם הפקעה מחויבת הרשות בבחינת קיומה של מטרה ציבורית מסוימת ומוגדרת; זיקתה של המטרה הציבורית למקרקעין הקונקרטיים שהפקעתם מתבקשת; וקיומו של צורך בהפקעה דווקא, על מנת לממש את המטרה הציבורית (עניין הלביץ, פסקה 54 לפסק הדין; עניין קרסיק, בעמ' 638; פרשת מחול השנייה, בעמ' 324). דרישה נוספת המוטלת על הרשות בהפקיעה את קניינו של הפרט, הינה כי תגשים את מטרת ההפקעה במהירות ראויה וללא התמהמהות (ראו עע"מ 10398/02 וייס נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון (טרם פורסם, 25.5.05) (להלן: עניין וייס)) אכן, השתהות במימוש המטרה הציבורית עשויה להצביע על כך שהרשות זנחה את המטרה שעמדה בבסיס הפקעת המקרקעין ושהיא אינה זקוקה להם עוד, ובמקרים מסוימים שאף שלא נזקקה להם מלכתחילה (פרשת מחול השנייה, בעמ' 325; עניין וייס; בג"צ 10784/02 קרן קיימת לישראל נ' אתרים בחוף ת"א, חברה לפיתוח אתרי תיירות בת"א-יפו, פ"ד נח (3) 757 (2004) (להלן: עניין קק"ל)). במצב דברים זה, בהיעדר ראיה נגדית, יעמוד השיהוי, לכל הפחות, בניגוד לחובה לפיה על מטרת ההפקעה להוסיף ולהתקיים למשך כל התהליך, עד להגשמתה הסופית (עניין קרסיק, בעמ' 647; ראו גם עניין הלביץ, פסקאות 56-55 לפסק דינו של השופט דנציגר). 16. בנוסף להיבט זה, הראייתי, של ההשתהות, נושאת היא גם היבט מהותי. היבט זה מתבטא בכך שהרשות הנמנעת לפעול במהירות הראויה מפרה בכך את חובת הנאמנות וההגינות שלה כלפי הציבור, לנהוג באופן סביר ובשקידה ראויה להגשמת המטרה הציבורית שביסוד הנטילה השלטונית (עניין קק"ל, בעמ' 764; עניין וייס; פרשת מחול השנייה, בעמ' 326). רשות המשתהה משך שנים בהגשמת המטרה העומדת בבסיס ההפקעה פוגעת באופן בלתי מידתי באינטרסים וברגשות של בעליה המקוריים של המקרקעין, ובאמונו ברשויות השלטון, שכן בראותו את אדמתו מונחת כאבן שאין לה הופכין, עלולה לקנן בו התחושה שלא היה ממש בטענות הרשות המפקיעה בדבר הצורך הציבורי בנטילת הנכס. בלבו של אדם כזה עלולה להתעורר תקווה כי לא ירחק היום והמקרקעין יוחזרו לידיו. מצב דברים זה עלול לזרוע אי ודאות ובלבול בקרב הנפקע ולהקשות עליו להשלים באופן סופי עם מעשה ההפקעה ולהתקדם הלאה (פרשת מחול השנייה, בעמ' 326; עע"מ 319/05 בונשטיין נ' המועצה המקומית זיכרון יעקב (לא פורסם, 1.2.07) (להלן: עניין בונשטיין); ראו גם אריה קמר דיני הפקעת מקרקעין 376-375, 380 (מהדורה שביעית, 2008) (להלן: קמר)). 17. בעוד שההיבט הראייתי מתרכז בעיקר בפגיעה הנגרמת לבעל המקרקעין בעקבות השיהוי, ההיבט המהותי של השיהוי פורס את כנפיו גם לאינטרס הציבורי הרחב שמאחורי ההפקעה. כך, לצד הפגיעה באמונו של הפרט שאדמתו הופקעה ברשויות השלטון, פוגע השיהוי באמון הציבור בכללותו ובתדמיתה של הרשות המפקיעה, שעלולה להיתפש כמי ששיקול פסול בדבר הגדלת הקופה הציבורית על חשבון קניין היחיד הוא המנחה אותה, ושרוממות הצורך הציבורי שבפיה הינה חסרת כיסוי (פרשת מחול השנייה, בעמ' 326; קמר, בעמ' 376). בנוסף, אם אמנם קיים צורך ציבורי ביסוד ההפקעה, מורה האינטרס הציבורי כי צורך זה יבוא על סיפוקו בזמן המינימאלי האפשרי ולא ייגרר עד בלי די (קמר, שם; ראו גם עניין בונשטיין, פסקה 12 לפסק דינו של השופט ג'ובראן; ראו גם סעיף 11 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 הקובע כי "הסמכה או חיוב לעשות דבר, בלי קביעת זמן לעשייתו - משמעם שיש סמכות או חובה לעשותו במהירות הראויה(...)"). ניתן גם לטעון כי השתהות ממושכת בביצוע ההפקעה, תוך עמידת הרשות על שימור הקרקע בידיה, חוטאת לחובתה המתמדת והנמשכת של הרשות להפעיל את שיקול דעתה ולשקול את הצורך בהפעלת הסמכות הנתונה בידה (ראו למשל בג"צ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3) 29 (1983)). ביטול הפקעה עקב שיהוי בלתי סביר 18. הנה כי-כן, התמהמהות במימוש מטרות הפקעה עלולה להסב נזק רגשי לפרט הבודד בעקבות הקושי להשלים עם סופיות ההפקעה, כמו גם נזק ממוני, לפגוע באמון הציבור ברשויות השלטון ולעכב את ביצוען של מטרות נדרשות. משכך, אם מוכח שהשיהוי בלתי סביר, עשוי הדבר להצדיק, במקרים חריגים, את ביטול ההפקעה (עניין קק"ל, בעמ' 764-763; עניין וייס; עניין בונשטיין, פסקה 12 לפסק דינו של השופט ג'ובראן). הקפדה יתרה עם הרשות כי לא תשקוט על השמרים וכי תפעל במרץ להגשמת תכליות ההפקעה עד כדי ביטול ההפקעה במקרה החריג שבו היא מפרה את חובתה, בהתקיים תנאים רלבנטיים נוספים, עשויה לשמש תמריץ עבור הרשות לפעול בשקידה ובמהירות ראויה למימוש מטרות ההפקעה, לשקול לעומק את הצורך בהפקעה בטרם ביצוע; וכשהדבר אפשרי, להקדים ולבחון את היתכנות הפרויקט עובר להפקעה. הדבר אף עשוי לקדם נורמה שבה השימוש בכלי החד של הפקעה ייוחד למקרים בהם קיים צורך ציבורי אמיתי ובר יישום, ולעודד שימוש יעיל במשאב המקרקעין המוגבל. 19. השאלה מה ייחשב לשיהוי בלתי סביר הינה שאלה תלוית נסיבות (בג"צ 465/93 טריידט נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה, פ"ד מח(2) 622, 631 (1994); דנג"ץ 4466/94 נוסייבה נ' שר האוצר, פ"ד מט(4) 68,81 (1995) (להלן: עניין נוסייבה). אכן, מן המפורסמות הוא שהליכי תכנון, לא כל שכן כשהשטח המופקע הינו רחב היקף, כרוכים בזמן ממושך, ואין לטעון כי כל עיכוב, ואפילו ארוך הוא, מביא לביטול הפקעת הקרקע (ראו למשל עניין קק"ל, בו נמנע בית המשפט מלבטל את ההפקעה על אף שחלפו 40 שנה מאז הופקע הנכס; עניין בונשטיין, בו חרף חלוף 30 שנה מיום ההפקעה, קבע בית המשפט כי הרשות הוכיחה צורך ציבורי עתידי באדמה המופקעת וכי ביטול ההפקעה עלול להביא למצב בלתי הפיך). אדרבא, "החיפזון הוא מן השטן", ואין זה רצוי כי הרשויות ימהרו להוציא אל הפועל את יעדן במחיר של הגדלת הסיכון לטעות. מהם איפוא השיקולים שייבחנו בטרם הכרעה בדבר סבירותו של שיהוי? 20. בית משפט זה עמד בפסיקתו על שורה של משתנים שיילקחו בחשבון לשם בחינת שאלה זו, ובכלל זה משך הזמן שחלף מאז ביצוע ההפקעה וגובה הנזק שנגרם לבעל החלקה המופקעת בעקבות השיהוי (עניין טריידט, בעמ' 631; פרשת מחול השנייה, בעמ' 326; עניין נוסייבה, בעמ' 89). שיקולים נוספים שעשויים לשמש את בית המשפט כוללים, בין היתר, את דרך התנהלותה של הרשות המפקיעה; היקף האמצעים העומדים לרשותה של הרשות בפעילותה (קמר, בעמ' 380-379); הסיבות בעטיין מתעכב מימוש יעדי ההפקעה; היקף השטח המופקע; מידת המורכבות והקשיים הכרוכים בהליכי התכנון; וקצב התקדמות יישומן של מטרות ההפקעה בחלקות אחרות בתחום המקרקעין המופקעים (עניין בונשטיין, פסקה 15 לפסק דינו של השופט ג'ובראן; בג"ץ 9332/01 לוינהרט נ' שר האוצר (לא פורסם, 30.10.03) (להלן: עניין לוינהרט); בג"צ 5302/04 חברת חלקות 175-176 בגוש 30091 בע"מ נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 30.12.05)). הקביעה אם השיהוי חורג ממתחם הסבירות טעונה איזון בין השיקולים השונים, תוך מתן משקל לעקרונות הכללים בדבר הזכות החוקתית לקניין ולחירות. עם זאת, גם קביעה שהשיהוי הינו בלתי סביר לא תביא בהכרח לביטול ההפקעה. בטרם יחליט בית המשפט כי יש מקום לנקוט בצעד דרסטי זה (ראו פסק דיני בעניין וייס, פסקה 2), עליו להוסיף ולבחון, בין היתר, את הנזק שייגרם עקב הביטול לאינטרס הציבורי (ובאותו האופן, את התועלת הציבורית מהותרת השטח בידי הרשות המפקיעה), וכן את היחס בין נזק זה לבין הנזק שנגרם לבעליו הקודמים של השטח המופקע, הן בשל ההפקעה, הן בשל השיהוי (פרשת מחול השנייה, בעמ' 326). במסגרת זו, ברי כי במקרים רבים לפחות חלק מן הנזק שנגרם לבעל המקרקעין המקורי הוא בבחינת "עובדה מוגמרת" והשבת המקרקעין אליו לא תצליח להביא מזור למלוא הפגיעה שנגרמה לו. משכך, בעת בחינת מאזן הנזקים יש לתת את הדעת, בין היתר, גם להשפעת החזרת המקרקעין אליו על גובה הנזק שסבל. בחינה זו של מאזן הנזקים והתועלות בין הצדדים משלבת למעשה את מבחן המידתיות השלישי ("מבחן המידתיות במובנה הצר") בבחינת האפשרות לבטל את ההפקעה (עניין קרסיק, בעמ' 647). בכך מהווה האיזון מקור הגנה חשוב עבור הפרט מפני הפעלת הכוח השלטוני, במיוחד נוכח פער הכוחות המובנה בין הפרט לבין הרשות (ראו עניין קרסיק, בעמ' 650; עניין נוסייבה, בעמ' 89; חנוך דגן קניין על פרשת דרכים 117-116 (2005) (להלן: דגן)). (ב) מן הכלל אל הפרט: בחינת סבירות השיהוי משך השיהוי 21. משטרם אושרה תכנית סופית בנוגע לשטח המופקע שתוכל לשמש נקודת מוצא למדידת תקופת השיהוי, תחושב תקופה זו כפרק הזמן שבו הקרקע מוקפאת כשנקודת הסיום למדידת פרק זמן זה הוא יום הגשת העתירה (ראו בג"צ 5091/91 נוסייבה נ' שר האוצר (לא פורסם, 9.8.94), פסקה 9 לפסק הדין (להלן: בג"צ נוסייבה); ראו גם עניין הלביץ, פסקה 69 לפסק הדין). כ-26 שנים חלפו מאז הועברו המקרקעין נשוא העתירה דנן לרשות המדינה ועד להגשת העתירה ועוד כשלוש שנים נוספות מאז הודיע המשיב לבעלי הקרקעות על דבר ההפקעה. מים רבים זרמו בנהרות תבל מאז, והמקרקעין עומדים בשיממונם. אף אם כקביעת בית משפט זה בפרשת מחול השנייה, "יש לפצל את הזמן על-פי מרכיביו", למצער בכל הנוגע לעותר בבג"צ 3421/05, ולבדוק את נסיבות העיכוב בכל מקטע בנפרד, לא ניתן להתעלם מפרק הזמן הכולל שעבר ומן הנזק המצטבר שנגרם לעותרים, הממוני והבלתי ממוני, כתוצאה מן השיהוי הארוך. אמת היא כי במקרים רבים תיחלש הזיקה הרגשית בין בעלי המקרקעין לבין הנכס המופקע, ופצעי ההפקעה יגלידו, בחלוף שנים ארוכות מיום הוצאתה לפועל (ראו למשל דבריי בע"א 5964/03 עיזבון המנוח אדוארד ארידור ז"ל נ' עיריית פתח-תקווה, פסקה 10 לפסק הדין (טרם פורסם, 16.2.06) (להלן: עניין ארידור)). במקרים מסוימים חלוף השנים יביא לשינוי בזהות הטוענים ועמו להחלשת הקשר בין הטוענים החדשים למקרקעין. ואמנם, סעיף 14ד (א) להצעת החוק הממשלתית, קובע כי בחלוף 25 שנים מפרסום הודעת ההפקעה רשאי שר האוצר, לפי התנאים הקבועים בסעיף "להשתמש בקרקע (...) לכל מטרה שהיא, לרבות העברת הבעלות בה לאחר בכפוף להוראות כל דין, בין אם מומשה מטרת הרכישה ובין אם לאו (...)". בדברי ההסבר להצעת החוק, מוסבר הסעיף בכך ש- "חלוף הזמן מביא גם להיחלשות הדרגתית של הקשר הרגשי של הבעלים לקרקע, קשר המשמש כאחת ההצדקות להכרה בזכות הבעלים להשבה" גם פסק דינו של השופט מ' חשין בעניין קרסיק, המהווה "שיר הלל" לזיקה הנמשכת של בעליו לשעבר של הנכס המופקע כלפי המקרקעין, אינו מציע לקבוע זיקה נצחית, משל נותרה זכותו של הנפקע זכות בעלות (פסקאות 65-64 לפסק דינו של השופט מ' חשין). אכן, וכמאמר הצעת החוק, שימור הזיקה בין בעל המקרקעין המקורי לאדמתו עלול, בחלוף פרק זמן ממושך, לפגוע בוודאות המשפטית וביציבות הקניינית וללבות התדיינות ממושכת בנוגע לזהות הזכאים לתבוע פיצויים או השבה. ואולם, מצב בו דווקא הימנעותה של רשות מלפעול במהירות סבירה מביאה בנקודת זמן מסוימת להרחבת שיקול דעתה בנוגע למקרקעין המופקעים, מצב מוקשה הוא, שהרי יש בו כדי לתגמל את הרשות על מחדלה. בנוסף, ההנחה כי חלוף הזמן מחליש את זיקתו של בעל המקרקעין הקודמים לשטח אינה תמיד נטולת ספקות. ודוק: דווקא השנים הנוקפות בלא שנרשם כל שינוי בנכס עלולות, במקרים מסוימים, להעצים את תסכולו וכעסו של בעל המקרקעין הקודם ולהגביר את רצונו בשיבת האדמה אליו. אין גם ביטחון שזיקת יורשיו הישירים של בעל המקרקעין המקורי ביחס למקרקעין חלשה היא, בין אם על שום האפשרות שבילו את שנות ילדותם בנכס, בין אם על שום שחזו מן הצד בתסכולו של בעל המקרקעין מהיעדר כל התקדמות בנכס, וברצונם להשלים את המלאכה שלא עמד לו כוחו לסיימה, לאחר מותו. כשם שנקבע בעניין קרסיק, גם אני סבורה כי האיזון בין השיקולים ראוי שייעשה על-ידי המחוקק ואין זה רצוי שבית המשפט יקבע את מספר השנים ואת טיב הנסיבות שבעטין תינתק הזיקה בין בעל המקרקעין ושלוחיו לבין הקרקע המופקעת. בשלב זה, ולצורך המקרה דנן, אתייחס אל פרק הזמן הארוך שחלף כשיקול התומך בנטייה לראות בהשתהות המדינה כחורגת ממתחם הסבירות, גם אם, כמובן, אין בו לבדו כדי להכריע. חלוקת הזמן למקטעים 22. המדינה עמדה בדבריה על הפעלתנות היתרה שאפיינה את התנהלות המשיבים משנת 2003, תוך שהיא מסכימה כי "בחלק מן השנים לא חלה התקדמות של ממש בתכנון", וכי "בחלק מן השנים לא פעלו הרשויות בשקידה ראויה לקידום מטרות ההפקעה". אכן, הפעלתנות המאוחרת של המדינה, בתכנון, בהכנסת שינויים נדרשים ובמאמץ לאישור תוכניות, סותרת את ההנחה כי בהשתהותה זנחה המדינה את מטרות ההפקעה. עם זאת, קביעה כי מקטע זמן אחד שבו נהגה הרשות בשקידה ראויה "מכשירה" בהכרח מקטע זמן אחר בו השתהתה ללא הצדקה, קביעה מוקשה היא, לא רק בשל האפשרות שהנמרצות המאוחרת אינה מנותקת מהחשש מהתערבות שיפוטית, אלא אף משום שדי בהשתהות בשנים הקדומות כדי לגבש הפרה של חובת הנאמנות מצד הרשות. עם זאת, ביטול ההפקעה לא נועד "להעניש" את הרשות על מחדלה, אלא להבטיח שייעשה שימוש במקרקעין לטובת האינטרס הציבורי, להגן על זכות הקניין של הפרט ולתמרץ את הרשות להפעיל את חובתה לפעול. כאשר מתקבל הרושם שהרשות מבצעת את הנדרש ממנה ופועלת במהירות ראויה להגשמת מטרות ההפקעה, הגם שבאיחור, נראה כי האינטרס הציבורי יצדיק, במרבית המקרים, כי לא תבוטל ההפקעה בשלב זה ויתאפשר לרשות להתקדם הלאה. כפי שיוסבר להלן, את הפגיעה באינטרס הקנייני של הפרט עקב העיכוב במימוש מטרות ההפקעה עד לאותה פעלתנות מאוחרת, ניתן לעיתים לרפא בדרך של פיצוי מוגבר. המועד לעריכת הליכי תכנון 23. עיון במהלך העניינים שסבב את המקרקעין נשוא העתירה מעלה כי חלק ניכר מהעיכוב במימוש מטרות הנטילה השלטונית, מקורו בהתארכות ההליכים ברשויות התכנון ובאי אישורן של כמה תוכניות שהוגשו לרשויות האחראיות לאורך הדרך, כמו שהן. השינויים שהוכנסו ביעדי התוכניות לאורך השנים תרמו אף הם לכך שבהגיענו עד הלום, טרם החל מימושו של יעד כלשהו בשטח. בפרשת מחול השנייה שהובאה בעניין זה לבית המשפט בחלוף 20 שנה ממעשה ההפקעה, קבע בית משפט זה כי אף שבהקדמת הליכי התכנון להליכי ההפקעה יש כדי לשמש ערובה לחיוניות ההפקעה, יש לתת את הדעת גם לצורך בגמישות תכנונית ולכך שלעיתים, המציאות מחייבת הכנסת שינויים במטרות ההפקעה, דבר המחייב קיום הליכי תכנון מחודשים לאחר שהקרקע כבר הופקעה. אכן, רצוי וראוי היה שהליכי התכנון יוקדמו לביצוע ההפקעה (ראו והשוו: בג"צ 3028/94 מהדרין בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד נא(3) 85, 97-96 (1995) (להלן: עניין מהדרין); וראו גם פסק דיני בע"א 1528/05 רשות הנמלים והרכבות-רכבת ישראל נ' אביגדורוב (לא פורסם, 14.9.05)). פעולה בסדר דברים זה מגדילה את הסיכוי כי השימוש בכלי החד של נטילה שלטונית ייעשה לאחר בחינה מקיפה של היתכנות השימוש במקרקעין המסוימים לשם הגשמת המטרה. הקדמת תכנון להפקעה גם תעביר חלק מפרק הזמן ההכרחי הנדרש לצורך הליכי התכנון לשלב שלפני ההפקעה ותקצר למצער חלק מסוים מפרק הזמן הנדרש למימוש יעדי ההפקעה. בכך, יהיה כדי להקטין את אי הודאות האופפת את הנפקע עקב הימשכות הזמן, ולהפוך את הפגיעה בו עקב ההפקעה, הממונית והבלתי ממונית, למידתית יותר. ואמנם, השנים הארוכות שחלפו מאז ההפקעה, בפרט אלו שחלפו מאז העתירה בפרשת מחול השנייה, מקרינות על ההחלטה הראשונית להקדים הפקעה לתכנון ומצביעות על הקושי הכרוך בה. ברם, לעיתים מחייבים האינטרס הציבורי בוודאות, החשיבות הציבורית של הקרקע או העלויות הכרוכות בהליכי התכנון כי אלו יבוצעו לאחר מעשה ההפקעה (עניין מהדרין, בעמ' 97). לפעמים, מחייב גודלו של השטח המופקע את דחיית הליכי התכנון עד לאחר שיופקעו כל החלקות הדרושות וניתן יהיה לתכנן את המקרקעין כולם (בג"צ 67/79 שמואלזון נ' מדינת ישראל, פ"ד לד(1) 281, 285 (1979) (להלן: עניין שמואלזון). לפעמים מביאים עמם שינויי העיתים צרכים חדשים, סדר עדיפויות חדש ודגשים אחרים המצריכים חזרה אל שולחן התכנון לאחר שההפקעה בוצעה זה כבר. ניתן אמנם לטעון לגבי שיקול אחרון זה, כי במקרים רבים הצורך בשינוי סדר העדיפויות, הדגשים והמטרות נובע מחלוף הזמן, הנגרם מצדו מסיבה אחרת, ומכאן שאף שיש בשינוי שכזה כדי להאריך עוד יותר את הליכי הגשמת המטרה, אין הוא הסיבה ההתחלתית לשיהוי. במילים אחרות, אילו מראש בוצעו מרבית הליכי התכנון בענייננו עובר להפקעה, ממילא הייתה ממומשת מטרתה קודם לשנת 1991 וכלל לא היינו מגיעים למצב בו היה נשקל שימוש באדמות הנידונות למטרה חדשה. כך או כך, בית משפט זה הכריע בפרשת מחול השנייה כי שינוי הנסיבות החיצוני ולאחריו שינוי סדר העדיפויות, הצדיקו עריכת הליכים תכנוניים חדשים לאחר ההפקעה. השנים שחלפו מאז פסק הדין בפרשת מחול השנייה הביאו לשינויים מסוימים נוספים בתוכנית שחייבו קיום הליכי תכנון נוספים. המרכזי שבשינויים התבטא בתכנית ג/ 14056, אשר שינתה את ייעוד המקרקעין נשוא העתירה וקבעה כי אזור ג'דידה-מכר יהפוך לאזור בעל מרקם עירוני שיכלול שטח פתוח ציבורי ופארק תעסוקה, זאת תחת הנוף הכפרי הפתוח שיועד למקרקעין בתוכנית שקדמה לה. שינוי זה אינו עומד, לטעמי, בניגוד למטרה המקורית של ההפקעה, קרי יצירת אפשרויות מגורים ותעסוקה לתושבי אזור העיר עכו, אלא הוא לכל היותר שינוי בדרך יישומה, הנובע מדרישות תכנוניות, מן החובה להתאים את תכנית ההפקעה לתכנית המתאר ומהתבהרות הצרכים. אשר על-כן, גם לו העדפנו את דעת המיעוט של השופט מצא בפרשת מחול השנייה, דעה שזכתה לחיזוק במספר פסקי דין נוספים, ולפיה הרשות רשאית לבצע אך שינויים שאינם מהותיים במטרות ההפקעה בלא שתצטרך להפקיע את הקרקע מחדש (ראו למשל עניין קרסיק, בעמ' 667), אין לומר שהשינויים שבוצעו בתכנית חורגים באופן משמעותי מן המטרה המקורית. לפיכך, אף שסבורה אני כי חשיבותה של זכות הקניין וחובתה של הרשות לנהוג במידתיות מצדיקות כי, ככל שהדבר ניתן, ייעשו מרבית הליכי התכנון והבדיקות הנחוצות לפני הלחיצה על הדק ההפקעה, יש בשינויים שבוצעו בתוכניות לאורך השנים, לפני פרשת מחול השנייה, וגם לאחריה, כדי להצדיק, את פעולות התכנון הממושכות שבוצעו לאחר ההפקעה במקרה דנן. הפקעת שטח רחב היקף 24. על מנת לבסס את טענתם בדבר זניחת מטרת ההפקעה, ולו לגבי קרקע א', מצביעים העותרים בבג"צ 3421/05 על כך שתכנית ג/6073 שבגינה נמצאה ההצדקה להפקעה בעתירה הראשונה, לא כללה, בסופו של דבר, את קרקע א' בגדרה. הדבר מעיד לדבריהם, על כך שלא נעשו כל הליכי תכנון בנוגע לקרקע זו ועל היעדרה של מטרה ציבורית אמיתית לגביהם. בדומה, טוענים העותרים בבג"צ 11679/05 כי קרקע ב', הממוקמת בקצהו של שטח בן כ-2000 דונם, אינה נחוצה באמת לשם הגשמת המטרה הציבורית שבבסיס ההפקעה ויעיד על כך פרק הזמן הממושך שבו לא נעשה בה דבר. בית משפט זה עמד פעמים רבות על כך שכאשר המקרקעין המופקעים הם אך חלק קטן מתוך מתחם רחב היקף שהופקע כולו, לא ניתן להתייחס אל המקרקעין בנפרד ולבודד את הטיפול בהם מתכנונו הכולל של האזור (עניין לוינהרט, פסקה 2 לפסק הדין; עניין הלביץ, פסקה 72 לפסק הדין). משכך, אם הרשות המפקיעה מממשת את מטרת ההפקעה בחלק מסוים של המתחם המופקע באופן שאינו מלמד על כוונתה לוותר על מימוש המטרות בחלקים האחרים, אין להסיק מהימנעותה בשלב הביניים ממימוש מטרות ההפקעה באחת החלקות המופקעות, על זניחת המטרה בנוגע לאותה חלקה (עניין בונשטיין, פסקה 15 לפסק הדין; עניין נוסייבה, בעמ' 79; עניין הלביץ, פסקה 72 לפסק הדין). עם זאת, במקרה שבו קיים בסיס להבחנה אמיתית בין החלקות השונות, עשוי בית המשפט לבחון בכל זאת את התקדמות ההליכים לגבי חלקה מסוימת, במנותק מן ההתרחשויות לגבי השטח המופקע בכללותו (עניין הלביץ, פסקה 73 לפסק הדין; ראו גם דגן, בעמ' 119). כשם שהוסבר, קרקע א' נכללה במקור במסגרת תכנית ג/במ/126 שנועדה למצוא פתרונות דיור לעולים חדשים. אף שהגורמים הרלוונטיים החלו בביצוע העבודות בשטח לשם הוצאתה לפועל של התוכנית, הוקפאה היא לבסוף בשל חריגתה ממספר תוכניות מתאר ארציות. תכנית 6073 שהחליפה את התכנית הקודמת ונועדה לספק צרכים מסוימים במסגרת שלב ביניים בדרך לתכנית שלמה, כללה אף היא חלק מקרקע א', אך זו נגרעה ממנו בסופו של דבר מטעמים תכנוניים. קרקע א' נשמרה, אם-כן, לשימוש בשלב מאוחר יותר של ההליכים למימוש מטרות ההפקעה. בטענותיה, עמדה המדינה בפירוט על הצורך ביחידת הקרקע הנדונה, על ייחודה באזור זה של הארץ, מבחינת היקפה, זמינותה, תנאי הקרקע הקיימים בה והנגישות אליה. עוד הרחיבה המדינה על התקדמות הליכי התכנון עד כדי צפי להגשת התוכנית בפני המועצה הארצית בתקופה הקרובה. באופן ספציפי, יועדו חלקות 49, 69 ו-81 המרכיבות את קרקע א' לשמש לצורך מגורים ותעסוקה, ואילו חלקה 2, אף היא חלק מקרקע א', יועדה למגורים ולסלילת כביש עירוני ראשי. במצב דברם זה, אינני סבורה כי יש ללמוד דבר מה מגריעת קרקע א' מתכנית הביניים 6073, או כי יש בדבר כדי להצביע על זניחת מטרות ההפקעה בנוגע לקרקע זו. אין זהו, איפוא, המקרה שבו הרשות מציגה באופן מלאכותי אוסף של פרויקטים שניתן להפרידם כפרויקט גדול אחד (דגן, בעמ' 119), או שבו הרשות מפקיעה שטחים מעבר לדרוש לה ומתחילה לממש את מטרת ההפקעה בחלק של השטח על מנת שהדבר ייחשב לה כאילו החלה לממש את מטרת ההפקעה ביחס לשטח כולו (עניין הלביץ, פסקה 77 לפסק הדין). הוא הדין לגבי מיקומה הנטען של קרקע ב' בקצה השטח המופקע, ממנו לבדו אין ללמוד דבר ביחס למתחם בכללותו. במסגרת טענותיה הצביעה המדינה באופן פרטיקולארי על שקרקע זו תשמש "כשטח בפיתוח אקסטנסיבי, שטח למוסדות כלל אזוריים ודרך חדשה". בתכנית מתאר ג/14056 בואר המונח "מוסדות כלל אזוריים", ככולל "מוסדות תרבות, מוסדות חינוך והשכלה גבוהה, מוסדות בריאות וכיו"ב. הכל כפי שייקבע בתכנית מפורטת עפ"י פרוגרמה מתואמת עם הרשויות הנוגעות בדבר" (סעיף 3.2.4). עוד הוסבר בתכנית המתאר, כי המוסדות האמורים נועדו לחיזוק העיר עכו הסמוכה, הן בדרך של פינוי המוסדות הקיימים כרגע בעיר ופיתוח רצועת החוף שלה, הן לשם יצירת עורף שירותים עבור העיר. לצד זה הוסבר השימוש בקרקע לשם הקמת המוסדות האמורים, בקושי למצוא שטחים פרטיים נרחבים חלופיים עבור מטרה זו, בשל ריבוי בעלים פרטיים, ובהזדמנות להפוך את המרקם העירוני המתוכנן, שיכיל גם פארק תעסוקה, למצליח ואטרקטיבי (סעיף 3.4). תזכיר ההנמקה הפרוגרמתית שהוכן לצורך התוכנית מוסיף ומציין כי ""המרחב הציבורי" הכולל תשתיות ושירותים ציבוריים בישוב אינו מפותח, וקיים מחסור חמור בתשתיות בסטנדרטיים עירוניים איכותיים" (סעיף 1.3). המוסדות הציבוריים, בצוותא עם דרכי גישה, קשורים, אם-כן, קשר רציונאלי ברור למטרת ההפקעה המרכזית ולהפיכת האזור לעירוני. מיקומם של המוסדות הציבוריים "בשיפולים הדרומיים, המערביים והמזרחיים של גבעת טנטור" הוסבר בתזכיר ההנמקה הפרוגרמתית כמי שנקבע "בהתייחס לתוואי הטופוגרפיה, באופן שאזורים אלו מוקפים על-ידי שטחים פתוחים ירוקים". מכל האמור עולה כי אין ללמוד ממיקומה של קרקע ב' בקצה המקרקעין המופקעים דבר על ייעודה או להסיק כי הפיתוח שנעשה זה מכבר בחלקים אחרים של המקרקעין, אך לא בה, מלמד דבר מה על זניחת מטרות ההפקעה בכל הנוגע אליה. השטח המופקע רחב היקף הוא, ומימוש המטרות לגביו הינו, באופן טבעי, מורכב ורצוף קשיים. אף כי ברי שגודל השטח לא יאפשר לרשות המפקיעה זמן בלתי מוגבל להוצאה לפועל של התכניות החלות על השטח לצורכי ציבור, רוחב היקפם של המקרקעין בכללותם יילקח בחשבון בבחינת סבירות השיהוי, הן בהתייחס למכלול השטח המופקע, הן, בכפוף לחריגים נסיבתיים מסוימים, בהתייחס לחלקות המופקעות בנפרד. הנזק שסבלו בעלי המקרקעין הקודמים 25. העותרים בשלוש העתירות לא הרחיבו טעון בדבר הנזק הספציפי שנגרם להם עקב השיהוי הארוך במעשה ההפקעה, זולת הצבעה על הפגיעה הגוברת והולכת בזכותם לקניין עקב הפקעה בלתי ממומשת. העותרים בבג"צ 3421/05 הוסיפו ותיארו את הפגיעה הרגשית שחשו והאכזבה שניקרה בלבם עקב כך שגם לאחר שתי העתירות שהגישו בעניין, דבר לא נעשה בחלקותיהם, אליה היה קשור אביהם בקשר רגשי עמוק. עוד ציינו עותרים אלה את הפגיעה הכלכלית והנזק הממוני הכבד שספגו, עקב כך שהחלקות המופקעות, אשר קיימו את משפחתם משך שנים בעיבוד חקלאי, נלקחו מהם בלא שניתנה תחתיה קרקע חלופית או פיצוי. מבלי להיכנס למדדים מדויקים, ברי כי שיהוי כה ממושך במימוש מטרות ההפקעה מביא עמו פגיעה בבעליה המקוריים של הקרקע המופקעת. עוצמת הנזק הבלתי ממוני עשויה להיות קשורה ישירות למשך השיהוי, שכן, בעוד שאדם נכון להשלים רגשית עם הקרבתו הפרטית ביודעו שאינטרס הכלל ייצא נשכר בזכות השימוש בקניינו, קשה יותר להתגבר על נטילה מאדם של נכס רב ערך והותרתו ללא דורש לאורך שנים. ההכרה בשיהוי כגורם העשוי להפוך את הפגיעה בזכות הקניין לכזו העולה על הנדרש (עניין נוסייבה, בעמ' 68) מלמדת אף היא על הגידול במידת הפגיעה הקניינית בבעלי המקרקעין המקוריים בעקבות השיהוי. העובדה שטרם נתקבל פיצוי כנגד הקרקע המופקעת, שיספק מענה לנזק הכלכלי שנגרם בעקבות ההפקעה, במיוחד כשמדובר במקרקעין ששימשו כמקור פרנסה, כבעניינם של העותרים בבג"צ 3421/05 (ראו דבריי בעניין ארידור, פסקה 10 לפסק הדין), מקבלת אף היא משקל ככל שחולף הזמן. ואמנם, במקום אחר ציינתי כי כשחרף חלוף זמן רב קיים קושי לבטל את ההפקעה, ייתכן ויהיה מקום לבחון אפשרות של מתן פיצוי נוסף לבעל מקרקעין שקיבל פיצוי במועד ההפקעה, שיחושב על פי שווי חלקת המקרקעין המופקעת במועד בו נקטה הרשות בצעדים הנחוצים הראשונים להוצאתה אל הפועל של התכלית שעמדה בבסיס ההפקעה בניכוי פיצויי הפקעה שכבר שולמו לבעל המקרקעין (עניין וייס, פסקה 3 לפסק דיני; וראו גם עניין הלביץ, פסקה 85 לפסק דינו של השופט דנציגר). אף כי התיקים שלפנינו, עניינם אינו בחישוב הפיצוי שיינתן לעותרים, שאלה המסורה לסמכותה של ערכאה אחרת, מהווה הדבר אינדיקציה לנזק הנגרם עקב השיהוי. הנה כי-כן, רכיב הזמן נושא עמו השפעה על הנזק שנגרם לבעל המקרקעין המקורי ומעורר ספק בדבר סבירותו של השיהוי. (ג) מן הפרט אל הכלל: מאזן הנזקים והתועלות 26. כאמור, על מנת לבדוק האם יש מקום לבטל את ההפקעה עקב השיהוי, יש להוסיף ולבחון מה נזק ייגרם למשיבים אם תבוטל ההפקעה, ולהעמידו אל מול הנזק שנגרם לעותרים בעקבות ההפקעה והשיהוי במימוש מטרותיה. המשיבים עמדו בטענותיהם ובחוות הדעת שצירפו, בפירוט רב, על חשיבותה הרבה של המטרה הציבורית לשמה נועדה ההפקעה. תזכיר ההנמקה הפרוגרמתית, שהוכן בשנת 2006 על-ידי ד"ר ראסם חמאיסי (להלן: התזכיר), עומד בהרחבה על הצורך הציבורי ביישום התכנית. במסגרת זו, עומד התזכיר על הגידול הצפוי באוכלוסיית ג'דידה-מכר ובמרקם העירוני הסובב את היישובים, ומדגיש את הצורך ביצירת רובע מגורים עירוני מודרני שיספק את הביקוש הגובר למגורים, במיוחד נוכח המחסור החריף בקרקעות מתאימות. עוד עולה מן התזכיר כי לצד אזור המגורים קיים צורך בהקמתם של אזורי תעסוקה ומוסדות ציבור שיספקו מענה לשיעור האבטלה הגבוה והיצע התעסוקה המוגבל, ויהוו מוקד משיכה למפעלים מודרניים, במיוחד נוכח ההידרדרות המתמשכת באזור התעשייה בעיר עכו. אף אם ניתן להסכים על עצם חשיבותו לאינטרס הציבורי של הקמת מתחם מגורים לאוכלוסייה הערבית באזור ההפקעה, כדי לעמוד על אופי הנזק שייגרם לאינטרס זה עקב ביטול התכנית, יש לבחון האם קיימת דרך חלופית להגשמת מטרות המדינה זולת ההפקעה והאם קיימת הצדקה לביצוע ההפקעה דווקא בשטח שנבחר. 27. האם ביטול ההפקעה יביא בהכרח לאי הגשמת התכלית שבבסיסה באמצעות כוחות השוק? האם לא קיימת אפשרות מעשית כי אזורי המגורים והתעסוקה יוקמו על ידי בעלי המקרקעין הפרטיים באופן שייתר את הותרת המקרקעין המופקעים בידי הרשויות? אכן, כאשר "ביצוע עצמי" של המטרה הציבורית על ידי בעלי המקרקעין המקוריים הוא אפשרי, ראוי שהרשות תנסה ללכת בדרך זו ותימנע מן החלופה הפוגענית יותר שבהפקעה (בג"צ 3956/92 מקור הנפקות והזכויות בע"מ נ' ראש הממשלה (לא פורסם, 22.12.94); ע"א 396/98 מדינת ישראל, נ' פז-חברת נפט בע"מ, פ"ד נח(3) 145, 152 (2004) (להלן: עניין פז); עניין קרסיק, בעמ' 687; דגן, בעמ' 118). דרישה שכזו נגזרת מעיקרון המידתיות, המורה כי מבין החלופות האפשריות תיבחר החלופה שפגיעתה פחותה. ברם, כשמדובר בפרויקט רחב היקף שהשטח המופקע בו גדול ומימוש המטרות מצריך תכנון כולל וארגון מרכזי, הופכת האפשרות להשאיר את היוזמה בידי בעלי הקרקעות לישימה פחות (בג"צ 307/82 לוביאניקר נ' שר האוצר, פ"ד לז(2) 141, 148 (1983) (להלן: עניין לוביאניקר); עניין פז, בעמ' 152 ואילך; דגן, בעמ' 118), והנזק מביטול ההפקעה הופך לשווה ערך לנזק מאי הגשמת המטרה הציבורית. הוצאתה לפועל של התכנית באופן ריכוזי נהנית מיתרון לגודל המביא להפחתת עלויות ומאמצעי מימון נרחבים. יפים לעניין זה דברי השופט אור בבג"צ נוסייבה: "יש צורך בתכנון כולל למתחם, יש צורך בקביעת סדר זמנים ועדיפויות בביצוע תוכנית, ויש צורך בגורם מרכזי אשר יכוון ויבטיח את מימוש התוכנית. נקל לשער, שאם ביצוע התוכנית במתחם גדול יימסר לכל אחד מבעלי החלקות במתחם, על מנת שיבצע את חלק התוכנית הנוגע לחלקתו, יהיה קושי רב להבטיח שהתוכנית תבוצע. עם ביטול ההפקעה לגבי חלקה פלונית, מגבלתו היחידה של בעליה תהיה שהוא לא יוכל לבנות אלא לפי יעדיה ומגבלותיה האחרות של התוכנית. אך הוא לא יהיה כפוף לתיכנון ספציפי על חלקתו (כל עוד לא יחרוג מהתוכנית), תכנון שבו מעוניינת הרשות המפקיעה. וגם זאת, תכנון ובניה על מספר חלקות בשטח רצוף, השייכים לבעלים שונים, מאפשר תיכנון טוב ומועיל יותר, תוך ראית צרכי הכלל וניצול מירבי וראוי של השטח המופקע. דבר זה אינו יכול להתממש, כשכל בעלים של חלקה יוכל לפעול על חלקתו כאשר יחפוץ, וללא קשר מחייב עם בעלי חלקות סמוכות. לפיכך, ביטול ההפקעה, כמבוקש על ידי העותר יש עמו פגיעה באינטרס ציבורי חשוב אשר ביסוד מטרת ההפקעה" (פסקה 8 לפסק הדין). הדברים מקבלים משנה תוקף כשהמקרקעין הרלוונטיים מורכבים מחלקות המצויות בבעלויות שונות, שאז עשויות להיות לאפשרות המימוש העצמי עלויות עסקה כבדות עקב היתרון ממנו נהנה, במצב כזה, זה אשר מתעקש להיות האחרון המוסר את החזקה בחלקתו (ראו עניין פז, בעמ' 152; דגן, בעמ' 119-118). 28. כך ככלל וכך גם במקרה דנן. המקרקעין המופקעים בענייננו כוללים, לפי התזכיר המעודכן, 1598 דונם. החלקות המרכיבות שטח גדול זה הוחזקו קודם להפקעה בבעלותם של פרטים שונים. מעצם טבעה של התוכנית המיועדת לשטח האמור, נדרשים לשם הגשמתה תכנון מאסיבי ותיאום נרחב בין מספר גורמים. ואמנם, שוכנעתי כי חלק מן העיכוב במימוש מטרות ההפקעה נבע מהליכי התכנון המורכבים הנדרשים בשטח גדול כזה שבענייננו ומן האלמנטים השונים הסובבים את ביצוע התכנית. התזכיר שהתבסס, בין היתר, על תכנית האב והמתאר של היישוב ג'דידה-מכר; נתונים מן הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ומגורמים ממשלתיים ומקומיים; בדיקת פרוגראמות תכנוניות של תכניות אב ומתאר ביישובים סמוכים; מחקרים שעסקו בתכנון ובמגורים ביישובים הערביים; ופגישות עם גורמים רלוונטיים, מוסיף ועומד בהרחבה על היבטים נוספים הנוגעים למקרקעין הספציפיים והמקשים על הגשמת התכנית באופן פרטי. כך, עולה מן התזכיר כי ביישובים הערבים בכל הארץ, ובגליל בפרט, קיימת בעיה של אי ניצול מלא של זכויות הבנייה על קרקעות בבעלות פרטית, עקב נטייתם של בעלי הקרקע שלא למכור קרקעות ל"זרים", ותחת זאת לנצלן לצרכי התא המשפחתי המורחב. התרבות הכפרית והקשר הנפשי - תרבותי של בעלי הקרקעות לאדמותיהם, מביא את האוכלוסייה הערבית בגליל גם למעט בבניית בתים משותפים או כאלה שאין להם קשר לקרקע. מצב זה שבו אין בנמצא שוק חופשי לקרקעות, ושהורשת קרקע מדור לדור אינה מצליחה לענות על הביקוש לאדמה, יוצר, על רקע הגידול הטבעי באוכלוסיה, מחסור חריף בקרקעות למגורים. התזכיר מוסיף ומציין, כי במקרים רבים, גם כשכבר נבנים בתים, מביא כוח הקנייה המוגבל של האוכלוסייה הכפרית וחוסר אמונה בממסד, לקושי בגביית ארנונה וכתוצאה מכך לקושי בהתארגנות קבוצתית לפיתוח תשתיות. עוד עולה מהתזכיר, כי התכנית המוצעת, הכוללת פתרון ציבורי לצרכים דוחקים של האוכלוסייה הערבית, וכן תכנון יזום ושיפור ברמת התשתיות והשירותים, עשויה לצמצם את חוסר האמון והחשדנות שחשים תושבים ערבים כלפי המערכות הממשלתיות וכלפי מערכת התכנון באופן ספציפי. 29. כאמור, העותרים כופרים בקביעה כי הגשמת מטרות התוכנית מותנית בביצועה על-ידי המדינה, בהצביעם על כך שהתזכיר משלב בגדר התכנון גם קרקעות הנתונות בבעלות פרטית. המדינה משיבה בתגובה כי שילוב קרקעות פרטיות במסגרת התכנית נעשה לבקשת הרשות המקומית והוא בבחינת ייצוא עקרונות הבינוי העירוני אל מעבר לגדרי השטח המופקע בתקווה כי הם יחלחלו ויוטמעו גם בשטחים פרטיים. טענות המדינה מקובלות עליי. אין דינה של תוכנית מורכבת ומסועפת, הכוללת מרכיבים שונים הדורשים תיאום וקישור ביניהם, וכן "מוצרים ציבוריים" כגון כבישים, כדינן של קרקעות פרטיות בהיקף מוגבל יחסית (כ- 23% מן השטח). סביר בעיני כי לאחר שהותווה קונספט תכנוני בשטח גדול שנקבע מראש ובגדרו פעלה המדינה לפי שיקול דעתה ומטרותיה הציבוריות, ייחלש הצורך בשימוש בכלי ההפקעה על מנת "לייצא" את אותם עקרונות ואותן מטרות לשטחים נוספים סמוכים. הצורך הציבורי המיידי במציאת פתרונות מגורים ותעסוקה באזור, שעמד ביסוד התכנית, הורה על הפקעת קרקע מסוימת ולא אחרת, אך אין בכך כדי למנוע את הפצת מאפייניה של התכנית מעבר לקרקע זו. המדינה עצמה מציינת כי "הקמת הרובע המוצע לא באה במקום תכנון, פיתוח, והרחבות של יישובים קיימים על-ידי רה-תכנון או על-ידי הרחבת תכניות מתאר מאושרות של יישובים קיימים, אלא בנוסף אליהן". אין איפוא ללמוד מכך שעקרונות התכנית מיושמים גם בשטחים נוספים, ובענייננו, על קרקעות פרטיות, על ייתור הצורך בביצוע התכנית בכללותה בשטח הנדון בדרך ציבורית. 30. עינינו הרואות, ביצוע יזום וכוללני של הפרויקט באופן ממסדי הוא האמצעי האפקטיבי ביותר להתגבר על המורכבות התכנונית ותנאי הרקע הבעייתיים הקיימים בשוק החופשי של קרקעות בשטחים כזה שבענייננו. בנוסף, וכמאמר התזכיר, פיתוח הרובע העירוני היזום יספק תשתית עירונית מוסדרת בתחומי התעסוקה, התחבורה, החינוך והרווחה, ייצור שוק של מקרקעין, יאפשר ניידות של האוכלוסייה ויחזק את מעמד הביניים. בהיעדר גורם מדינתי, קיים ספק באשר להיתכנות הגשמתן של מטרות אלה, למצער באותה מידה של מחשבה כוללת ושל תיאום המתאפשר בדרך הממסדית. 31. כאמור, אינדיקציה נוספת לנזק שעלול להיגרם לאינטרס הציבורי עקב ביטול ההפקעה ניתן ללמוד מן היתרונות הספציפיים הגלומים בביצוע הפרויקט דווקא במקרקעין המופקעים. אכן, ככל שהבחירה במקרקעין המופקעים קשורה יותר למאפייניהם המסוימים, עתיד להיגרם נזק רב יותר לרשות המפקיעה כתוצאה מהשבת האדמה לבעליה הקודמים (אף שכמובן, גם במקרה של ביטול יכולה הרשות לשוב ולהפקיע את אותם המקרקעין). התזכיר מצביע על מספר מאפיינים הקושרים בין המקרקעין שבנידון לבין המטרות שבבסיס ההפקעה. כך, קושר התזכיר בין האיחוד בין הכפרים ג'דידה-מכר בתחילת שנות ה-90, לבין הצורך בהפקעת המקרקעין המצויים בסמיכות אליהם. לפי התזכיר- "הניסיון לקחת שני כפרים, אשר התפתחו במשך השנים לכדי שני יישובים סמי-עירוניים ללא תשתית עירונית אמיתית, ולהפוך אותם ליישוב עירוני אחד מובהק, לא יצלח ללא התערבות תכנונית משמעותית הנשענת בין השאר על צירוף קרקעות מדינה לתחום הפיתוח המוסף של היישוב". בהתאם לתזכיר, הפקעת המקרקעין שבנדון תאפשר יצירת היצע מגורים שאינם ממוקמים בהתאם להרכב החמולתי; תאפשר תנאים עירוניים מודרניים של בינוי ותשתית שיבססו את מעמדו של היישוב כעירוני; תגדיל משמעותית את בסיס המס המוניציפאלי ותפתח מקומות תעסוקה בישוב ובאזור כולו. סגולה נוספת המייחדת את השטח המופקע הוא היקפו. לפי התזכיר, חטיבת קרקע גדולה מאפשרת מעבר אפקטיבי ממתכונת הפיתוח הכפרית האורגנית המאפיינת יישובים ערביים, לפיתוח יזום מתכונן במתכונת אורבנית. במובן זה, נושא השטח הנדון יתרון על רקע היעדרן של חטיבות קרקע גדולות בבעלות המדינה, הזמינות לפיתוח בישובים ערביים גדולים באזור הגליל. יתרונות נוספים המוזכרים בהקשר זה עניינם בחיזוקה של העיר עכו הסמוכה, המוכרזת כאתר מורשת עולמית, באמצעות יצירת היצע זמין של יחידות דיור בקרקע שאינה בבעלות פרטית עבור אוכלוסיה בגליל המהגרת לעיר, חייה בתנאי מגורים ודיור בלתי נאותים, וגורמת לה פגיעה חמורה. הפקעת האדמות הנדונות תקל גם על פינוי מפעלים ומוסדות התופסים כיום קרקע אטרקטיבית ותאפשר את הטיפוח, הפיתוח והשיקום של העיר העתיקה ושל רצועת החוף. לבסוף עומד התזכיר על יתרונה של גבעת טנטור לפיתוח פארק התעסוקה המבוקש, לאור נגישותו הגבוהה למערכת הדרכים הארצית; ולאור קרבתו לעיר עכו ולישוב ג'דידה מכר, שתאפשר מקור מיידי לעובדים ושימוש הדדי בשירותים שונים. 32. הנה כי-כן, שוכנעתי כי ביצוע הפרויקט דווקא במקרקעין המופקעים, דווקא בדרך ציבורית, הוא חיוני לשם הגשמת המטרות שלשמן הוא נועד. היקף המקרקעין המופקעים, הרכב הבעלות בהן ותנאי הרקע האחרים מלמדים כי ביטול ההפקעה עלול להביא לביטול הפרויקט במתכונתו הנוכחית, לירידתם לטמיון של היתרונות הגלומים בו, ולפגיעה באינטרס הציבורי. מן הצד האחר, עומדים הפגיעה בזכות היסוד של בעלי המקרקעין המקוריים לקניין ולחירות, הגדלה ככל שחולף הזמן; הנזק הבלתי ממוני עקב הקיפאון המתמשך; והנזק הממוני הנובע מן ההפקעה, המתעצם בהיעדר פיצויים. אף כי בחלוף שנים כה רבות, היו כמה מנזקים אלה לדבר מוגמר, ברי כי יהיה בהשבת המקרקעין לבעליהם המקוריים כדי להקל על המחיר ששילמו. נעבור עתה, איפוא, לגיבוש המסקנה המתגבשת בשאלת סבירות השיהוי, מאזן הנזקים והתועלות וסעד ביטול ההפקעה המתבקש. (ד) מסקנות 33. 30 שנות שיהוי הם פרק זמן ארוך למדי. במונחים של האדם הפרטי מדובר בתקופה שהיא כמעט בלתי מתקבלת על הדעת. הליכי תכנון, ככל שהם מורכבים ומסובכים, אינם מצדיקים, לטעמי, פרק זמן ארוך שכזה, כך במיוחד כשלפחות חלק מן העיכוב נגרם עקב אי שקידה ראויה מצד הרשות המפקיעה, עובדה שהיא עצמה מסכימה לה. זכות היסוד לקניין שזכתה לעיגון חוקתי מחייבת פעולה מהירה ויעילה להגשמת מטרות ההפקעה. לא התרשמתי שכך נעשה בענייננו לכל אורך הדרך. ואולם, לעיתים ניצב על כף המאזנים אינטרס ציבורי רב משקל שהגשמתו עתידה לשפר את הטוב המשותף במידה ניכרת. באותם מקרים עשוי בית המשפט, לאחר שישב על המדוכה והעמיד אלה מול אלה את הטעמים הנוגדים, למצוא כי האינטרס בדבר מתן שירות לכלל, הכולל פעמים רבות את בעל המקרקעין המקורי עצמו, עולה על נזקו של היחיד. כשבשנים הסמוכות לעתירה מסתמנת התקדמות בפעולות לקראת תחילת מימוש מטרות ההפקעה, מקבלים הדברים האמורים משנה תוקף. כזה הוא המקרה שלפנינו. מטענות המשיבים ומהנספחים המצורפים התרשמתי בנוגע לחשיבותו וייחודו של הפרויקט הנדון לאינטרס הציבורי, לזיקה שבין המקרקעין המסוימים לתכליות הפרויקט, ולמשמעות המיוחדת של ביצוע הפרויקט באופן ציבורי. הפעלתנות האחרונה שאפיינה את יוזמי התכנית ומאמציהם להביא, סוף-סוף, לאישורה, מחדדים את הנזק שייגרם לאינטרס הכלל עקב מניעת השירות שהיא אמורה לספק ומטים את כף המאזנים עליה מונח אינטרס זה, עוד שלב, כלפי מעלה. אכן, כשם שהוסבר בעניין קק"ל- "לא הרי מצב שבו המקרקעין עומדים שוממים, ולא נראה כי בעתיד הנראה לעין יהיה שינוי במצבם, כהרי מצב שבו קיימת תוכנית קונקרטית שכבר הונחה על שולחן הוועדה המחוזית בצירוף המלצת הוועדה המקומית להפקדתה. במקרה הראשון הנזק לציבור הוא תיאורטי במידה רבה וייתכן שאינו קיים, ואילו במקרה השני הנזק הוא קונקרטי וניתן להערכה" (עמ' 768). גם במקרה דנן החליטה הועדה המקומית לתכנון ובנייה, ביום 6.2.06, להמליץ בפני הוועדה המחוזית על הפקדת תכנית המתאר. נכון הוא כי לאחר המלצה זו הורתה הוועדה המחוזית על ביצוע מספר שינויים בתכנית המתאר המקומית, דבר שהביא עמו שורה של דיונים ושינויים בתכנית ועימה שיהוי נוסף. ואולם, לאחר מספר גלגולים נוספים, הוחלט, כאמור, על קידום התכנית במסלול של תכנית מתאר ארצית, ברמת פירוט של תכנית מתאר מקומית, דבר שמשמעותו הוא פוטנציאל לסיום מהיר יותר של הליכי אישור התכנית. במצב דברים זה, סבורה אני כי טובת הכלל מחייבת את המשך ההליכים, מתוך אמונה כי יוזמי התכנית וגורמי התכנון פוסעים לעבר שלב חשוב בדרך לאישורה. כל זאת תוך הבנה, כי במידה ויתברר כי אווירת ההתקדמות האחרונה תסתיים אף היא בלא כלום, יוכלו העותרים לשוב ולפנות לבית משפט זה ולדרוש את ביטול ההפקעה. בכך לא סגי. לאור נזקם של העותרים, הגובר עם חלוף הזמן ומתעצם בהיעדר פיצוי, מצאתי לבוא במספר דברים בשאלת הפיצויים, אף אם למעלה מן הדרוש. (ה) פיצויים כללי 34. על מנת למתן את השפעתה הפוגענית של ההפקעה ולהפכה למידתית יותר, נקבעו בחקיקה הסדרים שונים המעניקים פיצוי לבעל המקרקעין המקוריים (ראו למשל סעיף 3(ד) לפקודת הקרקעות; סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבנייה); סעיף 44 לחוק משק הגז הטבעי, התשס"ב-2002). אף שפעמים רבות אין בפיצוי כדי לרפא את כל תוצאות ההפקעה בנוגע לפרט, במיוחד בכל הנוגע לנזק הבלתי ממוני, יש לפיצוי תפקיד חשוב בריכוך וצמצום הפגיעה הקניינית ביחיד, במניעת הרחבתם של מעגלי הנזק הנגרמים כתוצאה מן ההפקעה; ובסיוע לנפקע להתקדם הלאה (ראו דבריי בעניין ארידור, פסקה 10). הפיצוי גם מקדם את עקרון הצדק החלוקתי בין בעלי הקרקע המופקעת לבין בעלי קרקעות שהוחלט שלא להפקיען, וממתן את חוסר השוויון שבהטלת הנטל הנובע מן הצורך הציבורי במקרקעין, על כתפיו של אדם אחד (ראו: ע"א 210/88 החברה להפצת פרי הארץ בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה כפר סבא, פ"ד מו(4) 627, 640-639 (1992); עניין ארידור, שם; דגן- שיקולים חלוקתיים, בעמ' 492 ואילך; נמדר, בעמ' 55-54). כן מגדיל הפיצוי, המביא להפנמת עלויות ההפקעה בידי הרשות המפקיעה, את הסיכוי כי הרשות תשמור את כלי ההפקעה רק לאותם מקרים שבהם הצורך הציבורי באמת מחייב זאת ולאחר שנערך הליך רציני של שקלא וטריא בדבר התועלת שתניב הנטילה השלטונית (ארידור, שם; קמר, בעמ' 48; דגן- שיקולים חלוקתיים, 495. לצד שיקול זה, התומך בקביעת מדיניות פיצויים מרחיבה, מציג דגן במאמרו שיקול הפוך לפיו מתן פיצוי מלא לנפקע עלול להביא להרתעת יתר של הרשות מפני ביצוע תכניות מועילות). פיצויים בגין הפקעת מקרקעין נועדו להעמיד את הנפקע במצב בו היה אילולא בוצעה ההפקעה (ראו למשל: עניין פז, בעמ' 158; ע"א 2991/06 מנשה נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה חולון, פסקה ו' לפסק דינו של השופט רובינשטיין (2007) (להלן: עניין מנשה); בג"צ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' הורוויץ, פ"ד נט(2) 481, 591 (2005); קמר, בעמ' 479; נמדר, בעמ' 387-386). בדרך זו יוכל בעל הקרקע לצמצם את נזקו באמצעות רכישת קרקע חלופית "כאילו לא הופקעה היא מידיו נגד רצונו, אלא נמכרה לאחר בעסקה, שבה שני הצדדים פעלו מרצון" (קמר, בעמ' 480). 35. ככלל, לא נועדה ההפקעה להעמיד את בעל המקרקעין במצב טוב מזה שבו היה עובר להפקעה בדרך של מתן "פיצוי יתר", משמע פיצוי בסכום העולה על שווי המקרקעין שהופקעו (עניין מנשה, פסקה ו' לפסק דינו של השופט רובינשטיין; קמר בעמ' 480; נמדר, בעמ' 387). בעניין וייס סברתי, עם זאת, כי בנסיבות בהן חרף קיומו של שיהוי ניכר בפעולות הרשות, ביטול ההפקעה אינו מעשי עקב הנזק לאינטרס הציבורי, ייתכן ויש לשקול מתן פיצוי נוסף. פיצוי זה יחושב על פי שווי חלקת המקרקעין המופקעת במועד בו נקטה הרשות בצעדים הנחוצים הראשונים להוצאתה אל הפועל של התכלית שעמדה בבסיס ההפקעה, בניכוי פיצויי הפקעה שכבר שולמו לבעל המקרקעין (ראו גם קמר, בעמ' 381). באותו מקום גם הסברתי, כי אף שדרך זו עשויה להביא לפיצוי יתר של בעלי המקרקעין שהופקעו- "אמון הציבור בשלטון וברשויות החוק, האינטרס הפרטי של בעל הזכויות במקרקעין בכך שהפקעת המקרקעין לא נעשתה לשווא, האינטרס הציבורי שבניצול מהיר ויעיל של מקרקעין שהופקעו, ופערי הכוחות בין האזרח לרשות, כל אלו עשויים להצדיק, לטעמי, את חיוב הרשות לשאת במקרים מסוימים בפיצויי הפקעה על-פי שווי החלקה במועד בו החלה הרשות לנקוט בצעדים שנועדו להגשים את התכלית הציבורית של ההפקעה" (פסקה 3 לפסק הדין). ואמנם, מתן פיצוי בגין סבל החורג ממערכת הפיצויים הרגילה אינו זר לדין הישראלי. סעיף 20(2)(ג) לפקודת הקרקעות למשל, מתיר לשר האוצר שיקול דעת להעניק, לפנים משורת הדין, פיצויים בגין סבל הנגרם עקב אי מתן פיצויי הפקעה, לפי נסיבותיו של כל מקרה ומקרה. סמכות דומה נתונה לשר הממונה גם בסעיף 190 (א)(2) לחוק התכנון והבניה ובסעיף 7 לפקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943. גם כאשר לא זכאים בעלי המקרקעין לקבל פיצוי בגין נטילת קרקעותיהם, ניתן על דרך ההיקש ללמוד כי בהימצא ראש נזק שאינו בר ריפוי מכוח הדין, עשוי להיות מקום לפצות את בעל מקרקעין אף לפנים משורת הדין (נמדר, בעמ' 414-413 והאסמכתאות המובאות שם). שיהוי ארוך שנים בביצוע מטרות ההפקעה עשוי לטעמי לגבש לעיתים, בפרט כשטרם שולמו כל פיצויי ההפקעה לבעלי המקרקעין, ראש נזק מעין זה. 36. פיצויים בגין הפקעת מקרקעין ישולמו, ברגיל, בכסף, תוך הותרת שיקול הדעת לבעל המקרקעין המפוצה, לרכוש מקרקעין חלופיים (עניין פז, בעמ' 157; קמר, בעמ' 638-636). כשם שטענה המדינה, הדבר נובע, בין השאר, מהיצע הקרקעות המוגבל ומכך שפיצוי בדרך של קרקע חלופית לנפקע אחד, יחייב, מטעמים שבשוויון, לבוא באותה ההצעה גם לבעלי קרקעות אחרים (עניין פז, שם; עניין לוביאניקר, בעמ' 151; קמר, שם). ברם, במקרים מסוימים יהיה דווקא בפיצוי בדרך של מתן קרקע חלופית בעין כדי להגשים בדרך מיטבית את מטרות מתן הסעד, במיוחד כך כשהמקרקעין המקוריים שימשו את בעליהם לצורך פרנסה או מגורים (נמדר, בעמ' 411). ואמנם, סעיף 194 לחוק התכנון והבנייה מציב את המצאתו של דיור חלופי כתנאי לביצוע הפקעה של בית מגורים. מתן מקרקעין חלופיים באותו אזור בו בוצעה ההפקעה ובמסגרת אותה קהילה, עשויה לעיתים גם להקהות במידת מה את הקושי הרגשי הכרוך בהיפרדות מן המקרקעין המקוריים, ולשמש כצדו השני של עקרון האחריות הקהילתית שהצדיק את ההפקעה מלכתחילה (על אחריות קהילתית, ראו דגן- שיקולים חלוקתיים, בעמ' 504-502). כך או כך, הדבר נתון לשיקולה של הרשות המפקיעה, ובאין טעמים שבשוויון, יימנע בדרך-כלל בית המשפט מלחייב את הרשות לספק לנפקע מקרקעין חלופיים (עניין פז, בעמ' 157; עניין שמואלזון, בעמ' 284; קמר, בעמ' 638). המקרה דנן 37. העותרים בבג"צ 3421/08 ציינו בפנינו כי הם מסרבים לדון בהצעה לפיצוי כספי, וכי סירובם זה מעיד על זיקתם העמוקה לקרקע. חרף כך, עיון במהלך העניינים בפרשה מעלה כי בנקודות זמן שונות ביטאו העותרים השונים הסכמה עקרונית לקבל פיצוי, בכסף או במקרקעין, והדבר לא קרם עור וגידים לאור אי הסכמה על אופי וגובה הפיצוי, ולא בשל מחלוקת עקרונית. על כל פנים, לאור תוצאותיה של עתירה זו, אנו קוראים לעותרים והמשיבים לשוב ולהתכנס ליד שולחן המשא ומתן, במטרה להגיע להסדר שיגשים את עקרונות הפיצוי שנסקרו. במסגרת זו, אנו סבורים כי על המשיבים לשקול, במסגרת הפיצוי העתידי, לשלב את העותרים, אם רצונם של אלה האחרונים בכך, במתחם האורבני שיוקם במסגרת הפרויקט, ולספק להם יחידות דיור שישמשו כקרקע חלופית למקרקעין שניטלו מהם בעת ההפקעה. בהקשר זה יצוין, כי לדברי המדינה עצמה בתגובתה לעתירה, בהפקעה דנן פוצו זה מכבר בעלי הזכויות גם בפיצוי קרקעי בשווי עד 50% מערך הזכויות בקרקע המופקעת. במידה ולא יצליחו הצדדים לגבש הסכמה, פתוחה בפני העותרים האפשרות לפנות לבית המשפט המחוזי שיפסוק מי זכאי לפיצוי ומהו שיעורו. בטרם סיום 38. עובר לפרסום פסק דין זה ניתן פסק הדין המשלים בעניין קרסיק (לא פורסם, 9.2.09). בפסק הדין נקבע כי שאלת היקף תחולתה של הדוקטרינה שנקבעה בעניין קרסיק (הראשון) והשאלות הכרוכות ביישום הדוקטרינה הלכה למעשה, צריכות להמתין להכרעתו של המחוקק השוקד בימים אלה ומזה זמן על הליך החקיקה בנושא. אין לי אלא להצטרף לתקוות חבריי שהליכי חקיקה אלה ישאו פרי בהקדם האפשרי. פסק הדין בענייננו ניתן על יסוד העקרונות הכלליים שהותוו בעניין קרסיק ובפסקי דין נוספים בהם התגבשה הדוקטרינה. לאור התוצאה אליה הגעתי ומסקנתי כי אין לבטל את ההפקעה במקרה הנדון, איני סבורה כי יש בפסק הדין המשלים בעניין קרסיק כדי לשנות את האמור בפסק דין זה. ש ו פ ט ת השופט א' א' לוי: אני מסכים. ש ו פ ט השופט ח' מלצר: אני מסכים לחוות דעתה המקיפה של חברתי, השופטת ע' ארבל. עם זאת ברצוני להוסיף כי בשים לב לנסיבות המיוחדות של המכלול רצוי שהמשיבים ישקלו במסגרת קידום מטרות ההפקעה פתרונות יצירתיים שונים, ובכללם האפשרות לשילוב כלשהו של העותרים במסגרת התכנית המתגבשת (לעניין זה עיינו: אמנון להבי, עמיר ליכט "הפקעת מקרקעין לייעודים נושאי רווח: הצעה למודל תאגידי" עיוני משפט כט(1) 99 (2005)). ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ע' ארבל. ניתן היום כ"ו בסיוון תשס"ט (18.6.09). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05111590_B08.doc של מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il