קיבוץ כפר עזה אגודה להתיישבות חקלאית שיתופית נ. מינהל מקרקעי

פסק-דין בתיק בג"ץ 10934/02 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 10934/02 בג"ץ 6317/03 בג"ץ 6679/03 בג"ץ 7093/03 בג"ץ 8831/03 בג"ץ 9900/03 בג"ץ 10430/03 בג"ץ 10738/03 בג"ץ 11235/03 בג"ץ 213/04 בג"ץ 214/04 בג"ץ 235/04 בג"ץ 698/04 בג"ץ 935/04 בג"ץ 1338/04 בפני: כבוד המשנה לנשיא (בדימ') ת' אור כבוד השופטת מ' נאור כבוד השופטת א' חיות העותר בבג"ץ 10934/02: קיבוץ כפר עזה אגודה להתיישבות חקלאית שיתופית העותרים בבג"ץ 6317/03: הקשת הדמוקרטית המזרחית ועוד 3 אח' העותרים בבג"ץ 6679/03: נחלים מושב עובדים של הפועל ועוד 3 אח' העותר בבג"ץ 7093/03: בית יצחק שער חפר אגודה להתיישבות העותרים בבג"ץ 8831/03: 1. רסידו פי.בי. בע"מ 2. רסידו ייזום פרויקטים בע"מ העותרים בבג"ץ 9900/03: אזורים בנין (1965) בע"מ ועוד 2 אח' העותרים בבג"ץ 10430/03: מגשימים כפר שיתופי להתיישבות ועוד 2 אח' העותרת בבג"ץ 10738/03: אגודת חקלאי גבעת עדה, אגודה שיתופית העותרים בבג"ץ 11235/03: 1. קיבוץ נגבה 2. נאות שיטים בע"מ העותר בבג"ץ 213/04: בית נחמיה, מושב עובדים העותר בבג"ץ 214/03: משמר השבעה, מושב עובדים להתיישבות העותר בבג"ץ 235/04: רמת דן בע"מ העותר בבג"ץ 698/04: כפר אז"ר מושב עובדים העותר בבג"ץ 935/04: קיבוץ שדה נחום העותרים בבג"ץ 1338/04: האיחוד החקלאית, אגודה חקלאית ועוד 8 אח' נ ג ד המשיבים בבג"ץ 10934/02: מינהל מקרקעי ישראל ועוד 7 אח' המשיבים בבג"ץ 6317/03: שר התעשיה המסחר והתעסוקה ועוד 11 אח' המשיבים בבג"ץ 6679/03: מינהל מקרקעי ישראל ועוד 3 אח' המשיבים בבג"ץ 7093/03: מינהל מקרקעי ישראל ועוד 3 אח' המשיבים בבג"ץ 8831/03: שר התעשייה, המסחר והתעסוקה ועוד 2 אח' המשיבים בבג"ץ 9900/03: מר אהוד אולמרט ועוד 4 אח' המשיבים בבג"ץ 10430/03: שר התעשיה, המסחר והתעסוקה ועוד 2 אח' המשיבים בבבג"ץ 10738/03: שר התעשיה, המסחר והתעסוקה ועוד 2 אח' המשיבים בבג"ץ 11235/03, 698/04 ו- 935/04: 1. מועצת מקרקעי ישראל 2. מינהל מקרקעי ישראל המשיבים בבג"ץ 213/04: מינהל מקרקעי ישראל ועוד 2 אח' המשיבים בבג"ץ 214/03: שר התעשיה, המסחר והתעסוקה ועוד 2 אח' המשיבים בבג"ץ 235/04: מינהל מקרקעי ישראל ועוד 2 אח' המשיבים בבג"ץ 1338/04: מועצת מקרקעי ישראל ועוד 2 אח' עתירות למתן צו על תנאי בשם העותר בבג"ץ 10934/02: עו"ד משה צבי נאמן, עו"ד נאוה שוחט ברנר ועו"ד ענבל מימון בשם העותרים בבג"ץ 6317/03: עו"ד סמדר בן-נתן, עו"ד שרון אברהם-וייס ועו"ד אלי בן-ארי בשם העותר בבג"ץ 7093/03, 10738/03, 6679/03, 11235/03, 213/04, 214/03 ו-235/04: עו"ד חיים עדיני ועו"ד עמירם עדיני בשם העותרים בבג"ץ 8831/03: עו"ד ארז אהרוני ועו"ד רונן מאור בשם העותרים בבג"ץ 9900/03: עו"ד אלי זהר, עו"ד אהרון מיכאלי ועו"ד יהודה רוזנטל בשם העותרים בבג"ץ 10430/03: עו"ד חיים עדיני, עו"ד עמירם עדיני ועו"ד ארז אהרוני בשם העותרים בבג"ץ 11235/03, 698/04 ו-935/04: עו"ד חגי שבתאי ועו"ד אלון וילנר בשם העותרים בבג"ץ 1338/04: עו"ד עופר נועם, עו"ד שלומית ארליך ועו"ד אלון בל בשם המשיבים בבג"ץ 10934/02, 6679/03, 7093/03, 8831/03, 10430/03, 10738/03, 11235/03, 213/04, 214/03, 235/04, 698/04, 935/04 ו-1338/04: עו"ד אורית קורן בשם המשיבים בבג"ץ 6317/03: עו"ד יעקב אברהמי, עו"ד אורית קורן, עו"ד מיכה דרורי, עו"ד אתי רחמני, עו"ד איתי אהרונסון, עו"ד דרור רכס, עו"ד רחל רוזנזפט בן יעקב, עו"ד רם נועם, עו"ד עידית טיומקין, עו"ד עמרם שושן, עו"ד ארז אהרוני, עו"ד רונן מאור ועו"ד ענת דורמן בשם המשיבים בבג"ץ 9900/03: עו"ד אורית קורן ועו"ד משה ניסים פסק-דין המשנה לנשיא (בדימ') ת' אור: א. עיקרי העובדות וההליכים 1. עניינן של 15 העתירות שבפנינו בהוראות המעבר שהתקבלו ביום 2.9.03 על ידי מועצת מקרקעי ישראל (להלן: המועצה). הוראות מעבר אלה נקבעו בעקבות פסק דינו של בית משפט זה בבג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25 (להלן: בג"ץ הקשת). בפסק הדין נקבע, כי החלטות 717, 727 ו-737 של המועצה בטלות מחמת אי סבירותן (להלן: ההחלטות הבטלות). עוד נקבע שם, כי על המועצה לקבוע הוראות מעבר על עסקאות אשר החלו בקידומן על פי ההחלטות הבטלות, טרם מתן פסק הדין. 2. ההחלטות הבטלות עסקו בפיצוי הניתן על ידי מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל) לחוכרים חקלאיים המשיבים את הקרקע שהוחכרה להם למינהל עם שינוי יעודה. במשך שנים היתה מדיניות המינהל ששיעורו של הפיצוי יהיה כשיעור שווי זכויותיו והשקעותיו של החקלאי בקרקע, ללא כל זיקה לערכה של הקרקע לאחר שינוי היעוד. החל מתחילת שנות התשעים, קיבלה המועצה החלטות אשר אינן עולות בקנה אחד עם מדיניות קרקעית זו. כאלה היו גם החלטות הבטלות שהיו נשוא העתירה בבג"ץ הקשת. עניינה של החלטה מס' 717 הוא, החכרת קרקע לדורות לצרכי מפעל של קיבוצים, מושבים שיתופיים, מושבי עובדים וכפרים שיתופיים. ההחלטה אפשרה ליישובים החקלאים המעוניינים בכך, לפתח אזורי תעשייה בחלקים מן הקרקע שחכרו מן המינהל. גם לפני החלטה 717 היו החקלאים רשאים להשתמש בקרקעות שחכרו לצרכים שאינם חקלאיים. מדיניות זו אומצה על ידי המועצה ומצאה ביטוי ברבות מהחלטותיה. עם זאת, החלטה 717 היטיבה את התנאים לשימוש בקרקעות לצרכי הקמת מפעלים תעשיתיים ליישובים החקלאיים. פרט לעצם הפטור ממכרז, ההטבה התבטאה גם בגודל השטחים שהוקצו לכך וגם בגובה דמי החכירה שהישובים נדרשו לשלם. החלטה 727 נתקבלה במטרה ליצור מלאי גדול של קרקעות זמינות לבניה ולמגורים, באמצעות הפשרת קרקעות שהוגדרו עד לאותה עת כקרקעות חקלאיות. זאת, בדרך של מתן טובות הנאה כלכליות לחוכרים הנוכחיים על מנת שישיבו למינהל את הקרקע החקלאית שייעודה שונה. ההחלטה עסקה ב"קרקע חקלאית שייעודה שונה למטרה אחרת לפי חוק מינהל מקרקעי ישראל", וקבעה את שיעור הפיצוי הכספי לחוכר (בחכירה מסוג חכירה בתנאי נחלה), אשר חוזה החכירה בינו לבין המינהל בוטל. לחוכר עמדה, על פי ההחלטה, גם האפשרות שלא לקבל פיצוי כספי עבור שינוי ייעוד הקרקע. תחת זאת היה יכול החוכר לחכור חלק מהקרקע שייעודה שונה, ולעשות בו שימוש על פי הייעוד החדש. עיקר ההטבה שהיתה גלומה בהחלטה, היה נעוץ בדרך חישוב הפיצוי בגין השבת הקרקע. חישוב זה נעשה על פי ערך הקרקע לאחר שינוי ייעודה, בהתאם לייעודה החדש. לדרך חישוב זו לא היה עיגון בחוזי החכירה של החוכרים (פרט לחוזים חריגים מעטים), אשר תלו את ערך הפיצוי בערך הקרקע לפני שינוי הייעוד ובהשקעה שהשקיע בה החקלאי. יש לציין כי ההחלטה התייחסה גם לשיעור הפיצוי המגיע למי שאינו חוכר את הקרקע בתנאי נחלה, וזכויותיו בקרקע היו פחותות מכך ונקבעו בה הסדרי פיצוי לבעלי זכויות כאלה, שהם נמוכים מאלה שנקבעו לחוכרים של הקרקע. החלטה 737 עסקה בהרחבות למגורים ביישובים חקלאיים, כאשר ההרחבה ושינוי הייעוד התבצעו ביוזמת האגודה השיתופית. החלטה 737 העניקה ליישובים החקלאים הטבה כלכלית, בדמות הפחתת דמי החכירה, ואפשרה לבני המקום, או למומלצים אחרים שנבחרו ע"י האגודה, בהתאם לצרכיה, לחכור מגרשים אשר הופשרו למגורים, ללא מכרז. ההחלטה אף אפשרה לאגודה לפנות למינהל בהצעה שהחכרת מגרשי המגורים בהרחבה, כולם או מקצתם, תעשה לפי כללי החלטה מס' 727 (סעיף 10 להחלטה). במקרה שכזה, יגדל חלקו של המינהל בניהול הליך ההרחבה. ההיענות לבקשה כזו היתה תלויה בשיקול דעתו של המינהל. 3. בבג"ץ הקשת נדונה סבירותן של שלוש ההחלטות הבטלות. בפסק הדין הושם דגש על היותו של הקרקע משאב ציבורי מוגבל וחשוב מאין כמותו. נקבע, כי החלטה 717 מפלה, ללא הצדקה, בין המגזר העירוני לבין המגזר החקלאי, תוך פגיעה בשוויון ההזדמנויות ובחופש העיסוק. לגבי החלטה 727 נקבע כי גובה הפיצוי שהיה קבוע בה, הוא מופרז ולא מוצדק, בין היתר, בשל כך שהתבסס על שווי הקרקע לאחר שינוי היעוד, וככזה פגע פגיעה ממשית בשוויון ובצדק החלוקתי. ובנוגע להחלטה 737 נקבע בפסק הדין, שהיא היתה מנוגדת למדיניות התכנונית של מדינת ישראל והפלתה בין המגזר החקלאי לבין המגזר העירוני, ללא הצדקה. על כן, קבע בית משפט זה, כי שלוש ההחלטות אינן סבירות והכריז על בטלותן. בצד הכרזה זו, נקבע בפסק הדין כך: "החלטתנו זו אינה יכולה לקבל תוקף מיידי. שלוש ההחלטות נוגעות לעיסקאות רבות. השלכותיהן הכלכליות והחברתיות הן מרחיקות לכת. גם בענייננו "אין כל אפשרות לעבור בן יום מההסדר הקיים להסדר חלופי" (פרשת רובינשטיין, בעמ' 530). משכך, יש לגבש הוראות מעבר שיקבעו אלו עסקאות לא יוכלו לצאת אל הפועל לאור בטלות ההחלטות, ואלו עיסקאות יוכלו, על אף בטלות ההחלטות, להגיע לכלל מימוש. בהוראות אלה תינתן הדעת גם למידת השפעתן על הסדרים שונים שנתקבלו במגזר החקלאי, כמו ההסדר בתנועה הקיבוצית או הסדרים אחרים ככל שקיימים כאלה, אשר התבססו על ההחלטות או על חלק מהן. בצו הביניים שיצא תחת ידי בית משפט זה עשינו שימוש בהוראות המעבר של וועדת מילגרום (ראו את צו הביניים מיום 15.8.2001). שקלנו האם לאמץ את הוראות המעבר הללו עד למועד קבלת החלטות חדשות על ידי מועצת מקרקעי ישראל במקום ההחלטות הבטלות, או עד להשלמת הליכי החקיקה על ידי הכנסת, אם תבוא חקיקה כזו. הגענו לכלל מסקנה, כי לא נוכל לעשות כן. ראשית, הוראות המעבר של דו"ח מיגרום נועדו להכין את הקרקע לאימוץ החלטות חדשות על פי הדו"ח. מהחומר שלפנינו אין זה ברור אם יאומץ הדו"ח על ידי מועצת מקרקעי ישראל. משכך, אין זה ראוי כי הוראות המעבר של הדו"ח יחולו מקום בו קיים ספק אם הדו"ח עצמו ייושם. שנית, שמענו טענות רבות אודות היות הוראות המעבר הנקובות בדו"ח צרות מדי. נטען לפנינו כי אין בהוראות אלה מענה לאינטרס ההסתמכות ולצפיות הלגיטימיות של היזמים ושל היישובים החקלאיים מושא ההחלטות שלפנינו. לנוכח טענות אלה מצאנו לנכון לצמצמן ביחס להחלטה מס' 737 ביום 14.11.2001. גיבוש הוראות מעבר אחרות או התמודדות עם טענות המשיבים לעניין חוסר ההתאמה של הוראות המעבר דורשת מבית משפט זה התייחסות לסוגי החכירה והשכירות השונים הקיימים במיגזר החקלאי. התשתית הדרושה להכרעה בנושא העיסקאות השונות אינה בפנינו. נדרשת עבודה רבה של איסוף תשתית עובדתית וכלכלית ביחס אליהן. כל מקרה צריך להבחן על פי השלב אליו הגיעה העיסקה, גורם ההסתמכות שבו, ההוצאות שהושקעו עד כה, מה האינטרסים והנזקים המעורב בו וכל כיוצא באלה שיקולים, כל אחד על פי מהותו ומשקלו היחסי בפסיפס השיקולים. מלאכה זו אינה מתאימה לבית משפט זה שיעשה אותה. נזכיר, שהמצב צריך להבחן לאור המצב כפי שהיה ביום הוצאת צו הביניים על ידינו ביום 15.8.01, מועד בו ידעו הכל על כך שחוקיות כל אחת משלוש ההחלטות עומדת למבחנו של בית משפט זה. על פי האמור בצו ביניים זה, היה על המינהל להודיע לכל הבאים עמו במשא ומתן על האפשרות שייקבע שההחלטות בטלות. נראה לנו, כי מועצת מקרקעי ישראל היא הגוף המתאים לקבוע את הוראות המעבר הכלליות במקרה שלפנינו, וכי המינהל יישם הוראות אלה על העסקאות השונות, על פי הנסיבות הנוגעות לכל אחת מהן. למועצת מקרקעי ישראל ניסיון בהיבטים השונים הבאים לידי ביטוי ביחס למקרקעי ישראל. מומחיותה וניסיונה יוכלו לאזן כראוי בין האינטרסים של הייזמים, הנושים, החקלאים, והציבור בכללותו בכל הנוגע לגיבוש הוראות מעבר עד שתתקבלנה החלטות חדשות בנושאים בהם עסקו שלוש ההחלטות. הוראות המעבר כפי שנקבעו בצו הביניים עליו החלטנו ביום 14.11.2001 ימשיכו לעמוד בתוקפן עד שמועצת מקרקעי ישראל תגבש הוראות מעבר חדשות. נוכל להוסיף, שראוי שהוראות המעבר תקבענה בכל ההקדם, כדי שכל הגורמים הנוגעים בדבר ידעו אל נכון את מצב זכויותיהם". בהתאם לאמור בציטוט שלעיל, הקימה המועצה ועדה בראשותה של עו"ד רחל זכאי-נוימן לגיבוש המלצות להוראות מעבר. באוקטובר 2002 פרסמה הועדה דין וחשבון ובו המלצות. המועצה דחתה את המלצות ועדת זכאי והקימה ועדה נוספת בראשות עו"ד משה ניסים. ביום 29.6.03 קיבלה המועצה הוראות מעבר על פי המלצות ועדת ניסים בשינויים מסוימים (להלן: הוראות המעבר הישנות). הוראות אלו אפשרו לקיים את מרבית העסקאות אשר קידומן החל טרם מתן פסק הדין. כנגד הוראות אלה הוגשה העתירה המקורית בבג"ץ 6317/03. עמדת היועץ המשפטי לממשלה כלפי הוראות אלה היתה, כי הוא לא יגן עליהן בפני בית משפט זה. ביום 2.9.03 קיבלה המועצה הוראות מעבר חדשות שהן נשוא עתירות אלה (להלן: הוראות המעבר). הוראות אלה מצמצמות את תחולת הוראות המעבר באופן ניכר, בהשוואה להוראות המעבר הישנות, כך שהן מקיימות מספר קטן יותר של עיסקאות. נזכיר עוד, כי בנוסף לקביעתן של הוראות מעבר, נקבעו על ידי המועצה - בהחלטות 949, 959 ו-969 - הוראות חדשות בכל הנוגע לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית, אשר באו במקום ההחלטות הבטלות. בהשוואה להחלטות הבטלות, מצמצמות ההחלטות החדשות באופן משמעותי, את הזכויות וההטבות לחוכרי הקרקעות (להלן: ההחלטות החדשות). 4. הוראות המעבר שקיבלה המועצה להחלטות הבטלות 717 ו-727, בוחנות כל עסקה לפי שני פרמטרים, נכון לתאריך הוצאת צו הביניים במסגרת הדיון בבג"ץ הקשת (להלן: צו הביניים), דהיינו ליום 15.8.01 (מלבד חריגים, אשר יפורטו להלן, לגביהם המועד הקובע הנו אחר). הפרמטר האחד, הנו ההסתמכות (סעיף 1 להוראות המעבר) והפרמטר השני הנו התקדמות הליך התכנון (סעיף 2 להוראת המעבר). המדובר בשני צירים, ציר ההסתמכות וציר התכנון, כשתחולת הוראות המעבר מותנית בהגעת התוכנית על פי העיסקה הרלוונטית לשלבים מסוימים על פני כל אחד ואחד מן הצירים. מרכז הכובד של הוראות המעבר הנו ציר ההסתמכות, הבוחן את המצגים שהוצגו על ידי המועצה והמינהל לצדדים המעוניינים - חוכרי הקרקע והיזמים השונים. נקודת המוצא שהנחתה את המועצה, כפי שהובהר מטעמה, היא, כי על המינהל לעמוד בכל התחייבויותיו החוזיות. לכן, כשהמצגים שהציג המינהל מגיעים לכדי התחייבות חוזית תקפה, חלות הוראות המעבר ללא תלות בהתקדמות על ציר התכנון. לעומת זאת, כאשר המצגים שהוצגו לבעלי העניין לא עולים כדי התחייבות חוזית, אך הם היו, כשלעצמם, ברורים וחד משמעיים, נקבע כי לשם הכרה באינטרס של הסתמכות לגיטימית, יש להראות, במצטבר, גם התקדמות על ציר התכנון, כאינדיקציה לקיומה של הסתמכות כזאת. יש להדגיש, כי על פי הוראות המעבר, כאשר סוייג המצג שהציג המינהל, לא הוכר אינטרס ההסתמכות של בעלי העניין כראוי להגנה. בהמשך, תפורטנה ההוראות מתוך הוראות המעבר הנדרשות לדיון בטענות בעתירות שבפנינו, לרבות האופן בו סוייג מצג המינהל במקרים מסויימים. הוראות המעבר הנוגעות להחלטה 737 מקימות מספר מסלולים לאישור עסקאות. הדגש בהוראות מעבר אלה, הוא על אינטרס ההסתמכות של המועמדים, אשר התקשרו עם היישוב החקלאי לשם רכישת מגרשים בשכונות ההרחבה, קודם להוצאת צו הביניים. על פי החלטה 737 הבטלה, היתה אפשרות להפניית מועמדים להתחלת עבודות התשתית או לחתימה עם הקבלן על הסכם לביצוע עבודות התשתית והפיתוח, רק לאחר שאושרה על ידי רשויות התכנון התוכנית המשנה את יעוד הקרקע למגורים. לכן נדרשת, לשם תחולתן של הוראות המעבר במרבית המסלולים, תוכנית מאושרת ותקפה או תוכנית מפורטת ותקפה. התאריך הקובע להוראות המעבר לעניין החלטה 737 נקבע ליום 15.11.01 - יום כניסת צו הביניים לתוקף. 5. ביום 19.2.04 קיימנו דיון בעתירות. החלטנו, כמוסכם על בעלי הדין, כי הדיון בכל העתירות יתקיים כאילו הוצא בהן צו על תנאי (בסייג שיפורט להלן), וכי הכרעתנו תהיה אך בשאלות הכלליות בדבר תקפותן וחוקיותן של הוראות המעבר. בהתאם למוסכם, לא נדון בשאלות הנוגעות ליישום הוראות המעבר במקרים הספציפיים השונים המועלים בעתירות. לעותרים בחלק מן העתירות, היו טענות כנגד מעורבותו של היועץ המשפטי בהליך קבלת הוראות המעבר, ועל הדרך בה התקבלה ההחלטה בנושא זה על ידי המועצה. ביחס לטענות אלה לא הוצא צו על תנאי. שמענו לגביהן את טענות בעלי הדין, ובהחלטתנו מיום 30.3.04 דחינו את הטענות. כעת עומדות בפנינו להכרעה יתר טענות העותרים בעתירות השונות. סדר הצגת הדברים יהיה זה: ראשית, אתאר את התשתית הנורמטיבית הנוגעת להוראות מעבר ככלל. לאחר מכן אציג, באופן כללי, את הצדדים ואת טענותיהם בפנינו. לאחר זאת, אפנה לדון בטענות המצדיקות התייחסות מבין אלה אשר נטענו על ידי בעלי הדין. אפתח בדיון בטענות הנוגעות לציר ההסתמכות. בהמשך, אדון בטענות הנוגעות לציר התכנון, ולאחר מכן בטענות הנוגעות למועד הקובע. לסיום, אדון בשלוש טענות נוספות שהעלו העותרים. הטענות מופנות כנגד הימנעות המועצה מלקבוע סעד של פיצוי כספי, אף לא בחלק מן המקרים, הימנעותה מאימוץ מסקנות ועדת ניסים, והיעדר בדיקה פרטנית בעתירות של תחולת הוראות המעבר במקרים המועלים בעתירות. ב. התשתית הנורמטיבית 6. שינוי מדיניותה של רשות והחלפתה במדיניות שהיא ראויה יותר או מתאימה יותר לנסיבות המשתנות, כרוך בפגיעה בבני אדם מן הציבור, תמי הלב, אשר הסתמכו על מדיניותה הקודמת של הרשות. על יסוד הסתמכות זו שלהם, השקיעו זמן ומשאבים, תוך צפייה שמדיניות זו תמשיך לחול בעתיד. מטעם זה, במקרים רבים קיימת הצדקה לקביעתן של הוראות מעבר, אשר תגנה על הסתמכותם הלגיטימית של אותם פרטים, על מדיניותה הקודמת של הרשות. עמדה על כך השופטת דורנר בציינה: "קביעתן של הוראות-מעבר מתבקשת מן הצורך להתחשב באינטרס ההסתמכות, שהוא אינטרס לגיטימי של הפרט, שההגנה עליו עומדת ביסודם של מספר דינים מתחומי המשפט החוקתי והמינהלי. ראו דפנה ברק-ארז, "הגנת ההסתמכות במשפט המינהלי ", משפטים כז (תשנ"ו) 17. חובתן של רשויות שלטוניות להתחשב בהסתמכות, ובמידת-מה גם בציפייה, ולקבוע הוראות-מעבר מקום שבו הוראות אלה דרושות באופן סביר להגנה עליהן, מעוגנת בין השאר בדיני ההגינות, ההשתק, הסבירות, והמידתיות. (בג"ץ 5936/97 ד"ר אורן לם נ' מר בן ציון דל, פ"ד נג(4) 673, 688-687. וראו גם את דברי השופט זמיר, בבג"ץ 2832/96 יוסף בנאי נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין, פ"ד נ(2) 582, 602-601). כשעסקינן בהחלטות בטלות, ההגנה על ההסתמכות עליהן, במסגרת הוראות מעבר, נסמכת על דוקטרינת הבטלות יחסית (יצחק זמיר הסמכות המנהלית (כרך ב', ירושלים, תשנ"ו), 831-830; דפנה ברק-ארז, "בטלות יחסית ושיקול דעת שיפוטי" משפטים כד (תשנ"ה) 519; בג"ץ 2918/93 עירית קרית גת נ' מדינת ישראל, פ"ד מז(5) 832, 848-847). על פי דוקטרינה זו, על אף בטלותן של החלטות מינהל, התוצאה אינה חיבת להיות בהכרח שכל פעולה שנעשתה על פיהן תהיה בטלה. ניתן להחליט, לדוגמה, שבשל ההסתמכות בתום לב של אנשים מן הציבור על החלטה מהחלטות אלה, לא תהיה בטלות ההחלטות מוחלטת, במובן זה שעל אף שהוכרז על בטלותן, יזכו אנשים מן הציבור, בשל הנסיבות המיוחדות של עניינם, שהן תמומשנה ביחס אליהם, כאילו לא היו בטלות. עמד על כך באחת מהפרשות הנשיא שמגר: "לאור פסלותם של ההליכים, ראוי היה להלכה שכל ההקצאה תתבטל. אולם, בית המשפט איננו צריך להתעלם מכך שעד להוצאת צו על ידי בית המשפט נעשו פעולות על ידי אנשים שביקשו להשתכן בעמישב שהיו כרוכות בהוצאות כספיות ניכרות. המדובר באנשים שהיו תמי לב ואין לפקוד עליהם עוון ההתנהגות הפסולה של הרשויות הציבוריות, כפי שתואר לעיל ... כמוסבר, חשיבותה של המגמה שלא לאשרר פעולות פסולות היא בכך שהיא מונעת, הפקת תועלת ממעשה פסול ומונעת היווצרות ההרגשה בציבור שהכוח לאגוף או לעקוף את הנוהלים התקינים גובר, הלכה למעשה, על החובה לקיימם. יש לאזן במקרה כגון זה בין המגמה לקיים מינהל שלטוני תקין ולמנוע שימוש לרעה בסמכות, לבין הרצון שלא לפגוע בגורם תם לב שהשלים מעשהו לפני פתיחת ההליכים. המגמה הנגדית של הכרה במעשה העשוי בתום לב, מונעת את התוצאה הבלתי רצויה של תיקון עוול אחד על ידי עוול שני לגבי מי שלא חטא." (בג"צ 5023/91 ח"כ אברהם פורז נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מו(2) 793, 805-804). 7. על רקע תשתית זו, וכדי להגיע לפתרון צודק אשר יהלום את נסיבות ההסתמכות של כל אלה שפנו אל המינהל וקדמו פרויקטים הקשורים בהחלטות הבטלות, הוחלט בפסק הדין בבג"ץ הקשת, כי יש לקבוע הוראות מעבר. נקבע שם, שהמועצה תקבע הוראות כאלה, אשר תהוונה, למעשה, הנחיות פנימיות אשר יהיו ידועות לציבור, ועל פיהן, ככלל, יפעל המינהל. אשר לתוכנן הראוי של הוראות המעבר, מאינטרס ההסתמכות והצפייה של האזרח, נגזרת חובתה של הרשות לנקוט בהגינות, בסבירות ובמידתיות במסגרת הוראות המעבר שהיא מקבלת (ראו בעניין זה את דבריו של השופט זמיר בבג"ץ 2832/96 בנאי ואח' נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין, פ"ד נ(2) 582, 594; ובבג"ץ 4806/94 ד.ש.א איכות הסביבה בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד נב(2), 193, 212-211). על הוראות המעבר להיות סבירות ולאזן כראוי בין מכלול השיקולים והאינטרסים הרלוונטיים (וראו והשוו: דברי הנשיא ברק בבג"ץ 1715/95 לשכת מנהלי השקעות בישראל נ' שר האוצר ואח', פ"ד נא(4) 367, 410). משני צידי המתרס - של הרחבה או צמצום של הוראות המעבר - עומדים זה מול זה שני שיקולים מרכזיים. האחד, העובדה כי המדיניות החלופית שנקבעה על ידי המועצה בהחלטות החדשות (החלטות 949, 959 ו-969), שונה באופן מהותי מבחינת היקף ההטבות והזכויות לחוכרי הקרקע, בהשוואה להחלטות הבטלות. המשמעות היא, שכל עסקה שעל פי הוראות המעבר לא תבוצע על פי תנאי ההחלטות הבטלות, היא תקוים, אם תקוים, תוך שלמעורבים בה תוקנינה זכויות פחותות בהרבה מאלה שהוקנו להם על סמך ההחלטות הבטלות. עובדה זו משמעה, כי הפגיעה במי שהסתמכו בתום לב על מדיניות המועצה על פי ההחלטות הבטלות תהיה קשה, אם לא יוכר אינטרס ההסתמכות שלהם כלגיטימי, במסגרת הוראות המעבר. השיקול השני, מן הצד האחר, הינו קביעותיו של בית משפט זה בפסק הדין בבג"ץ הקשת, לפיהן ההחלטות הבטלות אינן סבירות ודינן בטלות. קביעה זו משמעה כי האינטרס הציבורי הינו בקיומן של מספר מצומצם, ככל הניתן, של עסקאות על פי ההחלטות הבטלות, וכי קיומה של כל עסקה מהווה הקצאה שאינה סבירה של משאבי הציבור. 8. בפסק הדין בבג"ץ הקשת לא רק נקבע הצורך בהוראות מעבר אותן תקבע המועצה, אלא שבית המשפט אף הזכיר מספר שיקולים שעל המועצה לשקול בעת שתבוא לקבוע הוראות מעבר לתחולתן של ההחלטות הבטלות. נקבע כי "כל מקרה צריך להיבחן על פי השלב אליו הגיעה העסקה, גורם ההסתמכות שבו, ההוצאות שהושקעו עד כה, מה האינטרסים והנזקים המעורב בו". עם זאת, השאיר בית המשפט שיקול דעת רחב בידיה של הרשות - שהיא גם המומחית בכך, וגם המוסמכת לכך על פי חוק - לשקול שיקולים נוספים שנראים לה רלוונטיים ולאזן בין מכלול השיקולים. כל זאת, בסבירות ובהגינות, בהתבסס על ההכרעה כי ההחלטות הבטלות אינן סבירות, מצד אחד, ותוך שמירה על אינטרס הפרט הגלום בהסתמכות בתום לב על ההחלטות הבטלות, מצד שני. ג. הצדדים וטענותיהם 9. ארבע העותרות בבג"ץ 6317/03 הנן הקשת הדמוקרטית המזרחית שהיא תנועה חברתית אל מפלגתית, האגודה לזכויות האזרח בישראל, עמותת "במקום" - מתכננים למען זכויות תכנון ועמותת "אדם טבע ודין", ששמה לה למטרה, בין היתר, לקדם את השמירה על איכות הסביבה בארץ. העותרות חברו יחד ל"פורום הקרקעות" אשר במסגרתו הן פועלות לשמירה על האינטרס הציבורי הכולל במקרקעי ישראל ולהקצאה צודקת ומדתית של הקרקע לכל קבוצות האוכלוסייה במדינה. המשיבים הנם שר התעשייה והמסחר, המכהן כיושב ראש המועצה, המועצה ואגודות ותנועות המאגדות את מחזיקי הקרקע החקלאית בחכירה מהמנהל. המשיבים 13-10 הם יזמים וישובים המחזיקים בקרקע חקלאית, ובעלי עניין בתוצאות העתירה, אשר צורפו לעתירה על פי בקשתם. עיקר עניינה של עתירה זו הוא בבקשה לצמצם את תחולת הוראות המעבר החדשות, כשהתוצאה של הצמצום תהיה שההחלטות הבטלות תחולנה על מספר מצומצם יותר של עסקאות. ביתר העתירות שבפנינו, מבקשים העותרים את הרחבתן של הוראות המעבר, כך שההחלטות הבטלות תחולנה על מספר גדול יותר של עסקאות (להלן: העתירות המרחיבות). המשיבים בעתירות אלה הנם המועצה, שר התעשייה והמסחר, המינהל, היועץ המשפטי לממשלה, עו"ד משה ניסים וכן משיבים נוספים שהם בעלי עניין בעתירות השונות. בעתירות השונות מועלות טענות רבות בדבר פגמים שנפלו בהוראות המעבר. חלק מן הטענות חזרו ועלו במספר עתירות. חלק אחר שלהן נגע לעניינם הספציפי של עותרים מסוימים. פסק דין זה יעסוק אך בטענות של העותרים בפנינו כנגד חוקיות הוראות אלה ואחרות אשר בהוראות המעבר. לא נדון בכל אחת ואחת מן הטענות שהועלו, אלא באלה אשר נמצאו ראויות לדיון לגופן. מכל מקום, על פי המוסכם בין בעלי הדין, לא נדון בשאלת יישומן של ההוראות או כל חלק שלהן במקרים המועלים בעתירות. 10. העותרות בבג"ץ 6317/03 טענו בפנינו בהרחבה לצמצומן של הוראות המעבר, כך שתחולנה על מספר מצומצם יותר של עסקאות. לגישת המשיבים 3-1 בבג"ץ 6317/03 - הם גם המשיבים בעתירות המרחיבות (להלן: המשיבים) - הוראות המעבר הן סבירות, ומאזנות כדבעי בין אינטרס הציבור בשמירה על מקרקעי ישראל ועל הקצאתם על פי עקרונות הצדק החלוקתי (המתבטא בבטלות ההחלטות), לבין ההגינות המתחייבת כלפי מי שפעלו על פי ההחלטות הבטלות טרם ביטולן. לגישת יתר המשיבים בבג"ץ 6317/03, אשר חלקם הם גם העותרים בעתירות אחרות שבפנינו, יש לקבוע הוראות מעבר רחבות יותר. בין יתר טענותיהם, הזכירו יתר המשיבים את ההצדקה למתן הגנה לאינטרס ההסתמכות של צדדים שלישיים, שפעלו לאורך זמן בהסתמך על החלטות המועצה ועל מצגים שניתנו על ידי הרשויות הרלוונטיות. העותרים בעתירות המרחיבות טענו בפנינו, כי הוראות המעבר פוגעות באינטרס ההסתמכות שלהם. ככאלה, הן חורגות בצמצומן מהנחיות בית המשפט בבג"ץ הקשת, הן אינן סבירות ומקורן בשיקולים זרים ששקלה המועצה. לכן דינן להתבטל. הסעד העיקרי המבוקש במרבית העתירות המרחיבות, הינו ביטול הוראות המעבר, אשר על פי הטענה אינן עונות על המבחנים שנקבעו בבג"ץ הקשת, ויישום הוראות המעבר הישנות מיום 29.6.03, אשר התקבלו על יסוד המלצות ועדת ניסים. לחילופין, מבוקש לאמץ הוראות מעבר חדשות, שונות מאלה שהתקבלו, אשר תתבססנה על המבחנים שנקבעו בבג"ץ הקשת. לטענת המשיבים, יש לדחות גם את העתירות המרחיבות, כשהם חוזרים על עמדתם בדבר היות הוראות המעבר מאוזנות וראויות. 11. קודם דיון בטענות השונות של העותרים, נזכיר כי נטייתו של בית משפט זה הנה שלא להתערב בהחלטות הרשות, כל עוד ההכרעה אינה חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות והיא מושתתת על השיקולים הענייניים הצריכים לעניין. הדברים ידועים, ונביא לעניין זה רק את דבריו של השופט זמיר, כשציין באחת העתירות אשר באו בפני בית משפט זה: "התפקיד והסמכות לקדם את האינטרס הציבורי מוטלים, לפי החוק, על הרשויות המוסמכות. בידיהן המומחיות והנסיון; הן המוסמכות לקבוע מדיניות ולהן הכלים לבצע את המדיניות; הן הנושאות באחריות לאינטרס הציבורי בפני הציבור הרחב. בית-המשפט, כפי שכבר נאמר אין-ספור פעמים, לא יעמיד את שיקול הדעת שלו במקום שיקול הדעת של הרשות המוסמכת. הוא אף לא יבחן אם אפשר היה לקבל החלטה נבונה יותר או יעילה יותר מהחלטת הרשות. הוא אמור רק לבחון אם נפל פגם משפטי בשיקול הדעת של הרשות, כגון פגם של שיקולים זרים או פגם של חוסר סבירות" (בג"ץ 4140/95 סופר-פארם (ישראל) בע"מ ואח' נ' מינהל המכס והמע"מ ואח', פ"ד נד(1) 49, 69; וראו גם בג"ץ 3975/95 קניאל ואח' נ' ממשלת ישראל, פ"ד נג(5) 459, 498-497). אם נחזור לענייננו, התוויתן של הוראות המעבר הנה מלאכה לא פשוטה ומעורבים בה שיקולים רבים. כל הכרעה עשויה לפגוע במי אשר הסכימו בתום לב בהסתמך על ההחלטות הבטלות, או לחילופין באינטרס הציבורי הגלום בהחלת ההחלטות החדשות, תחת ההחלטות הבטלות, על מספר רב, ככל הניתן, של מקרים. בחירת הקריטריונים אשר על פיהם ייקבע אם תחול כל אחת מן ההחלטות הבטלות על הטוענים להסתמכות עליהן, אינה קלה, ויכול שתיעשה בדרכים שונות. אין מרשם אחד בדוק לקריטריונים ולמשקלו של כל אחד מהם, אשר יכריעו את גורל העסקה אשר במחלוקת לשבט או לחסד. ההכרעה בגורל חוקיות הוראות המעבר תלויה, בעיקרו של דבר, במשקל המצטבר של מכלול התנאים אשר בהוראות המעבר, ובשאלה אם המוצר המתקבל מתנאים אלה הינו בתחום הסבירות של הוראות מעבר בנסיבות העניין. לאחר בחינת כלל הנסיבות, דעתי היא שהוראות המעבר, ככלל, עומדות במבחן זה. עם זאת, ראוי להתייחס לטענות העותרים כנגד חלק מהוראות המעבר, ואתמקד רק באותן טענות המצדיקות התייחסות. ד. ציר ההסתמכות 12. הציר המרכזי שעליו מבוססות הוראות המעבר הנו ציר ההסתמכות, הבוחן את המצגים שהציג המינהל בפני החוכרים והיזמים. נקודת המוצא בהוראות המעבר של המועצה ביחס לציר זה הנה, כי על המינהל לקיים את כל התחייבויותיו החוזיות המפורשות. הנחה זו נסמכה על העיקרון לפיו חוזים יש לקיים, ועל ההכרה באינטרס ההסתמכות של מי ששינו לרעה את מצבם בעקבות קיומה של התחייבות חוזית מפורשת. היא מבוססת גם על החשיבות הגלומה בקיום התחייבויותיו החוזיות של המינהל, כחלק מנורמת התנהגות הנדרשת מגוף ציבורי. ביסודה עומדים גם שיקולים פיננסיים-כלכליים הקשורים בחשש שהמינהל יהיה חשוף לתביעות אזרחיות מצידם של הנפגעים מהפרת התחייבויותיו כלפיהם. לעומת זאת, כאשר מדובר במצגים אפילו מוסמכים וחד משמעיים, מטעם המינהל, אשר אינם מגיעים כדי התחייבות חוזית, הוראות המעבר אינן מסתפקות בקיומו של מצג כזה. במקרים כאלה, דורשות הוראות המעבר, כתנאי לקיומו של אינטרס הסתמכות לגיטימי, התקדמות על ציר התכנון. קיום מצג כאמור אינו מהווה, על כן, תנאי מספיק לתחולת הוראות המעבר ולקיום העסקאות (לקיומו של אינטרס הסתמכות ראוי להגנה, גם כשטרם הבשילה זכות חוזית במובנה המשפטי המקובל, ראו: בג"ץ 5496/97 אשר מרדי נ' שר החקלאות, תק-על 2001(2), 130, 134). 13. העותרים בעתירות המרחיבות העלו בפנינו מספר טענות הנוגעות למרכיביו של ציר ההסתמכות. בטרם אפנה לדון בטענות אלה, אבקש להזכיר עובדה בעלת חשיבות לעניין אינטרס ההסתמכות. כוונתי היא לשרשרת אירועים אשר אירעה קודם לפסק הדין בבג"ץ הקשת, שהיה בה כדי ללמד את החוכרים ואת היזמים, אשר בקשו לפעול על פי ההחלטות הבטלות, על אי הוודאות בדבר כוונת המינהל להמשיך בישומן של ההחלטות. האפשרות של ביטול או שינוי החלטות אלה, בדרך של הפחתת ההטבות הגלומות בהן, "ריחפה באויר". אזכיר בהקשר זה, כי סוגיית תוקפן של ההחלטות הבטלות נדונה בפני שתי וועדות ציבוריות - וועדת רונן וועדת מילגרום. מסקנותיהן של הוועדות הצביעו על אי הנחת הקיימת מההחלטות הבטלות. בנוסף, החל מחודש ינואר 2000 היתה תלויה בפני בית משפט זה העתירה בבג"ץ הקשת אשר תקפה את חוקיותן של ההחלטות הבטלות. מצג רשמי בכתב 14. סעיף 1.4 להוראות המעבר לעניין החלטה 727, מתנה את תחולת ההוראות בהתקשרות החוכר עם צד שלישי בהסכמת המינהל, שניתנה במסמך רשמי. הוראה זהה מופיעה גם בסעיף 1.4 להוראת המעבר לעניין החלטה 717. העותרים בעתירות המרחיבות, טענו בפנינו כי הוראה זו אינה סבירה בהסתמכם על שתי טענות. ראשית, הדרישה למסמך רשמי הנה דרישה לא סבירה. שנית, ככל שהדבר נוגע להחלטה 717, בהחלטה עצמה נקבע כי המינהל יחתום על הסכם חכירה עם הקיבוץ או עם תאגיד שבשליטת הקיבוץ, וניתן לראות בכך הסכמת המינהל להתקשרות עם צד שלישי באמצעות תאגיד משותף. המשיבים השיבו לטענה זו, כי בחוזי השכירות בין המינהל לבין היישובים החקלאיים קיים איסור מפורש להעביר את הזכויות שבחוזה בכל דרך שהיא, בלי קבלת רשות מראש ובכתב מהמינהל. לכן, טענו המשיבים, לא היה מקום להגן, במסגרת הוראות המעבר, על נזקים אשר נגרמו לכאורה לצד שלישי, כשהעברת הזכויות נעשתה שלא כדין, בניגוד להתחייבויות החוזיות של היישוב כלפי המנהל. מקובלת עלי עמדת המשיבים, ככל שהכוונה במונח "מסמך רישמי" הנה למסמך בכתב אשר מחייב את המינהל, וכך יש להבין הוראה זו. הדרישה לקיומו של "מצג רשמי בכתב", במובן האמור, לשם תחולתן של הוראות המעבר, הנה דרישה סבירה בנסיבות העניין. כל העברת הזכויות בלא קבלת רשות בכתב מראש, מהווה הפרה של חוזה השכירות. לפיכך, אך סביר הוא לא להכיר בהעברת זכויות ללא קבלת רשות כזו כמקימה הסתמכות לגיטימית. גם אם נגרמו נזקים לצדדים שלישיים, בעקבות התקשרות שהנה מנוגדת לאמור בחוזי השכירות מול המינהל, אין בכוחם של נזקים אלה להקים אינטרס הסתמכות לגיטימי כלפי המינהל. בנוסף, דעתי היא שאין לתת להחלטה 717 פירוש המנוגד לאמור מפורשות בחוזים עם המינהל, ועל כן יש לדחות גם את הטענה השניה שטענו העותרים. למען השלמות יצויין עוד, כי מרבית העותרים שטענו לעניין זה, לא צירפו לעתירות את חוזי ההתקשרות בינם לבין הצדדים השלישיים. יתכן, וכך גם טענו המשיבים בפנינו, שחוזים אלה כוללים הוראות המסדירות את מערכות היחסים בין היזמים לבין חוכרי הקרקע, במקרה של שינוי או החלפת המדיניות, או בכל מקרה שהמינהל לא יאשר, בסופו של דבר, את העיסקה. כך או כך, ראוי היה שחוזים אלה יצורפו לעתירות בפנינו. משלא צורפו החוזים, יש בכך כדי לפגום בטיעונם של העותרים המבוסס על קיומו של אינטרס הסתמכות לגיטימי. "או בכל החלטה אחרת" 15. כאמור לעיל (בפסקה 4), הוראות המעבר אינן מכירות בקיומו של אינטרס הסתמכות ראוי להגנה, במקרים שבהם המצג שהציג המינהל לחוכרים היה מסויג. אחד התנאים על ציר ההסתמכות להוראות המעבר להחלטה 727, מתנה את תחולת הוראות המעבר ב: "הסכמת המינהל להחיל את החלטה 727 ולא נקבע אחרת בהסכם השבה או בהסכם הרשאה מאוחר יותר. או; קיומו של הסכם השבה או הסכם הרשאה תקף לפי החלטה 727, בתנאים המפורטים בהחלטה. או; הסכמת המינהל לקבלת פיצוי על פי החלטה 727 ובלבד שהמצג לא שונה לאחר מכן". הכוונה היא, לכך שבמקרים שבהם סויגה תחולת החלטה 727 ונאמר כי תחול היא או "כל החלטה אחרת" או "או כל החלטה אחרת שתבוא במקומה", לא תחולנה הוראות המעבר. בהוראות המעבר הישנות, לעומת זאת, נקבע כי אין בהחלטה של המינהל להחיל על השטח את החלטה 727 "או כל החלטה אחרת", כדי לשלול את קיומו של אינטרס הסתמכות לגיטימי וראוי להגנה. ובמילים אחרות, תחולתן של הוראות המעבר הישנות לא הותנתה בכך שהמינהל לא סייג בפני החוכר, את תחולתה של החלטה 727. מקורו של הביטוי "החלטה אחרת", הנו בהשתלשלות האירועים הקשורים בדיונים בתוקפה של החלטה 727 בפני בית משפט זה. הכוונה היא לדיונים בבג"ץ 4432/95 מהדרין בע"מ נ' שר הבינוי והשיכון (להלן: פרשת מהדרין השניה), אשר בו נטען כי יש להכריז על בטלותה של החלטה 727 משום שהיא מפלה, ללא הצדקה, בין חוכרים שונים של קרקעות. במהלך הדיונים התחייב המינהל, כי יודיע לכל מי שיבקש לבצע עסקה על פי החלטה 727 כי ההחלטה נמצאת בדיון בפני בית משפט זה. בשלב כלשהו החל המינהל לסייג את האישורים שניתנו על ידו כאישורים ע"פ החלטה 727 על ידי הוספת המילים "או כל החלטה אחרת". במשך הזמן הוכנס הביטוי גם לחוזי ההשבה ולהוראות האגף של המינהל. מהאמור בדו"ח ועדת זכאי עולה כי החל משנת 1997, לכל המאוחר, רוב החלטות הנהלת המינהל שנגעו להחלת החלטה 727 הבטלה, אישרו את החלתה של "החלטה 727 או כל החלטה אחרת". ביום 4.3.98 התקבלה החלטה מספר 1456 של הנהלת המינהל, אשר בה נקבע כי באחריות המחוזות והחותמים עם החוכרים להוסיף סעיף מתאים לחוזה שיבטיח את האמור בהחלטה, קרי, יאמר מפורשות כי על העסקה תחול "החלטת המועצה 727 או כל החלטה אחרת שתבוא במקומה". המחלוקת בין הצדדים בפנינו, הנה בשאלה האם העובדה שהמצג לתחולת החלטה 727 היה מסויג בביטוי "או כל החלטה אחרת" או בביטוי "או כל החלטה אחרת שתבוא במקומה", שוללת את קיומו של אינטרס הסתמכות לגיטימי על תחולתה של החלטה 727. חלק מן העותרים בעתירות המרחיבות טענו בפנינו, כי הקביעה כי סייג כאמור שולל את קיומו של אינטרס הסתמכות לגיטימי - אינה סבירה. לטענתם, גם מי שהסתמך כדין על מדיניות המינהל אפילו שהאחרון השתמש בביטוי "או בכל החלטה אחרת", גיבש אינטרס הסתמכות לגיטימי וראוי להגנה. העותרים מציינים גם כי בהוראות המעבר שנקבעו בדו"ח ועדת מילגרום הוכרה האפשרות לקיומו של אינטרס הסתמכות לגיטימי, על אף שמצגי המינהל לתחולת החלטה 727, סויגו בביטוי "או כל החלטה אחרת" או בביטוי "או כל החלטה אחרת שתבוא במקומה". עמדה זו נתמכת גם בדו"ח ועדת ניסים שקבע כי: "במועד שמילים אלה נוספו על ידי המינהל במסמכיו, ככל שנוספו, לא היה צפוי או חזוי שיבוא יום והבג"צ יפסול את ההחלטות. כוונת "המחוקק" (המינהל) בנסיבות של אותו זמן היתה "החלטה אחרת" שתתקבל בעיקר לגבי שיעור הפיצוים והיקפם (בהחלטה 727) או דמי החכירה המהוונים (בהחלטה 717). לפיכך כל עוד לא הוכנסו שינויים בהחלטה 727 ו-717 לפני פסיקת הבג"צ אין לתוספת המילים "החלטה אחרת" השלכה על ענייננו" (עמודים 8-7 לדו"ח ועדת ניסים)". לטענה זו משיבים המשיבים, כי הוספת ההסתייגות "או כל החלטה אחרת" ובהמשך - "או כל החלטה אחרת שתבוא במקומה" בהתקשרות המינהל עם חוכרים, נבעה מהתלבטות בדבר המשך המדיניות הנוגעת לקרקעות חקלאיות. הכוונה היתה לאפשר את החלתה של מדיניות חדשה, מיד כשיוחלט עליה, ולמנוע הסתמכות של חוכרים ויזמים על החלטות שתחולתן בעתיד מוטלת בספק. בנוסף, ביקש המינהל להודיע בדרך זו למתקשרים עימו, כי קיים סיכוי של ממש לכך שהמדיניות תשתנה. לכן, טוענים המשיבים, בכל אותם המקרים שבהם נקבע בהסכם, בהחלטה או בכל מסמך רשמי אחר כי תחול החלטה 727 בתוספת "או כל החלטה אחרת" או בתוספת "או כל החלטה אחרת שתבוא במקומה" לא קם למתקשר עם המינהל אינטרס הסתמכות ראוי להגנה. 16. דעתי היא, שיש לדחות את טענת העותרים ולקבוע כי ההחלטה כי סייג כאמור במצגי המינהל, שולל את קיומו של אינטרס הסתמכות לגיטימי וראוי להכרה - הנה סבירה. השתלשלות העניינים מלמדת כי המינהל סייג את אישוריו, בין היתר, מחשש לביטולה של החלטה 727 על ידי בית משפט זה ומכל מקום מתוך רצון לסייג את תחולתה של ההחלטה במקרה של שינוי המדיניות או החלפתה. נראה שהכוונה היתה לשלול את טענת ההסתמכות הלגיטימית, במקרה שההחלטה תבוטל. בנסיבות העניין, על המתקשר הסביר עם המינהל - חוכר או יזם, היה להבין כי משמעות הסייג הנה כי החלטה 727 כפופה לשינויים וקיימת אי וודאות לגבי עתידה. יש לציין, כי מדיניות שינוי היעוד של המינהל, עברה שינויים רבים במהלך השנים, והיה זה אך סביר להניח, במיוחד לאור המצגים האמורים, כי היא כפופה לשינויים גם בעתיד. בנסיבות אלה יוצא, כי המשך ההתקשרות עם המינהל, לאחר שסויגה תחולתה של החלטה 727 במצגים השונים שהציג המינהל לחוכרים, משמעה לקיחת סיכון לגבי המשך תחולתה של ההחלטה במתכונת שנהגה אז ובהתאם לשיעורי הפיצוי שהיו קבועים בה. המסקנה היא שהקביעה לפיה לא קם אינטרס הסתמכות לגיטימי למי שתחולת החלטה 727 סויגה בפניו כאמור, הנה סבירה. לא ניתן לומר כי מי שסויגה בפניו תחולתה של החלטה 727, הסתמך באופן לגיטימי על המשך תחולתה בעתיד. זאת במיוחד, לאור שרשרת אותות האזהרה - הקמתן של וועדות ציבוריות וההליכים בפני בית משפט זה - אשר הוזכרה לעיל ואשר ממנה ניתן היה להסיק כי שוררת אי וודאות לגבי המשך יישומן של ההחלטות הבטלות. יתכן שהיה ראוי לסייג את המשך תחולתן של ההחלטות בצורה מפורשת יותר, שתבהיר למתקשרים עם המינהל בצורה ברורה יותר כי לא ניתן להסתמך על קיומן של ההחלטות הבטלות, כמות שהן. עם זאת, די בנוסח הסייג "או בכל החלטה אחרת" או "או בכל החלטה אחרת שתבוא במקומה" כדי לסייג את תחולת ההחלטות הבטלות ולהבהיר למתקשרים כי אם תקבע מדיניות חדשה על ידי המינהל (דוגמת זו שנקבעה בהחלטות 949 ו-969 שהחליפו את החלטות 717 ו-727), היא זו שתחול על העסקה, וכדי לשלול את קיומו של אינטרס הסתמכות לגיטימי ביחס להחלטות הבטלות. אציין גם, כי דברים אלה נכונים בעיני גם ככל שהדבר נוגע להוראות דומות בהוראות המעבר הנוגעות להחלטות 717 ו-727, אשר מתלות את תחולת הוראות המעבר, בהיעדר סייגים מאוחרים מטעם המינהל לתחולת ההחלטות הבטלות (סעיף 1.3 להוראות המעבר להחלטה 727; סעיף 1.3 להוראת המעבר להחלטה 717 הקובעים כתנאי את הסכמת המינהל לפיצוי על פי ההחלטה, "ובלבד שהמצג לא שונה לאחר מכן"; סעיף 1 להוראת המעבר להחלטה 727 וסעיף 1 להוראת המעבר להחלטה 717 הקובעים כי אין בסעיפים 1.4-1.1 כדי לבטל סייגים שנקבעו על ידי המנהל, אם נקבעו). גם הוראות אלה סבירות בעיני, ואין להתערב בהן. ה. ציר התכנון 17. ההתקדמות על ציר התכנון נועדה כאמור, ללמד על מידת ההסתמכות הלגיטימית על ההחלטות הבטלות, באותם המקרים שבהם המצגים שהציג המינהל לחוכרי הקרקע וליזמים, לא עלו כדי התחייבות חוזית. טענתן העיקרית של העותרות בבג"ץ 6317/03 נוגעת לשלב התכנוני בו מסתפקות הוראות המעבר, לשם הכרה באינטרס ההסתמכות. הוראות המעבר, למעט אלה הנוגעות להחלטה 737 שהן מחמירות יותר ודורשות את קיומו של אישור סופי לתוכנית על ידי מוסדות התכנון, קובעות כרף תחתון בציר התכנון את קיומה של החלטה של מוסד תכנון להפקיד תוכנית ביחס למקרקעין נשוא העסקה, או לכל הפחות את קיומה של החלטה בדבר הפקדה בתנאים. לטענת עותרות אלה, שלב ההפקדה של תכנית הוא שלב תכנוני מוקדם שאינו סופי. הוא כפוף להגשת התנגדויות ולהחלטה של מוסדות התכנון בהן. העותרות מדגישות, כי הליך התכנון הנו תהליך מדורג אשר עצם קיומו אינו מבטיח דבר. תוכנית יכולה להידחות בכל אחד מהשלבים של הליך אישורה. לכן, לגישתן, אין זה סביר כי על סמך קידום חלקי של ההליך התכנוני, יקבל המחזיק בקרקע היתר להמשיך בעסקה פסולה. לטענת העותרות, יש לקבוע כי אינטרס ההסתמכות מצדיק החלה של ההחלטות הבטלות, רק במקרים בהם קיימת, מבחינת השלב התכנוני, תוכנית מאושרת על ידי ועדה מחוזית או שנסתיימה תקופת ההפקדה מבלי שהוגשו התנגדויות. המשיבים סוברים, לעומת זאת, כי החלטתו של מוסד תכנון בדבר הפקדת תוכנית, גם אם בתנאים, הנה החלטה רבת משמעות בהליך התכנוני. שלב תכנוני זה - הגם שאינו סופי וטרם נשמעו התנגדויות הציבור - מבטא את הסכמתם העקרונית של הגורמים הממסדיים ויש בו לשמש אינדיקציה משמעותית לכך שסיכויי התוכנית לקבל אישור, הנם גבוהים. לכן סבורים המשיבים, כי ההחלטה להכיר, כרף תחתון, בהפקדתה של תוכנית או בהפקדתה בתנאים, הנה ראויה וסבירה. הובהר בפנינו מטעם המשיבים, כי הטעם להחמרה בנוגע להחלטה 737, נעוץ באופייה של החלטה 737. החלטה 737 נועדה לסייע ליישובים החקלאיים להתרחב ולקלוט מתיישבים חדשים. בעקבות ביטול החלטה 737, נתקבלה החלטה חדשה במינהל שמאפשרת את ההרחבות באותה המתכונת, אך ללא ההנחות בדמי החכירה. בנסיבות אלה האינטרס העיקרי הראוי להגנה, עם ביטולה של החלטה 737, הוא זה של המועמדים שהתקשרו עם היישוב החקלאי, וכן האינטרס של היישוב עצמו, אשר במקרים מסויימים השקיע השקעות בפיתוח הקרקע, קודם לצו הביניים. נוכח העובדה שהפניית מועמדים למינהל לרכישת מגרשים וכן תחילת עבודות הפיתוח, אמורים היו להיעשות רק לאחר שהמגרש יועד למגורים (סעיף 4(א) להחלטה 737), ממילא לא היה מקום להסתפק בהחלטה תכנונית מוקדמת להחלטה על אישור התוכנית. 18. מן הכיוון ההפוך, טענו בפנינו העותרים בעתירות המרחיבות כי הוראות המעבר נותנות משקל רב מידי להתקדמות ההליך התכנוני ולעצם הפקדת התוכנית בקשר לפרויקט ולאישורה. לטענתם, ראוי היה להסתפק בשלב המוקדם לשלב ההפקדה. דברים אלה נטענו בנוגע להוראות המעבר ביחס לשלוש ההחלטות הבטלות, ובעיקר להוראות המעבר הנוגעות להחלטה 737. עותרים אלה מדגישים כי בפסק הדין בבג"ץ הקשת לא נקבע קצב התקדמות מוסדות התכנון כקריטריון שיש לתת לו משקל במסגרת הוראות המעבר. לטענתן, במציאות הישראלית, קידום ואישור של תוכניות בניה הנו ארוך, מייגע ומסורבל. בנוסף, קצב התקדמות התהליך התכנוני אינו תלוי בחוכר או ביזם הספציפי, אלא בקצב פעולתן של רשויות התכנון. העותרים מוסיפים וטוענים כי על מנת לקבוע האם אינטרס ההסתמכות של גורם מסוים הנו אינטרס לגיטימי, אין לבדוק רק את ההיבט התכנוני אלא גם להתחשב בפעולות שנעשו על ידי אותו הגורם בפועל. כך, היה מקום להביא בחשבון את התארכות ההליכים מול המינהל, הקושי בשיווק מקרקעין, המאמצים וההשקעה הרבה שהושקעו בתכנון המס בנוגע לעסקאות וכיו"ב נתונים המלמדים על ההשקעה - הכספית והאחרת - שהשקיעו חוכרים ובעלי עניין אחרים בהסתמך על מדיניות המינהל על פי ההחלטות הבטלות. המשיבים חלקו גם על גישת עותרים אלה. טענתם היא, כי הבחירה בהתקדמות בציר התכנון כפרמטר נועדה, כפי שכבר נזכר, לשמש - במקרים שבהם אינטרס ההסתמכות נוצר על רקע מצג רשמי של המינהל שאינו עולה כדי התחייבות חוזית - אינדיקציה לשלב שבו נמצאת העסקה, להשקעות שהושקעו בה כדין על ידי החוכר ולמידת הוודאות שהיתה במועד הקובע בדבר האפשרות להוציא לפועל את העסקה. 19. דעתי היא, שיש לדחות הן את טענת העותרות בבג"ץ 6317/03 והן את טענות העותרים בעתירות המרחיבות. ההתקדמות על ציר התכנון יכולה להוות אינדיקציה למידת ההסתמכות הלגיטימית של בעלי העניין על העסקה אותה הם מבקשים לממש בהתאם לתנאי ההחלטות הבטלות. בשונה מכמות ההשקעות שהשקיעו חוכרים או בעלי עניין אחרים, תוך צפייה להמשך מדיניות המינהל על פי ההחלטות הבטלות, ההתקדמות על ציר התכנון מלמדת גם על מידת הלגיטימיות שבהסתמכות, ועל הסיכוי להתממשותה. ההתקדמות על ציר התכנון יכולה, על כן, להוות מדד אובייקטיבי ללגיטימיות ההסתמכות, אשר רק עסקאות העומדות בה, ראוי שתקוימנה על אף בטלות ההחלטות הבטלות. יש להזכיר, כי עמידה בהוראות המעבר, משמעה קיום העסקה בהתאם להחלטות הבטלות ולא אך פיצוי בגין נזקי ההסתמכות. נראית לי גם עמדת המשיבים, ככל שהדבר נוגע להחלטות 727 ו-717, כי שלב הפקדתה של תוכנית - גם אם בתנאים - הנו שלב בעל משמעות בהליך התכנון. אכן, ההחלטה על הפקדתה של התוכנית אינה סופית ואינה מחייבת והיא כפופה להתנגדויות ולהכרעה בהן (וראו הוראות סעיפים 108-85 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965). עם זאת, היא מלמדת על עמדתם החיובית ועל תמיכתם של מוסדות התכנון בתוכנית ועל סיכויה הגבוהים של התוכנית לקבל אישור בסופו של ההליך (ראו: בג"ץ 701/81 רות מלאך נ' רפאל לוי, פ"ד לו(3) 1, 5-4). הפקדת התכנית באה גם, בדרך כלל, לאחר תקופה לא קצרה שרשויות התכנון עסקו בה, ולאחר שהושקעו בה ובקידומה בשלב התכנון זמן, מאמצים וממון לא מעטים. שלב ההפקדה הנו גם בעל השלכות נורמטיביות. הפקדתה של התוכנית מטילה מגבלות על שימושים נוגדים בקרקע (סעיף 97 לחוק התכנון והבניה) ומקנה למוסד התכנון שיקול דעת לאסור מתן היתרי בניה או לקבוע תנאים לכך (סעיף 98 לחוק התכנון והבניה). בעניין זה נאמר: "משהופקדו התוכנית או השינוי בה, הופך האיסור על מתן היתר בניגוד לתוכניות לאיסור מטעם החוק עצמו, להבדיל מהסמכות המצויה בסעיף 78 (לחוק התכנון והבניה - ת"א), שם האיסור קיים רק אם הועדה בוחרת להשתמש בסמכותה. המסקנה העולה היא שכוונת המחוקק היתה להחמיר את הפיקוח על מתן היתרים ככל שהתוכנית או השינוי מגיעים לשלב מתקדם, והטעם לכך ברור. אם תתקבל בסופו של דבר התוכנית המופקדת ותאושר סופית, יש למנוע יצירת עובדות בנייה חדשות בשטח, בניגוד לתוכנית המופקדת. מנגד, אם לא תתקבל בסופו של דבר תוכנית זו ותישאר התוכנית הקודמת בתוקפה, גם בה יש למנוע פגיעה (בג"צ 236/70 חממה נ' ראש העיריה ואח', פ"ד כה(1) 113). זאת ועוד, יש והסתירה בין התוכנית הקיימת לזו המופקדת רבה כל כך עד שמתן היתר הופך לבלתי אפשרי ולכן אף הגדיל המחוקק וקבע בחוק סמכות הקפאה כללית, על מתן ההיתרים. סמכות זו מצאה את ביטויה בסעיף 98 לחוק..." (ע"א 653/97 חברת מרכז ברוך וצפורה נ' עירית תל-אביב-יפו, פ"ד נג(5), 817, 838). (ראו גם את האמור בבג"ץ 236/70 שאול חממה נ' ראש העיריה, פ"ד כה(1) 113, 116-117, לעניין שלב ההפקדה כקפיצת מדרגה בהליך התכנון, וכן ע"א 8265/00 שופרסל בע"מ נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה, פ"ד נו(5) 885 , 903-902). המסקנה היא, כי הפקדתה של תוכנית מהווה שלב משמעותי מבחינת סיכויי אישורה של התוכנית בעתיד על ידי רשויות התכנון. ככזו, היא גם מהווה אינדיקציה להסתמכות הלגיטימית של החוכר ולהשקעות שהשקיע בהסתמך על ההתקדמות בהליכי התכנון. אזכיר, כי תחולתן של הוראות המעבר תלויה גם בעמידתה של התוכנית בציר ההסתמכות, וההתקדמות על ציר התכנון (שהפקדת התוכנית הנו הרף התחתון בו, על פי הוראות המעבר) הנה תנאי מצטבר נוסף. 20. לאור כל האמור, אני סבור שאין להתערב בהחלטת המועצה לראות בשלב ההפקדה רף תחתון בציר התכנון, לתחולתן של הוראות המעבר הנוגעות להחלטה 727 ולהחלטה 717. לכן, טענותיהן של העותרות בבג"ץ 6317/02 לעניין זה, נדחות. למותר לציין, כי תחולתן של הוראות המעבר על עסקאות שהתוכנית שביסודן הופקדה - בתנאים או ללא תנאים - אין משמעה הוצאת העסקה אל הפועל ועקיפת הליכי האישור על ידי מוסדות התכנון המוסמכים. ככל תוכנית, גם התוכניות שעליהן חלות הוראות המעבר, כפופות להליכי ההתנגדויות ולהכרעה בהן על פי הדין. יש לדחות גם את טענותיהם של העותרים בעתירות המרחיבות. כאמור, שלב ההפקדה הוא שלב הולם במסלול התכנון, כאינדיקציה לסיכוי של התכנית להיות מאושרת. השלב הקודם לשלב ההפקדה, שלב ההכנה של התכנית, אשר לדעת עותרים אלה הינו שלב מספיק, הינו שלב מוקדם מדי. זהו שלב בו התכנית טרם נשלטת על ידי סעיפים 97 ו-98 לחוק התכנון והבנייה לעניין היתרי בניה הסותרים תכנית מופקדת (להבדל בין שלב זה לשלב ההפקדה, ראו ע"א 8265/00 הנ"ל). דברים אלה נכונים במיוחד, כשעסקינן בהחלטות הבטלות אשר בבסיסן עומד שינוי יעודה של הקרקע ואותו הן נועדו לקדם. לכן, ההחלטה על שינוי יעודה של הקרקע על ידי רשויות התכנון, הנה תנאי מכריע לתחולתן של ההחלטות הבטלות. בהיעדר החלטה על הפקדה של תוכנית הבאה לשנות את הייעוד, קשה לומר כי קיים אצל חוכר הקרקע אינטרס הסתמכות לגיטימי לתחולת ההחלטות על הקרקע. אכן, השלב שקודם להפקדת התוכנית הנו שלב מוקדם יחסית במסלול התכנון, ואם קבעה המועצה שהוא מוקדם מידי ליצירת זכות אשר תצדיק את החלת ההחלטות הבטלות - אין עילה שנתערב בכך. לכן, נדחות בזה גם טענות העותרים בעתירות המרחיבות בנושא הרף התחתון במסלול התכנוני. ו. המועד הקובע 21. במסגרת הדיון בעתירה בבג"ץ הקשת, ניתן ביום 15.8.01 צו ביניים, המונע עריכת עסקאות המתבססות על ההחלטות הבטלות. צו ביניים זה, על פי האמור בו, נכנס לתוקף כעבור שלושה חודשים, דהיינו ביום 15.11.01. הוראות המעבר נוקבות ככלל, ביום 15.8.01 כמועד הקובע לעניין עמידה בתנאי הוראות המעבר. עם זאת, במקרים מסוימים קבעה המועצה מועדים מאוחרים יותר לבחינת עמידה בהוראות המעבר. טענות העותרות בבג"ץ 6317/03 מופנות כנגד קביעת מועדים אלה. החלטה 737 22. הוראות המעבר הנוגעות להחלטה 737 נוקבות ביום ה – 15.11.01 כמועד הקובע לעניין החלטה 737. זאת כאמור, להבדיל מיום מתן צו הביניים, שנקבע כמועד הקובע לעניין החלטות 717 ו-727. לטענת העותרות בבג"ץ 6317/03, מועד כניסתו של צו הביניים לתוקף הנו תאריך מאוחר מהראוי כמועד קובע. לגישתן, המועד המאוחר ביותר, שעד אליו ניתן לגבש אינטרס הסתמכות לגיטימי, הנו ה-15.8.01 - יום מתן צו הביניים, כפי שנקבע בהוראות המעבר לגבי החלטות 717 ו-727. זה גם המועד שאותו ציין בית המשפט בפסק הדין בבג"ץ הקשת כמועד הרלוונטי. העותרות מדגישות בהקשר זה, כי הבחירה במועד מתן צו הביניים היא כשלעצמה נדיבה ביותר. המשיבים טענו בפנינו, כי היתה הצדקה להקלה, לעניין המועד הקובע, ביחס להחלטה 737. הדבר נעשה במקביל לקביעת הסדר מחמיר בנוגע לציר התכנון הנוגע להחלטה זו. על פי הסדר זה, נדרש אישורה של התוכנית כרף מינימלי לתחולת הוראות המעבר. גם על ציר ההסתמכות, התנאים לתחולת הוראות המעבר ביחס להחלטה 737 הנם מחמירים באופיים. הוראות המעבר תחולנה, רק אם היישוב החקלאי כבר החל במימוש ההחלטה מול המינהל על ידי הפניית מתיישבים. לאור הסדר מחמיר זה, מצאו המשיבים מקום להתייחס לפעולות שנעשו כדין עד לכניסת הצו לתוקף ולא רק לפעולות שנעשו עד למועד הוצאת צו הביניים. קביעת מועד קובע זה להחלטה 737 אמנם מקלה עם המבקשים להסתמך על החלטה זו. אך, לעומת זאת, ההחלטה מחמירה בדבר התנאים בהם נדרשת העסקה לעמוד במועד הקובע. הבדלים אלה בין החלטה 737 לבין שתי ההחלטות האחרות, נגזרים מאופייה של החלטה 737 ומהצורך להתאימה לכך שעיקר ההסתמכות הלגיטימית על החלטה זו הוא בהפנייתם של מתיישבים, אשר נעשתה רק לאחר שהתכנית במסלול התכנון כבר אושרה. גם המועד שבחרה המועצה - יום כניסת צו הביניים לתוקף, כשלעצמו, אינו בלתי סביר באופן המצדיק את התערבותנו. מכרז לקרקע בלתי מתוכננת (מקב"ת) 23. המועצה סטתה מן המועד הקובע גם בנוגע להתקשרויות עם ישובים חקלאיים על פי החלטה 727, כאשר הקרקעות נשוא ההתקשרויות נמכרו ליזם, צד שלישי, במסגרת הסכמי מקב"ת (מכרז לקרקע בלתי מתוכננת). נקבע כי לגבי הקצאת קרקע בהליך של מקב"ת, החלטה 727 תמשיך לחול, אם הליך תכנון הקרקע נמשך בידיעת המינהל ובהסכמתו - ללא תלות בשלב התכנוני שאליו הגיעה התוכנית (סעיף 3 להוראת המעבר להחלטה 727). הסכמי המקב"ת הנם הסכמים אשר בהם נתן המינהל הרשאה לצד שלישי, אשר זכה במכרז פומבי ביחס לקרקע מסוימת המצויה בשטחו של ישוב חקלאי, לפעול במוסדות התכנון לשינוי יעודה של הקרקע. הוא גם התחייב כלפי הזוכה כי בתום התכנון תהא לו אופציה לחכור חלק מאותה הקרקע ביעודה החדש. כדי להבטיח את יכולתו של המינהל לעמוד בהתחייבויותיו למסור קרקע לחוכר בתום הליכי התכנון, נהג המינהל להתקשר בהסכמי השבה עם היישובים החקלאיים שבהם מצויות הקרקעות. ביום 18.11.02 החליטה המועצה (החלטה 937) לאפשר למינהל להאריך את הסכמי המקב"ת עם היזמים בשלוש שנים. זאת, לאחר שמועד הביצוע פקע בחלק גדול מהחוזים. לאור החלטה זו האריך המינהל מספר חוזי מקב"ת. כיום, מחוייב המינהל, מכוח ההסכמים הנ"ל, להעמיד קרקע לפיתוח לרשותם של היזמים המקדמים את תכנון הקרקע נשוא החוזה, במידה שיסיימו את ההליך התכנוני על פי לוח הזמנים הנקוב בחוזה. בנסיבות אלה, סברה המועצה כי גם אם פג תוקפה של ההתקשרות בין המינהל לבין החוכר המקורי לפיו תושב לו הקרקע על פי החלטה 727, במקום שבו ישנה ביחס לאותה קרקע התחייבות מקבילה של המינהל כלפי זכיין המקב"ת, מתקיים טעם משמעותי להמשך תחולתה של החלטה 727 על הקרקע, ללא קשר להתקדמות בציר התכנון. החשש היה, כך הובהר מטעם המשיבים, שהחוכרים יערימו קשיים על השבת הקרקע אם יופחת מהפיצוי שהובטח להם בעבר, והמינהל לא יוכל לעמוד בהתחייבותו החוזית כלפי הזוכה במקב"ת ולהעמיד לו את הקרקע, בתום ההליך התכנוני. במקרה כזה, המינהל יימצא מפר את התחייבויותיו בהסכמי המקב"ת, וכן עשוי להיגרם עיכוב משמעותי במימוש הייעוד החדש. העותרות טענו בפנינו, כי סטייה זו מן המועד הקובע, לעניין הסכמי מקב"ת, אינה ראויה והיא מנוגדת לפסק דינו של בית משפט זה בבג"ץ הקשת. הם מדגישים כי הארכת הסכמי המקב"ת נעשתה, לאחר מתן פסק הדין בבג"ץ הקשת ולאחר שבוטלה החלטה 727 ועל כן היא מהווה "החייאה" של החלטה 727 שבוטלה. אין לקבל טענה זו. הארכת הסכמי המקב"ת נעשתה אומנם, לאחר מתן פסק הדין בבג"ץ הקשת, אך מדובר בהחלטה להאריך את תקופת התכנון כהגדרתה בהסכמי ההרשאה מול היזמים, בהסתמכם על ההסכמים המקוריים ולא בחידוש הסכמי ההרשאה מל הישובים החקלאיים החוכרים את הקרקעות. אין להתערב בשיקול דעתה של המועצה, כשלקחה בחשבון את חובתו של המינהל לעמוד בהסכמים שכרת עם היזמים ואת הפיצוי שיאלץ לשאת בו אם יפר הסכמים אלה. הסדרי חובות עם נושים - קיבוצים ומושבים 24. המועצה סטתה מן המועד הקובע הכללי, גם בנוגע לעסקאות שעליהן חלים הסדרי נושים. נקבע, כי המועד הקובע לעניין זה הנו מועד ההתקשרות בהסדרי הנושים, בסייגים שיפורטו להלן. העותרות בבג"ץ 6317/03 טענו בפנינו כנגד סטייה זו מן המועד הכללי. מן הכיוון ההפוך, העותרים בעתירות המרחיבות טענו בפנינו כנגד אי הארכת מועדים, במסגרת הוראות המעבר, של החלטות אחרות הנוגעות ליישום ההחלטות הבטלות ביחס לאדמות קיבוצים ומושבים. מטעם המשיבים הובהר, כי הטעם לסטייה מן המועד הקובע, ביחס לקיבוצים ולמושבים אשר חלים עליהם הסדרי נושים, הנה הרצון להגן על האינטרסים של נושי הקיבוצים והמושבים, אשר שינו מצבם לרעה בעקבות ההסדרים, ולא על האינטרסים של הקיבוצים והמושבים עצמם. בנסיבות אלה, טענו המשיבים, סביר היה להאריך את הוראות המעבר, באותם המקרים שבהם היה בסיס להכרה בהסתמכותם הלגיטימית של נושי הקיבוצים והמושבים, ובמקרים אלה בלבד. 25. בהוראות המעבר נקבע, כי החלטה 727 תמשיך לחול ללא הגבלת זמן גם על עסקאות שעליהן חל הסכם הקיבוצים המשלים (תיקון) (להלן: ההסכם המתקן). ההסכם המתקן הנו חלק משורת הסכמים שכללה שלושה הסכמים: הסכם הקיבוצים הראשון מיום 12.12.89, הסכם הקיבוצים המשלים מיום 20.3.96 וההסכם המתקן מיום 11.4.99. שורת הסכמים אלה נועדה להסדיר את בעיית חובות הקיבוצים בעקבות המשבר הכלכלי הכבד שנקלעה אליו התנועה הקיבוצית, במהלך שנות ה- 80'. ההסכמים נועדו לסייע לתנועה הקיבוצית להיחלץ מחובותיה הכבדים למערכת הבנקאית, וזאת בשיתוף הבנקים ובסיוע הממשלה. הצדדים להסדר, על שלושת שלביו, היו הממשלה, התנועות הקיבוציות והבנקים. במסגרת ההסדר הסכימו הבנקים למחיקת חלק מן החובות של התנועה הקיבוצית. התנועה הקיבוצית, מצידה, התחייבה להחזיר חלק מהחובות בדרך של מימוש נכסים. הממשלה מצידה השתתפה בהסדר והתחייבה להפקיד פיקדונות בבנקים לצורך פריסת החובות בריבית מסובסדת וכן היתה מעורבת בתקצוב החובות שמחקו הבנקים. נושא השבת הקרקעות למינהל והשימוש בהן כמקור לביצוע ההסדר נכנס לראשונה להסדר במסגרת ההסכם המתקן. הממשלה התחייבה (בסעיף 13.2 להסכם המתקן), ביחס לקיבוצים אשר שמותיהם נמנו בנספח ל"ג להסכם המתקן, התחייבות בלתי מוגבלת בזמן כי לא יחול לגביהם שינוי בשיעורי הפיצוי של החלטה 727, אם יצטרפו להסכם. זאת, גם אם תשונה החלטה 727 או תבוטל. יש לציין, כי ההסכם המתקן מחיל את הוראותיו על כל מי שהצטרף אליו, בהתאם לאמור בסעיף 1.37 בו, ללא הגבלת זמן. על רקע עובדות אלה, קבעה המועצה הוראות מעבר מיוחדות, ככל שהדבר נוגע לקיבוצים אשר חל עליהם ההסכם המתקן. לטענת העותרות בבג"ץ 6317/03, ההקלה בהוראות המעבר מנוגדת לקביעת בית המשפט בבג"ץ הקשת, לפיה מצב תנועות ההתיישבות וחובותיהן הנו שיקול פסול שאינו בסמכותה של המועצה לשקול. העותרות מציינות כי התחייבות הממשלה ראויה לכיבוד. לכן, הן אינן מבקשות לבטל את תחולת הוראות המעבר על קיבוצים אשר הצטרפו להסדר לפני המועד הקובע - יום מתן צו הביניים - אלא רק על אלה שלא נכללו בהסדר לפני מועד זה. עמדת המשיבים היא, כי הוראת המעבר בעניין זה, נגזרת מהחלטת הממשלה במסגרת ההסכם המתקן, והחלטה זו יש לכבד, ללא הגבלת זמן, כאמור בה. דעתי היא, שאין להתערב בהחלטתה של המועצה להחיל את הוראות המעבר על הקיבוצים ששמותיהם מנויים בנספח ל"ג הנ"ל, ללא הגבלת זמן, ובלבד שהצטרפו או יצטרפו להסכם המשלים ויפעלו על פי הוראותיו. החלטתה המפורשת של הממשלה שלא לשנות את שיעור הפיצוי על פי החלטה 727, כמו גם האפשרות להצטרף להסכם הקיבוצים, לא היו מוגבלות בזמן. התחייבות זו של הממשלה ראויה לכיבוד, מאחר והיא מהווה מצג חד משמעי בדבר המשך חלות ההחלטות על העיסקאות מכוח הסדר הקיבוצים, תוך התנייה מפורשת שכך יהיה, אפילו אם תשונה או תבוטל החלטה 727. הוראות האגף החקלאי 51 (י), 51 (יג) ו-51 (כ) 26. הוראת האגף החקלאי 51(י), התקבלה בעקבות פסק הדין בע"א 3962/97 בארותיים נ' ארד, פ"ד נב(4) 614, ובעקבות חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה, שניתנה לאחריו. פסק הדין עסק בהוראה 4 להחלטה 737 אשר הסמיכה את האגודות של היישובים השונים כגוף ממליץ על זהותם של המועמדים לרכישת המגרשים שיעודם שונה לבניה באותם יישובים. בפסק הדין נדחתה הטענה, כי בהחלטה 737 האצילה מועצת מקרקעי ישראל, שלא כדין, מן הסמכות שלה לנהל את מקרקעי ישראל. לאור דברים אלה, נקבע בחוות הדעת מטעם היועץ המשפטי לממשלה כי במסגרת יישום החלטה 737, אין אגודות הישובים, רשאיות לגבות מהמתיישבים החדשים כספים מעבר לעלויות הקרקע והפיתוח, כתנאי למתן המלצתם להקצאת הקרקע. הוראת אגף 51 (י) קבעה שני איסורים לגבי הרחבות במושבים ובקיבוצים, על פי החלטה 737 של המינהל. נקבע כי אסור לאגודה לקבוע כקריטריון לקבלת מתיישב חדש בהרחבה, תשלום כספי לאגודה או למי מטעמה מעבר להוצאות הפיתוח. עוד נקבע כי אסור לאגודה לקבוע כקריטריון לקבלת מתיישב חדש בהרחבה, כי המתיישב יהיה חייב להתקשר עם חברת בניה או קבלן מסוימים, שייקבעו על ידי האגודה, לבניית יחידת המגורים בהרחבה. בעקבות פניות מצד גורמים שונים בטענות בדבר נזקים שונים שנגרמו להם בעקבות שינוי המדיניות הנזכרת, התקבלה הוראת אגף 51(יג). הוראה זו כוללת הוראות מעבר לגביית "הכספים האסורים" אשר בהתקיים תנאיהן, יאשר המנהל, על אף האמור בהוראה 51(י), הקצאת קרקעות במסגרת החלטה 737. ההוראה אפשרה לגבות את הכספים האסורים בעסקאות שביסודן עומד פסק המשקם על פי חוק ההסדרים במגזר החקלאי המשפחתי, התשמ"ב-1992, שניתן לפני יום 31.3.99. הוראת אגף 51 (יג) אפשרה לגבות כספים כאמור, בעסקאות חתומות שבהם נקשרו האגודות עם יזם או עם משתכן מכוח תוכנית מאושרת או מופקדת, לפני יום 31.3.99. תקופת הביניים בה הותרה גביית הכספים הוגבלה בזמן בהוראות אגף חקלאי 51 (יג) והוארכה מספר פעמים בפרקי זמן שונים. הסדר דומה נקבע בהוראת אגף חקלאי 51(כ'), ביחס לקיבוצים אשר הצטרפו להסדר הקיבוצים המשלים. תקופת הביניים שקבועה בהוראה זו הנה לתקופה של 18 חודשים עד ספטמבר 2000 (בתנאי שהתנאים המנויים בהוראה מולאו עד למועד הקובע - 31.3.99). יש להדגיש, כי על פי כל אחת מההוראות המועד האחרון להגשת בקשות להסכמי פיתוח חלף, זה מכבר. 27. הוראות 4 ו-6 להוראות המעבר להחלטה 737, כנגדן טענו העותרים, עוסקות בגורלם של כספים אסורים אלה, לאור בג"ץ הקשת. הוראת מעבר 4 מתירה להמשיך ולגבות כספים כאמור, בהתאם לתנאי הוראת אגף 51 (יג), ובלבד שתאושר התוכנית ותוגשנה הבקשות לבצוע העסקה עם המשתכנים עד תום שנה ממועד אישור הוראות המעבר. הוראת מעבר 6 דנה בעסקאות של קיבוצים שעליהם חלה הוראת אגף חקלאי 51(כ'), ומתנה את המשך גביית הכספים בכך שהמועמדים יופנו למינהל תוך שנה ממועד כניסתן לתוקף של הוראות המעבר והעסקאות עם המשתכנים תבוצענה תוך חצי שנה ממועד ההפניה. במספר עתירות מרחיבות מבקשים העותרים מבית המשפט להורות כי במסגרת הוראות המעבר, חלות גם הוראות האגף ומאפשרות את גביית הכספים האסורים. כלומר, לטענתם, יש להמשיך ולהחיל את הוראות האגף האמורות, המתירות את גביית הכספים האסורים, בכל אותם המקרים שבהם חוסה העסקה תחת הוראות המעבר להחלטה 737. לטענתם, על הוראות המעבר לאפשר את קיום העסקאות במתכונת המקורית ואין להפריד בין החלטה 737 לבין האפשרות לגבות את הכספים. טענה נוספת שנטענה בעתירות המרחיבות, היא כי הוראת מעבר 4 להחלטה 737 מעדיפה העדפה פסולה את מי שחוסים תחת פסק משקם. טענה דומה, לעניין העדפת עסקאות שניתן בהן פסק משקם, טוענות, מהכיוון ההפוך, גם העותרות בבג"ץ 6317/03. לטענתן, החלת הוראות האגף החקלאי 51 (יג) ו-51 (כ), ללא כל התניה בשלב תכנוני כלשהוא, אינה סבירה ואינה ראויה. לגישתן, אין הצדקה כלכלית, מוסרית או משפטית, להבחין בין עסקאות אלה שמטרתן החזר חובות, לבין העסקאות שמטרתן הגדלת רווחים. עותרות אלה מבקשות כי העדפה זו תבוטל, במובן זה שייקבע כי אין "להחיות" עוד את הוראות האגף האמורות, גם לא בנוגע לקיבוצים ולמושבים. עמדת המשיבים, היא שאין ללמוד מפסק הדין בבג"ץ הקשת, שביטל את החלטה 737, על "החייאה" של הוראות האגף, במסגרת הוראות המעבר. לעניין ההסדר המיוחד שנקבע לגבי עסקאות החוסות בפסק המשקם, עמדת המשיבים היא כי אופיים המיוחד של הסדרי הנושים, מצדיק את הארכת האפשרות לגבייתם של הכספים האסורים, למשך התקופה הקצרה הקבועה בהוראות המעבר להחלטה 737. 28. אכן, אין לראות בהנחיה בפסק הדין בבג"ץ הקשת בדבר קביעתן של הוראות מעבר, הרשאה להמשיך ולהתיר את גבייתם של אותם "כספים אסורים" שגבייתם נשללה בהוראת אגף 51 (י) עוד בראשית שנת 1999 והתאפשרה, אך במסגרת הוראות האגף האמורות, באופן זמני ולתקופת מעבר. בנוסף, דעתי היא כי ההבחנה בהוראות המעבר, בין עסקאות שחלים עליהן הסדרי נושים וביסודן פסק משקם, לבין עסקאות אחרות, הנה סבירה ואינה מצדיקה את התערבותנו. הסדרי הנושים שונים במהותם מן העסקאות הרגילות שנכרתו בהסתמך על ההחלטות הבטלות. מעורבים בהם צדדים שלישיים - נושים, אשר הסכימו למחוק את חובות המושבים בהסתמך על החלטה 737 ועל הכספים שצפוי היישוב החקלאי לקבל בעקבות יישומה. בנסיבות אלה, כשהסתמכותם של הנושים הנה הסתמכות סבירה, סביר היה לתת העדפה לעסקאות אשר חלים עליהן הסדרי נושים. ז. טענות נוספות המלצות ועדת ניסים 29. חלק מן העותרים בעתירות המרחיבות טענו בפנינו, כי הוראות המעבר החדשות מתעלמות, כמעט לחלוטין, מהמלצות ועדת ניסים שהיא ועדת מומחים שמונתה על ידי המועצה, והיא הגוף היחיד אשר שמע את טענותיהם של כל הגורמים הקשורים לעסקאות. עורך דין ניסים, יו"ר הוועדה, טען בפנינו ופרט את אופן התנהלות עבודת הוועדה ואת התשתית למסקנותיה. התרשמנו מדבריו של מר ניסים בפנינו, כי ועדת ניסים עשתה עבודה מקיפה קודם שהגיעה למסקנותיה. אך מעמדה של ועדת ניסים הנו מעמד של ועדה מייעצת למועצה. ככזו, אין המועצה כפופה למסקנותיה-המלצותיה. לא המסקנות של ועדת בן-זכאי חייבו את המועצה, וכך גם לא המלצות ועדת ניסים. ההמלצות כולן הובאו בפני המועצה, ועליה היה לשקול את כל הנסיבות ולהחליט, כפי שתחליט, על פי שיקול דעתה. קודם החלטתה על הוראות המעבר, עמדה בפני המועצה גם חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה. דעתו היתה, שהמלצות ועדת ניסים וכן הוראות המעבר הישנות, אשר התבססו בעיקרן על המלצות אלה, הינן רחבות מידי ומחילות את הוראות ההחלטות הבטלות גם על עסקאות אשר גורם ההסתמכות שבהן אינו מצדיק זאת. דעת הרוב במועצה, אשר שבה ודנה בנושא הוראות המעבר, היתה כי יש לקבל את עמדת היועץ המשפטי, כשברור הדבר שבין יתר המסמכים וההמלצות היו בפני חברי המועצה גם המלצות ועדת ניסים. ענייננו בהוראות המעבר כפי שנקבעו. כדי לקבוע את עמדתנו לגבי חוקיותן, אין צורך שנכריע לגבי המלצות ועדת ניסים לפרטיהן, כמו גם לגבי המלצות אחרות שבאו בפני המועצה - במה ומדוע כל אחת מהן ראויות פחות ליישום מאשר הוראות המעבר אשר התקבלו על ידי המועצה. עם זאת, וכדי למנוע כל ספק, נזכיר שהמלצות ועדת ניסים היו לנגד עינינו, והמלצות אלה נראות אף לנו כמרחיבות, מעבר לראוי, את קשת הזכאים של מתקשרים עם המינהל להנות מההחלטות הבטלות. היעדר סעד של פיצוי 30. הוראות המעבר בנוגע לשלוש ההחלטות הבטלות, מכשירות את כל העסקאות העומדות בתנאיהן ואינן קובעות אופציה של פיצוי כספי על ידי המינהל לנפגעים מבטלות ההחלטות, תחת מימוש העסקאות. לטענת העותרות בבג"ץ 6317/03, היה על המועצה לקבוע מדרג של סעדים שיביא לתוצאות שונות בהתאם לשלב אליה הגיעה העסקה. על פי מדרג זה, רק עסקאות הנמצאות בשלבי מימוש מתקדמים, אשר קיימות לגביהן תוכניות מאושרות ותקפות, תקוימנה על פי ההחלטות הבטלות. לעומת זאת, בעסקאות שהגיעו לשלבים פחות מתקדמים, הסעד שיינתן יהיה בדרך של פיצוי בגין ההוצאות שהוצאו בהסתמך על ההחלטות הבטלות. כך ייחסכו הנזקים הסביבתיים, התכנוניים והחברתיים הכרוכים בהוצאה לפועל של עסקאות על פי ההחלטות הבטלות. העותרות הדגישו בפנינו כי היועץ המשפטי לממשלה, הביע בעבר עמדה דומה בנוגע לצורך בסעד פיצוי, בנוגע להוראות המעבר הישנות. המשיבים טענו בפנינו, ויש טעם בטענה, כי מתן סעד פיצוי במקום קיום העסקאות אשר חלות עליהן הוראות המעבר, עשוי לחייב את המדינה בתשלום פיצויים כבדים לחוכרים. הוראות המעבר מאפשרות את המשך יישום העסקאות כאשר מתקיים אינטרס הסתמכות אמיתי ומשמעותי, ובמקרים כאלה, אם העסקאות לא יצאו לפועל, הפיצוי בגין נזקי ההסתמכות עלול להיות גדול ביותר. לכך יש להוסיף את עלויות ההתדיינות ואת הצורך להקים מערך בירוקרטי לשם בחינת היקף הפיצוי שמגיע לכל חוכר וחוכר. אכן, במצב דברים זה מתן פיצוי כספי יהיה כרוך בעלויות גבוהות ועלול להיות פחות כדאי. מה גם, שבנסיבות של הסתמכות כאמור, מוצדקת המסקנה של יישום העסקאות. גם באשר לעמדתו של היועץ המשפטי לממשלה, נראית לי תשובת המשיבים. הם מדגישים, שזו הובעה ביחס להוראות המעבר הישנות, השונות מהוראות המעבר. הוראות המעבר הישנות הקנו הגנה רחבה מאוד לאינטרס ההסתמכות, וכללו גם מקרים בהם אינטרס ההסתמכות, לו היה מוכר, הצדיק כיסוי ההוצאות ואולי פיצוי מופחת, אך לא את מימוש העיסקה. לעומת זאת, הוראות המעבר החדשות מגנות אך על המקרים בהם אינטרס ההסתמכות מצדיק את קיום ההחלטות הבטלות. לכן, אין ללמוד מהדברים שנאמרו ביחס להוראות המעבר הישנות להוראות המעבר החדשות. היעדר התייחסות פרטנית לעיסקאות השונות 31. העותרים בעתירות המרחיבות טענו עוד בפנינו, כי כאילו בניגוד להנחיות בית המשפט בבג"ץ הקשת אין בהוראות המעבר התייחסות מלאה ושלמה לתשתית העובדתית והכלכלית של כל עסקה ועסקה. גם טענות אלה אין בידי לקבל. הוראות מעבר, מעצם טיבן, הנן הוראות כלליות, אשר נועדו לתת מענה לשאלות הכלליות והשכיחות הנוגעות להסתמכות על הוראות אשר בוטלו או שונו. הן מהוות תוצאה של הכרעה ובירור יסודי, ונועדו לאפשר לגוף המינהלי להפעיל את סמכותו בקלות, במהירות ותוך אחידות ושוויוניות. במסגרת ההוראות הכלליות, אין זה אפשרי ואין זה מעשי לתת מענה למורכבות ולנסיבות הספציפיות של כל עסקה ועסקה. לכן, יתכנו מקרים מיוחדים אשר יעלו שאלות מיוחדות, אשר לא קיבלו מענה מספק בהוראות המעבר. שאלות כאלה, מקומן בשלב היישום של הוראות המעבר בכל אחד ואחד מהמקרים. במסגרת הפעלת שיקול הדעת המנהלי, יוכרע אם מצדיקות הנסיבות הספציפיות סטייה מהוראת המעבר הכלליות (וראו והשוו לנושא הסטייה מהנחיות פנימיות של הרשות (בג"ץ 389/86 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור, פ"ד לה(1) 421, 436), וכן בג"ץ 4422/92 אפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3) 853, 859; י' זמיר הנחיות מנהליות (כרך ב', ירושלים, תשנ"ו) 773-791; יואב דותן הנחיות מינהליות (תשנ"ו) 138-136). אכן, יתכנו מיקרים בהם יסתבר שהוראות המעבר אינן נותנות מענה סביר וראוי לנסיבות המתעוררות לגבי עסקה מסוימת. ההוראות מנוסחות באופן כללי, ונותנות מסגרת והנחיות אשר על פיהן יש להכריע ביחס לכל העסקאות. אך מטבע הדברים, יתכנו מקרים חריגים שקביעות כלליות במסגרת הוראות מעבר לא תתנה להם תשובה ברורה, ואף יתכנו מקרים מיוחדים, קיצוניים, אשר יצדיקו סטיה מן ההוראות. כך, למשל, יתכן שאי עמידתה של עסקה מסוימת במועדים הנקובים בהוראות המעבר להשלמתה, תהא תוצאה של עיכוב והתמשכות ההליכים מנימוקים התלויים במינהל עצמו. נסיבות כאלה תצדקנה, ולעיתים אף תחייבנה, בדיקה מחודשת של המשך תחולת הוראות המעבר, על העסקה הנדונה, אף אם חלפו המועדים הנקובים בהוראות המעבר. דומה שעמדה זו מקובלת גם על המשיבים. בתשובה בכתב מטעם המשיבים לטענה שהמועדים הקבועים בהוראות המעבר אינם מאפשרים את השלמת העסקאות, נאמר כך: "בכל מקרה, יטענו המשיבים כי הטענות לעניין זה הנן מוקדמות, וכי יהיה מקום ללבנן רק אם וכאשר יתברר במהלך ישומן של הוראות המעבר כי הזמן לא הספיק להשלמת העסקאות, ואף יתבררו הטעמים בגינם חל העיכוב (פיסקה 110 לתשובת המשיבים בעתירות המרחיבות)". וברוח דומה, הוצהר על ידי באת כוח המשיבים במהלך הדיון, שבמקרים חריגים מתאימים ניתן יהיה לחרוג מההוראות, בהתחשב בכללי המשפט המינהלי. לאור האמור, דעתי היא כי הטענות בדבר הנסיבות הספציפיות הנוגעות לכל עסקה ועסקה רלוונטיות לשלב יישום הוראות המעבר ולא לשלב בו נבחנת חוקיות הוראות המעבר כהנחיות פנימיות, על פיהן על המינהל לנהוג, כפי שנקבע הדבר בהחלטת המועצה. נזכיר בהקשר זה, שעל פי המוסכם בין בעלי הדין, פסק הדין בעתירות אלה לא יתייחס ליישומן של הוראות המעבר ביחס לעסקאות השונות בהן מעוניינים העותרים. 32. לאור כל האמור, יש לדחות את כל העתירות. בנסיבות העניין - לא הייתי עושה צו להוצאות. המשנה לנשיא (בדימ') השופטת מ' נאור: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של המשנה לנשיא (בדימ'), השופט ת' אור. ניתן היום, י"ט באייר תשס"ד (10.5.2004). המשנה לנשיא (בדימ') ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ /עכב העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 02109340_E14.doc מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il