הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז נ. גבעת האירוסים גן האי

פסק-דין בתיק עע"ם 109/12 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 109/12 לפני: כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט י' עמית המערערת: הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז נ ג ד המשיבים: 1. גבעת האירוסים גן האירועים בע"מ 2. דוד אסרף 3. חיים אסרף 4. הועדה המקומית לתכנון ובניה ראשו לציון ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב מיום 1.12.2011 בעת"מ 2019/07 שניתן על ידי כבוד השופטת ד"ר מ' אגמון גונן תאריך הישיבה: י"א באב תשע"ב (30.7.12) בשם המערערת: עו"ד ת' עציון בשם המשיבים 1-3: עו"ד נ' מצגר; עו"ד ע' ראובני בשם המשיבה 4: עו"ד ר' בר; עו"ד מ' שרעבי פסק-דין השופט י' דנציגר: ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל-אביב-יפו (השופטת ד"ר מ' אגמון-גונן) בעת"מ 2019/07 מיום 1.12.2011, במסגרתו ביטל בית המשפט את החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז המרכז (להלן: הוועדה המחוזית) וקבע כי יש להחזיר את הדיון לוועדה המחוזית שתבחן באופן ענייני האם להעניק היתר לשימוש חורג בקרקע עבור המשיבה 1, גבעת האירוסים גן אירועים בע"מ (להלן: המשיבה). תמצית עובדות המקרה 1. המקרקעין מושא העתירה מצויים בדרום העיר ראשון לציון בצמוד ל"גבעת האירוסים" (להלן: המקרקעין), והינם קרקע חקלאית מוכרזת כהגדרתה בתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק). על המקרקעין נבנה מבנה בהיתר לשימוש חקלאי בשטח של כ-500 מ"ר (להלן: המבנה), אשר שימש מראשית שנות השבעים כמסעדה. בשנת 1995 אישרו הוועדה המקומית לתכנון ובניה, ראשון לציון (להלן: הוועדה המקומית) והוועדה המחוזית בקשה להיתר בניה ולשימוש חורג במבנה ובהתאם לכך, החל משנת 1996 פעל במקום גן אירועים בבעלות המשיבה. באשר למצב התכנוני בשטח, על המקרקעין חלה תכנית מתאר מקומית רצ/1/1 (להלן: התכנית המקומית) אשר על פיה ייעודם של המקרקעין הינו חקלאי. ביום 12.11.2003 פורסמה למתן תוקף תמ"מ 21/3 (להלן: התכנית המחוזית) לפיה מצויים המקרקעין ב"אזור נופש מטרופוליני" המאפשר שימוש מותר בגן אירועים. הוראה שחשובה לענייננו קבועה בסעיף 7.6.2 לתכנית המחוזית, לפיו "תוכן תכנית מתאר מקומית או תכנית מתאר מחוזית חלקית, אשר תתייחס לכל האזור בשלמותו". 2. במהלך שנת 1998 פנו המשיבים 3-1 לוועדה המקומית בבקשה להארכת ההיתר לשימוש חורג במבנה הקיים במקרקעין (בגודל 500 מ"ר) לאולם אירועים וכן בבקשה לתוספת בניה של כ-526 מ"ר. לאחר מספר דיונים המליצה הוועדה המקומית על התרת השימושים כמבוקש. בהיות השטח קרקע חקלאית מוכרזת, הועברה הבקשה בצירוף המלצת הוועדה המקומית לוועדה המחוזית וכן לוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (להלן: הוועדה החקלאית), בהתאם לסעיף 7(ג) לתוספת הראשונה לחוק. 3. ביום 26.9.2000 אישרה הוועדה המחוזית את הבקשה לתקופה של חמש שנים בכפוף לאישורה של הוועדה החקלאית (להלן: ההחלטה הראשונה). בהתאם לכך, ביום 12.11.2000 העניקה הוועדה המקומית למשיבים 3-1 היתר בניה לתוספת המבוקשת. ואולם, ביום 2.7.2001 דנה הוועדה החקלאית בבקשה לשימוש חורג והחליטה לדחותה. המשיבים 3-1 הגישו ערר על החלטה זו לפני ועדת הערר לעניין קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (להלן: ועדת הערר החקלאית), שביקשה מצידה את עמדתה של הוועדה המחוזית שנתבקשה לשקול בשנית האם אין מדובר בהיתר לשימוש חורג העולה כדי "סטיה ניכרת" מתכנית בהתחשב במגמות התכנון בשטח. 4. הוועדה המחוזית החליטה לחוות דעתה כמבוקש על ידי ועדת הערר החקלאית, זאת לאחר קבלת התייחסותה של הוועדה המקומית ועריכת סיור בשטח. בהתאם להחלטה זו, דנה הוועדה המקומית בבקשה להיתר לשימוש חורג וביום 6.2.2003 המליצה על אישור הבקשה. ביום 5.8.2003 החליטה הוועדה המחוזית, בין היתר בשים לב לתקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), התשס"ב-2002 (להלן: התקנות) שפורסמו בסמוך לדיון בוועדה וכן בשים לב לכך שהתכנית המחוזית (תמ"מ 21/3) אושרה על ידי המועצה הארצית, כי מתן ההיתר לשימוש חורג יהווה "סטיה ניכרת" מתכנית (להלן: ההחלטה השניה). 5. על רקע זה קבעה ועדת הערר החקלאית כי החלטת הוועדה המחוזית מייתרת את הצורך להמשיך ולדון בערר שהגישו המשיבים 3-1 כנגד החלטתה של הוועדה החקלאית. עוד ציינה ועדת הערר החקלאית כי ממילא נראה שההיתר אכן יהווה "סטיה ניכרת" מתכנית כאמור וכי על כן אין לאשר את השימוש החורג. לבסוף, בבחינת למעלה מן הצורך הוסיפה הוועדה כי "ככל שהדבר נוגע לאישור הוועדה החקלאית אין היא רואה מניעה ליתן את האישור המבוקש". 6. על בסיס האמור בסיפא להחלטת ועדת הערר החקלאית נתגלעה מחלוקת בין הצדדים. המשיבים 3-1 סברו כי לפי קביעה זו, בצירוף החלטתה הראשונה של הוועדה המחוזית, אין כל מניעה בעדם מלקבל היתר לשימוש חורג. בהתאם לכך, ולנוכח חלוף מועד ההיתר לשימוש החורג על פי ההחלטה הראשונה, הגישו המשיבים 3-1 בקשה שניה למתן היתר לשימוש חורג – היא הבקשה מושא דיוננו. אלא שבינתיים, גיבשה הוועדה המחוזית עמדה עקרונית בסוגיית מתן היתרים חורגים לגני אירועים על רקע אישור התכנית המחוזית (להלן: מסמך המדיניות) ולאחר שניצבו לפתחה מספר תכניות ובקשות לשימוש חורג לגני אירועים. 7. הוועדה המקומית דנה בבקשה השניה מטעם המשיבים 3-1 והחליטה לאשרה ולהעניק להם היתר לשימוש חורג בשטח המבוקש (בהיקף כולל של כ-1,016 מ"ר) למטרת גן אירועים לתקופה של שלוש שנים, בכפוף לאישור הוועדה המחוזית והוועדה החקלאית. יוער כי במקביל יזמה הוועדה המקומית נקיטת הליכים פליליים כנגד המשיבים 3-1 נוכח העובדה שהשימוש החורג שבוצע על ידיהם לשם הפעלת גן האירועים, נמשך ללא היתר כדין. 8. ביום 25.6.2007 דחתה הוועדה המחוזית את הבקשה. הוועדה נימקה זאת בכך שעל פי התכנית המחוזית נדרש לתכנן את השטח עליו חולשת התכנית בשלמותו, ולהותיר את מרבית השטח למטרות שטחים פתוחים ונופש. בהתאם לכך ציינה הוועדה כי הבקשה אינה תואמת את העקרונות שנקבעו במסמך המדיניות, ולפיהם ניתן להקים באזור הנופש גן אירועים אך זאת רק לאחר שתוכן תכנית כוללת לאזור בכללותו. הוועדה הוסיפה כי על פי התכנית המחוזית סומן האזור שבמחלוקת כ"שטח ערכי" שיש לתכננו באופן מושכל לאחר בחינת הערכים "הסביבתיים והנופיים". עוד ציינה הוועדה המחוזית כי חשיבות השמירה על השטח הפתוח ועל רציפותו אף באה לידי ביטוי בהוראות תמ"א 35 אשר הגדירה את השטחים שבנדון כשטחים באזור בעל רגישות נופית סביבתית גבוהה ובאזור "רצועת נוף". כן נקבע כי על פי מסמך המדיניות, היתר לשימוש חורג יינתן רק למבנה שנבנה כדין, כאשר כאן פיתוחו נערך ללא היתר בניה כנדרש. כמו כן ציינה הוועדה כי הבקשה לשימוש חורג לגן אירועים בשטח חקלאי מהווה "סטיה ניכרת" מתכנית על פי התקנות ולפיכך אין להיעתר לה. בהקשר זה ציינה הוועדה המחוזית כי השטח הנדון מהווה חלק משטח חקלאי רחב היקף, וכי השימוש המוצע כרוך בהכשרת קרקע ובפעילות ב"שטחי חוץ, משטחי חניה, תאורה, מחייבת גישה לכביש בשטחי חקלאות וכד'. היקף הבניה המבוקש הינו כ-1,000 מ"ר בגובה של כ-6 מטרים, ובנוסף אליו שטחי חניה נרחבים". טענות הצדדים לפני בית המשפט לעניינים מינהליים 9. כנגד החלטה זו עתרו המשיבים 3-1 לבית המשפט לעניינים מינהליים. לטענתם, קביעתה הקטגורית של הוועדה המחוזית לפיה ניתן יהיה להקים גן אירועים בשטח התכנית רק לאחר הכנתה של תכנית כוללת לכל האזור בשלמותו, הינה גורפת ובלתי סבירה. כן נטען כי החלטת הוועדה חוטאת לתכלית מוסד השימוש החורג, שנועד לתת מענה זמני וקונקרטי לתקופת ביניים קצובה ומוגדרת – עד שתסתיים מלאכת התכנון של השטח. על כך הוסיפו המשיבים 3-1 כי הוועדה המחוזית כלל לא בחנה כנדרש את נסיבותיה הפרטניות של הבקשה לשימוש חורג. עוד נטען על ידיהם כי שגתה הוועדה המחוזית בקובעה שהשימוש המבוקש מהווה "סטיה ניכרת" מתכנית, בשים לב לכך שהתכנית המחוזית מאפשרת, עקרונית, הקמת גני אירועים על השטח. הוועדה המקומית הצטרפה לטענות המשיבים 3-1, בהדגישה כי קבלת עמדת הוועדה המחוזית משמעה כי עד שתאושר תכנית מתאר מקומית לאזור כולו לא ניתן יהיה לפתח את המתחם כלל. 10. לעומתם, הוועדה המחוזית טענה כי השימוש החורג בבקשה זו מהווה "סטיה ניכרת", וכי במציאות התכנונית הקיימת – בטרם הסתיים ההליך התכנוני בשטח – חלה באזור התכנית המקומית הקיימת, לפיה ייעוד הקרקע הינו חקלאי, ועל כן אין לאשר את הבקשה. כן נטען כי אישור הבקשה יביא לקביעת עובדות בשטח, כאשר הכשרת גני האירועים באמצעות שימוש חורג תחתור תחת האינטרס התכנוני באזור, זאת בפרט כאשר עיקרון השוויון מחייב כי יוענקו היתרים דומים לגני אירועים נוספים. הוועדה המחוזית דחתה את הטענה לפיה היא לא דנה בבקשת השימוש החורג לגופה, והטעימה כי אין בכך שהעניקה למשיבים 3-1 בעבר היתר לשימוש חורג כדי לחייבה להעניקו בעתיד, בשים לב לשינוי שהתחולל במצב התכנוני בשטח. 11. במסגרת דיון מקדמי בעתירה הציע בית המשפט לעניינים מינהליים לצדדים הסדר פשרה, לפיו יוענק למשיבה היתר לשימוש חורג לתקופה של חמש שנים, בכפוף לכך שאם במהלך התקופה תאושר תכנית הנוגעת לאזור בו מצויים המקרקעין, תגיש המשיבה בקשה להיתר קבוע על בסיס התכנית. לעומת זאת, באם היתר כזה לא יתקבל, תפנה המשיבה את המקרקעין באופן מיידי. הוועדה המחוזית קיימה דיון במליאתה על מנת לבחון את הצעת הפשרה, וזימנה לשם כך את המשיבים 3-1. בהחלטתה מיום 25.8.2008 דחתה הוועדה המחוזית את ההצעה מטעמים שונים, החוזרים בעיקרו של דבר על טעמיה בהחלטתה מושא העתירה. על כן נדרש בית המשפט לעניינים מינהליים לפסוק במחלוקת בין הצדדים. פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים 12. בפסק דינו סקר בית המשפט לעניינים מינהליים את הדין ביחס למתן היתרים לשימוש חורג, בציינו כי הפסיקה קבעה שאלו יוענקו במשורה, על יסוד שיקול דעתו של מוסד התכנון הדן בבקשה, כאשר לא יינתן היתר אם יש בכך משום "סטיה ניכרת" מתכנית, דהיינו: כאשר מתן ההיתר יביא לשינוי אופייה של הסביבה הקרובה. בית המשפט הטעים כי למוסד התכנון שיקול דעת להחליט האם להעניק היתר לשימוש חורג אם לאו, אף כאשר שימוש זה אינו מהווה "סטיה ניכרת" מתכנית. 13. באשר לסבירות ההחלטה דנן קבע בית המשפט כי נימוק הוועדה ולפיו לא תאושר הבקשה נוכח הקבוע בתכנית המחוזית אינו יכול לעמוד בעינו. לפי בית המשפט, השימוש החורג הוא כלי תכנוני חשוב שהוענק למוסדות התכנון במסגרת חקיקה ראשית (בסעיף 146 לחוק), ואשר יש בכוחו לתת מזור לצרכים תכנוניים שאין להם מענה בתכנית המתאר שחלה על השטח. בית המשפט קבע כי אין במסמך מדיניות פנימי של מוסד התכנון כדי למנוע את האפשרות ליתן היתר לשימוש חורג על פי נסיבותיו הפרטניות של כל מקרה ומקרה. על כן קבע בית המשפט כי היה על הוועדה המחוזית לבחון את הבקשה לשימוש חורג שהגישו המשיבים 3-1 לגופה. 14. באשר לנימוק שסיפקה הוועדה המחוזית בדבר היות השימוש המבוקש "סטיה ניכרת" מתכנית, דחה בית המשפט לעניינים מינהליים את טענת המשיבים 3-1 לפיה השימוש בגן האירועים אינו מהווה שימוש שונה מייעוד התכנית בקרקע נוכח העובדה שהתכנית המחוזית מתירה במפורש להקים גני אירועים בשטח. זאת, שכן התכנית המחוזית מתירה שימוש בקרקע למטרת הפעלת גן אירועים, אך זאת רק לאחר תכנון האזור כולו (תכנון שטרם קרם עור וגידים). משכך קבע בית המשפט כי על השטח עדיין חלה התכנית המקומית, ולפיה ייעוד הקרקע הינו חקלאי. לצד זאת קבע בית המשפט כי אין מדובר בשימוש אשר משנה את אופייה של הסביבה הקרובה שעה שבסביבה כלל לא נעשה שימוש חקלאי, ואף ממוקמים בה גני אירועים. יתרה מכך; מהתכנית החדשה עולה כי שימוש זה אף עולה בקנה אחד עם המדיניות התכנונית ארוכת הטווח. אמנם נכון הוא כי המשיבים 3-1 עשו – במובן מה – דין לעצמם, אלא שהמקום פעיל כגן אירועים שנים רבות; הליכי התכנון התארכו; ולא נטען כי המבנה יוצר חריגות תכנוניות או סביבתיות. על כן קבע בית המשפט כי אין בבקשה כדי להוות "סטיה ניכרת" מתכנית, וכי אישורה אינו אסור קטגורית אלא נתון לשיקול דעתן של מוסדות התכנון. נוכח כל האמור לעיל קבע בית המשפט כי העניין יוחזר לדיון ענייני לפני הוועדה המחוזית על פי העקרונות שהתוו בפסק הדין. מכאן הערעור; תמצית נימוקי הערעור 15. לעמדת הוועדה המחוזית – באמצעות באת כוחה, עו"ד תדמור עציון – פרשנותו של בית המשפט להליך השימוש החורג, לפיה יכול הוא להוות "גשר" בין מגמת תכנון עתידית לבין התכנון הקיים, אינה עולה בקנה אחד עם עקרונות היסוד של דיני התכנון והבניה. לשיטת הוועדה המחוזית, באופן זה יהפוך מוסד השימוש החורג ככלי לקביעת עובדות בשטח. יתר על כן, הוועדה המחוזית טוענת כי עמדה זו אף נדחתה בפועל על ידי בית משפט זה בעע"מ 10089/07 אירוס הגלבוע בע"מ נ' ברוך (טרם פורסם, 5.4.2011) (להלן: עניין אירוס הגלבוע). כן נטען כי "תזת הגשר התכנוני" תביא לריקון מתוכן של הליך שמיעת ההתנגדויות לתכנית המצויה בהליך אישור. עוד טוענת הוועדה המחוזית כי שגה בית המשפט בקובעו כי אמנם התכנית המקומית הקיימת היא שחלה, אך את שאלת ההשפעה על אופייה של הסביבה בחן בזיקה לאמור בתכנית המחוזית, בפרט כאשר טרם ידוע כיום האם אכן תוביל התכנית המחוזית לשינוי ייעוד הקרקע, והאם הקרקע עליה ניצב המבנה אמנם תיועד למטרת גני אירועים. 16. באשר להשפעה על אופי הסביבה; נטען כי שגה בית המשפט בהסתמכו על שימושים בלתי חוקיים הנעשים בפועל. כך יוצא, כי על פי גישת בית המשפט עבריינות היא שתכתיב את המצב התכנוני במקרקעין. לעמדת הוועדה המחוזית, ראוי לבחון את ההשפעה על אופייה של הסביבה בזיקה לתכנית הסטטוטורית ולא בזיקה למצב הקיים בפועל. ביחס לייעוד החל על הקרקע על פי התכנית הישנה (חקלאי), אין ספק כי שימוש מסחרי למטרת גן אירועים מהווה "סטיה ניכרת" מתכנית. כמו כן נטען כי שגה בית המשפט בהתעלמו מהוראת סעיף 2(17) לתקנות לפיה "סטיה ניכרת" הינה גם סטיה מהוראות תכנית המתנה היתר בניה באישורה של תכנית מפורטת. כמו כן נטען כי שגה בית המשפט באופן שבו פירש את מסמך המדיניות, שכן נקבע בו במפורש כי כל בקשה לשימוש חורג תיבחן לגופה, אך זאת בזיקה להשפעה הכוללת של הבקשה על האזור. בהקשר זה מטעימה הוועדה המחוזית כי בניגוד לקביעת בית המשפט היא אכן בחנה את הבקשה לגופה, ודחתה אותה על יסוד שיקולים תכנוניים בנוסף ובמופרד משאלת הסטיה הניכרת. לבסוף נטען כי היה על בית המשפט לייחס משקל רב יותר לרצון שלא לעודד עבריינות בניה וכי שגה בית המשפט בהתעלמו מכך שחלק מן המבנים על המקרקעין נבנה שלא כדין. תגובת המשיבים 3-1 17. לעמדת המשיבים 3-1 – באמצעות בא כוחם, עו"ד עזרא ראובני – יש לדחות את הטענה לפיה אין לפרש את מוסד השימוש החורג כמעין "גשר תכנוני", שכן השימוש החורג נועד לתת מענה נקודתי זמני להימשכות הליכי תכנון. כן נטען כי מתן שימוש חורג לא ירוקן מתוכן את מוסד ההתנגדויות, המעוגן בחקיקה, ובהתחשב בכך שבהחלט ייתכן כי ההתנגדויות יתקבלו בסופו של הליך. עוד מוסיפים המשיבים 3-1 וטוענים כי הקביעה במסמך המדיניות לפיה יאושר שימוש חורג רק בתום ההסדרה התכנונית באזור, אינה מעוגנת בדין ועל כן הינה בלתי חוקית, בלתי סבירה ובלתי מידתית. בהקשר זה נטען כי מסמך המדיניות שולל ממוסד התכנון את האפשרות להפעיל שיקול דעת משהוא קובע – אפריורית – כי כל בקשה לשימוש חורג תהווה "סטיה ניכרת" מתכנית. לבסוף מציינים המשיבים 3-1 כי עיון בנסיבות המקרה לגופו של עניין מוביל למסקנה כי היה על הוועדה המחוזית לאשר את הבקשה. תגובת הוועדה המקומית 18. לעמדת הוועדה המקומית – באמצעות בא כוחה, עו"ד רועי בר – מטענות הוועדה המחוזית יוצא כי מטרתה היא למנוע קטגורית כל שימוש חורג של גן אירועים עד להכנת תכנית כוללת. מדיניות זו מנוגדת להוראות החוק, על פיו ההליך של שימוש חורג הינו ערוץ חוקי וראוי בנסיבות מסוימות, זאת בפרט לנוכח הימשכותם הצפוייה של הליכי התכנון. בהקשר זה נטען כי בית משפט זה קבע בעבר כי הוראת תכנית הקובעת שאין לאשר הקלות באופן גורף, הינה בטלה [בע"א 6291/95 בן יקר גת חברה להנדסה ובנין בע"מ נ' הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה מודיעין, פ"ד נא(2) 825 (1997) (להלן: עניין בן יקר גת)]. מקל וחומר כך הדבר ביחס למסמך מדיניות פנימי. כמו כן נטען כי אף בעתיד תחול התכנית המקומית לצד התכנית המחוזית, ועל כן אין מניעה להתיר שימוש חורג לגן אירועים באצטלה כי התכנית החדשה אינה מאפשרת זאת. כן טוענת הוועדה המקומית כי משאישרה הוועדה המחוזית בעבר את השימוש החורג היא הביעה בכך את דעתה כי אין מדובר בשימוש העולה כדי "סטיה ניכרת". משכך, השינוי בעמדתה אינו ברור. אם בעבר – עת הייתה הקרקע חקלאית – הוחלט כי השימוש החורג אינו מהווה "סטיה ניכרת", מדוע עתה – כאשר התכנית המחוזית כוללת גני אירועים – השתנתה ההחלטה? לבסוף נטען כי יש לאשר את התכנית אף לגופה מן השיקולים שפירט בית המשפט לעניינים מינהליים. ההליכים לפני בית משפט זה 19. על יסוד הסכמת הצדדים קבע בית משפט זה (השופט א' רובינשטיין) בהחלטתו מיום 15.1.2012, כי יעוכב ביצועו של החלק האופרטיבי בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים, קרי: התכנסות הוועדה המחוזית לדון בבקשת ההיתר לשימוש חורג לגופה. דיון והכרעה 20. לאחר שעיינתי בהודעת הערעור על צרופותיה, ולאחר שקראתי את תגובות המשיבים ושמעתי את טיעוני הצדדים בדיון שנערך לפנינו, הגעתי לכלל מסקנה כי דינו של הערעור להידחות ברובו, בכפוף לכך שהדיון בשאלה האם בנסיבות העניין מהווה השימוש המבוקש על ידי המשיבים 3-1 בשטח משום "סטיה ניכרת" מתכנית, יוחזר אף הוא לוועדה המחוזית – וכך אציע לחבריי לעשות. בטרם אנמק את עמדתי, אבהיר שאין בפסק דיננו כדי לקבוע את גורלה של בקשת ההיתר לשימוש חורג בעניינם של המשיבים 3-1. כפי שפורט לעיל, בית המשפט לעניינים מינהליים הורה כי הוועדה המחוזית תשוב ותבחן את בקשת ההיתר לגופו של עניין. אשר על כן, יתמקד הדיון בשאלות המשפטיות שעל הפרק, כאשר הבירור העובדתי הנדרש כמו גם האיזון בין השיקולים השונים הנדרשים להחלטה, יבוצעו על ידי הוועדה המחוזית. שימוש חורג במקרקעין 21. ככלל, שימוש במקרקעין הינו מותר על פי הדין ככל שהוא עולה בקנה אחד עם התכנית החלה על אותם מקרקעין (סעיף 145(ב) לחוק). ואולם, כידוע, פעמים רבות אין מענה במסגרת התכנית שחלה על הקרקע לצרכים תכנוניים לגיטימיים, הואיל והתכנית מיושנת ובלתי מעודכנת. עקרונית, תכנית אינה צריכה לשקף "תמונה קבועה של העתיד" [ראו: רחל אלתרמן "חוק התכנון והבנייה ותכנית המתאר: הנחיות קשיחות או מסגרת גמישה?" משפטים יא 197, 198 (1981)]. עליה להתעדכן באופן שוטף ותדיר, במקביל לשינויי העיתים והצרכים התכנוניים. ואולם, המציאות אינה הולמת תמיד את המבוקש. לא אחת קופאת המערכת התכנונית על שמריה במשך שנים ארוכות, והדבר מוביל לסטגנציה תכנונית. משכך, נדרשים מנגנונים שיאפשרו את הגמשתה של התכנית. על רקע זה, מעניק החוק למוסדות התכנון שיקול דעת להעניק היתר לשימוש חורג בקרקע, הגם שהשימוש המבוקש בה סוטה מהוראות התכנית החלה במקום (סעיף 146 לחוק). סעיף 1 לחוק מגדיר מהו "שימוש חורג" כאמור: "'שימוש חורג', בקרקע או בבנין – השימוש בהם למטרה שלא הותר להשתמש בהם, הן במיוחד והן מהיותם באזור או בשטח מיוחד, לפי כל תכנית או תקנה אחרת שלפי חוק זה החלות על הקרקע או הבנין או לפי היתר על פי כל חוק הדן בתכנון ובנייה". באשר לשיקול הדעת שמפעיל מוסד התכנון הדן בבקשות להיתר לשימוש חורג; עקרונית, בבואו להעניק היתר כאמור יפעיל מוסד התכנון (הוועדה המחוזית בהקשרנו) את שיקול דעתו כראות עיניו, בהתאם לדעתו המקצועית ובכפוף לדיני המשפט המינהלי, משהמחוקק הראשי לא התווה את אמות המידה שעליו לקחת בחשבון בעת ההחלטה האם (ובאילו תנאים) להיעתר לבקשה למתן היתר לשימוש חורג. כל שקובע החוק הוא כי לא יוענק היתר כאמור באם יהיה בכך משום "סטיה ניכרת" מתכנית החלה על המקרקעין (סעיף 151 לחוק). הוראה זו קובעת, למעשה, "רף עליון" או "תקרה" לסטיה מתכנית שרשאי מוסד התכנון להתיר (ראו: עניין בן יקר גת, בעמ' 861). לפי תקנה 2(1) לתקנות, "סטיה ניכרת" מוגדרת בין היתר כ"שימוש בבנין או בקרקע שיש בו שינוי מהשימוש שנקבע בתכנית, והוא משנה את אופייה של הסביבה הקרובה". התקנות אף מונות שורה של מקרים נוספים המבטאים "סטיה ניכרת" מתכנית (המפורטת ב-19 סעיפי המשנה לתקנה 2 לתקנות). היקפו הרחב של שיקול הדעת המוקנה למוסד התכנון הדן בבקשה להיתר לשימוש חורג, מתבטא אף בתקנה 6 לתקנות הקובעת כי "אין בתקנות אלה כדי לחייב מוסד תכנון לאשר מתן היתר לשימוש חורג או מתן הקלה מתכנית, אם אין בהם סטיה ניכרת מהוראות התכנית". 22. את התפיסה המשפטית ביחס לכלי השימוש החורג, כפי שזו עולה מפסיקתו של בית משפט זה, ניתן להגדיר כתפיסה אמביוולנטית. מחד גיסא, קיימת הכרה בכך שמדובר בכלי תכנוני חשוב ומוצדק, המאפשר גמישות בעולם של מציאות תכנונית משתנה [ראו: ראו והשוו: עניין בן יקר גת, בעמ' 865-862; אסף רנצלר שימוש חורג במקרקעין 235-219 (2009) (להלן: רנצלר)]. מאידך גיסא, כלי השימוש החורג זוכה לעיתים תכופות להתייחסות חשדנית ואף ביקורתית, זאת לנוכח החסרונות האינהרנטיים הטמונים בו. עמדה על כך השופטת א' פרוקצ'יה: "'שימוש חורג' משקף חריגה מהתכנית החלה על הקרקע, מהאינטרסים התכנוניים העומדים מאחוריה, ומהציפיות הסבירות של הציבור ושל תושבי האזור הנדון ביחס לשימושים המותרים בשטח. הסטיה ממגמות התכנון הכרוכה בהיתר לשימוש חורג עלולה לפגוע בתכלית ההגנה על איכות החיים והסביבה; השימוש בו פוגע בגורם הוודאות והיציבות הנדרשים במישור התכנוני" (ראו: עניין אירוס הגלבוע, פסקה 65 לפסק הדין). ברוח זו ציין חברי השופט א' רובינשטיין בעניין אחר, כי: "הליך התכנון והתכנית הנובעת ממנו, משקפים את שקילתם של מכלול האינטרסים הקיימים במרחב ואת האיזון ביניהם. שימוש חורג, לעומת זאת, מהוה סטיה מן התכנית, ועומד, פעמים רבות, בניגוד לאינטרסים הציבוריים שנלקחו בחשבון בהליך התכנון" [ראו: עע"מ 4881/08 אלמוג אילת (מ.ד.ע) 2000 בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה אילת (טרם פורסם, 10.2.2010), פסקה יז לפסק הדין (להלן: עניין אלמוג אילת)]. 23. מתוך כך, עמד בית משפט זה לא אחת על הצורך לעשות שימוש זהיר, מדוד ומושכל בכלי המדובר. הלכה היא כי השימוש באמצעי זה ייעשה במשורה, משמדובר במעין "רע הכרחי" שיש להימנע משימוש בו במידת האפשר [ראו, למשל: בג"ץ 389/87 סלומון נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, אזור המרכז, פ"ד מב(4) 30, 36 (1988) (להלן: עניין סלומון); ע"א 5927/98 בחוס נ' ועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חיפה, פ"ד נז(5) 752, 763 (2003)]. כפי שציינה השופטת א' פרוקצ'יה בעניין אירוס הגלבוע: "יש להימנע מהפיכתו [של השימוש החורג, י.ד.] לאמצעי העוקף את הצורך בהכנת תכנית חדשה או בתיקון לתכנית קיימת" (שם, בפסקה 65). עמד על כך אף חברי השופט א' רובינשטיין, בציינו: "שימוש חורג לא יוּתר כדבר שבשגרה, אלא רק בנסיבות מיוחדות... אין שימוש חורג בחינת 'כביש עוקף תכנית'; במציאות הישראלית, שאין צורך להכביר עליה מלים, אם לא יהיו הרשויות קפדניות בתחום זה על פי כוונת המחוקק, קל מאוד להפוך את החריג לכּלל, או לתת לו חיות מתמשכת עוד ועוד". (ראו: עניין אלמוג אילת, פסקה יב לפסק הדין). התפיסה הראויה ביחס לכלי השימוש החורג מתבטאת היטב במכתם "כבדהו וחשדהו". מחד גיסא, ראוי להכיר בחשיבותו של כלי השימוש החורג במציאות התכנונית הקיימת, זאת לנוכח יכולתו לקדם אינטרסים חיוניים במציאות של תכניות קשיחות וסטטיות, מציאות שבה הליכי התכנון נוטים להתארך שנים ארוכות (ראו: רנצלר, בעמ' 229-219). מאידך גיסא, אין להמעיט מן הצורך לנהוג בכלי זה בזהירות מרובה. תכנית שעברה הליך של הכנה מדוקדקת ואף הופקדה, פורסמה, והוכרעו ההתנגדויות שהוגשו בעניינה, משקפת את מכלול הערכים והאינטרסים התכנוניים של כל הנוגעים בדבר. סטיה ממנה במעין "מסלול עוקף" מהיר, עשויה לפגום באיזון העדין המשתקף בהוראות התכנית ולפגוע באיכות חייהם של התושבים ובאיכות הסביבה [השוו לדבריו של המשנה לנשיא מ' חשין בבג"ץ 4128/02 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נח(3) 503, 523-522 (2004)]. ואכן, לא בכדי הגביל המחוקק את היקף השימוש בהיתר לשימוש חורג בזמן, בקובעו כי היתר לשימוש חורג מתכנית חייב להינתן לתקופה מוגבלת מראש (סעיף 148 לחוק) (לדיון מקיף בשאלת חשיבותה של דרישת מגבלת הזמן, ראו את פסק דינו של חברי השופט א' רובינשטיין בעניין אלמוג אילת. השוו: רנצלר, בעמ' 251-247). המחוקק לא הסתפק בקביעת מגבלת זמן, ואף קבע כאמור כי לא יותר שימוש חורג בקרקע באם הדבר יהווה "סטיה ניכרת" מתכנית. כמו כן הגביל המחוקק את פעולת מוסד התכנון בבואו להעניק היתר לשימוש חורג באמצעות הסדרים דיוניים אחדים, דוגמת החובה לפרסם את דבר הגשתה של בקשת היתר לסטיה מתכנית ושמיעת התנגדויות לבקשה (ראו: סעיף 149 לחוק. עוד ראו הערותיו של חברי השופט רובינשטיין בעניין אלמוג אילת, בפסקה כא לפסק הדין; רנצלר, בעמ' 409-405). 24. יובהר, ונדמה שהדברים הינם בגדר מושכלות יסוד, כי הגם שמתן היתר לשימוש חורג מסור לשיקול דעתם הרחב של מוסדות התכנון, החלטתם בנושא אינה מהווה סוף פסוק. ככל החלטתה מינהלית, אף החלטתו של מוסד תכנון כפופה לביקורת שיפוטית לפי אמות המידה שהותוו בפסיקתו של בית משפט זה, ובכללן עילות הסבירות והמידתיות. ברם, הלכה היא כי בית משפט זה אינו מחליף את שיקול דעתו של מוסד התכנון בשיקול דעתו שלו. תחת זאת מתמצה הביקורת השיפוטית בבחינת חוקיות ההחלטה העומדת לביקורת (על פני בחינת תבונתה). ביחס לעילת הסבירות כל שנבחן הוא "אם נבחרה האופציה הסבירה אשר ועדת התכנון הייתה רשאית לבחור בנסיבות העניין" [ראו: עניין סלומון, בעמ' 36. כן ראו: עע"מ 402/03 עמותת העצמאים באילת (לשכת המסחר) נ' ועדת ערר לתכנון ולבנייה, מחוז דרום, פ"ד נח(3) 199, 209-208 (2004) (להלן: עניין עמותת העצמאים)]. 25. ומן הכלל אל הפרט. בענייננו, עד אשר תוכן תכנית כוללת בהתאם לתכנית המחוזית, ייעודה של הקרקע מושא המחלוקת ייקבע על פי הייעוד שהוגדר במסגרת התכנית המקומית החלה על הקרקע. על פי תכנית זו ייעודה של הקרקע הוא חקלאי (נקודה זו אף הובהרה כדבעי במסגרת מסמך המדיניות, בעמ' 19). המשיבים 3-1 מצידם מבקשים לעשות בקרקע שימוש למטרה שלא הותר להשתמש בה – הפעלת גן אירועים. על כן נדרשים הם לקבל היתר לשימוש חורג. הוועדה המחוזית דנה בבקשתם של המשיבים 3-1 לקבלת היתר כאמור, איזנה בין השיקולים השונים והחליטה על דחייתה. בעשותה כן הפנתה הוועדה המחוזית לאמור במסמך המדיניות, המציין במפורש כי "ככלל, לא יהיה זה סביר לאשרו [את השימוש בקרקע להפעלת גן אירועים, י.ד.] בדרך של שימוש חורג, ואף יהיה הדבר בגדר סטיה ניכרת מתכנית, ובוודאי ככל שהמדובר בשטחים פתוחים/חקלאיים". במסגרת מסמך המדיניות קשרה הוועדה המחוזית בין עמדתה זו לבין אישורה של התכנית המחוזית, בציינה כי: "החלטותיה אלו [במסגרת מסמך המדיניות, י.ד.] נובעות, במהותן, ממדיניות התכנון כפי שבאה לידי ביטוי בתכנית המתאר המחוזית תמ"מ 21/3". אם לסכם, הוועדה המחוזית סברה כי נוכח המדיניות התכנונית המשתקפת מהוראות התכנית המחוזית, ככלל לא יהיה זה סביר להעניק היתר לשימוש חורג למטרת הפעלת גן אירועים, וכי השימוש המבוקש יהווה סטיה ניכרת מתכנית. 26. טענתם המרכזית של המשיבים 3-1 כנגד ההחלטה בעניינם הייתה (ועודנה) כי מסמך המדיניות כובל שלא כדין את שיקול דעתה של הוועדה המחוזית, משהוא קובע, אפריורית, כי בקשה לשימוש חורג לצורך הפעלת גן אירועים לא תותר, ואף תהווה "סטיה ניכרת" מתכנית. כשלעצמי, אינני סבור כי מסקנה זו הכרחית בנסיבות העניין. במסגרת מסמך המדיניות הובהר כי "כל בקשה לשימוש חורג תיבחן לגופה, בהתאם לתכניות החלות במקום ולמבוקש בה". מבלי להביע בדבר עמדה, גם אם ניתן לומר כי בהחלטתה מושא הדיון לא העניקה הוועדה המחוזית משקל מספק למכלול השיקולים הפרטניים שעוררה בקשתם של המשיבים 3-1 (ובכך לא עמדה, הלכה למעשה, בחובתה לבחון כל בקשה לגופה), ברי כי אין כל פסול עקרוני בגיבוש מסמך מדיניות הכולל "הנחיות פנימיות" כגון מסמך המדיניות. ההפך הוא הנכון, זוהי פרקטיקה רצויה. לעיתים אף נקבע כי רשות מינהלית מחוייבת לאמץ הנחיות פנימיות אשר יסדירו את פעולתה [אם כי בהקשרים אחרים. ראו, למשל: בג"ץ 59/88 צבן נ' שר האוצר, פ"ד מב(4) 705, 706 (1989)]. לשימוש בהנחיות פנימיות נודעים יתרונות רבים. ההנחיות הפנימיות משקפות את הניסיון המצטבר של הרשות; הן תורמות לשוויון ומגבירות את הוודאות המשפטית; הן אף תורמות להגברת האפקטיביות של הביקורת השיפוטית על החלטות מינהל [ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 231-230 (2010) (להלן: ברק-ארז). לדיון מקיף ראו יואב דותן הנחיות מינהליות (1996)]. יתרונות אלו מתחדדים שעה ששיקול הדעת המוקנה לרשות במסגרת החוק הוא רחב, וכאשר החוק "שותק" ביחס לאמות המידה להפעלת שיקול הדעת המסור לה. בה בעת, מובן הוא חששם של המשיבים 3-1 כי העמדה הכללית הבאה לידי ביטוי במסמך המדיניות כבלה בפועל את שיקול דעתה של הוועדה המחוזית. חשש זה, מפני כרסום בחובה המוטלת על רשות מינהלית להפעיל שיקול דעת בכל מקרה ומקרה, הינו אינהרנטי למוסד ההנחיות המינהליות הפנימיות. מתוך כך קבע בית משפט זה ולא פעם, כי הרשות המינהלית אמנם חייבת לנהוג בהתאם להנחיותיה הפנימיות, אך יחד עם זאת חלה עליה חובה לסטות מאותן הנחיות כאשר אופיו הפרטני של המקרה מחייב זאת (לסקירה מקיפה ראו: ברק-ארז, בעמ' 258-201). הנה כי כן, שיקול הדעת המסור לוועדה המחוזית מכוח הדין מחייבהּ לבחון לגופן את הבקשות המונחות לפתחה (ראו והשוו: עניין בן יקר גת). 27. אלא שלשיטתי, ובדומה לעמדת בית המשפט לעניינים מינהליים, הפסול בהחלטתה של הוועדה המחוזית במקרה דנא טמון במישור אחר. מקורו בהתייחסותה של הוועדה לאישור התכנית המחוזית ולהשפעתה על מושא הדיון בכל הנוגע למתן היתרים לשימוש חורג. בהקשר זה סבורני כי ההחלטה דנן לא התחשבה כדבעי בכל השיקולים הרלבנטיים וכפועל יוצא לא העניקה להם את המשקל הראוי להם, ולפיכך היא אינה סבירה באופן היורד לשורש העניין [על יסודות עילת הסבירות בקשר להחלטה של מוסד תכנון ראו: בג"ץ 8171/09 יוסף נ' מועצת התכנון העליונה במינהל האזרחי (טרם פורסם, 20.11.2011), פסקה 21 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן]. במה דברים אמורים? 28. כידוע, החלטה של רשות מינהלית היא סבירה אם היא לוקחת בחשבון את מלוא השיקולים הרלבנטיים ומאזנת ביניהם כראוי, דהיינו: אם היא מייחסת לכל אחד מהשיקולים משקל ראוי בנסיבות העניין (ראו: ברק-ארז, בעמ' 726-725). הנתון הניצב בלב המחלוקת הוא אישורה של התכנית המחוזית והשפעתה של התכנית על הבקשה הנדונה. ואכן, קשה לחלוק כי מדובר בנתון בעל השפעה בלתי מבוטלת על ההחלטה האם להעניק היתר לשימוש חורג. ברם, שאלה היא לאיזה כיוון "מושך" אותו נתון – האם לכיוונה של שלילת הבקשה בלבד או שמא אף לכיוון של קבלתה? 29. עמדת הוועדה המחוזית ברורה היא: הנתון האמור מלמד לדידה כי בשלב זה לא נכון להעניק היתר לשימוש חורג בשטח שעליו תחול התכנית על מנת שלא נצא מסכלים, באמצעות קביעת "עובדות בשטח", את הכנתה של התכנית הכוללת. לשיטתי, מן הנתון האמור – לפיו אושרה תכנית מחוזית המאפשרת לעשות שימוש בשטח הנדון לצרכי הפעלת גן אירועים ככל שזה יעלה בקנה אחד עם התכנית הכוללת שתוכן – ניתן וצריך לגזור שיקולים נוספים, חשובים אף הם. לצד החשש העקרוני מפני יצירת עובדות מוגמרות בשטח שעה שבמקביל נרקמת והולכת תכנית כוללת לאזור הנדון, היה מקום לשקול גם את היתרונות שניתן לייחס ל"תיקון נקודתי" של תכנית באמצעות מתן היתר לשימוש חורג, כאשר המגמה התכנונית המסתמנת עולה בקנה אחד עם השימוש המבוקש בשטח. כפי שמציין רנצלר בספרו הנ"ל, למגמת התכנון העתידית ראוי כי תהיה השפעה על ההחלטה לעניין מתן היתר לשימוש חורג, כאשר לעיתים התכנון הצפוי יתמוך במתן ההיתר: "לא רק המצב התכנוני העכשווי משפיע על שיקולי הוועדה המקומית. בבוא הוועדה המקומית להחליט בבקשת סטיה מתכנית, עליה לבדוק האם יוזמת הפיתוח המבוקשת משתלבת לא רק עם המציאות התכנונית הקיימת, אלא גם עם זו הצפויה. עליה לבדוק באיזו מידה השימוש החורג המבוקש תואם את המגמות התכנוניות העתידיות... כאשר בקשת היתר לשימוש חורג עולה בקנה אחד עם המגמות התכנוניות העתידיות לאותו אזור, הרי שמוסדות התכנון יטו להעניק את ההיתר ביתר-קלות. במיוחד אמורים הדברים כאשר אותן 'מגמות תכנוניות עתידיות' אינן רק בגדר רעיונות ראשוניים, אלא שהן מעוגנות בתכניות מוצעות המצויות בהליכי אישור מתקדמים" (ראו: רנצלר, בעמ' 354. ההדגשות הוספו, י.ד.). 30. אכן, ההיגיון דורש כי הנתון בדבר קיומם של הליכים תכנונים צפויים, על כלל היבטיו – לחיוב ולשלילה, ראוי וצריך לשמש אמת מידה בשאלה האם יש ליתן היתר לשימוש חורג אם לאו (גם אם אין מדובר בשיקול בלעדי או מכריע). כפי שכבר צויין, הגם שאין להתעלם מחסרונותיו של מוסד השימוש החורג, הלה טומן בחובו יתרונות ניכרים המבטיחים דינאמיות תכנונית רצויה. לא תמיד יהיה זה רצוי להיזקק למנגנון התיקון של תכנית על פני מתן "היתר מינהלי" לסטיה ממנה בדמות היתר לשימוש חורג (לדיון רחב וממצה ראו: רנצלר, בעמ' 211-210). על מוסד התכנון לבחון, בכל מקרה לגופו, מהו האפיק התכנוני הרצוי על יסוד מגוון של שיקולים, חלקם נוגדים. אלא שבמקרה זה לא העניקה הוועדה המחוזית כל משקל חיובי (דהיינו: לכיוון מתן ההיתר המבוקש) לעובדה שהתכנית המחוזית קובעת כי השטח מושא המחלוקת הוא שטח שבעתיד תתאפשר בו (עקרונית) הפעלת גני אירועים – אף אם בכפוף להכנתה של תכנית כוללת. כבר עתה יובהר, כי אין בדברי כדי להביע כל עמדה ביחס לתוצאה הרצוייה בעניין בקשתם של המשיבים 3-1 דנן. אפשר כי בסופו של דבר תחליט הוועדה המחוזית כי המשקל החיובי שיש ליתן לנתון האמור אינו עולה על המשקל השלילי שראוי לייחס לו בנסיבות העניין. כן יכול שהיא תחליט כי בנסיבות המקרה גובר היסוד השלילי על היסוד החיובי. החשוב הוא כי על הוועדה לתת משקל מספק לשיקול זה ולאזנו כנגד השיקולים האחרים – והכל על פי נסיבות המקרה. 31. באשר להתליית השימוש המותר לגן אירועים בהכנת תכנית כוללת; כפי שכבר צויין, כלי השימוש החורג נועד לתת מענה נקודתי וזמני לפער אפשרי (ורווח) בין מציאות תכנונית קיימת לבין צרכים תכנוניים לגיטימיים. הסיבות לפער יכולות להיות שונות. כך למשל, אפשר כי התכנית החלה על השטח היא ישנה והיא אינה הולמת עוד את צרכי הזמן והמקום. פעמים אף קיימת הכרה מצד מוסדות התכנון בדבר קיומו של פער תכנוני כאמור, אלא שהימשכות הליכי התכנון מקשה על צמצומו תוך זמן סביר. דומה כי זהו המצב בענייננו: התכנית המחוזית מכירה בצורך להתיר שימושים נוספים לאזור הנדון (מלבד שימוש חקלאי), אלא שהיא מתלה זאת, ובצדק, בהכנת תכנית כוללת לאזור. אלא שהכנת תכנית כוללת כאמור צפויה לארוך זמן ניכר. השאלה המתעוררת במקרים מסוג זה היא מהי המדיניות התכנונית הרצויה בכל הקשור למתן היתרים לשימוש חורג במהלך "תקופת הביניים", קרי: בין התחלת גיבושו של ההליך התכנוני החדש ועד למועד כניסתו לתוקף. הצדדים דנא חלוקים בדעתם בשאלה זו, כאשר המשיבים טוענים כי מוטב לאמץ את מה שהם מכנים "תזת הגשר התכנוני", לפיה הליך השימוש החורג ישמש "גשר" בין התכנון הקיים לבין מגמת התכנון העתידי ככל שהבקשה הולמת את התכנון העתידי. הוועדה המחוזית מתנגדת כאמור ל"תזה" המוצעת בטענה כי אין להקדים את המציאות לתכנון. לצורך הכרעה בערעור דנן אין אני מחוייב להידרש לשאלה זו. די לי בקביעה לפיה בנסיבות שבהן המדיניות התכנונית הצפויה עולה בקנה אחד עם השימוש המבוקש בשטח – אף אם מותנית היא בהכנת תכנית כוללת – ראוי לבחון את הבקשה למתן היתר לשימוש חורג לגופה, בשים לב למגמה המסתמנת ולהשפעתה האפשרית על מכלול השיקולים שבנדון. ברי כי בעת שתשקול הוועדה המחוזית את כלל השיקולים הנוגעים למגמת התכנון הצפויה, תילקח בחשבון, בין היתר, מידת הוודאות ביחס לשימוש שיותר בעתיד. לעניין זה שונה דינה של בקשה להיתר שימוש שעשוי להתאפשר בעתיד (כך שהשימוש המותר הוא משוער) מדינה של בקשה לשימוש שהותר בתכנית עתידית באופן גורף. ברצוני לשוב ולהדגיש כי אינני סבור שהתליית השימוש האמור בהכנת תכנית כוללת סתמה את הגולל על האפשרות לקבל היתר לשימוש חורג רק בשל החשש כי מתן היתר כאמור עשוי לסכל את הכנת התכנית, זאת בפרט כאשר ברור לכל שפרק הזמן שיידרש להכנת התכנית הכוללת הוא ממושך ביותר. נתון זה יילקח בחשבון לצד יתר השיקולים הרלבנטיים, אך לא מדובר בנתון בלעדי. ההיגיון העומד מאחורי עמדתי מודגם היטב בדבריה של הוועדה המחוזית עצמה. במסגרת כתב תשובתה בערעור דנא ציינה הוועדה המחוזית כדלקמן: "ככלל, השטחים הנכללים באזור הנופש המטרופוליני הם שטחים חקלאיים אשר יועדו לחקלאות הן בתמ"מ הקודמת (תמ"מ 3) והן ברמת התכנון המפורט. מכאן כי התמ"מ לא פגעה ולא שינתה לרעה דבר ביחס לשטחים אלו, אלא רק קבעה כי בחלק מהשטחים הנכללים באזור זה, אשר ייקבעו בתכנית כוללת, ניתן יהיה לעשות אף שימושים נוספים לשימוש המקורי, הוא השימוש החקלאי…". הנה כי כן, אף הוועדה המחוזית סבורה כי גם לאחר שנכנסה לתוקף התכנית המחוזית ייעודו של הקרקע נותר כשהיה – חקלאי. התכנית המחוזית לא גרעה מכך בשלב זה. כל שנקבע בה הוא כי בעתיד חלק מן השטחים השייכים לאזור שבו מצויים המקרקעין מושא הדיון יוכלו לשמש גם להפעלת גני אירועים. עינינו הרואות: לא זו בלבד שמגמת התכנון העתידי לא שינתה באופן דרמטי את ייעודו של הקרקע, אלא שמגמת התכנון העתידית אף תואמת טנטטיבית את השימוש אותו מבקשים המשיבים 3-1 לעשות בשטח. כמו כן, ניתן להתרשם כי אפשרות זו אינה תיאורטית. אדרבא, היא קונקרטית למדי במובן זה שהיא מעוגנת בתכנית מחוזית שאושרה כדין, אף אם אין זה ברור האם השטח שבמחלוקת אמנם יוכל לשמש להפעלת גן אירועים בסופו של הליך. בהקשר זה יוער כי בתשובתה של הוועדה המקומית לערעור זה נמסר על ידה כי: "הוועדה המקומית מצויה בשלבים מתקדמים של הכנת תכנית מתאר מקומית כוללת (רצ/1/140) לכל אזור הנופש המטרופוליני הדרומי לפי תמ"מ 21/3, ובשלב זה כלולים המקרקעין דנן באזור בו יותר השימוש לגני אירועים". ברי כי אף עמדה זו צריכה להילקח בחשבון במסגרת החלטתה של הוועדה המחוזית בשאלת מתן ההיתר, הגם שאין חולק כי התכנית הכוללת עודנה בשלב ראשוני ביותר, ויחלוף זמן רב בטרם תסתיים הכנתה, לא כל שכן הפקדתה, פרסומה, מתן אפשרות להגיש התנגדויות ודיון והכרעה בהן. 32. בשלב זה יוטעם, כי בניגוד לטענת הוועדה המחוזית המערערת, איני סבור כי קביעתי דנא גורעת כלל ועיקר מקביעתו של בית משפט זה בעניין אירוס הגלבוע. למען הסדר הטוב ולטובת שלמות התמונה, אביא את הדברים שכתבה השופטת א' פרוקצ'יה באותו עניין, במלואם: "אשר להיות ההיתר לשימוש חורג בבחינת 'סטיה ניכרת' מתכנית יש לומר: על פי הוראות תכנית המתאר המחוזית תמ"מ 21/3, המיתחם באזור מיועד לתעשייה, מלאכה ותעסוקה, ומותרים בו שימושים שונים, לרבות מסחר, אך זאת בהתאם להוראות תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת. על פי התכנית התקפה אותה עת, תכניות אלה אמורות היו לייעד קרקע לתעשייה, מלאכה ותעסוקה, תוך הגבלת היקפו של המסחר, כדי למנוע פגיעה בחוסנן הכלכלי של הערים ופגיעה במרכזי הערים. שתי תכניות המתאר המקומיות שחלו באזור במועד הרלבנטי לא מנו בין השימושים המותרים במקרקעין שימוש למסחר. משמעות הדבר היא, כי במועד הקובע לא היתה תכנית מתאר מקומית או מפורטת, אשר התירה שימוש למסחר במקרקעין. על כן, חרף התייחסותה של תכנית המתאר המחוזית לאפשרות שימוש מסחרי במקרקעין הנדונים, בהעדר הסדרה של יעוד כזה בתכנית מקומית או מפורטת, הוא אסור, ועומד בניגוד להוראות התכניות החלות על השטח. שימוש מסחרי במיתחם, מהווה, אפוא, שימוש למטרה שלא הותרה על פי התכניות החלות במקום... (פסקה 68 לפסק הדין). מתן היתר לשימוש חורג מסחרי בהיקף של כ-51,000 מ"ר במעוין שורק מהווה לא רק שינוי מהייעוד הקיים על פי התכניות החלות בשטח, אלא אף סטיה ניכרת מהן... (פסקה 69 לפסק הדין). ועדת הערר היתה ערה למשמעות רחבת ההיקף של מתן היתר לשימוש חורג במקרה זה, וערכה בדיקות תכנוניות מקיפות בטרם החליטה לתת את האישור. כל אלה אינם מרפאים את הפגם שיסודו בכך שהפיכת פניו של האזור והקמת מרכז מסחרי אדיר ממדים לא יכלה להיעשות בדרך של היתר לשימוש חורג שאינו אמצעי לגיטימי לצורך גישור על פער תכנוני מסוג זה שנוצר" (פסקה 71 לפסק הדין) [ההדגשות במקור, י.ד.]. כפי שניתן להתרשם, התליית השימוש המבוקש בעניין אירוס הגלבוע בהכנת תכנית מתאר מקומית או מפורטת הובילה את בית משפט זה לקבוע כי אין אפשרות לומר שהשימוש שהתבקש באותו מקרה הוא מותר על פי התכנית החדשה, וכי עד להסדרה המפורטת הנדרשת, תחול על המקום התכנית הקודמת, שעל פיה השימוש המבוקש הוא אסור. כן נקבע באותו עניין כי השימוש המבוקש מהווה "סטיה ניכרת" וכי כלי ההיתר החורג אינו מתאים להסדרה תכנונית שהתבקשה באותו מקרה, אך זאת בשים לב בראש ובראשונה להיקף הבניה שנדרשה שם וכהנה פרטים נוספים שהתמצו בדלת אמותיו של אותו עניין (לעמדה נוגדת ביחס להשפעת היקף הבניה המבוקש על ההחלטה אם לאשרו, ראו: רנצלר, בעמ' 214-213). מכאן ועד למסקנה כי בית משפט זה כבר דחה דה-פקטו את "תזת הגשר התכנוני" כפי שטוענת הוועדה המחוזית – רחוקה הדרך (והשוו להוראת סעיף 97א לחוק המאפשרת ליתן היתר על פי תכנית מופקדת בסטיה מהוראות תכנית ישנה בת תוקף. לדיון ראו: רנצלר, בעמ' 217). 33. לאחר הדברים האלו, ברצוני לשוב ולהתייחס לשיקול ששקלה הוועדה המחוזית ועיקרו החשש כי מתן היתר לשימוש חורג בשלב זה יוביל לקביעת עובדות בשטח שעה שרשויות התכנון שוקדות על הכנת תכנית כוללת. ככלל, השיקול המצוין הינו שיקול מקובל וראוי בנסיבות אלה (ראו והשוו, בנושא של חריגה מהיתר: עניין עמותת העצמאים, בעמ' 214-213. כן ראו עניין אירוס הגלבוע, בפסקה 70 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה). טוב עשתה הוועדה המחוזית ברצותה "לעמוד על המשמר" ולייצג כהלכה אינטרסים ציבוריים ראשונים במעלה, המגולמים בהליך התכנוני הרגיל, שהינו "דרך המלך" לשינויה של תכנית (השוו: עניין עמותת העצמאים, בעמ' 214-213). יחד עם זאת, רואה אני חשיבות להבהיר כי על הוועדה המחוזית לחדד במסגרת נימוקיה לא רק את החשש העקרוני שביטאה אלא אף במה נתמך החשש האמור באופן קונקרטי בהתאם לנסיבות המקרה. לעניין זה, סבור אני כי לא די בחשש הכללי לבדו לפיו באם יינתן למשיבים 3-1 היתר לשימוש חורג (בשנית), הדבר יקשה על נישולם מ"זכויותיהם" בקרקע. בית משפט זה כבר קבע בעבר, במקרה אחר, כי "המערערת נהנתה מהיתרים זמניים שנתיים לשימוש חורג במשך 16 שנה, אולם אין בכך להעניק לה זכויות מעבר למה שמגולם בהיתרים הזמניים" [ראו: ע"א 1805/00 מחצבות כנרת (שותפות מוגבלת) נ' משרד התשתיות, פ"ד נו(2) 63, 72 (2001)]. בהקשר זה ראוי כי הוועדה המחוזית תיתן דעתה לעובדה שהמבנה שלגביו התבקש היתר השימוש ניצב על מכונו מזה שנים רבות. אכן, ככל שמידת ההתאמה וההשקעה הכספית שנדרשים המשיבים 3-1 לערוך במבנה הקיים על מנת להכשירו לשימוש המבוקש קטנים, כך קטן החשש כי מתן ההיתר יוביל ליצירת עובדות בשטח (ראו והשוו: רנצלר, בעמ' 375). רוצה לומר: יש לתת משקל מסוים לעובדה שהמבנה בו מבקשים המשיבים 3-1 לעשות שימוש חורג ממילא עומד על תלו, ובפשטות אוסיף: לגדוע פעילות בלתי חוקית במבנה – אפשר תמיד. לעניין זה יוזכר כי "אין להניח מראש כי הפרט יעבור על החוק" [ע"א 630/97 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה נהריה נ' שיר הצפון חברה לבניה בע"מ, פ"ד נב(3) 399, 412 (1998)], דהיינו: ראוי להניח לטובת המשיבים 3-1 כי בתום תקופת השימוש החורג (ככל שזה יוענק להם) הם יסיימו את השימוש בו כנדרש בדין. שאלה רלבנטית לנקודה זו ובכלל, היא האם הוקם המבנה שלגביו מתבקש השימוש החורג כדין. מסכים אני כי לתשובה לשאלה זו עשויה להיות השפעה על ההחלטה בעניינם של המשיבים 3-1 (ראו: רנצלר, בעמ' 382-381 ("אין הוועדה המקומית חייבת להרשות שימוש חורג בבניין בלתי חוקי")). כאמור, אין בכוונתי לקבוע מסמרות לכאן או לכאן. סמכות זו מסורה לוועדת המחוזית שתדון במכלול השיקולים ותביע את עמדתה המקצועית על בסיס איזונם. 34. לבסוף, אתייחס בקצרה לשאלת הסטיה הניכרת מתכנית. כאמור, בית המשפט לעניינים מינהליים ביטל את קביעת הוועדה המחוזית לפיה בנסיבות המקרה אף יהווה השימוש המבוקש מטעם המשיבים 3-1 "סטיה ניכרת", וקבע כי השימוש אינו סוטה "סטיה ניכרת" מתכנית. הוועדה המחוזית חולקת על הטעמים עליהם ביסס בית המשפט קמא את קביעתו האמורה. בהתחשב בהיקף הביקורת השיפוטית המצומצם על החלטות המעוגנות בשיקולים תכנוניים מובהקים [ראו, למשל: ע"א 8626/06 פורמה נ' הוועדה לבניה למגורים ותעשיה (טרם פורסם, 3.4.2008), המופיע אצל ברק-ארז, בעמ' 759], סבורני כי לא היה מקום לקבוע שהשימוש המבוקש על ידי המשיבים 3-1 אינו מהווה "סטיה ניכרת". קביעה זו מסורה לשיקול דעתו המקצועי של מוסד התכנון הרלבנטי, הוא הוועדה המחוזית. יחד עם זאת, יש לשיטתי לאשר את קביעתו של בית המשפט לפיה קביעת הוועדה המחוזית כי השימוש המבוקש מהווה "סטיה ניכרת", אינה יכולה לעמוד בעינה. אמנם, הוועדה המחוזית ביססה את עמדתה האמורה על שיקולים פרטניים החורגים מעמדתה הכללית לעניין מתן היתרים לשימוש חורג. כך למשל, הוועדה המחוזית ציינה לעניין זה כי "השימוש המוצע לגן אירועים כרוך בהכשרת קרקע ובפעילות בשטחי חוץ, משטחי חניה" וכו'. ואולם, למקרא החלטתה קשה שלא לסבור כי בסופו של יום נתמכה אף החלטתה זו במדיניותה הכללית הגורפת, אשר על רקע קביעותי לעיל נדרש "לשכללה" כאמור בשים לב למגוון השיקולים הרלבנטיים למקרה הנדון. זאת אני למד משני עיקרים. הראשון, כי במסמך המדיניות אליו הפנתה הוועדה המחוזית בהחלטתה נכתב במפורש כי "ככלל, לא יהיה זה סביר לאשרו [את השימוש לגן אירועים, י.ד.] בדרך של שימוש חורג, ואף יהיה הדבר בגדר סטיה ניכרת מתכנית..." [ההדגשה הוספה, י.ד.]. השני, הוא כי אף בהחלטתה הפרטנית ציינה הוועדה במסגרת הדיון אודות מדיניותה הכללית (עוד בטרם עברה היא לדון בשאלת הסטיה הניכרת), כי: "הוועדה סבורה כי מתן שימושים חורגים באזור זה, עלול לפגוע באופן ניכר ובלתי חוזר באופי הסביבה...". כפי שכבר צויין, תקנה 2(1) לתקנות מגדירה "סטיה ניכרת" בין היתר כ"שימוש בבנין או בקרקע שיש בו שינוי מהשימוש שנקבע בתכנית, והוא משנה את אופייה של הסביבה הקרובה". לנוכח המתואר, ובשל העובדה כי הדיון בקביעתה העיקרית של הוועדה המחוזית יוחזר לעיונה, ראוי כי אף השאלה בדבר קיומה של "סטיה ניכרת" תשוב ותתברר לפני הוועדה המחוזית. הואיל וכך, מתייתר לטעמי מאליו הדיון בנימוקים עליהם ביסס בית המשפט לעניינים מינהליים את קביעתו כי השימוש המבוקש אינו מהווה "סטיה ניכרת" מתכנית. הוא הדין ביחס לטענת הוועדה המחוזית בדבר תחולתה האפשרית של תקנה 2(17) לתקנות על נושא הדיון. למען הסר ספק יובהר כי טענותיהם של הצדדים לעניין זה נשמרות להן. 35. סיכומו של דבר; מטבעו, משמש היתר לשימוש חורג פתרון נקודתי וזמני. שלילה עקרונית של היכולת לתתו (כעניין של מדיניות) בנסיבות הקונקרטיות של התיק דנא, שעה שהמגמה התכנונית דווקא נוטה לכיוון השימוש המבוקש ושעה שעסקינן במבנה הניצב ממילא במקום מזה שנים רבות, הינה בלתי סבירה באופן היורד לשורש העניין. יתר על כן, מעיון בהחלטת הוועדה המחוזית ניכר כי זו לא שקלה כלל אפשרות למתן היתר זמני לתקופה קצרה יותר, ובתנאים שיבטיחו שהמשיבים 3-1 לא ינסו להיתלות בהיתר הזמני לשם יצירת עובדות בשטח. אשר על כן, מציע אני לאשר את קביעתו של בית המשפט לעניינים מינהליים ולהורות על החזרת הדיון בבקשה לפני הוועדה המחוזית. כן אציע להחזיר את השאלה בדבר היות השימוש המבוקש "סטיה ניכרת" מתכנית בנסיבות העניין לעיונה ולהכרעתה של הוועדה המחוזית. 36. לאחר שקראתי את דברי חברי, השופט רובינשטיין, מצאתי לנכון לשוב ולהדגיש מספר נתונים שיש בהם, לטעמי, כדי ללמד שהמשיבים דנן אינם נופלים תחת הכותרת של "חוטא נשכר": א. המבנה שעל המקרקעין שימש מראשית שנות השבעים של המאה הקודמת כמסעדה. ב. בשנת 1995 אישרו הוועדה המקומית והוועדה המחוזית בקשה להיתר בנייה ולשימוש חורג במבנה, ובהתאם לכך החל משנת 1996 פעל במקום גן אירועים בבעלות המשיבה 1. ­ ג. במהלך שנת 1998 פנו המשיבים 3-1 לוועדה המקומית בבקשה להארכת ההיתר לשימוש חורג במבנה הקיים לאולם אירועים, וכן בבקשה לתוספת בנייה והוועדה המליצה להתיר השימושים במבוקש. ד. ביום 26.9.2000 אישרה הוועדה המחוזית את הבקשה לתקופה של חמש שנים בכפוף לאישורה של הוועדה החקלאית. ­ ה. ביום 12.11.2000 העניקה הוועדה המקומית למשיבים 3-1 היתר בנייה לתוספת המבוקשת. ו. רק ביום 2.7.2001 החליטה הוועדה החקלאית לדחות את הבקשה לשימוש חורג. 37. נוכח התוצאה אליה הגעתי סבור אני כי מן הראוי שהוועדה המחוזית תישא בשכר טרחתם והוצאותיהם של באי כוח המשיבים בסך מופחת של 30,000 ש"ח: 15,000 ש"ח למשיבים 3-1 ו-15,000 ש"ח לוועדה המקומית. ש ו פ ט השופט י' עמית: אני מסכים. ש ו פ ט השופט א' רובינשטיין: א. אילו נשמעה דעתי היינו מקבלים את ערעור המדינה. אך נוכח העובדה שרבו עליי חבריי, שדעתם שונה (למעט השינוי אשר אותו אזכיר) אפרט בקצרה את נימוקיי. יסודם ועיקרם שלא יהא חוטא נשכר, ושלא יימצא סחף בנושא הכאוב של בניה בלתי חוקית ובתוכה בנייתם הבלתי חוקית של גני אירועים "על כל גבעה גבוהה ותחת כל עץ רענן" (מלכים א', י"ד, כ"ג). ב. חברי השופט דנציגר כידו הטובה סקר את תולדות הנושא שלפנינו; אכן, תולדות מצערות, במובן זה שהוא נע מועדה לועדה ומועדה לבית משפט שנים רבות מדי, ובינתיים הבניה הבלתי חוקית בעינה ותכנית ראויה חדשה אין. אומר כבר כאן, כי ער אני לכך שחברי הציע לקבל את הערעור בנקודה אחת, קרי, כי הועדה המחוזית תדון גם בהיות השימוש המבוקש "סטיה ניכרת" מתכנית. ואולם, לטעמי – בכל הכבוד – אין בגישה זו די, ועדיין המשמעות, כמובן בלא משים, עלולה להיות בפועל מתן הכרה לבניה בלתי חוקית בהיקף נרחב. חוזה אני, לדאבוני, חזות קשה לכך שפסק דיננו (בדעת הרוב) עלול להפוך ליתד ופינה לבונים בלתי חוקיים אחרים, לרבות ובמיוחד גני אירועים העלולים לקפוץ כמוצאי שלל רב על ההכרעה, ושוב – גם אם זו סויגה, ואף שברי לי כי לא לכך חלילה כיוונו חבריי. ג. אל נכון תיאר חברי (פסקאות 24-22) את הפסיקה המסויגת לעניין שימוש חורג; ואולם, בשל ותקו של המבנה הבלתי חוקי בו עסקינן ובשל המגמה התכנונית הכללית באיזור בנידון, הכוללת איזור נופש, סבר כי ההתערבות היחידה בהכרעתו של בית המשפט קמא תצטמצם להוספת דיון בועדה המחוזית גם בשאלת הסטיה הניכרת מתכנית. ד. דעתי – כאמור – שונה. כשלעצמי סבורני, כי פסיקת בית משפט זה בעע"מ 10089/07 אירוס הגלבוע נ' ברוך (לא פורסם) וכן בעע"מ 9887/08 אלמוג אילת נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה אילת (לא פורסם) תוחמת את ההיתר לשימוש חורג, תוך הדגשת ההסתייגות מן השימוש ה"גישורי" בהיתר לשימוש (אירוס הגלבוע) וגם החשש ל"כביש עוקף תכנית" (אלמוג אילת). אף אם מטרות נופש הן חלק ממטרותיה של תמ"מ 21/3, עדיין עסקינן בתכנית המפורטת רצ/1/1 שהיא החלה, ובהיעדר תכנית מתאר מקומית או מחוזית חלקית חדשה, זו התכנית המחייבת, והבניה הבלתי חוקית עומדת בניגוד לה. ברי לי לפחות, כי מה שלפנינו הוא סטיה ניכרת הימנה, ואסור שניתן ידנו, אנו וכל בית משפט, לשמוש מסחרי בוטה בניגוד לדין (ראו בהקשר אחר של שטח שהתכנית לגביו מתמהמהת ונבנו בו מבני מגורים שלא כדין, רע"פ 2885/08 הועדה המקומית לתכנון ובניה תל-אביב נ' דכה (לא פורסם)). המצב הנוכחי יוצר "כאילו" ישראלי, משל היתה התכנית "תכנית כבקשתך". איננו מקלים ראש – כולנו – במסמך המדיניות של המשיבים, שיש בו חשיבות, ואני מסכים כשלעצמי לאמור בו, כי "ככלל לא יהיה זה סביר לאשר גן אירועים בדרך של שימוש חורג, ואף יהיה הדבר בגדר סטיה ניכרת מתכנית, ובודאי ככל שמדובר בשטחים פתוחים חקלאיים". ואולם, לא מסמך זה עיקר בהקשר המשפטי; העיקר הוא החלטתה המפורטת של הועדה המחוזית מיום 25.2.08, שגם שקלה את המלצתו של בית המשפט קמא, והחליטה שלא לאשר את השימוש החורג. ונזכור, כי עסקינן בלא פחות מאשר אלפי מטרים של בניה, שגם אם לגבי חלקה היו בשלב מסוים בראשונה החלטות שהשמיעו היתר כזה או אחר, השורה התחתונה היא בניה רחבה ללא היתר והפעלת גן אירועים ללא היתר במשך שנים רבות, ולמצער מאז 2001 אין היתר, גם לשיטת חברי בהערת הסיפה, ולדידי כל מלים אך למותר. ה. המשיבים, בעלי גן האירועים והועדה המקומית, סבורים כי אין מקום להמתנה עד להליך התכנון הכולל באיזור, כדעת הועדה המחוזית, וסומכים ידיהם על עמדת בית המשפט קמא כאשר ל"גישור תכנוני" על-ידי היתר לשימוש חורג, וכן סבורים הם כי יש צורך בגמישות במונחי שימוש חורג, בשל הגדרת האיזור הכללי – כאמור – כ"איזור נופש מטרופוליטני" בתמ"מ 21/3. הועדה המקומית מסתמכת גם על החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים במחוז מרכז (עת"מ (מרכזי) 26953-03-10 שאמה שיווק נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז (לא פורסם), שם הוצבע על לוח הזמנים האיטי של הרשויות בתכנון בעקבות מסמך המדיניות; ודובר על גישור תקופת הביניים בשימושים חורגים (כנמסר הוגש על-ידי המדינה ערעור לבית משפט זה על פסק הדין). ו. ואולם, כפי שמציינת המערערת, בעבר לא היתה אכיפה ראויה כלפי גני האירועים בשטחים חקלאיים, אך הדבר השתנה תודה לאל (ראו גם בהקשר הפלילי רע"פ 1417/12 הברון נ' מדינת ישראל (לא פורסם)); ולטעמי יש לשקלל גורם זה בהכרעתנו. ז. השימוש החריג הוא כשמו, חריג – לא גשר ולא "כאילו", וגן אירועים באדמה חקלאית הוא מכל מקום סטיה ניכרת. חברי השופט דנציגר ציטט (פסקה 23) מדבריי בעניין אלמוג אילת (פסקה י"ב) כי "שימוש חורג לא יותר כדבר שבשגרה, אלא רק בנסיבות מיוחדות... אין שימוש חורג בחינת 'כביש עוקף תכנית'; במציאות הישראלית שאין צורך להכביר עליה מלים, אם לא יהיו הרשויות קפדניות בתחום זה על פי כוונת המחוקק, קל מאוד להפוך את החריג לכלל, או לתת לו חיות מתמשכת עוד ועוד". דברים אלה ביקשו לבטא תמיכה בקיום החוק ככתבו וכלשונו. המקרה דנא מתאים לטעמי לאמירה זו. ח. ואף על פי כן, השאלה שהטרידה אותי, וגם את חבריי כמובן, היא בכל זאת מתי ייגאל האיזור על-ידי ההסדרה התכניתית הראויה; ולכך אין לפי שעה תשובה בעמדת המדינה. אורכם של הליכי התכנון הוא מן המפורסמות שאינן צריכות ראיה, ובית משפט זה כבר נדרש לכך עד אין קץ. ער אני גם לתמיכה בגמישות ובהליכי סטיה המצויה בכתיבה אקדמית; ראו ספרו של ד"ר אסף רנצלר, שימוש חורג במקרקעין (תש"ע-2009) שער רביעי בעמ' 197 ואילך – אך אף הוא ער לקושי שב"פיתוח סטייתי" (כלשוני שלי) ללא תכנון כולל (ראו עמ' 255-254). לדידי יש חשש כבד ל"מדרון חלקלק", ולפתיחת פתח לא ראוי. לכן אילו נשמעה דעתי היה הערעור מתקבל, אך היינו קובעים תקופת זמן של 24 חודש לסיום התכנון, שכבר החל לפני שנים, כדי שיתברר אל נכון ולאשורו מה גורלו התכנוני של השטח בו מדובר, ויתאפשרו החלטות ראויות. הייתי איפוא מקבל את הערעור בהגבלה זו. ט. ואולם משנותרתי במיעוט, אוכל רק להביע את התקוה כי דיוני הועדה המחוזית יתנו דעתם לכל הנחוץ. כאמור, לדידי גן אירועים שכזה ללא היתר בקרקע חקלאית אינו רק שימוש חורג אלא גם סטיה ניכרת. הליכי תכנון איטיים במדינה הם רעה חולה; אך הבניה הבלתי חוקית, ההפקרות, רעה מזה – ועל כן יש צורך שלא לשבור את הכלים מזה, אך להחיש את הליכי התכנון מזה. ש ו פ ט הוחלט כאמור ברוב דעות בפסק דינו של השופט י' דנציגר. ניתן היום, י' בטבת תשע"ג (23.12.2012). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12001090_W07.doc חכ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il