המוסד לביטוח לאומי נ. בית הדין הארצי לעבודה

פסק-דין בתיק בג"ץ 1082/02 בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 1082/02 בג"ץ 8125/02 בפני: כבוד השופט ת' אור כבוד השופטת ד' דורנר כבוד השופטת א' חיות העותר בבג"ץ 1082/02: המוסד לביטוח לאומי נ ג ד המשיבים 1. בית הדין הארצי לעבודה בבג"ץ 1082/02: 2. רון שמעון שטרן 3. ארגון נפגעי תאונות העבודה בישראל העותר שמואל אליהו בבג"ץ 8125/02: נ ג ד המשיבים 1. בית הדין הארצי לעבודה בבג"ץ 8125/02: 2. המוסד לביטוח לאומי תאריך הישיבה: כ"ח באדר א' התשס"ג (02.03.03) בשם העותר בבג"ץ 1082/02 עו"ד עירית אלטשולר (המשיב 2 בבג"ץ 8125/02): בשם המשיב 3 בבג"ץ 1082/02: בשם העותר בבג"ץ 8125/02: בשם היועץ המשפטי לממשלה: עו"ד משה אפלמן עו"ד עילוטי מארזן עו"ד נורית אלשטיין פסק-דין השופטת א' חיות: פתח דבר 1. בעתירות שבפנינו מתעוררת שאלת פרשנותה של תקנה 30 לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), תשט"ז-1956 (להלן: התקנות או תקנות נפגעי עבודה). תקנה זו קובעת את גדר סמכותה של הועדה הרפואית לעררים (להלן: הועדה לעררים), בדונה בעררים על החלטות של ועדות רפואיות, הנוגעות לנפגעי-עבודה, לפי חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה-1995 (להלן: חוק הביטוח הלאומי או החוק). וכך קובעת תקנה 30(א): "ועדה לערעורים רשאית לאשר החלטת הועדה, לבטלה או לשנותה, בין שנתבקשה לעשות זאת ובין שלא נתבקשה, בין שהמערער הוא הנפגע ובין שהוא המוסד". השאלה המתעוררת בענייננו היא – האם משקבעה הועדה לעררים, כי נכותו של נפגע-עבודה היא נכות יציבה, ובכך שינתה מהחלטת הועדה הרפואית שקבעה כי הנכות אינה יציבה, רשאית הועדה לעררים לקבוע גם את דרגת הנכות היציבה של הנפגע. במילים אחרות, השאלה היא – האם רשאית הועדה לעררים לקבוע לנפגע-עבודה את שיעורה של דרגת הנכות היציבה, בטרם עשתה כן ועדה רפואית מדרג ראשון. תמצית העובדות והעתירות שבפנינו 2. שתי העתירות שבפנינו מעוררות נושא משותף, ועל כן, הוחלט לדון בהן בצוותא-חדא. בג"צ 1082/02 3. העתירה בבג"צ 1082/02 הוגשה על-ידי המוסד לביטוח לאומי (להלן: המוסד או המוסד לביטוח לאומי), ובה הוא משיג על פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה בתיק עב"ל 163/99. פסק הדין נסב על עניינו של המשיב 2 בעתירה זו (להלן: שטרן), מסעדן במקצועו, אשר נפגע, ביום 9.12.1995, בתאונת דרכים, שהוכרה כתאונת עבודה. ועדה רפואית מדרג ראשון, אשר בדקה את שטרן במסגרת תביעתו לקבלת גמלת נכות, קבעה לו נכות בלתי יציבה (קרי – זמנית) בשיעור 20%, לתקופה שבין התאריכים 9.6.1996 ו- 18.2.1999. על החלטת הוועדה הרפואית הוגשו שני עררים – האחד מטעם המוסד לביטוח לאומי והאחר – על-ידי שטרן. המוסד לביטוח לאומי השיג בעררו על דרגת הנכות שנקבעה לשטרן, ועל משך התקופה. שטרן, לעומת זאת, טען כי יש לפסוק לו אחוזי נכות גבוהים יותר. הועדה לעררים קבעה לשטרן נכות זמנית בשיעור 20%, עד יום 31.3.1998 ועוד קבעה כי מיום 1.4.1998, הפכה נכותו של שטרן לנכות יציבה, והיא עומדת על שיעור של 10%. כנגד החלטה זו, של הועדה לעררים, הגיש שטרן ערעור לבית הדין האזורי לעבודה. ערעורו התקבל ובית הדין האזורי קבע, בהסתמך על פסק-הדין בדב"ע נז/1-18 רז נ' המוסד לביטוח לאומי, עב-אר לא(3) 183, אשר ניתן בינתיים, כי הוועדה לעררים לא רשאית היתה להכריע בעניין דרגת הנכות היציבה, כל עוד לא עשתה כן הוועדה הרפואית מדרג ראשון, שאם לא כן – כך סבר בית הדין האזורי – נמצא המבוטח מאבד ערכאה. לפיכך, הוחזר הדיון לוועדה הרפואית, על-מנת שזו תקבע את דרגת נכותו היציבה של שטרן. המוסד לביטוח לאומי הגיש בעניין זה ערעור ברשות לבית הדין הארצי לעבודה, והערעור נדחה ברוב דעות. דעת הרוב, מפי סגנית הנשיא ברק והשופט רבינוביץ, סברה כי הועדה לעררים אינה רשאית לקבוע לנכה עבודה את שיעור דרגת הנכות היציבה, כל עוד לא דנה ועדה רפואית מדרג ראשון בשיעורה של נכות זו. דעת המיעוט, מפי הנשיא אדלר, סברה כי במסגרת ערר על החלטת ועדה רפואית בדבר נכות בלתי-יציבה, רשאית הועדה לעררים לקבוע נכות יציבה, ואף את דרגתה, ובלבד שהחלטת הועדה לעררים מתייחסת לתקופה שתחילתה בתוך התקופה אליה התייחסה הועדה הרפואית בהחלטתה שלה. הואיל ובמקרה זה התייחסה החלטת הועדה הרפואית מדרג ראשון, שקבעה נכות בלתי-יציבה, לתקופה שבין התאריכים 9.6.1996 ו- 18.2.1999, ואילו החלטת ועדת העררים, בדבר נכות יציבה, התייחסה לתקופה שתחילתה ביום 1.4.1998, סבר הנשיא אדלר, בדעת מיעוט, כי דין הערעור להתקבל. 4. כנגד פסק-דין זה מופנית עתירתו של המוסד לביטוח לאומי בבג"צ 1082/02. המוסד סבור כי פסק-הדין נשוא העתירה, וכמוהו פסקי דין נוספים בהם נקבעה הלכה דומה, מגלים טעות משפטית מהותית המצדיקה התערבותו של בית משפט זה. המוסד עותר להחזיר על כנה את הפרשנות, שהיתה מקובלת שנים רבות, לפיה סמכותה של הועדה לעררים היא רחבה, ומאפשרת לה לקבוע את מצבו הרפואי של הנפגע ואת דרגת נכותו, בין שהיא יציבה ובין שאינה יציבה, בהתאם לשיקול דעתה המקצועי (ראו למשל דב"ע לא/11-0 עצמון נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע ב 81). לדעת המוסד לביטוח לאומי, פרשנות זו נגזרת ממהותה של הועדה לעררים – שהיא ועדה מקצועית המורכבת מרופאים מומחים – ומן הסמכות שהוענקה לה, לבדוק מחדש את מצבו של הנפגע וליתן כל החלטה שהיתה הועדה הרפואית מדרג ראשון רשאית לתת. המוסד מדגיש, בהקשר זה, את העובדה כי עניין לנו ברשות מעין-שיפוטית, אשר זכות הערעור בפניה נולדת מן הדין ומתוחמת על ידו, ולדעתו, ההליך המתנהל בפני רשות כזו, איננו אלא השגה מנהלית. 5. ביום 7.2.2002, ניתן צו על תנאי על-פי המבוקש. כמו-כן, צורף לעתירה כמשיב, ארגון נפגעי תאונות עבודה, ונתבקשה התייצבותו של היועץ המשפטי לממשלה, לצורך שמיעת עמדתו לגוף העתירה. היועץ המשפטי לממשלה תומך בעמדת המוסד לביטוח לאומי, וסבור אף הוא כי הועדה לעררים מוסמכת לקבוע דרגת נכות יציבה לנפגע-עבודה, אשר הועדה הרפואית קבעה לו דרגת נכות בלתי-יציבה. המשיב 2, מר שטרן, מבקש שלא להתערב בהלכה שיצאה תחת ידי בית הדין הארצי לעבודה. כמוהו סבור גם המשיב 3 – ארגון נפגעי תאונות עבודה – כי דין העתירה להידחות. לשיטת המשיב 3, הועדה לעררים היא "טריבונל שיפוטי המבקר החלטת טריבונל נמוך יותר" וזכות הערעור, כך הוא טוען, היא זכות מהותית, אשר אין לפגוע בה באמצעות מתן סמכות לוועדה לעררים להכריע בעניינים, אשר טרם נדונו בוועדה הרפואית מדרג ראשון. מתן סמכות רחבה כזו, מוסיף המשיב 3 וטוען, עלולה להרתיע נפגעי-עבודה מפני הגשת עררים, לאחר שנקבעה להם נכות זמנית, שמא בכך תקופח זכותם להישמע בפני שתי ועדות רפואיות, בעניין נכותם היציבה. בג"צ 8125/02 6. העתירה הנוספת, אשר הוגשה בבג"צ 8125/02, היא עתירתו של מר שמואל אליהו (להלן: אליהו), המכוונת נגד פסק-הדין, אשר ניתן בבית הדין הארצי לעבודה, בעב"ל 161/99, במאוחד עם תיקים נוספים המעוררים שאלה דומה. אליהו נפגע, ביום 9.12.1997, עת עסק בניקוי מיכל ונפל לתוכו. התאונה הוכרה על-ידי המוסד לביטוח לאומי כתאונת עבודה. אליהו נבדק על-ידי ועדה רפואית, אשר קבעה לו נכות זמנית בשיעור 15%, בין התאריכים 16.2.1998 ו- 31.8.1998. המוסד לביטוח לאומי הגיש ערר, והועדה לעררים קבעה כי למשיב נכות יציבה בשיעור 0% החל מיום 16.2.1998. בית הדין האזורי, שדן בערעורו של אליהו, קבע כי יש לאפשר לו להביא את שאלת דרגת נכותו היציבה בפני ועדה רפואית מדרג ראשון. ערעור ברשות, שהגיש המוסד לביטוח לאומי על פסק-דין זה, נדון בפני בית הדין הארצי לעבודה, וזאת, כאמור, במאוחד עם תיקים נוספים בהם נתעוררה אותה סוגיה. בין שופטי המותב נתגלעה מחלוקת. השופט פליטמן חיווה דעתו, כי במסגרת ערר על החלטת ועדה רפואית, שקבעה לנפגע נכות בלתי-יציבה, רשאית הועדה לעררים לקבוע כי הנכות היא יציבה, וכן לקבוע את דרגת הנכות. סגנית הנשיא ברק סברה כי בסיטואציה כזו, על הועדה לעררים להחזיר את הדיון לוועדה הרפואית מדרג ראשון, על-מנת שתכריע בעניין דרגת הנכות היציבה. הנשיא אדלר הביע את עמדתו, כי שאלת סמכותה של הועדה לעררים נגזרת מן השאלה, האם קיימת חפיפה בין תקופת הנכות היציבה, אליה התייחסה הועדה לעררים, לבין תקופת הנכות הבלתי-יציבה אליה התייחסה הועדה הרפואית מדרג ראשון. על עמדה זו חזר הנשיא אדלר גם בפרשת שטרן הנ"ל, אשר מבחינה כרונולוגית, נדונה בבית הדין הארצי לאחר פרשת אליהו הנ"ל. מאחר ובעניינו של אליהו נסבה החלטת הועדה הרפואית מדרג ראשון על התקופה שבין התאריכים 16.2.1998 ו- 31.8.1998, ואילו הועדה לעררים קבעה נכות יציבה החל מיום 16.2.1998 – הגיעו הנשיא אדלר והשופט פליטמן, מנימוקים שונים, לאותה תוצאה ולפיה, הועדה לעררים רשאית היתה לקבוע את דרגת נכותו היציבה של אליהו, הגם שזו טרם נקבעה על-ידי הועדה הרפואית. 7. מכאן עתירתו של אליהו, בה הוא מבקש כי עניינו יוחזר אל הועדה הרפואית, על-מנת שזו תדון ותכריע בעניין דרגת נכותו היציבה. אליהו מלין על תוצאת פסק-הדין של בית הדין הארצי לעבודה, לפיה נוצרה אבחנה בלתי-מוצדקת בין נפגעים שעניינם מוחזר לוועדה הרפואית מדרג ראשון – משום שקביעת הועדה לעררים לגבי נכותם היציבה מתייחסת לתקופה אליה כלל לא התייחסה הועדה מדרג ראשון – לבין נפגעים, אשר אינם זכאים לכך, רק משום שקיימת חפיפה בין התקופות אליהן התייחסו הועדה הרפואית והוועדה לעררים. אבחנה בלתי-מוצדקת זו, פוגעת, לדעתו, בזכות הערעור הקנויה לו. המוסד לביטוח לאומי, מצדו, סומך את תגובתו לעתירה זו על הנימוקים שהעלה בבג"צ 1082/02, וטוען כי יש לדחותה. דיון התערבות בהחלטות בית הדין הארצי לעבודה 8. העתירות המונחות בפנינו מופנות כנגד שני פסקי-דין של בית הדין הארצי לעבודה – פסק-הדין בעב"ל 163/99, ופסק-הדין בעב"ל 161/99 – אם כי, הסוגיה העולה בעתירות אלה, העסיקה את בתי הדין לעבודה במקרים נוספים. הלכה פסוקה היא, כי בית המשפט הגבוה לצדק אינו מתערב בפסק דין של בית הדין הארצי לעבודה, אלא במקרים בהם טעה בית הדין טעות משפטית מהותית וההתערבות נדרשת מטעמים של צדק (בג"צ 525/84 חטיב נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מ(1) 673 ,693; בג"צ 932/91 קרן הגימלאות המרכזית של עובדי ההסתדרות בע"מ נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מו(2) 430, 439-438; ראו גם א' ברק, "בית המשפט הגבוה לצדק ובית הדין לעבודה – הארה מנקודת מבטה של תורת המשפט" ספר בר-ניב (תשמ"ז) 103). בכגון דא, "השיקול המנחה מן הראוי שיופנה לאופיה של הבעיה, היינו, לחשיבותה הציבורית הכללית או למשקלה המשפטי הסגולי או לכלליותה ונפוצותה כתופעה במסגרת יחסי העבודה או להשפעתה הכללית על הליכים חברתיים ולשיקולים כיוצא באלה" (פרשת חטיב הנ"ל, בעמ' 694). במילים אחרות, גדר ההתערבות של בית משפט זה בפסקי דין של בית הדין הארצי לעבודה, הינו מצומצם ומוגבל אך, כאשר מועלית טענה ממשית בדבר טעות משפטית-מהותית, שיש לה חשיבות ציבורית כללית, ייטה בית משפט זה לבחון את הסוגיה (ראו בג"צ 7029/95 הסתדרות העובדים הכללית נ' בית הדין הארצי, פ"ד נא(2) 63, 90-88; בג"צ 2933/94 רשות שדות התעופה נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נ(3) 837). נראה כי, השאלות בדבר מהותה והיקף סמכותה של הועדה לעררים, המועלות בפנינו, הן אכן שאלות כלליות וחשובות, וזאת, הן במישור העקרוני-הנורמטיבי, והן במישור המעשי, בהיותן נוגעות בשורש ההליך, הבוחן וקובע, את זכויותיהם של נפגעי-העבודה. על כן, מן הראוי ליתן עליהן את הדעת. על אחת כמה וכמה, ראוי לעשות כן לנוכח קשת הדעות הרחבה הקיימת בסוגיה זו בקרב שופטי בית הדין הארצי לעבודה, כפי שתואר לעיל, ולנוכח הצורך להתוות הלכה ברורה ואחידה. חשיבות העניין מתעצמת עוד, לנוכח העובדה שהועדה לעררים בה עסקינן דנה בעניינם של נפגעים נוספים, על-פי הוראות מסמיכות הקבועות בחיקוקים אחרים. יתירה מכך, על-פי חוק הביטוח הלאומי והתקנות שהותקנו מכוחו, פועלות ועדות נוספות, במתכונת דומה. על כן, השאלות שהועמדו לבירור בעתירות שבפנינו, יש להן השלכות רחבות היקף. טלו לדוגמה את ההסדר הקבוע בחוק הביטוח הלאומי, לעניין נכות כללית. על-פי הסדר זה, על-מנת שהמבוטח יהא זכאי לגמלת נכות, נדרש כי תיקבע לו נכות רפואית בשיעור מינימאלי של 40% (ראו סעיף 208(א) לחוק). קביעה זו נעשית על-ידי "רופא מוסמך", קרי – "רופא שהוא עובד המוסד או רופא אחר" (סעיף 208(ב) לחוק). מבוטח הרואה עצמו נפגע מהחלטת רופא מוסמך, אשר קבע לו אחוזי נכות רפואית שאינם מזכים בגמלה, רשאי להגיש ערר בפני ועדה רפואית לעררים, המורכבת משניים או שלושה רופאים (ראו סעיפים 211(א) ו- 212(א) לחוק ביטוח לאומי וכן תקנה 19 לתקנות הביטוח הלאומי (ביטוח נכות) (קביעת אחוזי נכות רפואית, מינוי ועדות לעררים והוראות שונות), התשמ"ד-1984). הועדה הרפואית לעררים "מוסמכת לתת כל החלטה שהרופא המוסמך היה מוסמך לתת", ולצורך מתן החלטה זו היא רשאית "לאשר את החלטת הרופא המוסמך, לבטלה או לשנותה, בין שנתבקשה לעשות כן ובין שלא נתבקשה" (תקנה 2 לתקנות הביטוח הלאומי (ביטוח נכות) (סמכויות ועדה רפואית לעררים וועדה לעררים), התשמ"ד-1984). מתכונת זו של הועדה הרפואית לעררים, לעניין נכות כללית, וגדר הסמכויות שהוקנו לה, דומים מאד לאלה של הועדה לעררים בה עסקינן. ועדות במתכונת דומה פועלות גם במסגרת חוקים נוספים (ראו למשל סעיף 9(ג) לחוק לפיצוי נפגעי גזזת, התשנ"ד-1994 וכן תקנות 6(ב) ו- 10 לתקנות לפיצוי נפגעי גזזת (הגשת תביעה, הכרה בנפגע, קביעת דרגת נכות, הרכבת ועדות וסדרי עבודתן), התשנ"ה-1995; ראו גם אליאסוף, ועדות רפואיות וועדות עררים, 57-50). נוסף לכך, הועדה הרפואית והועדה לעררים, המתמנות לפי סעיפים 118 ו- 122 לחוק הביטוח הלאומי, לצורך טיפול בעניינם של נפגעי-עבודה, פועלות, הן עצמן, גם במסגרת חוקים אחרים (ראו סעיפים 5 ו- 7 לחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, תש"ל-1970; סעיפים 8-6 לחוק תגמולים לאסירי ציון ולבני משפחותיהם, התשנ"ב-1992 וכן תקנות 1 ו- 2 לתקנות התגמולים לאסירי ציון ולבני משפחותיהם, התשנ"ה-1995). מן המקובץ עולה, כי הקביעה בדבר היקף סמכותה של הועדה לעררים נשוא הדיון שבפנינו, חורגת אל מעבר לתחומי הביטוח של נפגעי-עבודה, ומשליכה גם על הסדרים אחרים בחוק הביטוח הלאומי ומחוצה לו. חשיבות רבה טמונה, על כן, בקביעת פרשנות ראויה באשר להיקף סמכותה של ועדת העררים, משום שפרשנות זו תיושם לכל רוחב ההסדרים הנוספים שהוזכרו. מכל הטעמים שפורטו, עולה כי השאלות המתעוררות בעתירות שבפנינו, הן מן השאלות המצדיקות דיון והכרעה בפני בית משפט זה. המסגרת הנורמטיבית 9. על העתירות שבפנינו חולשים, בעיקרו של דבר, שני דברי חקיקה: חוק הביטוח הלאומי, ותקנות נפגעי עבודה, שנחקקו מכוחו. חוק הביטוח הלאומי, בפרק ה' שבו, מתווה את ההסדר בדבר ביטוח נפגעי עבודה. החוק קובע את זכאותו של מבוטח (כהגדרתו בסעיף 75 לחוק), אשר נפגע בתאונת עבודה, לגמלאות בעין, קרי – ריפוי, החלמה, שיקום רפואי ושיקום מקצועי, הכל בהתאם להוראות סימן ג'. עוד קובע החוק, כי מבוטח, אשר פגיעה בעבודה גרמה לכך שאינו מסוגל לעבוד, זכאי לדמי פגיעה, בהתאם לתנאים ולהוראות המנויים בסימן ד'. דמי הפגיעה משולמים לתקופה שבה אין הנפגע מסוגל לעבוד, ולכל היותר - שלושה-עשר שבועות. אם בתום התקופה בה משולמים דמי פגיעה נמצא המבוטח "נכה עבודה" כתוצאה מהפגיעה בעבודה, זכאי הוא לקצבה או למענק, לפי הוראות סימן ה'. "נכה עבודה", כהגדרתו בחוק (סעיף 103), הוא "מבוטח שעקב פגיעה בעבודה נפגע כשרו לעבודה וכתוצאה מכך אינו מסוגל לעשות עבודה שבן גילו ומינו מסוגל לעשותה...". הזכות לקצבה או למענק נקבעת לפי סוג הנכות ודרגתה. דרגת הנכות של נפגע-עבודה יכולה להיות משני סוגים: דרגת נכות יציבה, לאמור – "דרגת נכות שאינה לזמן מוגבל ואינה זמנית", או דרגת נכות שאינה יציבה, לאמור – "דרגת נכות שהיא לזמן מוגבל או זמנית" (ראו סעיף 103 לחוק). קביעת דרגת הנכות נעשית, על-פי האמור בסימן ו', על-ידי רופא או ועדה רפואית (להלן: ועדה רפואית). הועדה הרפואית יושבת, ככלל, בהרכב של פוסק רפואי אחד (תקנה 2(א) לתקנות נפגעי עבודה), שהוא "רופא אשר שמו כלול ברשימת הפוסקים הרפואיים שנקבעה על ידי שר העבודה ופורסמה ברשומות" (תקנה 1 לתקנות). עם זאת, רשאי "רופא מוסמך" (כהגדרתו בסעיף 1 לתקנות), לקבוע כי הועדה הרפואית תהא בהרכב של מומחים בשני ענפי רפואה (תקנה 2(א) לתקנות). תפקידה של הוועדה הרפואית הוא לקבוע "אם הנכות נובעת מהפגיעה בעבודה ובאיזו מידה" וכן היא קובעת מה "דרגת הנכות" של נפגע-העבודה, כבסיס לתשלום הקצבה או המענק (סעיף 118(א) לחוק הביטוח הלאומי וכן תקנה 2(א) לתקנות נפגעי עבודה). הועדה הרפואית מוסמכת, אפוא, לקבוע האם קיים קשר סיבתי בין הפגיעה בעבודה לבין נכותו של הנפגע, ובהתקיים קשר סיבתי כזה, מוסמכת היא להוסיף ולקבוע את דרגת הנכות, לפי המבחנים שנקבעו בתקנות (ראו דב"ע נז/56-1 טיומקין נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע לא 193). מי אשר רואה עצמו נפגע מהחלטה של ועדה רפואית, רשאי לערור עליה בפני ועדה רפואית לעררים (סעיף 122 לחוק הביטוח הלאומי; תקנה 27(א) לתקנות נפגעי עבודה). זו האחרונה – כשמה כן היא – ועדה רפואית, היושבת בהרכב של שלושה רופאים "מבין הרופאים אשר שמותיהם כלולים ברשימת חברי ועדות רפואיות לערעורים שנקבעה על ידי שר העבודה והרווחה ופורסמה ברשומות" (ראו תקנה 27(ב) לתקנות נפגעי עבודה). על החלטת הועדה לעררים ניתן להגיש ערעור, בשאלה משפטית בלבד, בפני בית הדין האזורי לעבודה. פסק דינו של בית הדין האזורי ניתן אף-הוא לערעור, בפני בית הדין הארצי לעבודה, ובלבד שניתנה רשות לכך מאת נשיא בית הדין הארצי לעבודה או סגנו, או מאת שופט של בית הדין הארצי שמינה לכך הנשיא (סעיף 123 לחוק). 10. גדר סמכותה של הועדה לעררים קבוע, כאמור, בתקנה 30 לתקנות נפגעי עבודה, שכבר צוטטה לעיל, אך לשם הנוחות נשוב ונצטט את נוסחה: "ועדה לערעורים רשאית לאשר החלטת הועדה, לבטלה או לשנותה, בין שנתבקשה לעשות זאת ובין שלא נתבקשה, בין שהמערער הוא הנפגע ובין שהוא המוסד". מלשון התקנה עולה סמכות רחבה שהוענקה לוועדה לעררים. הועדה רשאית "לאשר [את] החלטת הועדה, לבטלה או לשנותה", ולא זו בלבד, אלא שרשאית היא לעשות כן בין שנתבקשה ובין שלא, בין שהמערער הוא הנפגע ובין שהוא המוסד. סמכות זו, היא העומדת במרכז הדיון שבפנינו, וזאת לנוכח מגוון הדעות, הקיים בבית הדין הארצי לעבודה, באשר לסימון גבולותיה. ואלה עיקר ההלכות שנפסקו לאורך השנים בעניין תקנה 30, ובעניין השאלה העומדת לדיון בפנינו, והיא – האם מוסמכת הועדה לעררים להכריע בעניין שיעור דרגת הנכות היציבה של נפגע-עבודה, בטרם עשתה כן ועדה רפואית מדרג ראשון. פסיקת בית הדין הארצי לעבודה 11. מקדמת דנא, פירשה הפסיקה בבית הדין הארצי לעבודה את תקנה 30 פירוש מרחיב (ראו, למשל, פרשת טיומקין הנ"ל, בעמ' 200; דב"ע נה/13-1 פורינסון נאום נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כח 561; דב"ע נג/23-1 זיידמן נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כו 52; דב"ע 83/97-1 נחמן צדוק נ' המוסד לביטוח לאומי, עב-אר לא(2) 218). כך, למשל, קבע בית הדין הארצי לעבודה בפרשת עצמון הנ"ל, כי: "תפקידה של ועדה רפואית הוא לקבוע דרגת נכות תמידית או יציבה (סעיף 61(א)(2) לחוק), אך היא גם מוסמכת מכוח סעיף 62 לקבוע דרגת נכות זמנית או נכות שאינה יציבה. הרואה עצמו נפגע על-ידי החלטה של ועדה רפואית, רשאי לערער עליה לפני ועדה רפואית לעררים (סעיף 64). אכן משראה המוסד במקרה שלפנינו שהועדה הרפואית לא צדקה בדרכה, ולא קבעה דרגת נכות יציבה, או גם דרגת נכות יציבה, זכותו היה לערער כפי שאמנם עשה... מכאן שאין ממש בטענת בא-כוח המערער שנשללה מהמערער הערכאה הראשונה, ומכאן שלא נגרם למערער כל עוול, ולא נפגמו עיקרי הצדק הטבעי". ועוד קבע בית הדין הארצי, באותה פרשה, בהתייחסו לשאלת חוקיותן של תקנות 30 ו- 31(א), כי: "המחוקק הביא בחשבון שגם הועדה לעררים היא ועדה רפואית, והיא לא מעבירה תחת שבט ביקורתה את ההחלטה של הערכאה הראשונה, אלא גם בודקת את מצבו של הנפגע מחדש, ועומדת על מצבו הרפואי במעמד הבדיקה או הדיון מחדש. מכאן שהיה צורך להקנות לה את כל הכלים שניתנו לועדה הרפואית הראשונה". הנה כי כן, בית הדין הארצי לעבודה דחה בעבר את הטענה, כי הוועדה לעררים אינה רשאית לקבוע לנפגע דרגת נכות יציבה, מקום שבו הועדה הרפואית מדרג ראשון קבעה לו דרגת נכות זמנית, ובדרכו למסקנה זו, עמד בית הדין על אופייה של הוועדה לעררים, שהיא עצמה ועדה רפואית הבודקת מחדש את מצבו הרפואי של הנפגע. בית הדין הארצי לעבודה חזר על הלכה זו בדב"ע לג/25-1 שמואל נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע ה 230, והוסיף: " כלל נהוג הוא, בסדרי דין, כי דרג הערעור רשאי לעשות כל אשר רשאי, הדרג קמא, לעשותו, ובין היתר "ליתן כל החלטה שצריך היה לתתה" (תקנה 91 לתקנות בדבר סדרי הדין בבית-הדין לעבודה ותקנה 423 לתקנות סדר הדין האזרחי). כלל זה, כוחו יפה גם לגבי ועדה רפואית לעררים. בתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה) תשט"ז-1956 הוסמכה הועדה הרפואית לעררים "לאשר החלטת ועדה לבטלה או לשנותה" (תקנה 30) והוענקו לה מכוח תקנה 31(א) הסמכויות שניתנו לוועדה הרפואית מדרג ראשון, לקבוע את דרגת נכותו של הנפגע (תקנה 11), ולהחליט אם קביעת הדרגה "היא לתקופה בלתי-מסוימת או שיש לדון מחדש בקביעת הדרגה" (תקנה 21)". 12. גישה זו, שהביע בית הדין הארצי לעבודה, זכתה לתמיכה בפסיקת בית משפט זה, בבג"צ 296/83 וייס נ' הוועדה הרפואית לעררים (לא פורסם). באותה פרשה, נדונה שאלת סמכותה של ועדת עררים על-פי תקנה 20 לתקנות מס הכנסה (קביעת אחוז נכות), תש"ם-1979, המסמיכה את הועדה לעררים "לאשר החלטת הועדה, לבטלה או לשנותה". העותר השיג בפני הוועדה לעררים על אחוזי הנכות שקבעה לו ועדה רפואית ביחס למספר מומים בהם לקה. הועדה לעררים, מצדה, התייחסה בהחלטתה לכל המומים בהם לקה העותר, אף כאלה שלא באו במסגרת עררו של העותר. בית המשפט העליון, מפי הנשיא מ' שמגר, קבע כי הוועדה לעררים פעלה בגדר סמכותה: "על פי נוסחן של התקנות ועל פי מהותו של העניין, היינו עקב הבאתו של ערר או השגה בפני דרג ערעורי, נפרשת בפני ערכאת הערעור המסכת כולה וחוות הדעת הרפואית שהיא פרי בדיקתו ובחינתו של הנושא על ידי ועדת עררים, יכולה להתייחס למצבו הרפואי של העורר ולבטא את ממצאיה של ועדת עררים, ללא כפיתה או כבילה של שיקול דעתה על ידי היקפו של הערר שהוגש על ידי העורר. ההחלטה הרפואית שהיא תולדה של הבאתו של הנושא לפני ועדת עררים חייבת להיות אמינה ומלאה ואין על כן למחות בפני ועדת עררים אם היא רואה לנכון לפרט את כל מסקנותיה הרפואיות לגבי האדם שהופיע בפניה ואשר אותו היא בדקה... לא רק שהתקנות הגדירו סמכותה של ועדת עררים באופן רחב אלא גם מהותו של הענין מחייב שרופא שבדק את פלוני יוכל לבטא מלוא מסקנותיו בהתאם למיטב שיקולו ומצפונו המקצועי, ואם הוא מגיע תוך כדי הבדיקה הרפואית לכלל מסקנה שענין כלשהו שנדון בפני הדרג הראשון אינו מקובל עליו או טעון ביטול או שינוי, כלשון תקנה 20, הרי הסמכות בידיו ללא קשר לנוסחו של הערר...". מהותו של הענין, כך קבע בית משפט זה בפרשת וייס, היא: "... פרישתו של הנושא מחדש בפני דרג ערעורי... מדובר על חוות דעת מקצועית רפואית של דרג בכיר יותר המתייחסת לאדם על כל מומיו וחולייו". באותה רוח, ובהשראת פסק-הדין בפרשת וייס, הוסיף בית הדין הארצי לעבודה ופסק לאורך השנים, כי "סמכותה של הועדה לעררים לשנות את החלטת הועדה מהדרג הראשון היא רחבה ביותר" (דב"ע שן/26-1 המוסד לביטוח לאומי נ' אהרונוב, פד"ע כב 459). בית הדין קבע כי "תקנה 30... היא תקנה יוצאת דופן בכך שהיא מסמיכה ועדה רפואית להרע מצבו של מערער (בין הנפגע ובין המוסד) אף מבלי שהצד שכנגד ערער על קביעת הדרג הראשון וביקש זאת" (דב"ע שן/23-1 שמש נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כב 195). לאור אופייה זה של התקנה, קבע בית הדין, בפרשת שמש, כי בהיעדר ערר על הקביעה הרפואית של הועדה הרפואית, אל לה לוועדה לעררים לבדוק מחדש את הנפגע. עוד נפסק, כי מקום שבו רואה ועדת עררים להפחית את אחוזי הנכות שנקבעו לנפגע על-ידי הועדה הרפואית, עליה להעמידו על אפשרות זו וליתן לו הזדמנות להתגונן מפניה (ראו פרשת אהרונוב הנ"ל). הנה כי כן, בית הדין הארצי לעבודה הכיר בעבר בסמכותה של ועדה לעררים לקבוע לנפגע דרגת נכות יציבה, מתוקף תקנה 30 לתקנות נפגעי עבודה, במסגרת ערר על החלטת ועדה רפואית מדרג ראשון, שקבעה לו נכות בלתי-יציבה. 13. עם זאת, החל משנת 1988 חלה תמורה בגישתו של בית הדין הארצי לעבודה. פסק-הדין, שסימן את המפנה, ניתן בדב"ע נז/18-1 רז נ' המוסד לביטוח לאומי, עב-אר לא(3) 183, ולאחריו באו, בסדר עוקב, פסקי-הדין בעב"ל 155/99, 156, 157, 161, 221, 315 המוסד לביטוח לאומי נ' לוי ואח' (טרם פורסם); בעב"ל 464/99 המוסד לביטוח לאומי נ' ארבל (טרם פורסם); ובעב"ל 163/99 המוסד לביטוח לאומי נ' שטרן (טרם פורסם). עיון בפסקי-דין אלה מגלה, כפי שכבר פירטנו, כי בבית הדין נחלקו דעות השופטים בסוגיה נשוא העתירות שבפנינו, ונחזור כאן רק על עיקרי הדברים. גישה אחת הובעה על-ידי סגנית הנשיא ברק (ראו דבריה בפרשות רז, לוי ושטרן). לשיטתה, "זכות הערעור היא זכות מהותית ופירושה הוא שכל עניין ידון קודם כל בערכאה ראשונה ורק אחר כך בערכאת הערעור". תקנה 30 – כך קובעת סגנית הנשיא ברק – מתירה לוועדה לעררים לדון בעניינים עליהם לא הוגש ערר, אולם אין היא רשאית לדון בעניין מסוים כערכאה ראשונה. לפיכך, מקום שבו קובעת ועדה לעררים – במסגרת ערר על החלטת ועדה רפואית הנוגעת לנכות בלתי-יציבה – כי נכותו של הנפגע היא יציבה, שומה עליה להחזיר את העניין לוועדה הרפואית, על-מנת שזו תקבע, באופן ראשוני, את דרגת הנכות היציבה. בגישה זו תומך גם השופט רבינוביץ, הסבור כי ועדה לעררים, הקובעת כי נכותו של נפגע היא יציבה, אינה רשאית לקבוע את דרגת הנכות היציבה, כל עוד לא דנה בכך הועדה הרפואית (ראו דבריו בפרשות רז ושטרן). אמנם, כך מדגיש השופט רבינוביץ, "אין עוררין" (כלשונו) על ההלכה שנקבעה בפרשות עצמון ושמואל הנ"ל; אולם, לדעתו, ההסדר הקבוע בחוק ובתקנות הוא מנגנון מדורג של ועדות רפואיות, והוועדה לעררים, הגם שהיא רשאית לשנות החלטה של הוועדה הרפואית, אינה רשאית לקבוע את שיעורה של דרגת נכות צמיתה מקום שהוועדה הרפואית לא עשתה כן (ראו גם עמדת השופטת ארד בפרשת ארבל, הקובעת כי לנפגע עבודה עומדת הזכות שתביעתו תיבחן על-ידי שתי ערכאות – ועדה רפואית וועדה לעררים – ועל כן, מקום שבו נפל פגם מהותי בהחלטת הוועדה הרפואית, המביא לבטלותה, יש להתחיל את הדיון מראשיתו, ולא די בהחלטה של הועדה לעררים). שונה היא גישתו של השופט פליטמן (כפי שבוטאה בפרשות רז, לוי ושטרן). לדעתו, אין מקום להבחין בין מקרה שבו מוגש ערר על שיעור דרגת הנכות שנקבע על-ידי הועדה הרפואית – שאז רשאית הועדה לעררים לקבוע כל דרגת נכות אחרת – לבין ערר על החלטת הועדה הרפואית כי דרגת הנכות תהא זמנית. גם במקרה אחרון זה, כך סבור השופט פליטמן, מוסמכת הועדה לעררים להכריע באופן סופי בערר שלפניה, ולקבוע הן את עצם הממצא לפיו הנכות היא נכות יציבה, והן את דרגתה של נכות יציבה זו. השופט פליטמן מדגיש בהקשר זה את תכליתו הסוציאלית של חוק הביטוח הלאומי ואת הצורך בהליך מהיר ויעיל לקביעת דרגת הנכות של נפגעי-עבודה. דעה שלישית נשמעה מפי הנשיא אדלר (בפרשות לוי ושטרן). הנשיא אדלר, כפי שכבר צוין, מדגיש את האבחנה בין קביעת נכות שאינה יציבה לבין קביעת נכות יציבה, שזו הראשונה תכליתה לשמור על הכנסתו של המבוטח עד שישוב לכושר עבודה מלא, ואילו האחרונה מטרתה לפצות את המבוטח בגין הליקוי הרפואי שנגרם לו. שוני זה בייעוד – כך הוא סבור – מביא עמו שוני בשיקולי הועדה הרפואית ובסמכויותיה, בנוגע לכל אחד מסוגי הנכויות. לדעת הנשיא אדלר, הועדה לעררים "רשאית לדון בשאלת קיומה של נכות זמנית ויציבה וזאת, בין אם הוגש ערר על קביעות הוועדה מדרג ראשון לגבי אותם מומים או חוליים, בין אם לאו", ותפקידה הוא לערוך בדיקה מחודשת של כל ההיבטים הרפואיים הנוגעים לקביעת נכותו של הנפגע. מכאן מסקנתו, כי "מקום בו הוועדה מדרג ראשון קבעה, כי נכותו של המבוטח אינה יציבה, רשאית ועדה לעררים לקבוע כי נכותו יציבה ואף את שיעורה". אולם, מסקנה זו מסייג הנשיא אדלר בקבעו, כי הועדה לעררים אינה מוסמכת לדון בנכות יציבה לגבי מועד החל לאחר התקופה אשר לגביה ניתנה החלטת הועדה הרפואית. לגבי מועד זה, כך סבור הנשיא אדלר, אין המדובר בדיון מחדש של הועדה לעררים, כי אם בדיון ראשוני. 14. הנה כי כן, בבית הדין לעבודה רווחות כיום שלוש גישות, לפחות, ביחס לסמכותה של ועדת העררים, ונימוקיה של כל אחת מהן – עמה. איזו מבין גישות אלה היא הגישה הראויה? גדר סמכותה של הועדה לעררים: פרשנות לאור מהותן של הועדות הרפואיות 15. אדם הנפגע בעבודה אכן זכאי כי עניינו ייבחן על-ידי שתי וועדות רפואיות – ועדה רפואית בדרג ראשון וועדת עררים. ועדות אלה, אינן מיקשה אחת, וההליכים בפניהן אינם מהווים הליך אחד. עמדה על כך השופטת ט' שטרסברג-כהן בציינה: "עניין לנו בשתי ערכאות נפרדות, ערכאה ראשונה וערכאת ערעור. כל אחת מהן מורכבת ממומחים רפואיים ועושה את מלאכתה על-פי הסמכויות שהוקנו לה בחוק. קביעת דרגת הנכות על-ידי הוועדה הרפואית, הכרעה היא לכל עניין ודבר, הגם שיכולה היא להשתנות בערכאת הערעור" (בג"צ 5580/98 סופר נ' שר העבודה והרווחה, פ"ד נד(4) 319, 328). לועדת עררים, ככזו, מסורות מלוא הסמכויות הנתונות לוועדה הרפואית כערכאה ראשונה. בעניין זה, קיים דמיון בין סמכויותיה של הועדה לעררים ובין בית משפט "רגיל" שלערעור, הדן בעניינים אזרחיים, לגביו נקבע, בתקנה 462 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984, כי: "בית המשפט שלערעור מוסמך ליתן כל החלטה שצריך היה לתיתה, או לאשר או לבטל את ההחלטה שניתנה ולהורות על דיון חדש, או ליתן החלטה נוספת או אחרת ככל שיחייב הענין; בית המשפט רשאי להשתמש בסמכותו זו אף אם הערעור מתייחס רק לחלק מן ההחלטה, ורשאי להשתמש בה לטובת המשיבים או בעלי הדין האחרים, כולם או מקצתם, אף אם לא הגישו ערעור או ערעור שכנגד". בהתאם להוראות אלה, מקום שבו מוגש ערעור לבית המשפט, "נפתחת לכל אורכה ורוחבה אותה חזית שהיתה קיימת בדרגה הראשונה, ובגבולותיה מוסמך בית המשפט לפסוק גם לטובת בעל דין שלא ערער ונגד בעל דין שנגדו לא ערערו..." (י' זוסמן, על סדר הדין האזרחי (בעריכת ש' לוין, מהדורה שביעית, 1995). זאת ועוד: "בית המשפט שלערעור, לשם מילוי חובתו ליתן אותו פסק דין שהדרגה הראשונה חייבת היתה לתתו, גם אינו מוגבל בנימוקי הערעור שהועלו לפניו בכתב הערעור, אלא יוכל הוא לפסוק על פי נימוקים שלא הובאו כלל לפניו" (שם, בעמ' 816-814; ראו גם סעיף 213 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982, לעניין סמכות בית משפט של ערעור בהליכים פליליים). דברים אלה יפים, כאמור, גם לגבי ועדת העררים לפי חוק הביטוח הלאומי (ראו פרשת שמואל הנ"ל). 16. יחד עם זאת, ראוי לבחון את המאפיינים המבדילים ערכאת ערעור שיפוטית "רגילה" מועדות רפואיות בכלל, ומוועדה רפואית לעררים בפרט. מאפיינים אלה, המייחדים את הועדות הרפואיות, משליכים, מטבע הדברים, על קביעת גדר הסמכות הנתונה לוועדה לעררים. על טיבן של הועדות הרפואיות, ועל מקומן במערך הארגוני של המוסד לביטוח לאומי, עמד השופא א' מצא בבג"צ 2874/93 קופטי כמאל נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מח(2) 673: "הוועדות הרפואיות, הגם שהן מופעלות על-ידי המוסד מן הבחינה הארגונית והתקציבית, אין הן בשר מבשרו ועצם מעצמיו של המוסד, אלא הן גופים סטטוטוריים המוחזקים כעצמאיים, שתפקידם לפסוק בזכויות המבוטחים לפי החוק ולהכריע במחלוקות רפואיות בין המבוטחים לבין המוסד. בכך ממלאות הוועדות תפקיד מעין-שיפוטי מובהק. חבריהן אינם כפופים למרותו של המוסד ואינם חבים לו חובת נאמנות. כפיפותם היא לחוק ולציבור, וחובתם, על-פי הדין, היא לפסוק בשאלות הרפואיות המובאות לפניהם, על-פי אמות מידה מקצועיות וענייניות... על הוועדות הרפואיות, הנדרשות לעתים להכריע בצדקת עמדתו (בשאלה רפואית) של המוסד, מוטלת חובה מוגברת לקיים את אי-תלותן; שכן ההקפדה על אי-תלותן היא תנאי חיוני למילוי ייעודן ותפקידן" (שם, בעמ' 682). הוועדות הרפואיות – ובכללן הועדה לעררים – פועלות, אפוא, כגופים מעין-שיפוטיים, והן מכריעות, מכוח סמכותן הסטטוטורית, בנושאים רפואיים-מקצועיים המצויים בתחום מומחיותן. מתוקף מעמדן זה, כפופות הועדות הרפואיות, בין היתר, לכללים, אשר מקורם במשפט המנהלי, ומתוקף כך חייבות הן בנימוק החלטותיהן, בהימנעות ממשוא פנים וניגוד עניינים, ובקיום עקרונות של צדק טבעי (ראו, למשל, דב"ע נב/1-22 חבשה נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כה 311; ראו גם י' אליאסוף, "ועדות רפואיות וועדות עררים" שנתון משפט העבודה ו (תשנ"ו) 47, 64-62). יחד עם זאת, לא הרי הליך בפני הוועדות הרפואיות כהרי הליך שיפוטי המתנהל בבית משפט. "אין מדובר בהתדיינות בין שני יריבים אלא בוועדה מקצועית, אשר על יסוד בדיקתו של נכה, עיון במסמכים רפואיים ועשיית שימוש בידע הרפואי שלה קובעת את נכותו של המבוטח" (דב"ע נד/1-14 חיון נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כז 242, 246). הועדה הרפואית, וכמוה גם הועדה לעררים, היא, אפוא, ועדה רפואית-מקצועית, שחבריה רופאים (ראו פרשת וייס הנ"ל) וזימונם של הרופאים לשמש כחברים בוועדה, נעשה בהתאם לתחום התמחותם, ובהתחשב בפגיעותיו של נפגע-העבודה (ראו תקנות 2(ב) ו- 27(ב) לתקנות נפגעי עבודה; אליאסוף, במאמרו הנ"ל, בעמ' 67-66 והאסמכתאות שם). לנוכח מהותן של וועדות אלה, כוועדות רפואיות, ניתנו לוועדה הרפואית וכן לוועדה לעררים סמכויות שונות, המאפשרות להן לעמוד על מצבו הרפואי של הנפגע. כך, למשל, מוסמכת כל אחת מוועדות אלה לבדוק את הנפגע בעצמה וכן לדרוש ממנו לעמוד לבדיקה רפואית או אחרת, להמציא לה את תוצאות הבדיקה, ואף להיזקק לחוות-דעתם של יועצים רפואיים או אחרים (תקנות 3 ו- 31 לתקנות נפגעי עבודה). מן האמור עולה, כי הועדה הרפואית וכמוה גם הועדה לעררים, מתאפיינות בהיותן טריבונל מקצועי-רפואי, במסגרתו נלמדים הנתונים הרפואיים והעובדות הרלבנטיות. תפקיד שתי הועדות כאחת הוא – לנתח עובדות ונתונים אלה ולתרגם את הפגימות והליקויים שנמצאו, לאחוזי נכות (ראו דב"ע לה/165-1 יהושע זינגר נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע ז 213, 218). מאפיינים אלה של הועדה לעררים, הם העומדים ביסוד ההלכה, לפיה רשאית הועדה לבחון מומים וחוליים, שלא נכללו במסגרת הערר שהוגש, על-מנת שתתקבל תמונה מלאה אודות מצב הנפגע לאשורו (ראו פרשת וייס הנ"ל); ואף להפחית את דרגת הנכות שנקבעה לנפגע, אם הממצאים מצדיקים זאת, אפילו לא הוגש ערעור מאת הצד שכנגד (ראו פרשת שמש הנ"ל). אין, אפוא, מקום להשקיף על הועדה לעררים כעל ערכאת ערעור "טיפוסית", שכל תפקידה מתמצה בקיום ביקורת על החלטת הועדה הרפואית מדרג ראשון. אדרבא, ההליך בפני הועדה לעררים, על-פי הסמכויות הרחבות שהוקנו לועדה זו, מחייב כניסה מחדש לעובי הקורה וקביעת ממצאים עדכניים, על-פי מכלול הנתונים המובאים בפניה ועל-פי הבדיקות שהיא מקיימת. אכן, "לוועדת הערר מוקנות כל הסמכויות המוקנות לוועדה הרפואית, והיא מוסמכת לבדוק מחדש את מצבו של הנכה" (פרשת סופר הנ"ל, בעמ' 328; ההדגשה הוספה). בדיקה זו, נעשית לפי מיטב שיקול דעתם המקצועי של המומחים היושבים בוועדה – שהם בבחינת דרג רפואי בכיר יותר – ולאור מסכת הנתונים הרפואיים כולה (ראו פרשת וייס הנ"ל). סיכום ביניים: הועדה הרפואית והועדה לעררים, מורכבות, שתיהן, מרופאים מומחים ותפקידן לבדוק את מצבו הרפואי של נפגע-העבודה לאשורו. סמכותה של הועדה לעררים אינה סמכות של ביקורת בלבד. עליה לבדוק את הנפגע מחדש, ולשם כך, העמיד לה הדין כלים וסמכויות. קביעתה של הועדה הרפואית מדרג ראשון, כי נכותו של הנפגע אינה יציבה, אין בה כדי לכבול את שיקול דעתה של הועדה לעררים הדנה בערר, וזו האחרונה רשאית לקבוע, על-יסוד בדיקתה ולפי מיטב שיפוטה המקצועי, את מצבו הרפואי של הנפגע, כפי שהוא בעת הופעתו בפניה. היה ומכלול הנתונים העדכניים המצוי בפני הועדה לעררים, מצביע על כך שנכותו של הנפגע הינה נכות יציבה, ממילא עומדת הועדה לעררים על שיעורה של אותה נכות, כפועל יוצא של הבדיקות שקיימה ועל כן, הפרדת הקביעה בדבר עצם קיומה של נכות יציבה מן הקביעה בדבר שיעורה של אותה נכות, הינה במידה רבה הפרדה מלאכותית, ואין היא אלא בבחינת בזבוז מיותר של משאבים מקצועיים-רפואיים, שכבר הושקעו ומוצו על-ידי הועדה לעררים, במהלך הדיון בפניה. 17. נראה כי, המסקנה לפיה מוסמכת הועדה לעררים לקבוע הן את קיומה של נכות יציבה והן את דרגתה, כאשר מונח בפניה ערר על קביעתה של הועדה הרפואית בדבר נכות בלתי-יציבה, מסקנה זו אין בה כדי לפגוע בזכות הערעור או הערר של נפגע-העבודה. אין חולק, כי זכות הערעור היא זכות מהותית, ויש לה חשיבות רבה בשיטתנו המשפטית, כמו גם בשיטות משפט נוספות. יש אף הסוברים כי בעקבות חקיקת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, מתעלה מעמדה של זכות הערעור לדרגה של זכות חוקתית (ראו: רע"א 9572/01 חביב דדון נ' יעקב וייסברג, תק-על 2002(3) 1621; רע"א 1441/02 משה פרץ נ' שרה שטרן, תק-על 2002(2) 191; ש' לוין, "חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וסדרי הדין האזרחיים", הפרקליט מב (תשנ"ו) 451; ש' לוין, תורת הפרוצדורה האזרחית – מבוא ועקרונות יסוד (תשנ"ט) 33-30). יחד עם זאת, וכפי שנפסק לא פעם, זכות הערעור אינה מוענקת אלא בגזירת החוק: "זכות הערעור אינה זכות הנקנית אוטומטית, או הקמה כאילו על אתר עקב עצם שפיטתו של אדם על ידי ערכאה שיפוטית ראשונה כלשהי, או לאחר התדיינות לפניה; היא נולדת אך ורק מכוחה של הוראה מפורשת שבחוק היוצרת אותה ומגדירה את תחומיה. בטבע הדברים אין ערעור על החלטתה של ערכאת השיפוט העליונה במדינה גם אם היא דנה בענין כערכאה ראשונה (כדוגמת בית המשפט הגבוה לצדק), אולם אין גם ערעור על ערכאה אחרת כלשהי, נמוכה יותר, אם הדבר לא הוסדר מפורשות בחוק" (בג"צ 87/85 ג'מאל אחמד ג'בר ארג'וב נ' מפקד כוחות צה"ל לאזור יו"ש, פ"ד מב(1) 353, 361-360). לשון אחר, הזכות לערער תלויה בקיומו של חוק המקים אותה, וגבולותיה של זכות זו אינם מנותקים מהגיונו של החוק ומן התכלית העומדת ביסודו. על כן, יש לבחון את תוכנה ואת היקפה על-פי ההקשר שבו היא מתקיימת: "יש להבין את המונח 'ערעור' על הכלול בו ועל המשתמע ממנו לצורך אותו חיקוק שבו הוא מופיע, אם על-פי הגדרה ספציפית אשר ניתנה באותו חיקוק שבו הוא מופיע, ואם על דרך הפרשנות הרגילה, תוך התייחסות לתכנו של החיקוק, למטרתו ולמגמות המסתתרות מאחריו" (ע"א 74/77 LAND NORDRHEIN WESTFALEN נ' אדם פרידמן, פ"ד לא(3) 713, 718). עיון בחיקוקים השונים מלמד כי, משמעותו של המונח "ערעור" בכל אחד מהם איננה אחידה. יש שהשימוש במונח זה נעשה לתיאור הליכים, אשר על-פי מהותם אינם בבחינת ערעור כלל וכלל (ראו ע"א 138/78 מנהל המכס והבלו נ' אי.אי.אל. בע"מ, פ"ד לג(3) 490, 495) ויש שמשמעותו מתמקדת ומתמצה בגִזרה צרה מאד של עניינים. כך, למשל, זכות הערעור לבית המשפט העליון על החלטת ועדת ערר לפי חוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה), תשכ"ג-1963, נתונה ב"בעיה משפטית" בלבד (ראו סעיף 90 לחוק וכן ע"א 266/97 מנהל מס שבח מקרקעין חיפה נ' ווייסמן (טרם פורסם)); כך גם, זכות הערעור לבית הדין האזורי לעבודה על החלטות של ועדת עררים, לפי סעיף 123 לחוק הביטוח הלאומי, מוקנית ב"שאלה משפטית בלבד" (סעיף 123 לחוק). דוגמה נוספת לערעור שעילותיו מצומצמות ומוגדרות, אנו מוצאים באותם המקרים בהם ניתן פסק-דין על דרך הפשרה, בין על-פי סעיף 79א לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984, ובין על-פי סעיף 4(ג) לחוק פיצויים לנפגעי תאונות דרכים, תשל"ה-1975 (ראו ע"א 1639/98 אגיאפוליס בע"מ נ' הקסטודיה אינטרנציונלה דה טרה סנטה, פ"ד נג(1) 337; רע"א 2587/98 י' מיידנברג ייצור ובניית מבנים בע"מ נ' ששון, תק-על 99(3) 129; ע"א 757/88 ברמן קלריסה נ' אילון חברה לביטוח בע"מ, תק-על 90(3) 656). בהקשרים אחרים, לעומת זה, אנו מוצאים הליך ערעור, שהינו רחב בהיקפו, ומתפרשֹ הרבה מעבר למתכונת הרגילה של ערעור. כזה הוא, למשל, הערעור לבית המשפט המחוזי על החלטת רשם הפטנטים, במסגרתו רשאי בית המשפט "לגבות ראיות, בין ראיות שכבר נגבו על ידי הרשם ובין אחרות, והוא רשאי לדרוש שראיות אלה יובאו בתצהיר או בדרך אחרת שיראה" (סעיף 177 לחוק הפטנטים, תשכ"ז-1967). ודוק – סמכויות הניתנות לערכאת ערעור לגבות מחדש ראיות שכבר נגבו, וכן לגבות ראיות חדשות, חורגות מן הדפוס הטיפוסי של הדיון בערכאת הערעור. אכן, על-פי הדפוס הטיפוסי והמוכר, אין בעלי הדין זכאים להביא בפני ערכאת הערעור ראיות נוספות, בין בכתב ובין בעל פה, אלא בנסיבות יוצאות מן הכלל ולצורך מטרה מוגבלת ומצומצמת והיא – לאפשר לבית המשפט שלערעור לתת את פסק-הדין, אשר בית משפט קמא אמור היה לתתו (ראו תקנה 457(א) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 וכן ע"א 675/86 שמייסר נ' הודסמן, פ"ד מד(1) 133; המ' 153/57 (ע"א 57/58) ואליק נ' הרשקוביץ, פ"ד יב 975 וע"א 1581/92 ולנטין נ' ולנטין, פ"ד מט(3) 441). בית משפט שלערעור אף אינו נוהג להתערב בממצאי עובדה, שקבעה הערכאה קמא, והוא רואה את עיקר תפקידו כתפקיד של ביקורת: "לבחון אם הממצאים שנקבעו בפסק הדין מעוגנים בחומר ראיות אמין, אם המסקנות שהוסקו עומדות במבחן ההוכחות, ההיגיון ומכלול הנסיבות, ואם התוצאה מתחייבת מבחינת הוראות הדין החלות על העניין" (ע"א 586/84 מקלף נ' זילברברג, פ"ד מג(1) 137, 141). אכן, הדיון בבית משפט שלערעור, במתכונת המקובלת, אינו כולל שמיעה מחדש של התיק (ח' בן-נון וא' גוטפרוינד, הערעור האזרחי (תשנ"ז) 136). טיפוס נוסף של הליכים מעין-ערעוריים אנו מוצאים בהליכי ערר והשגה, ויש הרואים זהות בין שני הליכים אלה (ראו י' זמיר, הסמכות המנהלית (כרך ב, תשנ"ו) 647-646). על-פי גישה זו, הערר אינו אלא "השגה על החלטה של רשות מנהלית והוא יידון בדרך כלל בפני גופים שיפוטיים שאינם בתי משפט" (בן-נון וגוטפרוינד, בספרם הנ"ל, בעמ' 17), בעוד שערעור הוא מונח שהמחוקק נוקט בו, דרך-כלל, בהתייחסו להליך בפני בית המשפט, כמשמעותו בחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (בג"צ 174/65 דיאמנטמן נ' ועדת העררים לצורך חוק נכי רדיפות הנאצים, תשי"ז-1957, פ"ד יט(4) 161, 165). עם זאת, הלשון אינה חזות הכל גם בהקשר זה, ו"כדרך שהדיבור 'ערעור' אינו משמיע מה תפקידה של ערכאת הערעור, אם חייבת היא להיכנס בעבי הקורה של בדיקת העובדות ואפילו לגבות עדויות נוספות או לא, כך גם עצם הדיבור 'ערר' אינו קובע לכאן או לכאן" (שם, שם). אכן, הסמכות הניתנת לגופים הדנים בעררים או בהשגות מתאפיינת אף היא, לעיתים תכופות, במתן אפשרות לבדיקה מחדש של העובדות והנתונים הרלבנטיים, במתחם רחב ביותר של שיקול דעת, הנתון לגוף הדן בערר או בהשגה. יפים לעניין זה דבריה של השופטת א' פרוקצ'יה ברע"א 2425/99 עירית רעננה נ' י.ח. יזום והשקעות בע"מ, פ"ד נד(4) 481: "... בעוד הביקורת השיפוטית אמורה לבדוק אם לא נפלה טעות בהחלטה המינהלית, הביקורת בהשגה או בערר נערכת על פי רוב כדיון מחדש ומאפשרת מתן החלטה אחרת במקום זו שניתנה על ידי הרשות המקורית. באופן כזה רשאית הרשות הדנה בהשגה להעמיד את שיקול דעתה במקום שיקול דעת הרשות המקורית וזאת, כל עוד אין מתפרשת כוונה אחרת מהחוק המיוחד החל על הענין" (שם, בעמ' 495). עמד על כך גם פרופ' זמיר: "הביקורת המנהלית בהשגה רחבה יותר מן המקובל בביקורת שיפוטית על-ידי בית המשפט. ביקורת על-ידי בית המשפט בעניין מסויים מכוונת בדרך כלל לבדוק אם לא נפלה טעות בהחלטה המינהלית; ואילו הביקורת בהשגה נערכת על-פי רוב בדרך של דיון מחדש (de novo) בפרטי העניין, כולם או חלקם, לפי הוראות החוק ונסיבות העניין, והיא מאפשרת 'להחליט החלטה אחרת במקומה' של הרשות שקיבלה את ההחלטה. מסתבר שיש בכך כדי להסמיך את הרשות המחליטה בהשגה להעמיד את שיקול דעתה שלה במקום שיקול דעתה של הקרשות שקיבלה את ההחלטה המקורית" (בספרו הנ"ל, בעמ' 631-630) ראו לעניין זה גם הוראת סעיף 18 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981. 18. בסוגיה העומדת לדיון בפנינו, קובע חוק הביטוח הלאומי כי לנפגע-עבודה, כמו גם למוסד לביטוח לאומי, עומדת הזכות להגיש ערר על החלטת ועדה רפואית מדרג ראשון, בפני ועדת עררים, ותקנה 30 לתקנות נפגעי עבודה משמיעה לנו כי במסגרת ערר זה מוסמכת ועדת העררים לקיים בדיקה מחודשת ועדכנית לצורך בירור מצבו של הנפגע. ענין לנו, אפוא, בועדת עררים שסמכויותיה רחבות מאד, הרשאית להמיר את שיקול דעתה של הועדה הרפואית מדרג ראשון, בשיקול דעתה שלה, ואף ליתן "חוות דעת רפואית" (כלשונו של בית משפט זה בפרשת וייס הנ"ל), המתייחסת למצבו העדכני של הנפגע, כפי שהוא מתברר בפניה בעת הבדיקה המחודשת. משהוקנו לועדת העררים סמכויות נרחבות כאלה, לבדיקה מחדש ולבירור מצבו העדכני של הנפגע, נראה כי הפועל היוצא של אותן סמכויות, המגשים את תכליתן ואת מהותן, הינו – מתן סמכות לועדת העררים לקבוע, באופן ממצה ושלם, את המסקנות הנובעות מבדיקות חדשות אלה, קרי – הן את דבר קיומה של נכות יציבה, אם יש כזו, והן את שיעורה. לעומת זה, הצבת מחסום בפני הועדה לעררים, כך שתוכל לקבוע ממצא רק לגבי עצם קיומה של נכות יציבה, אך לא תוכל להשלים את מלאכתה, כמתבקש, ולקבוע גם את הדרגה של אותה נכות, הינה מלאכותית. מחסום כזה, אינו מתיישב עם היקף הסמכות שהוענקה לועדת העררים, או עם התכלית שביסוד סמכות זו, לקיים בדיקה עדכנית, יעילה, מקצועית וממצה. לנוכח הסמכות הרחבה שהוענקה לועדה לעררים, אין מקום, לדעתי, גם להצבת מחסום התוחם את הסמכות לפי התקופה שאליה התייחסה הועדה הרפואית בהחלטתה, כגישתו של הנשיא אדלר, שכן, מחסום כזה הינו "טכני" בעיקרו, ולא ניתן להצדיק את האבחנה שהוא יוצר מבחינת הנפגעים, בנימוקים של מהות. גדר סמכותה של הועדה לעררים: פרשנות לאור התכלית הסוציאלית שביסוד החוק 19. אל הנימוקים הצומחים מתוך עצם מהותה של הועדה לעררים, כועדה מקצועית-רפואית, ומתוך הסמכויות הרחבות שהוענקו לה, ראוי לצרף נימוק חשוב נוסף. נימוק זה, נוגע להתמשכות המיותרת ולסרבול של ההליכים בפני הועדות הרפואיות, הנגרמים כתוצאה מן הגישה המצמצמת את סמכותה של הועדה לעררים, ומן התפיסה לפיה עומדת לנפגע-עבודה הזכות, שכל קביעה תידון ותוכרע בשתי ערכאות. להלן מספר דוגמאות, הממחישות מגוון של מקרים, בהם עשויה הועדה לעררים למצוא את עצמה עומדת בפני הכרעה בעניין שטרם נדון על-ידי הועדה הרפואית מדרג ראשון, ואת הקושי המתעורר, לנוכח הפרשנות השוללת את סמכותה להכריע בו. כך, למשל, כאשר מוגש ערר על קביעתה של הועדה הרפואית, כי לנפגע נכות בלתי-יציבה, וועדת העררים מאשרת קביעה זו, ומאריכה את תקופת הנכות הבלתי-יציבה, מעבר לתקופה שקבעה הועדה הרפואית. האם נאמר כי במקרה כזה, לא תהא ועדת העררים רשאית לקבוע את דרגת הנכות בתקופה הנוספת, מפני שנושא זה טרם נתברר בפני הועדה הרפואית? ומה כאשר הועדה הרפואית קובעת את דרגת נכותו של הנפגע בגין מספר ליקויים מהם הוא סובל, וועדת העררים מכירה בליקויים נוספים. האם לא יהא זה במסגרת סמכותה של ועדת העררים, לקבוע במקרה כזה גם את דרגת הנכות בגין הליקויים הנוספים, משום שסוגיה זו טרם נדונה על-ידי הועדה הרפואית? ודוגמה נוספת, הועדה הרפואית מחליטה שלא לעשות שימוש בסמכות הקנויה לה לפי תקנה 15 לתקנות נפגעי עבודה, לקבוע דרגת נכות יציבה, הגבוהה מן הנכות הרפואית שנקבעה, בשים לב למקצועו ולגילו של הנפגע, ואילו הועדה לעררים סוברת כי יש מקום להפעיל תקנה זו. האם במקרה כזה, יצטרך הנפגע לחזור לוועדה הרפואית, על-מנת שזו תקבע את שיעור הגדלת דרגת הנכות, לפי תקנה 15? בכל המקרים הללו – וקיימות כמובן דוגמאות נוספות – לא תוכל הועדה לעררים, על-פי הפרשנות המצמצמת, לעשות את "הצעד הנוסף", המתבקש מבדיקותיה וממסקנותיה, ולקבוע את דרגת הנכות ושיעורה. חלף זאת, יהא עליה להחזיר את הדיון לוועדה הרפואית; ומה תעשה הועדה הרפואית באותו שלב? האם תחזור ותבדוק את הנפגע, תוך שהיא מתעלמת מן הבדיקות ומן הממצאים שנאספו סמוך לפני כן בפני ועדת העררים, או שמא, תתחשב בהם ותביא אותם בגדר שיקוליה, לצורך קביעת דרגת הנכות? ואם תנהג בדרך השנייה, נשאלת השאלה, האם יש טעם או תכלית כלשהי בקיום מצב דברים לפיו קובעת ועדה רפואית, הנמוכה מועדת העררים ברמתה המקצועית ובהיררכיה שלה, דרגת נכות על בסיס ממצאים שקבעה ממילא הועדה לעררים, ובפניה אף יוגש הערר על כל החלטה שתנתן בעניין זה על-ידי הועדה הרפואית? מדוע אין להעדיף במקרים אלה תהליך שלם, יעיל וממצה, לפיו ועדת העררים, שכבר קבעה ממצאים והסיקה מסקנות בדבר מצבו הרפואי של הנפגע ובדבר עצם נכותו היציבה, תקבע גם את שיעור הנכות? 20. דומה, כי המסקנה העולה מן האמור לעיל הינה כי הנימוק בדבר "איבוד ערכאה", שעמד ביסוד עמדתם של חלק משופטי בית הדין הארצי לעבודה, הינו נימוק פורמאלי בעיקרו, ואין בו כדי לקדם באופן אמיתי-מהותי, אינטרס כלשהו של הנפגע, או תכלית מן התכליות העומדות ביסוד ההסדר החוקי בו עסקינן. בעניין תכלית החקיקה, ראוי לזכור כי חוק הביטוח הלאומי הוא חוק סוציאלי במהותו. על כן, יש לפרש את הוראותיו – כמו-גם את הוראות התקנות שהותקנו מכוחו – לאורם של היעדים הסוציאליים אותם הוא נועד להגשים (בג"ץ 4690/97 המוסד לביטוח לאומי נ' בית הדין הארצי, פ"ד נג(2) 529, 541-538; בג"ץ 1199/92 לוסקי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מז(5) 734; ראו גם י' אליאסוף, "הביטוח הלאומי בישראל – גמלאות והטבות סוציאליות" שנתון משפט העבודה ד (תשנ"ד) 7). קיומו של הליך יעיל לבירור תביעות, מהווה מרכיב חשוב בהסדרים, אשר תכלית סוציאלית ביסודם. כך, למשל, חוק פיצויים לנפגעי תאונות דרכים, התשל"ה-1975, הקובע הסדר של אחריות בלא אשם, נועד, בין היתר, למנוע את הצורך בהליכים מסורבלים וממושכים להוכחת האשם, כאשר הנפגע נותר בינתיים בלא אמצעי קיום מספיקים. לאור תכלית זו, פורשו הוראותיו של חוק זה במגמה להבטיח את יעילותו של ההליך (ראו ע"א 483/84 קרנית, קרן לפיצוי נפגעי תאונות דרכים נ' אברהם, פ"ד מא(4) 754; ע"א 3765/95 אכרם חוסיין נ' ד"ר שלמה טורם, פ"ד נ(5) 573). באותה רוח, יש לשאוף לפרשנות המקלה על בירור הליכים הנוגעים לביטוח סוציאלי של נפגעי-עבודה, מתוקף חוק הביטוח הלאומי, ויש להימנע, ככל הניתן, מהתמשכות מיותרת של אותם הליכים. אמנם, המוסד לביטוח לאומי, ובית משפט זה, אינם שמים עצמם כ"אפוטרופוס" על נפגעי-עבודה (ראו פרשת סופר הנ"ל, בעמ' 330). יחד עם זאת, אין להתעלם מכך שפרשנות המצרה את סמכותה של הועדה לעררים, עלולה לפגוע, בראש ובראשונה, באינטרס של נפגעי-העבודה, בשל סרבול ההליכים והארכתם. כך, למשל, יידרשו נפגעים, אשר עצם נכותם הוכרה לראשונה על-ידי הועדה לעררים, לשוב לוועדה הרפואית מדרג ראשון, על-מנת שזו תכריע בדבר דרגת הנכות. עד להכרעת הועדה הרפואית, לא יוכלו אותם נפגעים לקבל את המגיע להם והדרוש להם למחייתם, שהרי דרגת נכותם טרם נקבעה (על חשיבותו של השיקול לפיו יש להימנע מעיכוב התשלום לנפגעים שנכותם הוכרה, ראו פרשת סופר הנ"ל, בעמ' 330-328). זאת ועוד, ההליך "העובר ושב" בפני הועדה הרפואית, הנובע מן הגישה המצמצמת, ירבה מאד את כמות ההליכים בפני אותה ועדה ויעכב, מטבע הדברים, את מועדי הבירורים הראשונים של נפגעים רבים אחרים, האמורים להתקיים בפניה. סוף דבר 22. מכל הטעמים שפורטו, אני סבורה, כי הועדה לעררים מוסמכת לדון ולהכריע בעניינים העולים בפניה במסגרת הערר, אף אם לא נדונו ולא הוכרעו בוועדה הרפואית מדרג ראשון, ובכלל זה, רשאית ועדה לעררים, הקובעת את דבר נכותו היציבה של נפגע-עבודה, לקבוע גם את שיעורה ודרגתה של אותה נכות יציבה, זאת – אפילו קבעה הועדה הרפואית בדרג ראשון נכות בלתי-יציבה בלבד, לאותו נפגע. הצעתי היא, אפוא, לדחות את העתירה בבג"צ 8125/02, מן הנימוקים המפורטים לעיל, ולקבל את העתירה בבג"צ 1082/02, באופן שפסק-דינו של בית הדין הארצי לעבודה בתיק עב"ל 163/99 יבוטל, והחלטת הועדה לעררים בדבר דרגת נכותו של המשיב 2, תושב על כנה. לא ראיתי לעשות צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופט אור: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת דורנר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת נקבע כאמור בפסק-דינה של השופטת א' חיות. ניתן היום, י"ט אייר התשס"ג (21.5.2003). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 02010820_V11.doc מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il