קיבוץ אושה נ. שר האוצר

פסק-דין בתיק בג"ץ 10811/06 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 10811/06 בפני: כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט י' אלון העותרים: 1. קיבוץ אושה 2. קיבוץ בית גוברין 3. מושב בני דרור 4. קיבוץ גלעד 5. קיבוץ יחיעם 6. מושב כפר חיטים 7. קיבוץ מיצר 8. קיבוץ מעגן מיכאל 9. קיבוץ נתיב הל"ה 10. קיבוץ פלמחים 11. כפר שיתופי שקף נ ג ד המשיבים: 1. שר האוצר 2. שר החקלאות ופיתוח הכפר עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ג באב התשס"ז (7.8.07) בשם העותרים: עו"ד משה בלטר ועו"ד הילה נודלר-דונגי בשם המשיבים: עו"ד שרון רוטשנקר פסק -דין השופט י' אלון: 1. בחודש מאי 1999 נתקבלה החלטת ממשלה למתן תמיכה לחקלאים בגין קיצוץ במכסות המים עקב הבצורת – ובעקבותיה גובש מסמך כללים (מיום 27.3.00) ובו פורטו התנאים למתן התמיכות, הקריטריונים לזכאות, היקף התמיכות ודרכי תשלומן. משטר קיצוץ המים לחקלאות נמשך גם בשנים שלאחר מכן, ובשנים 2001, 2003 ו-2004 שבו נתאשרו הכללים (בשינויים אלה ואחרים) – ביחס לאותן השנים. בשנת 2005 הגישו ארבעים ושלושה ישובים חקלאיים (קיבוצים ומושבים) – ובהם אחד עשר העותרים שבפנינו תביעה נגד המדינה לבית המשפט המחוזי בתל-אביב. בתביעה נטען על ידם, כי תשלומי התמיכה שקיבלו מהמדינה בגין הקיצוץ במכסות המים לשנים 2003-2001 – שולמו בחסר – וכי על פי יישום נכון של הכללים זכאים הם להפרשי תשלום נוספים של אותן התמיכות. התובענה הנ"ל תלויה ועומדת. כחלק ממערך רפורמות ושינויים במשק המים וריכוז הסמכויות השונות שהיו בתחום זה בידי רשות ממשלתית אחת – גובש ביום 16.11.06 "מסמך עקרונות לסיוע למשקים חקלאיים לייעול השימוש במים, עקב העלאת תעריפי המים, ומתווה לעניין אופן העלאתם של תעריפי המים למחיר היעד" (להלן: מסמך העקרונות). מסמך העקרונות נערך וגובש על דעת נציבות המים, משרד האוצר, משרד החקלאות והתאחדות חקלאי ישראל – שכולם חתומים עליו. במסמך זה נקבעו נוהלי ושיעורי התמיכות הכספיות לחקלאים עבור השנים 2009-2005 בגין העלאת תעריפי המים והיטלי ההפקה - ובשל העלאת תעריפי המים ל"מחיר היעד". נקבע, כי היקף הסיוע הכולל לכל אחת מחמש השנים (2009-2005) יהיה בסכום כולל של 70 מיליון ש"ח, ופורטו הקריטריונים והתנאים לקבלת התמיכות במהלך אותן השנים. בנוסף להסדר הכולל לשנים 2009-2005 – נכלל בהסדר העקרונות סעיף נוסף (סעיף 35) המתייחס "לתמיכה בשל קיצוץ במכסות המים בשנים קודמות". נקבע באותו הסעיף, כי משרד האוצר יעמיד למטרה זו סכום תמיכה כולל של 31 מיליון ש"ח, שיחולק בין החקלאים אשר יעמדו בקריטריונים המפורטים באותו הסעיף. בפיסקה המסיימת את סעיף 35 להסדר העקרונות נקבע: "הסיוע האמור מהווה הסדר סופי ומוחלט עם המגזר החקלאי לעניין קיצוץ מכסות המים בשנים 1999-2004, לרבות לעניין מתן התמיכה בשל הקיצוץ האמור, ולעניין דחייתן של תביעות תלויות ועומדות כנגד המדינה בעניינים הנוגעים לקיצוץ מכסות המים ולתמיכה כאמור, ולא תהיה כל טענה או תביעה כנגד הממשלה בקשר לכך. חקלאי שנמנע מלדחות את התביעה שהגיש כנגד המדינה בכל עניין הנוגע לקיצוץ מכסות המים בשנים 1999-2004 או לתמיכה בשל הקיצוץ האמור, לא יהיה זכאי לקבלת התמיכה האמורה בסעיף זה". 2. בעתירה זו שבפנינו משיגים העותרים כנגד הוראה זו שבהסדר העקרונות – אשר לטענתם היא איננה חוקית ונגועה באפליה ובפגיעה בזכויותיהם על פי דין. לטענתם, החלטות הממשלה (משנת 1999 ואילך) קבעו את שיעורי התמיכות להם הם זכאים בגין השנים 1999-2004. התביעה שהגישו לבית המשפט המחוזי מתבססת לטענתם על אי עמידת הממשלה בביצוע מלוא התשלומים על פי אותן ההחלטות. לאור זאת, התנאת זכותם לקבלת התמיכות הנוספות (נשוא סעיף 35 למסמך העקרונות) בויתורם על תביעותיהם הנ"ל, מהווה למעשה כפייתם לוותר על המגיע להם על פי דין, חסימת דרכם לערכאות ופגיעה בקניינם. עוד נטען כי הוראת סעיף 35 הנ"ל מפלה בין אותם החקלאים, דוגמת העותרים, שלא קיבלו (לטענתם) את מלוא התמיכות עבור השנים הקודמות לבין החקלאים שקיבלו את מלוא התמיכות או שלא העלו טענות לעניין זה. העותרים לא יזכו לתמיכה שבסעיף 35 אלא אם יוותרו על תביעותיהם ואילו האחרים יקבלו את אותה התמיכה ללא כל דרישה שכזו. העותרים מודעים לכך כי מסמך העקרונות גובש בהסכמה בין הממשלה לבין "התאחדות חקלאי ישראל". אולם, לטענתם הם לא ייפו את כוחה של אותה ההתאחדות לשאת ולתת בשמם ובודאי שלא לכלול בשמם את הויתורים להם הם נדרשים באותו הסעיף . 3. המשיבים כנגדם קוראים לדחיית העתירה. ראשית, המדובר איננו בזכויות או בתשלומים המגיעים לעותרים מכח דין – אלא במתן סובסידיות והטבות. המדינה, על פי הטענה, רשאית להעניק או שלא להעניק סובסידיות ונתון לה שיקול דעת רחב ביותר בקביעת התנאים והעקרונות לכך. בין היתר, רשאית המדינה להתנות מתן סובסידיה והטבה גם בדרישת הויתור הכלולה בסעיף 35. עוד טוענת המדינה כי מסמך העקרונות יסודו בהסכמה אליה הגיעו הממשלה והתאחדות חקלאי ישראל. ההתאחדות הינה ארגון הגג המייצג את כל המגזר החקלאי, לרבות הקיבוצים והמושבים העותרים בעתירה זו. הממשלה לא היתה מסכימה לתוספת תשלום התמיכות לשנים הקודמות ל-2005, אלמלא הותנתה בויתור על תביעות ביחס לאותן השנים – ואלמלא הוסכם הדבר על החקלאים כולם באמצעות נציגותם. דיון 4. רוב מנינו ובנינו של מסמך העקרונות וכמעט כל סעיפיו ומרכיביו מסדירים את תביעת העקרונות לתשלום התמיכות משנת 2005 ואילך. לאמור, לתקופה שטרם הוסדרה בהחלטות קודמות ושטרם שולמו התמיכות עבורה. סעיף 35, לעומת זאת, הינו חריג בנוף מסמך העקרונות – שכן הוא עוסק בהסדרת החסר או השנוי במחלוקת לעניין השנים הקודמות (2004-1999). דהיינו, בעוד שההסדר הכולל והמקיף לעניין העתיד (2009-2005) קובע את היקף התמיכה, עקרונותיה והקריטריונים לפיהם תחולק – הרי שההסדר לענין שנות העבר נועד מלכתחילה לפתרון מחלוקות או אי התאמות שהיו ביישום ההסדרים הקודמים לאותן השנים. הדברים מבוארים ומתבקשים מלשון האמור באותו הסעיף כדלהלן: "35. משרד האוצר יעמיד סכום נוסף (דהיינו – מעבר לתנאים שנקבעו לשנים הבאות – י"א) של 31 מיליון ש"ח לתמיכה בשל קיצוץ במכסות המים בשנת 2001, (בסעיף זה – סכום התמיכה הכולל) סכום התמיכה יחולק בין החקלאים הזכאים לתמיכה, באופן המפורט להלן: (1) סכום של 21 מיליון מתוך סכום התמיכה הכולל יחולק לחקלאי שנמצא זכאי לקבלת תמיכה בהתאם למבחני התמיכה לעניין קיצוץ מכסות המים בשנת 2001, ובלבד שאותו חקלאי לא קיבל את מלוא התמיכה שלה היה זכאי עקב אי החזרתן של המקדמות ששולמו ביחס לחקלאים אחרים עבור אותה שנה. (2) ... הסיפא לסעיף 35 – המתנה את מתן התמיכה עבור השנים הקודמות בויתור החקלאי על תביעות שהגיש לעניין זה – מבהירה כי המדובר במקור תמיכות נוסף (מעבר להסדר הכולל ל-2009-2005) אשר נועד כפתרון מוצע להסדרת חילוקי דעות שנתגלעו ביחס לשנות העבר. לאמור, ניתנת הברירה בידי החקלאי לבחור באחת משתי החלופות. לעמוד על תביעותיו וטענותיו ביחס להיקף התמיכה לאותן השנים, או לוותר על אותן התביעות בתמורה להסדר המוצע לאותו העניין בהוראת סעיף 35. כל אחד מהחקלאים זכאי כמובן לעמוד על טענותיו ולהמשיך בהליכי התביעה – אולם, אם בחר לעשות כן לא יהא זכאי לקבלת הסכום שבסעיף 35 – שנועד מלכתחילה כמנגנון מוסכם ומוצע לפתרון המחלוקת לעניין תשלומי העבר. ניתן היה לבחון ביתר רצינות את טענות העותרים אילו דרך משל הותנתה זכותו של מי מהם לתמיכות 2009-2005 בויתורו על תביעותיו להפרשי תמיכות לשנים הקודמות. אולם בענייננו - הותנתה זכותו לקבלת תשלום נוסף עבור שנת 2001, בויתורו על תביעותיו התלויות ועומדות לתשלום נוסף עבור השנים 2004-1999. די בבחינה זו של הדברים – לדחיית העתירה. 5. טענות העותרים מכוונות כאמור כנגד התנאים שנלוו למתן התמיכה והסובסידיה הנוספת לשנות העבר – מעבר לסכומי התמיכה שכבר שולמו להם עבור אותן השנים – מכח החלטות קודמות. בשינויים המחויבים, יפים לעניין זה דברים שנאמרו בבג"ץ 5264/05 ישיבת שבי שומרון ואח' נ' שרת החינוך (טרם פורסם, 16.11.05): "הלכה היא כי למוסדות ציבור אין זכות קנויה לקבלת תמיכה, וכי שיקול דעתה של המדינה בסוגיה זו הינו רחב. כדברי המשנה לנשיא חשין: 'המדינה רשאית להעניק או שלא להעניק מענקי תמיכה. המדינה מוסמכת לזכות, או שלא לזכות, פעילויות אלה ואחרות במענקי תמיכה, ובזכותה פעילות פלונית במענק תמיכה, באילו סכומי כסף תזכה' (בג"ץ 1438/98 התנועה המסורתית נ' השר לענייני דתות, פ"ד נו(5) 337, 385). במסגרת שיקול דעתה רשאית המדינה, בין היתר, לקבוע את מבחני התמיכה ואת שיעורי התמיכה, והיא אף רשאית לשנותם במהלך אותה שנה תקציבית עצמה (ר' בג"ץ 8418/05, טרם פורסם). כמובן, על המדינה להפעיל שיקול דעתה בתחום התמיכות, כמו בכל תחום אחר, בהגינות ובסבירות ולקיים את נורמות המשפט המינהלי". בעניין הסובסידיות דנן לא מצאנו פגם שנפל בהוראת הסיפא של סעיף 35 להסכם העקרונות. התניית תוספת התמיכה עבור שנות העבר (בגינן זכו העותרים לתמיכה מכח ההחלטות הקודמות) בויתור החקלאי על תביעותיו הנטענות לתוספת תמיכה מכח הכללים הקודמים – נמצאת בעינינו הגיונית ואף מתבקשת. הוראה זו אינה מפלה – שכן מתייחסת היא לכל הנמנים על המגזר החקלאי ואינה מבחינה בין מי שהגיש תביעה לבין מי שטרם הגיש תביעה, ולבין מי שאין כלל בדעתו להגיש תביעה. כל אחד מהם זכאי ורשאי לעמוד על מיצוי טענותיו ותביעותיו – אולם במקרה שכזה לא יהיה זכאי לתוספת ההטבה מעבר לתוספות ההטבה אותן הוא תובע. 6. נוכח מסקנתנו האמורה – מתייתר הצורך לבחון טענתם הנוספת של המשיבים לעניין תוקפו ההסכמי של מסמך העקרונות וכנגדה את טענת העותרים כי לא ייפו את כוחה של "התאחדות חקלאי ישראל" להסכים בשמם להוראת סעיף 35 לאותו המסמך. מסמך העקרונות משקף בראש וראשונה מדיניות ממשלה לעניין שיעורי תמיכות הסבסוד במגזר החקלאי בגין קיצוץ מכסות מים, ולאור זאת ובמסגרת זאת בחנו לעיל את טענות העותרים. סיכומם של דברים, לא מצאנו ממש בטענות העותרים – ועל כן דין העתירה להידחות. בנסיבות הדברים, העותרים ישלמו למשיבים הוצאות העתירה בסכום של 15,000 ש"ח. ש ו פ ט המשנה לנשיאה א' ריבלין: אני מסכים. המשנה לנשיאה השופט א' רובינשטיין: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' אלון. ניתן היום, ט"ז באייר התשס"ח (21.5.2008). המשנה לנשיאה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06108110_A08.doc/עכב מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il