אברהם גזונטהייט נ. בנק ישראל-המפקח על הבנקים

פסק-דין בתיק בג"ץ 10788/06 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 10788/06 בפני: כבוד השופטת א' פרוקצ'יה כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ע' פוגלמן העותר: אברהם גזונטהייט נ ג ד המשיבים: 1. בנק ישראל-המפקח על הבנקים 2. UBANK בע"מ 3. ספיר הרי עתירה למתן צו על תנאי בשם העותר: עו"ד אלעזר יקירביץ' בשם המשיב 1: עו"ד איתי רביד בשם המשיב 2: עו"ד דורון דן בשם המשיב 3: עו"ד יואב הירש פסק-דין השופט ע' פוגלמן: עתירה נגד החלטת המשיב 1 (להלן: המפקח) שלא לברר, בעיתוי הנוכחי, תלונות שהגיש העותר. רקע עובדתי 1. העותר הינו אזרח שוויץ. במסגרת ניהול עסקיו בישראל, ניהל העותר מספר חשבונות בסניף ירושלים של בנק כללי לישראל בע"מ, אשר כיום – לאחר שינויי בעלות ושם – הינו המשיב 2 (להלן: הבנק). המשיב 3 (להלן: ספיר) היה בעבר מנהל סניף ירושלים של הבנק, ובעת הרלוונטית עסק בניהול תיקי השקעות של ישראלים ותושבי חוץ, ואחז ברישיון מנהל תיקים, על פי חוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק השקעות ובניהול תיקי השקעות, התשנ"ה-1995. אחד מחשבונות הבנק שפתח העותר היה על שם חברה אנגלית שהוא מבעלי מניותיה, ושמה KF Chemicals Co. Ltd. (להלן: חשבון החברה האנגלית והחברה האנגלית, בהתאמה). לפי הנטען, העניק העותר לספיר הרשאה לבצע פעולות שונות בחשבון החברה האנגלית. לטענת העותר, ביצעו הבנק וספיר פעולות בחשבון החברה האנגלית אשר הביאו לכך שנוצרה בו יתרת חובה של כ-29 מליון ש"ח. בשל כך, חולטו מחשבונו האישי של העותר, שערב לחשבון החברה האנגלית, ניירות ערך בסכום שווה ערך לארבעה מליון דולר, לכיסוי חלקי של יתרת החובה בחשבון החברה האנגלית. ביום 27.7.03 הגישו העותר והחברה האנגלית תביעה לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו נגד הבנק (ת.א. 1899/03 – להלן: ההליך המשפטי), ובה עתרו להחזרת הכספים שחולטו ולמתן פסק דין הצהרתי בדבר אי קיום חובות של התובעים לבנק. בהמשך, תוקנה התביעה וצורף אליה גם ספיר כנתבע. במהלך ניהול התביעה התגלה לעותר, כך לטענתו, כי החברה האנגלית נמחקה מרישום החברות באנגליה בשנת 1993, וכי מספר חודשים לפני מחיקתה הוקמה חברה בשם זהה באירלנד (להלן: החברה האירית). העותר גילה כי חשבון החברה האנגלית שימש למעשה את החברה האירית. לטענתו, ספיר היה גורם דומיננטי בפעולות אלה. בית המשפט המחוזי התיר לעותר, ביום 2.7.07, לתקן את כתב התביעה בשנית, כך שיכלול גם עובדות אלו. להשלמת התמונה נציין כי הבנק מצידו הגיש תובענה נגד העותר למינוי כונס נכסים למימוש ניירות ערך נוספים של העותר, לצורך כיסוי חובותיו, אשר מרביתם נוצרו בגין ערבותו לחשבון החברה האנגלית (פש"ר 1847/03). עם זאת, טיעוני הצדדים לפנינו, עליהם נעמוד בהמשך, התמקדו בהליך בת.א. 1899/03. 2. בחודש יולי 2006 פנה העותר למפקח מספר פעמים, וביקש כי יערוך בירור בנוגע לפעולות הבנק, זאת בהתאם לסמכותו לפי סעיף 16(א) לחוק הבנקאות (שירות ללקוח), תשמ"א – 1981 (להלן: חוק הבנקאות). בפניות העותר למפקח הוצגו טענות שונות, ובעתירה שלפנינו מתמקד העותר בטענה כי הבנק אפשר לחברה האירית לבצע פעולות בחשבון החברה האנגלית, מבלי שבוצע כל שינוי בחשבון ומבלי שבוצע כל רישום אשר ישקף את השינוי בגוף המנהל את עסקיו בחשבון, וכי למרות שינויים אלה, המשיך הבנק לראות בעותר ערב לחשבון זה. עוד טוען העותר כי לא הועברו אליו מהבנק מסמכים מהותיים. המפקח השיב לעותר, פעמים מספר, כי אין בדעתו לפתוח בבירור כאמור במסגרת של בירור פניות ציבור, בשל כך שכל עוד מתנהלים הליכים משפטיים, אין המפקח הגוף המתאים לבירור מקביל של הסוגייה. בצד האמור, הובהר כי אין בכך כדי לגרוע מעבודת הפיקוח השוטפת כלפי הבנק, וכי כאשר יינתן פסק הדין ישקול המפקח באיזו מידה, אם בכלל, יש מקום להתערבותו נוכח תוצאות ההליך המשפטי. מכאן העתירה שלפנינו. טענות הצדדים 3. העותר טוען כי פעולות הבנק מהוות הפרה חמורה של חובות הזהירות, תום הלב והאמון שבין בנק ללקוח, ועולות לכדי הפרה של עקרונות הניהול הבנקאי התקין, באופן המחייב בדיקת הפעולות על ידי המפקח. העותר מדגיש כי אין הוא מבקש שהמפקח יברר את טענתו לפיה חולטו שלא כדין כספים מחשבונו, אלא רק לבחון אם סטה הבנק מעקרונות ניהול בנקאי תקין. לטענת העותר, סירובו של המפקח לקיים בדיקה, רק משום שהליך משפטי תלוי ועומד, אינו עולה בקנה אחד עם הוראות חוק הבנקאות ועם תכליתו. סירוב המפקח לקיים בדיקה, כך נטען, הוא בלתי סביר, והוא בבחינת עצימת עיניים ונקיטת עמדה חד צדדית לטובת הבנקים, עליהם אמור הוא לפקח. עמדת המפקח הינה כי המנגנון לבירור תלונות לפי סעיף 16 לחוק הבנקאות נועד לשמש אפיק חלופי לציבור לקוחות הבנקים לצורך בירור והכרעה בבעיות שהתגלו ביחסים עם התאגידים הבנקאיים. עיקר תכליתו של המנגנון לסייע ללקוחות מקום בו העניין אינו מצדיק, מבחינת מהותו, פנייה לייעוץ משפטי או ניהול הליכים משפטיים. משכך, ככלל, אין המפקח נוהג לברר תלונות כאשר התנהל או מתנהל הליך משפטי באותו עניין. כן מציין המפקח שיקולים נוספים התומכים בהחלטתו שלא לברר את התלונות. המפקח מציין כי הסמכויות המוקנות לו מצומצמות ומוגבלות יחסית לאלו המוענקות לבית משפט, וכי הוא אינו נוהג לברר תלונות המערבות צדדים שלישיים (כמו במקרה זה), בהעדר סמכות לפנות אליהם ולקבל התייחסותם. כן מודגש, כי ככלל, אין המפקח נוהג להפעיל סמכותו בנסיבות בהן הסוגיה מורכבת מן הבחינה העובדתית ונסבה על סכומי כסף גבוהים – כבמקרה דנן. בצד האמור, הוסיף בא-כוח המפקח, בדיון לפנינו, כי התנהלות הבנק נתונה לבדיקות על ידי יחידה אחרת בפיקוח על הבנקים בבנק ישראל. המפקח שב ומדגיש כי לאחר שיינתן פסק דין בהליך המשפטי, יוכל העותר להעביר אליו את פסק דין, והוא ישקול הפעלת סמכויותיו על פי חוק, נוכח קביעות פסק הדין. נוכח כל אלה, עמדת המפקח כי אין עילה להתערב בהחלטתו שלא לברר את התלונות. הבנק תומך בעמדת המפקח. הבנק טוען כי פנייתו של העותר למפקח נועדה לסכל את ההליך המשפטי המתנהל, ועלולה לפגוע באופן מהותי בניהול ההליך. כן טוען הבנק כי יש לסלק העתירה על הסף בהעדר מעמד לעותר (שכן החשבון הנדון הוא של החברה האנגלית); משום שהוגשה בשיהוי וחוסר תום לב; ומשום שלא צורפו כמשיבים כל הצדדים העלולים להיפגע מקבלתה. ספיר אף הוא תומך בעמדת המפקח, וטוען כי אין עילה להתערב בהחלטתו. ספיר מדגיש כי אותה מסכת עובדתית עומדת בבסיס ההליך בבית משפט והתלונות למפקח. עוד הוא טוען כי יש לדחות העתירה בשל שיהוי וחוסר תום לב בהם היא נגועה. דיון והכרעה 4. המפקח על הבנקים הינו חלק ממערכת של גופים מפקחים שהוקמו בגדרה של החקיקה הראשית, באותם ענפי משק בהם נמצא כי קיים צורך ענייני בקיומו של פיקוח ממלכתי (השוו: בג"צ 7721/96 איגוד שמאי הביטוח נ' המפקח על הביטוח, פ"ד נה(3) 625, 632). סעיף 5 לפקודת הבנקאות, 1941 (להלן: פקודת הבנקאות) מסמיך את נגיד בנק ישראל למנות מפקח על הבנקים "ומשנתמנה יהיה עובד בנק ישראל ובידיו יהיו הפיקוח הכללי והביקורת על כל תאגיד בנקאי ותהא לו או לבאים מטעמו הסמכות לדרוש מתאגיד בנקאי וכן מדירקטור, מעובד או מרואה החשבון של תאגיד בנקאי, למסור לו ידיעות ומסמכים". למפקח מוקנות סמכויות בהקשרים שונים, הנוגעים להקמתם, רישויים ופעולתם של התאגידים הבנקאיים (ראו, בצד פקודת הבנקאות גם את חוק הבנקאות (רישוי), תשמ"א – 1981, ואת חוק הבנקאות שאוזכר לעיל). בענייננו, הפעלת הסמכות נושא העתירה הינה – כאמור – מכח חוק הבנקאות. כפי שנפסק, "את המפקח על הבנקים יש לראות, לעניין זה, כזרוע של הציבור, האמונה על האינטרס הציבורי ביציבותם של הבנקים מזה – ועל אי פגיעה בציבור על ידי ניצול לרעה של כוח הבנקים מזה" – ע"א 3955/04 עו"ד רייזל נ' בנק לאומי לישראל בע"מ (לא פורסם, 4.7.05, פסקה ה(1) לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין). 5. סעיף 16 לחוק הבנקאות קובע את סמכות המפקח לברר תלונות מן הציבור, בזו הלשון: "פניות הציבור (א) המפקח יברר פניות הציבור בדבר עסקיהם עם תאגידים בנקאיים שראה בהן ממש וישתמש בסמכויותיו לפי פקודת הבנקאות 1941, למטרה זו. (ב) מצא המפקח שפניה היתה מוצדקת, יודיע על כך לפונה ולתאגיד הבנקאי הנוגע בדבר; המפקח יפרש בהודעתו את ממצאי הבירור ואת הדרכים לתיקון הליקוי שמצא. (ג) מצא המפקח שפניה לא היתה מוצדקת, או שאין היא ראויה לבירורו, יודיע על כך לפונה; המפקח רשאי לפרש בתשובתו את ממצאי הבירור. (ד) החלטותיו וממצאיו של המפקח בבירור פניה - (1) לא יהיה בהם כדי להעניק לפונה או לאדם אחר זכות או סעד בבית משפט או בבית דין שלא היו לו לפני כן; (2) לא יהיה בהם כדי למנוע מהפונה או מאדם אחר להשתמש בזכות אחרת או לבקש סעד אחר שהוא זכאי להם, אולם אם נקבע לכך מועד בחיקוק, לא יוארך המועד על ידי הגשת הפניה למפקח או בירורה". רואים אנו אפוא כי סעיף 16 לחוק הבנקאות יצר מנגנון לבירור תלונות של הציבור נגד תאגידים בנקאיים (ראו דברי הסבר להצעת חוק הבנקאות (שירות ללקוח), התשמ"א – 1980 (ה"ח 110); ריקרדו בן-אוליאל דיני בנקאות – חלק כללי 53 (1996)). מנגנון הבירור האמור עומד לצד מנגנוני המשפט האזרחי ואינו מחליף אותם (רע"א 7675/06 נשר מפעלי מלט ישראלים בע"מ נ' חברת החשמל לישראל בע"מ (לא פורסם, 10.4.07, פסקה 6). יש להדגיש כי שיקול הדעת בדבר דרכי הבדיקה, עיתוין, סדרי העדיפויות בעבודת הרשות והקצאת המשאבים במקרה נתון, מסור לרשות המוסמכת אשר לפניה מצויה התמונה הכוללת ובידיה הכלים לקבל החלטה בדבר טיפול מושכל במכלול המשימות המוטלות עליה, שאינן נגזרות מעתירה בודדת, שמגיש בעל דין מעוניין, אשר אין בה כדי לגלות את התמונה בכללותה. החלטת הרשות, נתונה לביקורת שיפוטית, אך זו תיעשה במסגרת עילות הביקורת המוכרות. 6. מדיניות המפקח כי אין מקום לברר תלונה שהוגשה מקום בו תלוי ועומד הליך משפטי. המדיניות הוצגה לפני בית משפט זה בבג"צ 747/87 קרן הופר נ' שר המשפטים (לא פורסם, 29.11.87), וכך נפסק: "בלי שנתיימר לתת כאן דעתנו להיקף סמכותו של המפקח לברר תלונות המובאות בפניו במסגרת הסעיף 16 הנ"ל, אין מקום להתערבותו של בית משפט זה בנושא העתירה מאחר וכאמור בפיסקה 1 לעיל אותם נושאים ממש הובאו על-ידי העותרת מס' 1 להכרעת ערכאה שיפוטית ברת-סמכות, בפניה תלוי אותו הליך, ואין מקום להתערבותנו בהחלטתו של המפקח על הבנקים על פיה. בנסיבות אלה די בדיון בבית המשפט". גם בענייננו מצאנו, כי אין לנו עילה להתערב בהחלטת המפקח שלא לברר, בשלב הנוכחי, את התלונות שהגיש העותר מכוח סמכותו לפי סעיף 16 לחוק הבנקאות, ולו משום שתלוי ועומד הליך משפטי באותו עניין. כפי העולה מן העתירה, טענות העותר כי הבנק אפשר לחברה האירית לפעול בחשבון החברה האנגלית, מבלי שבוצעו הצעדים הנדרשים, וכי למרות האמור נותר העותר ערב לחשבון זה – משותפות הן לתלונות שהגיש, הן להליך המשפטי. גם את בקשת העותר מן המפקח כי יועברו לו מסמכים שונים, ניתן לברר במסגרת ההליך המשפטי. בנסיבות אלה, ומשהחל העותר לברר את עניינו מול הבנק בבית המשפט, ומשהליך זה תלוי ועומד, לא מצאנו שהחלטת המפקח להימנע מבירור התלונות שהגיש העותר, בשים לב לתשתית המשותפת להן ולהליך המשפטי, מצדיקה התערבות של בית משפט זה. ודוק – אין לפנינו הימנעות גורפת של המפקח מהפעלת סמכותו, כי אם החלטה שניתנה בגדר סמכותו, בהתייחס לאופי הבדיקה ועיתויה. בעמדתו זו, אין המפקח מתעלם מהאינטרס הציבורי הנוגע לפעולה תקינה של מוסדות הבנקאיים. המפקח לא מתעלם מן המידע שהגיע אליו בנושא העתירה, אשר ייבחן – בשלב הנוכחי – במסגרת עבודת הפיקוח השוטפת, גם אם לא במסגרת בירור פניות הציבור. המפקח אף לא מתעלם מאינטרס העותר. אינטרס זה מקבל מענה, בשלב זה, בהתדיינות האזרחית. מעורבות המפקח אינה מעלה או מורידה בשאלת הסעד אותו יוכל העותר לקבל בגדר התדיינות זו, כפי שעולה בבירור מהוראת סעיף 16(ד) לחוק הבנקאות עליה עמדנו לעיל. גם בכך לא יהיה משום סוף פסוק, שכן עם סיומה של ההתדיינות יוכל המפקח לבחון את פסק הדין שיועבר אליו על ידי העותר, על מנת לשקול נקיטה בצעדים נוספים, ככל שהדברים יהיו בעלי השלכה כללית על לקוחות פוטנציאליים. עמדה זו של המפקח אינה חורגת ממתחם הסבירות ואין יסוד להתערב בה. 7. העותר הפנה בעתירתו לפסק דינו של בית המשפט השלום בתל-אביב-יפו בת.א. 59420/00 בנק לאומי לישראל בע"מ נ' גרבש (לא פורסם, 3.12.02). מפסק הדין עולה כי באותו מקרה, הגם שהיה תלוי ועומד הליך משפטי, נערך בירור על ידי המפקח אשר תוצאותיו אף הביאו את הצדדים להסדיר את המחלוקת ביניהם, כך שנותרה לבירור שאלת שכר הטרחה בהליך המשפטי בלבד. המפקח אינו חולק על כך שאותו מקרה, בו ברר תלונה מקום בו היה הליך משפטי תלוי ועומד, הינו בבחינת חריג למדיניותו הכללית. המפקח מסביר, עם זאת, כי אותו מקרה נסב על מחלוקת עובדתית פשוטה שלא מעורבים בה צדדים שלישיים, והשאלה שלבירורה נדרש היתה האם שיק שחזר פעם אחת, הופקד בפעם השניה באותו חשבון בו הופקד בפעם הראשונה (סכומי השיקים עמדו על סכום כולל של 16,500 ש"ח בלבד). נסיבות אותו עניין כרכו ידיעה מקצועית מובהקת המצויה בתחום מומחיותו של המשיב, אשר נראה כי לא היתה בידיעת הצדדים להליך. המקרה הנוכחי, לעמדת המפקח, עוסק בסוגיה סבוכה בהרבה, הנסבה על סכומי כסף גבוהים, ואשר מעורבים בה צדדים שלישיים. לפיכך, סבור הוא כי אין בהחלטתו באותו מקרה להשליך על המקרה דנן. עמדה זו של המפקח מקובלת גם עלינו. אכן, אין בקיומה של מדיניות בעניין נתון כדי למנוע הפעלת שיקול דעת קונקרטי במקרה שבא לפני הרשות, בסטייה מן המדיניות, אם יש טעם ענייני לסטייה זו (בג"צ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3) 853, 859; ע"א 4071/02 קיבוץ מפלסים נ' מנהל משרד מיסוי מקרקעין, באר שבע (לא פורסם, 12.9.06, פסקה 14 לפסק דינה של השופטת א' חיות)). כך נעשה במקרה האחר. קיימת אבחנה ברורה בין הנסיבות העובדתיות של אותו מקרה למקרה שלפנינו, כפי שהבהיר המפקח, ומשכך, אין באותו מקרה כדי להשליך על חוקיות ההחלטה במקרה נושא העתירה. 8. סוף דבר הוא, כי לא מצאנו עילה להתערב בהחלטת המפקח שעניינה בירור התלונות שהגיש העותר. העתירה נדחית. העותר ישלם לכל אחד מן המשיבים שכר טרחת עורך דין בסך 10,000 ש"ח. ש ו פ ט השופטת א' פרוקצ'יה: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, י"ח באב התשס"ז (2.8.07). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06107880_M05.doc נב מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il