מאנקו יבוא שיווק ומסחר מזון בע"מ נ. מדינת ישראל

פסק-דין בתיק בג"ץ 10734/08 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 10734/08 בפני: כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופטת מ' נאור כבוד השופט י' דנציגר העותרות: 1. מאנקו יבוא שיווק ומסחר מזון בע"מ 2. רנה יבוא ושיווק מזון בע"מ (2002) נ ג ד המשיבה: מדינת ישראל עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרים: עו"ד י' שפורנג בשם המשיבה: עו"ד א' קידר פסק-דין השופט י' דנציגר: לפנינו עתירה לצו על תנאי שיורה למשיבה לנמק מדוע לא תבטל או תשנה את נוהל חלוקת הקצאות יבוא לצימוקים מארצות הברית (להלן: הנוהל) ובפרט מדוע לא תבטל את התנאי בנוהל לפיו זכאות ליבוא צימוקים מארצות הברית בפטור ממכס מותנית בייבוא כמות זהה תוך תשלום מכס מלא או מופחת בשנה קודמת. לחילופין מבקשות העותרות כי המשיבה תכיר בהן כזכאיות לקבלת רישיון ייבוא צימוקים בפטור ממכס החל משנת 2008 ואילך; ולחילופי חילופין, מבקשות העותרות כי נורה למשיבה לנמק מדוע לא תחלק את כמות הצימוקים המוקצים לייבוא בפטור ממכס באופן שוויוני בין יבואנים או לפי הגרלה. הרקע העובדתי - בתמצית 1. העותרות הן חברות שעוסקות בייבוא של פירות יבשים וקטניות. המשיבה היא הרשות האחראית להנפקת רישיונות לייבוא צימוקים מארצות הברית בפטור ממכס או במכס מופחת. 2. בהתאם להסכם סחר בין ישראל לארצות הברית, ניתן לייבא לישראל מארצות הברית מכסה מסוימת של צימוקים בפטור מתשלום היטל. מכסת הצימוקים הניתנת לייבוא בפטור מהיטל מעוגנת ב"צו היטלי סחר" המפורסם בראשיתה של כל שנה אזרחית. בצו גם נקבע ההיטל שיוטל על צימוקים שייובאו מארצות הברית, מחוץ למכסה האמורה. בנוסף, יבוא צימוקים בפטור מהיטל מחייב קבלת רישיון יבוא מאת הרשות המוסמכת במשרד החקלאות. 3. עד שנת 2003 נהגה שיטה לפיה כל יבואן שהציג רשימון יבוא משנה קודמת היה זכאי לרישיון לייבוא 10 טון צימוקים בפטור מהיטל. בנוסף, 15% מן המכסה שנקבעה באותן שנים חולקה בהגרלה ליבואנים חדשים (כאלה שלא אחזו ברשימון יבוא משנה קודמת). בכל שנה זכו בהגרלה 15 יבואנים, וכל אחד מהם קיבל רישיון לייבוא 10 טון צימוקים בפטור מהיטל. 4. בשנת 2003 הועברה האחריות לחלוקת רישיונות הייבוא למשרד החקלאות, שערך בחינה של תחום ייבוא הצימוקים והגיע למסקנה כי השיטה שנהגה עד אז הביאה לתופעה של "ספסרות" ברישיונות היבוא. כמו כן הצביעה הבדיקה שנערכה על בעיות נוספות בשיטה שנהגה, שאין זה המקום לפרטן. נוכח הבעייתיות כאמור, הוחלט בסוף שנת 2005 לשנות את שיטת החלוקה של רישיונות יבוא הצימוקים מארצות הברית. 5. החל משנת 2006 נוהגת השיטה הבאה לחלוקת רישיונות לייבוא צימוקים בפטור מהיטל: יבואנים אשר ייבאו צימוקים תוך תשלום היטל (או מכס) מלא או מופחת בשנה קודמת, זכאים לקבל רישיון לייבוא של אותה כמות בשנה שלאחר מכן, אך לא יותר מארבעים טון. בנוסף, מכסה של 200 טון מחולקת בדרך של הגרלה. בהגרלה יש 20 זוכים שכל אחד מהם מקבל רישיון לייבוא של 10 טון צימוקים בפטור מהיטל. יתרת המכסה מחולקת במהלך השנה ליבואנים שייבאו לישראל באותה שנה צימוקים תוך תשלום היטל מלא או מופחת. 6. על פי הנטען בתגובת המשיבה, שתי העותרות השתתפו בהגרלה שנערכה לקראת שנת 2008, אך לא זכו בה. שתי העותרות השתתפו גם בהגרלה שנערכה לקראת שנת 2009, והעותרת 1 נמנתה על הזוכים בה. עוד נטען כי נכון למועד הגשת התגובה, חולקו 24 רישיונות לייבוא בפטור מהיטל, בהתייחס לשנת 2009, בהיקף כולל של 800 טון. יתרת המכסה תחולק בהמשך השנה, בהתאם למנגנון שבנוהל ההקצאה. טענות העותרות 7. לטענת העותרות, שיטת ההקצאות הנוכחית של רישיונות ייבוא צימוקים מארצות הברית בפטור ממכס פוגעת בפרנסתן בצורה אנושה. לטענתן, בשנת 2006 ייבאו כמות גדולה של צימוקים, שהספיקה גם לשנת 2007, ולכן החל משנת 2008 לא יכלו ליהנות מפטור מתשלום ההיטל, שכן לא יכלו להציג רשימוני ייבוא לשנה הקודמת. 8. עוד טוענות העותרות כי המשיבה הפכה את תשלום המכס על ייבוא צימוקים מארצות הברית למעין "אגרה" במסווה של תשלום מכס, למרות שאין חיקוק או הוראה אשר מסמיכים את המשיבה לגבות אגרה ולהתנות את מתן רישיון הייבוא כנגד הוכחת תשלום מכס, ולכן החלטותיה - לשיטת העותרות - אינן עומדות בעיקרון החוקיות. 9. טענות נוספות של העותרות הן כי שיטת החלוקה החדשה פוגעת בחופש העיסוק של יבואנים רבים ובהם העותרות וכן כי התנהגות המשיבה בהקצאת רישיונות הייבוא פוגעת בחופש התחרות ומפלה את העותרות לרעה ביחס למתחרותיהן בענף, באופן שגורם להן הפסדים כלכליים. כן טוענות העותרות כי פעולותיה והחלטותיה של המשיבה אינן מידתיות שכן הן פוגעות ביבואנים הקטנים, ובהם העותרות, שלא לצורך. טענות המשיבה 10. המשיבה טוענת כי דין העתירה להידחות על הסף וכן דינה להידחות לגופה, מהטעמים שיפורטו להלן בקצרה. 11. ראשית, טוענת המשיבה כי המדובר במעשה עשוי. בכל הנוגע לשנת 2008, הרישיונות לייבוא צימוקים חולקו זה מכבר ומומשו וככל שלא נוצלו, הם אינם ניתנים עוד למימוש. לפיכך, ביחס לשנת 2008 לא ניתן עוד להעניק לעותרות את הסעד המבוקש. גם ביחס לשנת 2009, חולקו רישיונות ליבוא צימוקים בכמות של 800 טון ואף חלק מרישיונות אלו כבר מומשו בדרך של ייבוא הסחורה לישראל. עוד טוענת המשיבה כי הנוהל המתייחס לשנת 2009 פורסם זה מכבר. היבואנים הסתמכו על הנוהל בניהול עסקיהם, ומשכך, גם ביחס ליתרת הכמות שלגביה טרם מומשו הרישיונות לייבוא צימוקים, מדובר במעשה עשוי. 12. שנית, טוענת המשיבה כי העתירה לוקה בשיהוי כבד. השיהוי האובייקטיבי בא לידי ביטוי בעובדה שכבר מדובר במעשה עשוי. השיהוי הסובייקטיבי בא לידי ביטוי בכך שמשרד החקלאות נוהג לפי נוהל ההקצאה הנוכחי מאז שנת 2006, אולם רק כעת, בחלוף למעלה משלוש שנים, הוגשה העתירה המתייחסת לנוהל. פן נוסף של השיהוי מתבטא בכך שבחודש יולי שנת 2008 התנהלו בין הצדדים תכתובות בעניין הנוהל, אולם רק בחודש דצמבר 2008 הגישו העותרות את העתירה דנן. 13. שלישית, טוענת המשיבה כי העותרות מושתקות מלטעון כנגד הנוהל. על פי הנטען, בשנים 2006 ו-2007 קיבלו העותרות רישיונות ליבוא צימוקים מארצות הברית בפטור מהיטל בהתאם לנוהל שאותו הן תוקפות כעת. שתי העותרות השתתפו בהגרלות שנערכו לקראת השנים 2008 ו-2009. העותרת 1 אף נמנית על הזוכות בהגרלה שנערכה לקראת שנת 2009. לאחר שהעותרות פעלו, במשך ארבע שנים, על פי הנוהל, ורק לאחר שנודעו תוצאות ההגרלה לשנת 2009, הוגשה העתירה, והכל מבלי שבשנים עברו נשמעה מחאה כלשהי מפי העותרות. 14. רביעית, טוענת המשיבה כי משמעות קבלת העתירה יכול ותהא כי יש לבטל - בדיעבד - רישיונות ליבוא צימוקים בפטור ממכס שניתנו ליבואנים אחרים ובנסיבות אלה מן הראוי היה לצרף את היבואנים שייפגעו מכך כמשיבים לעתירה. משלא עשו כן העותרות, דינה של העתירות להידחות על הסף. 15. לגופו של עניין, טוענת המשיבה כי מדיניות חלוקת רישיונות הייבוא כפי שבאה לידי ביטוי בנוהל ההקצאה, הינה מדיניות סבירה, מאוזנת, אשר אין כל עילה משפטית להתערב בה ולכן דינה של העתירה להידחות גם לגופה. דיון והכרעה 15. לאחר שעיינו בעתירה ובתגובה הגענו לכלל מסקנה כי דינה של העתירה להידחות על הסף. העתירה לוקה בשיהוי כבד, אשר מתבטא בכך שהעותרות תוקפות נוהל שגובש ופורסם בסוף שנת 2005. לשיהוי זה לא ניתן כל הסבר בעתירה [השוו: בג"ץ 4976/07 נורי נ' בית המשפט המחוזי - כב' השופטת יהודית שטופמן (לא פורסם, 27.7.2008)]. לא זו בלבד שהעתירה לוקה בשיהוי כבד, אלא שבמשך כשלוש שנים פעלו העותרות על פי הוראות הנוהל אותו הן תוקפות כעת, בלא שהביעו מחאה כלשהי (לראשונה פנו אל המשיבה בעניין הנוהל בחודש יולי 2008). בנסיבות אלה, לא נותר אלא להסיק שתקיפת הנוהל "נולדה" על רקע העובדה שהעותרות לא זכו ליהנות מהפטור מתשלום היטל בגין ייבוא הצימוקים, משום שלא עמדו בקריטריונים לפטור ולא זכו בהגרלה שנערכה בהתאם לנוהל. במשך השנים שחלפו מאז גובש, פורסם והופעל הנוהל, שבמהלכן לא טענו העותרות דבר בעניין חוקיותו, עשרות יבואנים הסתמכו על הנוהל נשוא העתירה ופעלו על פיו. מצויים אנו כעת לאחר שחולקו מכסות ייבוא הצימוקים לשנת 2009, לפחות ברובן, וביטול הנוהל עלול להביא לפגיעה קשה באינטרס ההסתמכות של צדדים שלישיים לא מעטים. 16. השיהוי הכבד, שהתבטא גם בכך שהעותרות עצמן פעלו במשך שנים על פי הנוהל, כאשר בינתיים צדדים שלישיים הסתמכו עליו ופועלים על פיו, מצדיק את דחייתה של העתירה על הסף. העותרות ישאו בשכר טרחת עורכי דין לטובת המשיבה בסך של 5,000 ₪. ניתן היום, י"ז בטבת תשס"ט (13.1.09). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 08107340_W02.doc חכ מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il