סופיה זיסו נ. משרד הבינוי והשיכון

החלטה בתיק ע"א 10580/05 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 10580/05 בפני: כבוד השופטת א' פרוקצ'יה כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט ד' חשין המערערים: 1. סופיה זיסו 2. אורי פלץ נ ג ד המשיבים: 1. משרד הבינוי והשיכון 2. מנהל מקרקעי ישראל 3. עמידר - החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ 4. פורמלי רחל תדמור 5. פורמלי משה תדמור 6. עז' אלחדיף משה ז"ל 7. עז' אלחדיף יעקב ז"ל 8. עז' אלחדיף בלה ז"ל 9. עז' אלחדיף יהודית ז"ל 10. עז' אלחדיף יהודה ז"ל 11. עז' אלחדיף ג'ן ז"ל 12. מרדכי לובובסקי 13. מרים לובובסקי ז"ל ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת (השופטת דה-ליאו לוי) מיום 12.9.05 בתיק א' 1325/01 בשם המערערים: עו"ד יעקב כהן בשם המשיבים 2-1: עו"ד לימור פלד פסק דין השופט א' רובינשטיין: א. ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת (השופטת דה-ליאו לוי) מיום 12.9.05 בתיק א' 1325/01. דיון בתיק התקיים ביום 5.2.07 ומאז, בהמלצתנו, ניהלו הצדדים מגעים לפתרון מוסכם. ביום 24.12.08 ביקש בא כוח המערערים "כי תינתן החלטה על בסיס החומר המצוי בתיק והטיעונים שנשמעו", מכאן פסק הדין שלפנינו. רקע והליכים קודמים ב. שאלת השלכותיה הקנייניות של תכנית רישום שיכון ציבורית (לפי חוק רישום שיכונים ציבוריים (הוראת שעה), תשכ"ד - 1964; להלן חוק רישום שיכונים) היא השאלה המשפטית שביסוד ההליך. ג. המערערים רכשו בשכבר הימים - מערערת 1 מכוח ירושה, מערער 2 מכוח רכישה - זכויות בדירות שבנתה עמידר בישוב יסוד המעלה בשנות החמישים. הזכויות לא נרשמו. בשנת 1968 אושרה תכנית רישום שיכון ציבורית תרש"צ 1/30/01 (להלן התכנית), שהסדירה מחדש את חלוקת המקרקעין ביסוד המעלה. לשיטת המערערים, משמעות אישורה של תכנית כאמור היא הקניית זכויות קניין בכל שטח היחידה התכנונית (להלן היחידה או היחידות או המגרשים) בה מצויות הדירות - ולפיכך חייבים המשיבים לרשום יחידות אלה על שמם. על יסוד טענה זו הוגשה (בשנת 2001) תביעה לסעד הצהרתי, המצהיר על תקפות התכנית ומכוח הצהרה זו על רישום זכויות הקניין (להשלמת התמונה נציין, כי במועד מאוחר יותר, שלא ירדתי לחקרו ממסמכי הצדדים בערעור, התקבלה תכנית תב"ע ג/2101 ששינתה מעט מהתכנית). במהות נועדה התביעה לפתור מצב מורכב, בו חלקים מהמקרקעין שתחת הדירות שנמכרו למערערים וסביבן רשומים על שם בעלים אחרים. לעומת זאת, לשיטת המשיבים 2-1 (להלן המשיבים), ככלל, מוגבלות השלכות התכנית לדיני התכנון והבנייה ואין להן השפעה על זכויות הקניין. ממילא, הצהרה על תקפות התכנית - עליה דומה שאין הם חולקים - אינה משפיעה על רישום הזכויות. ד. התביעה הוגשה, כאמור, בשנת 2001. מאז ועד סוף שנת 2004 ניסה בית המשפט המחוזי להביא את הצדדים לפתרון מוסכם, הנותן מענה לפערים שנוצרו בין הבעלות בדירות לבעלות במקרקעין. בסופו של דבר (ביום 12.9.05) ניתן פסק דין בו התקבלה עמדת המשיבים. נקבע, כי חוק רישום שיכונים נועד לאפשר התאמה של החלוקה התכנונית למצב בשטח - התאמה שבשלב שני ונפרד תאפשר רישום קנייני של היחידות התכנוניות: "מהנ"ל [דברי ההסבר להצעת חוק שיכונים ציבוריים - א"ר] עולה כי בפועל נוצרה בשיכונים הציבוריים, בעייה של אי התאמה בין המצב בפועל של הזכויות לבין הרישומים, והחוק נועד להקל בפרוצדורה של הסדרת הרישום. אם כך, ניתן לומר שגם אם נעשתה תכנית לפי החוק, ובמקרה דנן התרש"צ הרלבנטי, בודאי זו אינה באה להקנות זכויות, אלא לכל היותר לשקף אותן; בהתאם, התכנית יכולה אולי להוות חיזוק ו/או תמיכה ראייתית לטענת זכות, אולם אין היא באה להקנות זכויות. ברור שהזכויות הוקנו עוד טרם התרש"צ, והגיונה ומטרתה של התרש"צ היה רק לשקף זכויות אלו על מנת שניתן יהא לרשמן. ממילא לא העניקו החוק ו/או התוכנית שנעשתה על פיו, כל זכות קניינית" (עמ' 6-5; ההדגשה במקור). ה. בית המשפט התייחס לכך שבסיכומיהם, ובפרט בסיכומי התשובה, נדרשו המערערים למערכת החוזית בינם לבין עמידר - ולא לתכנית - כמקור לזכויותיהם. ברם, נקבע כי עניין זה לא נזכר בכתב התביעה, וכי לא הובאה ראיה שהזכויות הרשומות בעמידר "אף אם הן הוכחו לכאורה, זהות לאלה המנויות בתרש"צ" (עמ' 9). סופו של יום נקבע, כי משנדחתה הטענה העיקרית בדבר הנפקות הקניינית של תכנית רישום שיכון ציבורי, דין התביעה כולה להידחות. הוסף: "לאור הסיפא של פסק דיני, והעובדה שבסופו של יום אכן קיימת בעיה של אי התאמה בין המצב בפועל לבין הרישומים, בעיה שכאמור אף הנתבעים הודו שדורשת היא פתרון, איני פוסקת הוצאות" (עמ' 11). טענות הצדדים ו. כלפי פסק דין זה הוגש הערעור שלפנינו. במישור העקרוני נטען, כי אישורה של תכנית רישום שיכונים אינו הליך תכנוני גרידא, ולו גם השלכות קנייניות. לראיה מצביעים המערערים על סעיף 11 וסעיף 5(ב) לחוק, המתייחסים להפקעת הבעלות במקרקעין ולפיצוי בגין הפקעה זו. הוטעם, כי מטרת החלוקה מחדש במסגרת תכנית רישום שיכונים היא התאמת המצב התכנוני למצב הזכויות הקנייניות - ומכאן ההנחה שהמצב התכנוני משקף את המצב הקנייני. ביחס לזכויות הצדדים נטען, כי המערערים הציגו את המקור החוזי לזכויותיהם בדירות ובמגרשים. עוד נטען, כי המצב הנוכחי עולה כדי "אנרכיה" - ונוצר מצב בו בחלקים מהמגרשים עושים שימוש צדדים שלישיים. נטען גם, כי המדינה החלה (באמצעות אישור התכנית) במהלך להסדרת מצב המקרקעין ביסוד המעלה, ולא סיימה בהליך המתבקש בתיק זה. הוזכר, כי עמידר לא הגישה כתב הגנה, ולא כפרה בטענות המערערים לגבי הבעלות במגרשים. נטען, כי המערערים שילמו במיטב כספם בעבור הזכויות במקרקעין - והתנהלות המשיבים פוגעת בזכויות קנייניות חוקתיות אלה. לבסוף נטען, כי בית המשפט קמא הכיר "בעיוות הדין" שנגרם למערערים (עמ' 7), אך שגה בכך שלא נענה לתביעה - ותחת זאת הסתפק בהמלצה למשיבים לפעול להסדרת הנושא. ז. אף טענות המשיבים מבחינות בין המישור העקרוני לשאלת הסדרתן של זכויות הצדדים. במישור העקרוני נטען, כי אישורה של תכנית רישום שיכון ציבורי אינו מקים זכויות קניין. התכנית, כך נטען, תוחמת את המגרשים בלבד, ואינה קובעת מי יהיו בעליהם. בין היתר מתבססת עמדת המשיבים על סעיף 5(ד) לחוק רישום שיכונים ("תכנית שיכון ציבורי מאושרת יראו אותה... כתכנית מפורטת שאושרה לפי חוק התכנון"), ועל ההלכה שתכניות בניין עיר אינן יכולות להצמיח זכויות קנייניות (דנ"א 2415/01 חברת פליצ'ה ראובן בע"מ נ' סופיוב (טרם פורסם)). כך נובע, כנטען, גם מהאפשרות לשנות תכנית רישום שיכון ציבורי באמצעות תכנית תכנונית "רגילה" מאוחרת. נטען, כי אכן סעיף 5(ב) לחוק רישום שיכונים (שעניינו הפקעה) דן בזכויות קניין, אך כי זה היוצא מן הכלל. במישור הקונקרטי נאמר: "צדק בית המשפט קמא כאשר דחה את בקשת המערערים להצהיר כי קיימות להם זכויות קנייניות בשטח כל המגרשים מכוחה של התרש"צ. לא הסתיימה מלאכתנו, שכן הקרקע מתחת לדירתה של המערערת רשומה על שם אנשים אחרים. המדינה רואה עצמה חבה לפעול להסדרת עניין זה בלבד, שאינו דומה לעניינו של המערער או לטענת המערערת בדבר זכויות ביתר חלקי המגרש". ח. בדיון (ביום 5.2.07) טען בא כוח המערערים, כי יש צורך בפתרון, בשעה שהרשויות אינן עושות את מלאכתן. באת כוח המשיבים ציינה, כי המערערים רכשו מעמידר את הזכויות בדירות המגורים בלבד, ושאכן על המדינה להסדיר את רישום הבעלות במקרקעין שתחת דירת המערערת. בדיון הוצע מתוה לפיו תבוצע חלוקה תכנונית חדשה של חלקת המערערת - באופן שהמשיבים ידאגו לרישום חלק מסוים עליו בנויה הדירה על שמה. בסוף הדיון ניתנה החלטה כאמור: "לאחר שמיעת טענות הצדדים אנו מציעים כי המדינה תפעל לפתרון הקושי המעשי שנוצר במיתחם הדירות של המערערים באופן הבא: אשר למערערת - תפעל המדינה באמצעות הגורמים המוסמכים להצמדת הקרקע מתחת לדירתה המצויה כיום בבעלות פרטית, וכן להוספת שטח נוסף של מגרש ששטחו כנקוב בהסכם החכירה של המערער 2. שטח הדירה והשטח הנוסף כאמור יירשמו על שם המערערת. אשר למערער - דירתו והשטח הנוסף של המגרש כנקוב בהסכם החכירה בינו לבין המינהל יירשמו על שמו". ט. בהמשך נמסר מטעם המשיבים (הודעה מיום 10.4.07), כי בעניינו של המערער 2 אין מתקיים משא ומתן, כיון שהוא מכר את זכויותיו בנכס לאחרים ואינו זכאי לזכויות נוספות. ביחס למערערת, נמסר כי רישום שטח בגודל המקביל לחוזה עליו חתמה מחייב התחשבות בזכויות בעלי זכויות אחרים בנכס (לרבות עזבונות) והתבקשה הארכת מועד (ראו הודעה מיום 16.4.08). כאמור, ביום 24.12.08 הודיע בא כוח המערערים כי לאור התמשכות המגעים הוא מבקש שינתן פסק דין על סמך החומר הכתוב. דיון י. לאחר העיון - ובנימה של אכזבה מתוצאות ההידברות - אציע לחברי שלא להיעתר לערעור כמות שהוא, בכפוף לרישום עמדת המדינה לגבי המערערת. בסופו של יום, ראשיתו ואחריתו של ההליך שלפנינו, הן בשאלה המשפטית האם כתוצאה מאישור התכנית נוצרו למערערים זכויות קנייניות, והאם המשיבים מחויבים לרשום זכויות אלה לפיה. כך בראשית ההליך - בגדרי הסעד ההצהרתי שהתבקש; כך באחריתו - "הדיון נסוב על יישומו של חוק רישום שיכונים ציבוריים" (כלשון סעיף 1 לסיכומי המערערים). במישור משפטי עקרוני זה, סבורני כי הכרעת בית המשפט קמא נכונה לגופה. מנגד, המדינה מכרה זכויות במקרקעין ואף פעלה לאפשר את רישומן - ולא השלימה תהליך זה. לצערי, כפי שקבע בית המשפט המחוזי, לעניין זה אין קשר ישיר לסעד שהתבקש בהליך - אך המדינה אינה פטורה (והיא מודה בכך) לחתור לפתרון הבעיה. תכנית שיכון ציבורי וזכויות קנייניות י"א. חוק רישום שיכונים ציבוריים (הוראת שעה), תשכ"ד - 1964 בא לעולם על מנת לפתור בעיה תכנונית - אי התאמה בין שיכונים, בנייני מגורים, שנבנו בפועל בתקופה של עליה גדולה וצורך בפתרונות דיור, לבין היחידות התכנוניות בלשכות המרשם. מסיבה זו נוצר צורך לשנות את התכניות במרשם המקרקעין, כך שיתאימו למציאות ויאפשרו את רישום הבעלות בדירות שנבנו. כלשון בית המשפט המחוזי בחיפה: "חוק רישום שיכונים ציבוריים... בא לענות על בעיה שנוצרה עקב כך ששיכונים ציבוריים רבים לא הותאמו לתכניות בנין עיר שאושרו לשטחים עליהם הוקמו השיכונים והתוצאה היתה שלא ניתנה אפשרות לרשום במרשם המקרקעין את פיצול הקרקעות שנעשה בשטחים אלה ואף את העברת הדירות בשיכונים למשתכנים" (ת"א (חיפה) 414/96 הסתדרות העובדים הכללית נ' עיריית טירת כרמל (לא פורסם) פסקה 1 - סגן הנשיא ביין; ההדגשה הוספה - א"ר). כך עולה גם מדברי ההסבר לחוק: "היקף הבניה של שיכונים ציבוריים... גרמו שלא תמיד הותאמו תכניות השיכונים לתכניות בנין ערים... התוצאה היתה שלא ניתנה אפשרות לרשום בפנקסי המקרקעין את פיצול הקרקעות שנעשה בשטחים אלה ואף לא העברת הדירות בשיכונים למשתכנים בהן. מכאן שפנקסי המקרקעין חדלו, בהרבה מקרים, לשקף את המציאות" (דברי ההסבר לחוק רישום שיכונים ציבוריים (הוראת שעה), תשכ"ג - 1963, הצעות חוק תשכ"ג, 318, 320). ולבסוף, בלשון השופט א' א' לוי: "העולה מדברי ההסבר הוא, שהחוק נועד להתאים את התכנון למצב שנכפה מכורח הנסיבות בשטח..." (עע"מ 8193/02 ראובן נ' פז חברת נפט בע"מ, פ"ד נח(2) 153, 167; עוד ראו עע"מ 3319/05 פונטה נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה באר שבע (לא פורסם) פסקה ד(5); עת"מ (תל אביב) 3010/04 אמונה נ' עיריית בני ברק (לא פורסם) פסקה 6). י"ב. אכן, להלכה ניתן היה לפתור את הבעיה באמצעות הליכי התכנון הרגילים (בראשונה פקודת בניין ערים ולימים חוק התכנון והבניה, תשכ"ה - 1965), אך "החוק המוצע בא לאפשר ולהחיש את הרישומים של השיכונים שנבנו לפני תחילתו" (דברי ההסבר, שם; ההדגשה הוספה - א"ר). הרצון לאפשר התאמה מהירה של המצב התכנוני למצב בפועל עומד ביסוד אחת ההוראות המרכזיות של החוק: "הוראת כל חיקוק האוסרת פעולת רישום כל עוד לא הוכח ששולמו המסים... לא תמנע פעולת רישום" (סעיף 6 לחוק). תפיסת חוק שיכון ציבורי כמנגנון להחשת הליכי תכנון שניתן לבצעם גם במסגרת חוק התכנון והבנייה, עולה גם מדברי ההסבר לתיקון תשנ"ד לחוק – והרי כמסתבר אין לך דבר קבוע יותר מהוראות שעה, וענייננו יוכיח: "מוצע להחיל את החוק גם על בניינים שבנייתם החלה לפני י"ח בטבת התשנ"ד... כדי לאפשר רישומם, בהליך המזורז הקבוע בחוק" (הצעות חוק תשנ"ד, עמ' 145; ההדגשה הוספה - א"ר). בדומה, גם בדברי ההסבר לתיקון תשנ"ט: "חוק רישום שיכונים ציבוריים... נחקק על מנת להקל ולזרז את הליך רישום המקרקעין שהוקמו עליהם בניינים בידי המדינה, מטעמה או ביוזמתה... מוצע להאריך את תוקף החוק... הארכת תוקף החוק, כמוצע, תאפשר לסגור את פערי העבר ברישום פרצלציה..." (הצעות חוק תשנ"ט, עמ' 11; ההדגשות הוספו - א"ר). י"ג. סופו של דבר, תכנית רישום שיכון ציבורי נועדה לשנות את החלוקה התכנונית בלשכת רישום המקרקעין באופן שייצור התאמה בין חלוקת המקרקעין במציאות לחלוקתם על הנייר - תנאי מקדמי לאפשרות לרישום הדירות על שם המשתכנים. אין בתכנית כאמור - למעט בעניין חריג אחד אליו נידרש להלן, ההפקעה - כדי ליצור או לגרוע זכויות קניין. אכן, מטרת התכנון המחודש היא ליצור יחידות תכנוניות החופפות עם הדירות שנרכשו בפועל - אך יתכנו מקרים, ושמא בגדר זה בא המקרה שלפנינו - בו יחידות התכנון החדשות לא יחפפו בצורה מלאה עם היחידות הקנייניות. י"ד. המערערים מבקשים להיבנות מהוראת סעיף 5(ב) לחוק, המאפשרת הפקעת שטחים לצרכים ציבוריים - שיירשמו במסגרת התכנית על שם הרשות המקומית. אכן, מדובר בסעיף שיש לו נפקות קניינית (ראו א' קמר, דיני הפקעת מקרקעין (כרך א', מהדורה שביעית, תשס"ח) 109-108) - אך הוא החריג לכלל, ובכל מקרה אין הוא חל בענייננו. מנגד, מפנים המשיבים לסעיף 5(ד): "תכנית שיכון ציבורי מאושרת יראו אותה לענין פעולת רישום וקביעת גבולות החלקות ושטחיהן, כתכנית מפורטת שאושרה לפי חוק התכנון" - המעידה על אופיה התכנוני של תכנית כאמור. בעניין ראובן אף הובהר, כי הוראה זו לא זו בלבד שהיא מגבילה את השלכות התכנית למישור התכנוני, היא גם מגבילה אותן: "לעניין אחד בלבד, והוא... פעולות רישום וקביעת גבולות החלקות ושטחיהן... מכאן דעתי, שרישוי הקמתן של תחנות דלק זר הוא למטרות החוק, הואיל ולתכניות שנעשו מכוחו אין נפקות תכנונית כלשהי זולת אותה מטרה שבשמה נקבתי - פרצלציה ורישום של שיכונים ציבוריים" (ההדגשה הוספה - א"ר). נמצא איפוא כי משמעות אישור התכנית היא בחלוקה מחדש של היחידות התכנוניות - ואין היא יכולה להקנות למערערים זכויות שלא היו להם קודם לכן. המישור הקונקרטי ט"ו. גם עיון בחוזי החכירה שמכוחם טוענים כעת המערערים לזכויות במגרשים מלמד כי לא ניתן לקבל את עמדתם. המערערים הציגו חוזי חכירה מהם נובעות זכויותיהם במקרקעין. כך לדוגמה צורף חוזה החכירה עם מערער 2 המתייחס לדירה ולחלקה בשטח 1325 מ"ר (בהמשך הוברר שמדובר בשטח מעט יותר גדול). מניין הטענה לזכויות במגרש כולו, ששטחו למעלה מכפול מכך? הוא הדין ביחס לחוזה של המערערת המתייחס לדירה בלבד (השוו ע"א 2135/91 דוד נ' מינהל מקרקעי ישראל (לא פורסם)), ומניין הטענה לזכויות במגרש כולו? ועוד, מול זכויות נטענות אלה עומדים אנשים פרטיים אחרים, הטוענים לזכויות בחלקים מהמגרשים. לא ניתן, איפוא, להניח שבאמצעות אישור תכנית שיכון ציבורי ביקשה המדינה לתת למערערים זכויות העולות על הזכויות שהיו בידם, ולגרען מאחרים. סוף דבר ט"ז. אולם באמור לא סגי. יש מעין אירוניה בכך שנחקק חוק לשם הסדרת הרישום, אך אין הוא מצליח בנידון דידן למלא את ייעודו ונוצר סבך (בלע"ז "פלונטר"). אין חולק כי מצבה של המערערת אינו פשוט. עמידר העבירה לה זכויות בדירת מגורים שנבנתה על מקרקעין הנמצאים בבעלותו של אדם פרטי. המשיבים התחייבו לפעול להסדרת עניין זה - ועל אף התוצאה העקרונית אליה הגענו, אנו סבורים שהם אכן מחויבים לעשות זאת. המערערים ביקשו להיתלות באישור התכנית כאילן להטבת מצבם, אך לא כך היא משמעותה המשפטית של התכנית - ולפיכך בדין דחה בית המשפט המחוזי את תביעתם. ואולם, על המשיבים לעשות להשלמת מילוי התחייבותם כלפי המערערת בהקדם האפשרי ובלא לאות, כמו היו עושים למען דירתם שלהם. י"ז. בכפוף לכך איננו נעתרים לערעור. אין צו להוצאות. ש ו פ ט השופטת א' פרוקצ'יה: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט ד' חשין: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' רובינשטיין. ניתן היום, כ"ב בשבט תשס"ט (16.2.08). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05105800_T20.doc עש + מפ מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il