פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 1057/22
לפני: כבוד השופטת ד' ברק-ארז
כבוד השופט א' שטיין
כבוד השופטת ג' כנפי-שטייניץ
העותרת: עיריית חדרה
נ ג ד
המשיבים: 1. הוועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות
לאומיות
2. ועדת המשנה להשגותבוועדה הארצית לתכנון
ובניה של תשתיות לאומיות
3. שרת הפנים
4. משרד הבריאות
5. חברת או.פי.סי הרחבה חדרה בע"מ
עתירה למתן צו על-תנאי
בשם העותרת: עו"ד עופר שפיר, עו"ד תומר מירז
בשם המשיבים 4-1: עו"ד תהילה רוטעו"ד אבי טוויג
בשם המשיבה 5: עו"ד חן ירמיהו
פסק -דין
השופטת ד' ברק-ארז:
1. העתירה שבפנינו נסבה על החלטותיה של הוועדה הארצית לתכנון ובניה של
תשתיות לאומיות (להלן: הות"ל), הנסבות על הליך אישורה של תכנית להקמת תחנת
כוח מבוססת גז טבעי במתחם המצוי בשטח המוניציפלי של העיר חדרה (להלן: המתחם),
וידועה כתת"ל 20ב (להלןהתכנית או תת"ל 20ב).
2 . העותרת, עיריית חדרה (להלןהעירייה), מעלה טענות רבות ומגוונות נגד תת"ל
20ב, כמו גם נגד הליך קבלת ההחלטות שקדם לקידומה מצד גופים תכנוניים וממשלתיים
שונים – הות"ל, ועדת המשנה להשגות בות"ל, שרת הפנים ומשרד הבריאות (להלן
ביחד: משיבי המדינה). דא עקא, וזוהי גם ראשית דבר וגם אחריתו – מדובר בתכנית
שאמורה להיות מובאת לאישורה של הממשלה, ועל כן הגשת העתירה בשלב זה היא
מוקדמת. הכול – כמפורט להלן.
3. ייאמר כבר עתה כי ברקע הדברים מצויה החלטת שר האנרגיה מיום24.8.2016
להפסיק את השימוש בחלק מיחידות הייצור הפחמיות בתחנת הכוח "אורות רבין
הממוקמת בצפון מערב חדרה, בכפוף להקמת אתר חלופי. מבלי להידרש לכלל הפרטים,
נציין בתמצית כי ביום 2.4.2017 התקבלה החלטת ממשלה מספר 2592 (להלןהחלטה
2592), שעניינה קביעת קריטריונים להסמכת גופים פרטיים להכין תכנית לתשתית
לאומית לי יצור חשמל מגז טבעי ולהגישה לות"ל. זאת, בהתאם להסדר הקבוע בסעיף
76ב(ג) לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה -1965 (להלןחוק התכנון והבנייה ). כמו כן,
במסגרת החלטה זו הוסמכה חברה מסחרית בשם או. סי. פאואר בע"מ (להלן: או. סי.
פאואר), היא המשיבה 5, להכין תכנית להקמת תחנת כוח לייצור חשמל בגז טבעי במתחם
ולהגישה לות"ל. להשלמת התמונה יצוין כי ביום 7.12.2017 התקבלה החלטת ממשלה
מספר 3216 (להלןהחלטה 3216), ובה הוחלט להסמיך גופים נוספים להכין תכניות
לתשתית לאומית לפרויקט לייצור חשמל ולהגישן לות"ל.
4. ביום24.9.2017 התקיימה ישיבת היגוי של ות"ל, שבה הוצגו חלופות שונות
מטעם גורמים פרטיים שהוסמכו להכין תכניות אפשריות להקמת תחנת כוח חדשה
כחלופה להפסקת הייצור בתחנת אורות רבין. בי ן היתר, הוצגה בישיבה גם התכנית
מטעמה של או. סי. פאואר (היא תת"ל 20ב). בהמשך לכך, ביום18.11.2019 ות"ל קיבלה
החלטה לקדם את תת"ל 20ב (ולא תכניות של גורמים פרטיים אחרים) ולפרסם את דבר
הכנת התכנית בהתאם לסעיף 77 לחוק התכנון והבנייה. כמו כן נקבעו התנאים למתן
היתרים בהתאם לסעיף 78 לאותו החוק. בהתאם לכך, ביום 7.4.2020 הוגשה התכנית
לבדיקה תכנונית מוקדמת וביום 19.4.2020 הועבר דו"ח בדיקת תכנונית מוקדמת לחברי
ות"ל.
5. ביום25.10.2020 התקבלה החלטת ממשלה מספר 465 (להלןהחלטה 465 )
שעניינה קידום אנרגיה מתחדשת במשק החשמ ל. על רקע זה, ביום 10.11.2020 דנה
המועצה הארצית לתכנון ולבניה (להלן: המועצה הארצית) בצרכי התכנון לייצור אנרגיה
לשנת 2030 ופירטה עקרונות שונים שלפיהם ייבחנו, בין היתר, תכניות לתוספת יחידות
ייצור חשמל מגז טבעי. בהמשך לכך, ביום 30.11.2020 התקיים דיון בות"ל שבו הוחלט
לאמץ את עמדת המועצה הארצית האמורה. לצורך כך, הוחלט לאפשר ליזמי תכניות
להקמת תחנות כוח המצויות בשלבי תכנון, כמו גם לוועדות המחוזיות והמקומיות
שבשטחן מקודמים המיזמים, להגיש התייחסות בכל הנוגע לעמידתן של התכניות
בדרישותיה של המדיניות שנקבעה.
6. ביום 11.1.2021 התקיים דיון נוסף בות"ל, שעניינו השלמת טיעונים בעל -פה
של גורמים שונים באשר לאימוץ מדיניות המועצה הארצית. בתום הדיון, במישור
הפרטני, התקבלה החלטה להעביר את תת"ל 20ב להערות ולהשגות בכפוף לתנאים
שונים שנקבעו בה. בהתאם לכך ביום 19.2.2021 פורסמה תת"ל 20ב להערות הוועדות
המחוזיות ולהשגות הציבור. ביום 19.4.2021 הגישה העותרת את השגתה לתכנית, ובה
פירטה הסתייגויות שונות ומגוונות ממנה, לרבות ביחס להשלכותיה הסביבתיות
והבריאותיות. עוד יצוין כי במועדים נוספים בשנת 2021 פנתה העותרת לות"ל בדרישה
להחליף את החוקר שמונה לשמוע את ההשגות וה הערות לתת"ל 20ב (להלןהחוקר),
בשל טענות שונות של ניגוד עניינים מצדו. טענות אלה נדחו על-ידי היועצת המשפטית
של ות"ל בתגובותיה מימים 19.4.2021 ו-18.5.2021.
7. ביום21.10.2021 החוקר הגיש דו"ח לתכנית, אשר כלל המלצות הנוגעות
להערות וההשגות בעניינה של התכנית, לרבות אלו שהועלו על-ידי העותרת.
8. ביום27.12.2021 התקיים דיון בעניינו של דו"ח החוקר בפני מליאת ות"ל. בתום
דיון זה החליטה ות"ל להגיש את התכנית לאישור הממשלה על-פי סעיף 76ג9) לחוק
התכנון והבנייה. החלטה זו התקבלה בתמיכתם של 12 חברים. להשלמת התמונה יצוין
כי נציגו של ארגון הגג של הגופים הציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה נמנע
בהצבעה זו, ואילו נציגתה של השרה להגנת הסביבה הצביעה נגד התכנית.
9. על רקע השתלשלות האירועים המתוארת, ביום 13.2.2022 הוגשה העתירה
שבפנינו. העתירה מופנית נגד משיבי המדינה, וכן נגד או. סי. פאואר.
טענות הצדדים
10. בעיקרו של דבר, העותרת טוענת כי לאורך ההליך לאישור תת"ל 20ב נפלו
פגמים מהותיים שונים. בין היתר, העותרת שבה וטוענת כי החוקר מצוי בניגוד עניינים
מוסדי בשל העובדה כי הוא משמש במקביל כחבר המועצה הארצית. כמו כן, העותרת
טוענת כי בדיונים משמעותיים שהתקיימו בות"ל לא השתתף נציג מטעם השלטון
המקומי, דבר שמהווה פגם ממשי היורד לשורשו של ההליך. עוד מעלה העותרת טענות
כנגד תהליך הבחירה של תת"ל 20ב והעדפתה על-פני תכניות אחרות. העותרת טוענת כי
פגמים אלה יוצרים נסיבות מיוחד ות שבעטיין על בית משפט זה לקיים הליך ביקורת
שיפוטית אף שטרם הסתיים ההליך התכנוני.
11. בתגובה המקדמית מטעם משיבי המדינה מיום 1.5.2022 אלה טוענים כי דין
העתירה להידחות על הסף מחמת היותה מוקדמת. משיבי המדינה עומדים על כך כי על-
פי ההלכה הפסוקה במקרים כגון דא יש לקיים ביקורת שיפוטית על הליכי תכנון, רק
לאחר שאלה הסתיימו. על רקע זה נטען כי במקרה מושא העתירה, הליכי התכנון לא
הסתיימו מכיוון שהם כפופים לאישורה של הממשלה. ממילא, כך הודגש, לא ניתן לדעת
בשלב זה מה תהיה המתכונת הסופית שבה תאושר התכנית. בהמשך לכך, נטען כי אם
התכנית תאושר בסופו של יום על-ידי הממשלה, הרי שטענות העותרת יהיו שמורות לה.
בהקשר זה, משיבי המדינה מוסיפים וטוענים כי יש לדחות את ניסיונה של העותרת להציג
את המקרה דנן ככזה המקים הצדקה מיוחדת לקיומה של ביקורת שיפוטית כבר בשלב
זה, ובטרם אישורה הסופי של התכנית.
12. ביום1.5.2022 הוגשה אף תגובה מקדמית מטעם או. סי. פאואר . בעיקרו של
דבר, ובדומה לעמדת המדינה, אף או. סי. פאואר סבורה כי דין העתירה להידחות על
הסף מחמת היותה מוקדמת, כמו גם עקב היעדר מקום להתערבות שיפוטית בשיקול
דעתם של מוסדות התכנון. או. סי. פאואר מעלה טענות נוספות בנוגע לאי צירופם של
משיבים רלוונטיים, מכיוון שלשיטתה העתירה מעלה טענות שרלוונטיות גם לתכניות
אחרות המקודמות על-ידי חברות נוספות שלא צורפו לעתירה. כמו כן, או. סי. פאואר
טוענת כי דין העתירה להידחות אף לגופה, ומטעימה כי אין בסיס לטענות שהועלו נגד
מינויו של החוקר.
13. ביום3.5.2022, בהתאם להחלטה שניתנה, הגישו משיבי המדינה תגובה
משלימה, ובה הבהירו כי בעת הזו התכנית "בשלה לעלות לדיון בממשלה, בפני ועדת
שרים לענייני פנים ושרותים, ואין שלבים נוספים הנדרשים קודם לדיון בממשלה". עוד
הובהר בהודעה המשלימה כי "על פי המשוער התכנית תובא לדיון בוועדת השרים
בחודשים הקרובים".
14. ביום15.5.2022 ניתנה החלטה לפיה על העותרת להודיע האם היא מסכימה
למחיקת העתירה תוך שמירתה כל זכויותיה, לנוכח האמו ר בתגובות מטעם המשיבים.
ביום 24.5.2022 הוגשה הודעת העותרת, שבה היא חזרה בעיקרו של דבר על הטענות
שהעלתה בעתירה והדגישה כי לשיטתה נסיבות העניין מהוות חריג המצדיק ביקורת
שיפוטית עוד בטרם הסתיים ההליך התכנוני, כך שאין מקום למחיקת העתירה.
דיון והכרעה
15. כידוע, בית משפט זה עמד בעבר על כך שהעיתוי הראוי לביקורת שיפוטית –
ומבלי לנקוט עמדה באשר לעילה להגשת העתירה – הוא בעת שהליכי התכנון מגיעים
לסיומם (ראו למשל: עע"ם 2141/09 הוועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה נ' אחל"ה
איכות חיים לתושבי השרון, פסקה 12 וההפניות שם (17.11.2010)). בהקשר זה אף הובהר
כי "הכלל העקרוני שלפיו הביקורת השיפוטית תבוא רק לאחר השלמת הליכי התכנון
הוא כלל שהסטייה ממנו תהיה בנסיבות יוצאות דופן" (ראו: בג"ץ 2269/13 העמותה
להגנת הסביבה כרמל מנשה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פסקה 16 (13.10.2013.) כן
ראו: בג"ץ 5476/19 המועצה האזורית מטה אשר נ' הועדה הארצית לתכנון ובניה של
תשתיות לאומיות, פסקה 3 (7.11.2019); בג"ץ2188/20 הוועדה המקומית לתכנון ובניה
ראש העין נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של תשתיות לאומיות, פסקה 8 (1.4.2020 .))
הלכות אלה מבטאות עקרונות כלליים הנכונים גם בהקשרם של הליכים מינהליים אחרים,
ומשמשים בסיס לדחיית עתירות על הסף מחמת פנייה מוקדמת (ראו והשוו: בג"ץ
1573/18 פלונים נ' ראש ממשלת ישראל, פסקה 13 (1.5.2018); בג"ץ6711/20 חבל שלום
אגודה מרכזית חקלאית שיתופית נ' מדינת ישראל – רשות מקרקעי ישראל משרד החקלאות,
פסקה 8 (17.12.2020). כן ראו: דפנה ברק -ארז משפט מינהלי כרך ד – משפט מינהלי
דיוני 354 -352 (2017.))
16. בעניינו, כאמור, מדובר בעתירה הנסבה כולה על הליכי התכנון בעניינה של
תת"ל 20ב, אשר כפי שהובהר טרם הסתיימו בשלב זה. אף שהעותרת טוענתכי המקרה
דנן מעורר נסיבות חריגות, לא שוכנענו כי אכן מדובר באחד מאותם מקרים יוצאי דופן
שמצדיקים את התערבותנו כבר בשלב זה, בטרם התקבלה ההחלטה הסופית בעניין (ראו
והשוו: בג"ץ 4366/21 חברת סי בר בע"מ נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של תשתיות
לאומיות, פסקאות 14-11 (3.10.2021 .))העתירה נדחית אפוא על הסף בהיותה עתירה
מוקדמת. אין באמור משום נקיטת כל עמדה לגופו של עניין, ומטבע הדברים טענות
הצדדים שמורות להם לאחר שיושלם הליך התכנון, ככל שתהיה עילה לכך.
17. סוף דבר: העתירה נדחית. בנסיבות העניין, העותרת תישא בהוצאות המשיבים
4-1 בסך5,000 שקלים, ובהוצאות המשיבה5 בסך5,000 שקלים
ניתן היום, כ"ט בסיון התשפ"ב (28.6.2022.)
ש ו פ טת ש ו פ ט ש ו פ ט ת
_________________________
22010570_A06.docx עכ
מרכז מידע, טל' 3333270-077 ,3852* ; אתר אינטרנטhttps://supreme.court.gov.il