מדינת ישראל-רשם הקבלנים נ. ש.י.א. רפאל פרוייקטים בע"מ

פסק-דין בתיק ע"א 10547/05 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 10547/05 ע"א 8125/07 לפני: כבוד הנשיא א' גרוניס כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופט י' עמית המערער בע"א 10547/05 ובע"א 8125/07: רשם הקבלנים נ ג ד המשיבים בע"א 10547/05: 1. ש.י.א. רפאל פרויקטים בע"מ 2. רו"ח חן ברדיצ'ב - הנאמן בהסדר נושים המשיבים בע"א 8125/07: 3. כונס הנכסים הרשמי 1. מ. שניידר קבלני בניין בע"מ 2. מ. שניידר חברה קבלנית בנתניה בע"מ (בהסדר נושים) 3. כונס הנכסים הרשמי ע"א 10547/05: ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי בבאר-שבע מיום 14.09.2005 בתיק פש"ר 5300/94 (בש"א 5599/05), שניתנה על ידי כבוד השופט י' אלון ע"א 8125/07: ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו מיום 11.07.2007 בתיק פש"ר 2061/03 (בש"א 11414/07), שניתנה על ידי כבוד השופטת ו' אלשיך תאריך הישיבה: י"א באדר התש"ע (25.02.2010) בשם המערערת בע"א 10547/05 ובע"א 8125/07: בשם המשיבה 1 בע"א 10547/05: בשם המשיב 3 בע"א 10547/05 ובע"א 8125/07: בשם המשיבות 2-1 בע"א 8125/07: עו"ד מיכל ברנדשטיין עו"ד שלום גולדבלט עו"ד אופיר פורת; עו"ד טובה פריש עו"ד איתן פישמן פסק-דין הנשיא א' גרוניס: 1. שני הערעורים דנא, שהדיון בהם אוחד, עוסקים בשאלת סמכותו של רשם הקבלנים (להלן, גם - הרשם), לשנות את דרגת הסיווג הקבלני של חברה קבלנית הנמצאת במהלך של הסדר נושים. בהחלטות נשוא הערעורים נקבע, כי רשם הקבלנים אינו מוסמך לשנות את דרגת הסיווג של החברה, בלא נטילת רשות מבית המשפט של חדלות פירעון, המפקח על הסדר הנושים. על החלטות אלה משיג רשם הקבלנים בערעורים שלפנינו. הרקע העובדתי בע"א 10547/05 2. עניינו של הערעור בע"א 10547/05, בחברה הקבלנית ש.י.א רפאל פרויקטים בע"מ (להלן - ש.י.א רפאל; יוער, כי עד שנת 2005 היה שמה של החברה ש. גוזלן חברה לעבודות בניה ופיתוח בע"מ). בשנת 1985 נרשמה ש.י.א רפאל בפנקס הקבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (להלן - הפנקס). הרישום נעשה על-ידי רשם הקבלנים. זאת, מכוח סמכותו לפי חוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, התשכ"ט-1969 (להלן - חוק רישום קבלנים, או - החוק). הרשם שִייך את החברה לשלושה ענפי בנייה שונים: (1) ענף ראשי בנייה (להלן – ענף הבנייה); (2) ענף ראשי כבישים, תשתית ופיתוח (להלן – ענף הכבישים); ו-(3) ענף ראשי ביוב, ניקוז ומים (להלן – ענף הביוב). ביחס לכל אחד מן הענפים האמורים, קבע הרשם לש.י.א רפאל דרגת סיווג (בחוק נעשה שימוש בהקשר זה במינוח "סוּג", אך למען הנוחות נשתמש מעתה בדיבור "דרגת סיווג" או "סיווג"). חובה לציין כבר עתה, כי קיימת חשיבות רבה לדרגת הסיווג המוענקת לקבלן בכל ענף בנייה אליו הוא משויך. הדרגה ניתנת בסולם של 1 עד 5. היא קובעת את היקף העבודות בכל ענף, שמותר לקבלן לבצע באתר בנייה אחד (ראו ההסבר בפיסקה 9 להלן). במקרה דנא העניק הרשם לש.י.א רפאל בענף הבנייה את דרגת הסיווג הגבוהה ביותר, היא הדרגה 5. דרגה זו אפשרה לש.י.א רפאל לבצע עבודות בהיקף בלתי מוגבל בענף הבנייה. אשר לענף הכבישים ולענף הביוב, נקבעה לש.י.א רפאל דרגת הסיווג 2. דרגה זו הגבילה, כאמור, את היקף העבודות שהוּתר לש.י.א רפאל לבצע בשני ענפים אלה. 3. שנים רבות לאחר רישומה בפנקס, נקלעה ש.י.א רפאל לקשיים כלכליים. ביום 8.9.2004 ניתן לגביה צו הקפאת הליכים על-ידי בית המשפט המחוזי בבאר-שבע. מספר חודשים לאחר מכן (ביום 18.4.2005) אישר בית המשפט המחוזי הסדר נושים לחברה. ביום 5.4.2005, ימים ספורים לפני שאושר הסדר הנושים, פנה רשם הקבלנים אל ש.י.א רפאל והודיע לה כי בכוונתו לברר האם היא עומדת בתנאי הרישום בפנקס. זאת, עקב כניסתה להליכי חדלות פירעון. עוד ציין הרשם, כי ברצונו לבחון האם יש מקום, לחלופין, לשנות את דרגת הסיווג שנקבעה לחברה בענפים השונים אליהם היא שויכה בפנקס. הרשם הבהיר, כי עניינה של ש.י.א רפאל יועבר לבחינתה של ועדה מייעצת שהוקמה מכוח חוק רישום קבלנים (להלן - הוועדה המייעצת), על-מנת שתייעץ לו כיצד עליו לפעול. ביום 2.8.2005 נערך לחברה שימוע בפני הוועדה המייעצת. בתום הדיון, המליצה הוועדה להוריד את דרגת הסיווג של החברה בענף הבנייה מן הדרגה 5 לדרגה 4. הוועדה ציינה, כי היא "לא השתכנעה שהכישורים והיכולת הביצועית של [ש.י.א רפאל] נותרו כבעבר". יודגש, כי הוועדה לא המליצה לשנות את דרגות הסיווג של החברה בענפים האחרים אליהם היא שויכה (ענף הכבישים וענף הביוב). ביום 17.8.2005 הודיע רשם הקבלנים לש.י.א רפאל כי הוא החליט לאמץ את המלצת הוועדה המייעצת ולהוריד את דרגת הסיווג שלה בענף הבנייה לדרגה 4. בעקבות החלטה זו, הגיש הנאמן בהסדר הנושים של ש.י.א רפאל בקשה למתן הוראות לבית המשפט של חדלות פירעון הדן בעניינה של החברה, הוא בית המשפט המחוזי בבאר-שבע. בבקשה טען הנאמן כי יש לבטל את החלטת הרשם. הנאמן טען, כי הרשם לא היה מוסמך לשנות את דרגת הסיווג של החברה, בלא ליטול את רשותה של הערכאה המפקחת על ביצוע הסדר הנושים. בהקשר זה הדגיש הנאמן, כי לש.י.א רפאל ייגרמו נזקים כבדים, ככל שלא תוכל להקים בענף הבנייה פרויקטים בהיקף בלתי מוגבל, כפי שהתאפשר לה עד להחלטת הרשם. 4. ביום 14.9.2005 נעתר בית המשפט המחוזי בבאר-שבע (כבוד השופט י' אלון) לבקשת הנאמן, והורה על ביטול החלטתו של רשם הקבלנים. בית המשפט המחוזי קבע, כי רשם הקבלנים לא היה רשאי לשנות את דרגת הסיווג של החברה בלא ליטול רשות מבית המשפט המפקח על ביצוע הסדר הנושים. בהקשר זה, היפנה בית המשפט לתקנה 10(ב)(4) לתקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (סיווג קבלנים רשומים), התשמ"ח-1988 (להלן - תקנות הסיווג). תקנה זו קובעת, בין היתר, כי סיווגה הקבלני של חברה קבלנית לא יוּתלה, אם בית המשפט אישר לאחד מבעלי התפקידים המנויים בתקנה לשקם או להפעיל את החברה. בית המשפט המחוזי ציין, כי נוכח האמור בתקנה זו, ובעקבות מינוי נאמן להסדר הנושים של ש.י.א רפאל, היה על הרשם ליטול רשות מבית המשפט של חדלות פירעון בטרם החליט לשנות את דרגת הסיווג הקבלני של ש.י.א רפאל. עוד ציין בית המשפט, כי אף שתקנה זו עניינה בהחלטת רשם הקבלנים להתלות את סיווגה של חברה המצויה בהסדר נושים, הרי היא צריכה לחול, לפי הגיונה ותכליתה, גם כאשר מדובר בשינוי של דרגת הסיווג, כפי שנעשה במקרה דנא. בית המשפט המחוזי הדגיש, כמו כן, כי הרשם רשאי יהיה להגיש "בקשה מתאימה" אשר תיבחן לגופה. הרקע העובדתי בע"א 8125/07 5. נסיבות המקרה נשוא ע"א 8125/07 הן דומות. אתאר אותן בקצרה. חברת משה שניידר חברה קבלנית בנתניה בע"מ (להלן - שניידר נתניה) נרשמה בפנקס הקבלנים, בענף ראשי בנייה, בדרגת הסיווג הגבוהה ביותר, היא הדרגה 5. ביום 18.9.2003, ובעקבות קשיים כלכליים אליהם נקלעה החברה, ניתן בעניינה של שניידר נתניה צו הקפאת הליכים על-ידי בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו. ביום 1.6.2004 אושר הסדר הנושים לחברה. בשלב מסוים לאחר מכן, נתקבלו אצל רשם הקבלנים תלונות נגד החברה בדבר ליקויי בנייה בפרויקטים שהקימה. על-כן, ביצע הרשם בדיקות באתרי הבנייה של החברה. בבדיקות אלה נמצאו ליקויי בנייה ורטיבות. הרשם הורה לחברה לתקן את הליקויים. משלא פעלה החברה בהתאם לדרישת הרשם, נרשמה לגביה התראה בפנקס הקבלנים. במכתבו מיום 12.11.2006, הודיע הרשם לשניידר נתניה כי בכוונתו להביא את נושא רישומה בפנקס לדיון בפני הוועדה המייעצת. באותו מכתב ציין הרשם, כי הסיבה למהלך האמור הוא הימצאותה של החברה בהקפאת הליכים. בד בבד עם האירועים המתוארים, נתגלעו קשיים שונים בביצוע הסדר הנושים של שניידר נתניה. לפיכך, גובש הסדר נושים מתוקן וביום 4.1.2007 הגיש הנאמן לבית המשפט המחוזי בקשה לאשר את ההסדר החדש. 6. ביום 6.2.2007, ובהמשך להודעתו הנזכרת של הרשם, קיימה הוועדה המייעצת דיון בעניינה של שניידר נתניה. בתום הדיון המליצה הוועדה להוריד את דרגת הסיווג של החברה בענף הבנייה לדרגה הנמוכה ביותר (דרגה 1). בנימוקי הוועדה נאמר, כי החברה לא טיפלה בליקויים שנתגלו באתרי הבנייה. ביום 11.3.2007 הודיע רשם הקבלנים לשניידר נתניה, כי הוא מאמץ את המלצת הוועדה המייעצת. בעקבות החלטת הרשם, הגיש הנאמן בהסדר הנושים של שניידר נתניה בקשה למתן הוראות לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו, בה טען הנאמן כי יש לבטל את החלטת הרשם. הבקשה הוגשה ביום 29.5.2007. טענתו העיקרית של הנאמן הייתה, כי החלטת הרשם עלולה לסכל את הסדר הנושים המתוקן, נוכח כוונתו של צד שלישי מסוים להזרים כספים לצורך ביצוע הסדר הנושים, ובלבד שדרגת הסיווג של החברה לא תשתנה. בהחלטתו מיום 11.7.2007 קיבל בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כבוד סגנית הנשיאה ו' אלשיך) את הבקשה למתן הוראות וביטל את החלטת הרשם. בהחלטתו היפנה בית המשפט אל החלטתו של בית המשפט המחוזי בבאר-שבע שניתנה בעניין ש.י.א רפאל. בהתייחס להחלטה זו, ציין בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו, כי אין לאפשר לרשם להתעלם "במחי יד" מן ההלכה שנפסקה באותו מקרה, בכל הנוגע לפרשנותה של תקנה 10(ב)(4) לתקנות הסיווג. בית המשפט לא הסתפק בהתייחסות להחלטה שניתנה בעניינה של ש.י.א רפאל, והיפנה גם להוראת סעיף 350 לחוק החברות, התשנ"ט-1995 (להלן - חוק החברות). בית המשפט המחוזי קבע, כי צו הקפאת ההליכים שניתן בעניינה של שניידר נתניה מכוח הסעיף האמור, מונע אף הוא מן הרשם לשנות את דרגת הסיווג של שניידר נתניה, בלא נטילת רשות מבית המשפט המפקח על הליכי חדלות הפירעון. בהקשר זה הדגיש בית המשפט, כי אף שבענייננו החלטת הרשם בעניינה של שניידר נתניה מהווה הליך שיזמה רשות מינהלית, ולא הליך משפטי רגיל, "אין לפסול את האפשרות כי גם הליכים מנהליים ואחרים, המשפיעים באורח דרסטי על החברה, יכללו במסגרת סעיף 350. זאת, אלא אם כן הורו הדין או הפסיקה - במפורש - כי עיכוב ההליכים אינו חל על סוג הליך פלוני". במילים אחרות, קבע בית המשפט כי ההליך שיזם הרשם להורדת דרגת הסיווג של שניידר נתניה, הינו "הליך" שצו הקפאת הליכים, לפי סעיף 350 לחוק החברות, חל עליו. מטעמים אלה, קיבל בית המשפט את הבקשה למתן הוראות וביטל את החלטת הרשם. בשולי החלטתו הדגיש בית המשפט המחוזי, כי אין בתוצאה זו כדי למנוע מן הרשם להגיש לבית המשפט של חדלות פירעון "בקשה מתאימה", לפי סעיף 350 לחוק החברות. רשם הקבלנים אינו משלים עם שתי ההחלטות שתוארו עד עתה. הרשם סבור, כי הוא היה רשאי לשנות את דרגות הסיווג של ש.י.א רפאל ושל שניידר נתניה, בלא נטילת רשות מן הערכאה המפקחת על ביצוע הסדר הנושים של אותן חברות. מכאן, הערעורים שלפנינו. הסוגיה 7. רשם הקבלנים הוא המופקד על הסדרת תחום עבודות ההנדסה הבנאיות בישראל. סמכויותיו מוגדרות בחוק רישום קבלנים ובתקנות שהותקנו מכוחו. על הרשם לנהל את פנקס הקבלנים ולרשום בו קבלנים העומדים בקריטריונים מסוימים. הוא אף מוסמך לבטל או להתלות את רישומו של קבלן שנרשם בפנקס. כן מוסמך הוא, לשנות את דרגת הסיווג שנקבעה לקבלן. החלטותיו של הרשם עשויות, כמובן, לפגוע ביכולתו של קבלן לפעול בתחום הבנייה. כך, למשל, כאשר מחליט הרשם להוריד את דרגת הסיווג של הקבלן, כפי שאירע במקרים שלפנינו. ככלל, ובדומה למרבית בעלי הסמכויות השלטוניות המבקשים להפעיל סמכות שהוקנתה להם בדין, אין רשם הקבלנים נדרש ליטול רשות מערכאה שיפוטית כלשהי לפני שמפעיל הוא את סמכויותיו. אין חולק, למשל, שאם בכוונת הרשם לקבל החלטה בעניינה של חברה סולבנטית, רשאי הוא לעשות כן בלא נטילת רשות מערכאה שיפוטית. אלא, שבמקרה דנא מבקש הרשם לשנות את דרגות הסיווג של שתי חברות קבלניות המצויות במהלך של הסדר נושים. המחלוקת בין הצדדים עניינה בשאלה, האם נדרש רשם הקבלנים ליטול את רשותו של בית המשפט של חדלות פירעון, כאשר מבקש הוא להפעיל את סמכויותיו ביחס לחברה הנמצאת במשטר משפטי מיוחד, שמטרתו לשקם או להבריא את החברה, המפוקח על-ידי בית המשפט. הערכאות הקודמות השיבו על שאלות אלה בחיוב. זאת, בהפנותן להוראה בתקנת הסיווג (תקנה 10(ב)(4)), הקובעת כי אין הרשם מוסמך להתלות את סיווגה של חברה קבלנית, אם מתנהלים בעניינה הליכי שיקום והבראה. בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו אף היפנה לסעיף 350 לחוק החברות, וקבע כי הרשם אינו יכול לשנות את דרגת הסיווג של חברה, אשר ניתן לגביה צו הקפאת הליכים מכוח הסעיף האמור. דעתי שונה מדעתן של הערכאות הקודמות. להשקפתי, הימצאותה של חברה קבלנית במהלך של הסדר נושים, אין בה, בהכרח, כדי לחייב את רשם הקבלנים לפנות אל בית המשפט המפקח על ביצוע ההסדר, על מנת שיתיר לרשם להפעיל את סמכויותיו. מסקנתי זו נלמדת מניתוח הוראות הדין אשר אליהן הפנו הערכאות הקודמות. אפרט עתה את עמדתי בהרחבה. חוק רישום קבלנים והתקנות שהותקנו על-פיו 8. חוק רישום קבלנים נחקק בשנת 1969 על רקע הצורך בהסדרה שלטונית של תחום עבודות ההנדסה הבנאיות בישראל. זאת, בהינתן מצב הבטיחות הלקוי ששרר בתחום זה באותה תקופה (ראו, דברי ההסבר להצעת חוק רישום קבלנים לעבודות קבלניות, התשכ"ט-1969, ה"ח 838). על-מנת להבטיח שעבודות הנדסה בנאיות יימסרו לקבלנים ראויים וכשירים, הורה המחוקק על הכנת פנקס, בו יירשמו קבלנים המורשים לעסוק בעבודות הנדסה בנאיות (סעיף 3 לחוק; כן ראו, בר"ם 5706/09 ש. יוסף בע"מ נ' רשם הקבלנים, פיסקאות 9-8 (טרם פורסם, 1.2.2010) (להלן – עניין ש. יוסף)). מעמדו של הרישום בפנקס עוגן בסעיף 14(א) לחוק, הקובע כי רק קבלנים הרשומים בפנקס יהיו רשאים לבצע עבודות הנדסאיות בהיקף כספי ובמהות מקצועית, החורגים מתחום מסוים שנקבע בתקנות. בנוסף קובע סעיף 16 לחוק, כי ביצוע עבודות הנדסה בנאיות בניגוד לחוק מהווה עבירה פלילית (ראו, ע"א 195/84 עיריית נהריה נ' ימין, פ"ד מ(3) 266, 272-271 (1986)). נראה, איפוא, כי מטרתו הבסיסית של החוק הייתה להוביל אל מצב בו יבוצעו עבודות הנדסה בנאיות רק על-ידי מי שראוי וכשיר לכך (ראו, בג"ץ 5188/09 התאחדות קבלני השיפוצים לשיקום, שימור ושדרוג המבנים בישראל נ' מדינת ישראל, פיסקה 2 (השופט ס' ג'ובראן) (טרם פורסם, 14.3.2011); ע"א 4522/07 וורצלמן נ' בי-עזר, פיסקה 16 (טרם פורסם, 23.8.2012)). 9. ניתוח הוראות החוק מלמד, כי רישומו הראשוני של קבלן או של חברה קבלנית בפנקס, מורכב משני שלבים עיקריים. בשלב הראשון, משויך הקבלן לאחד או יותר מענפי הבנייה הראשיים והמשניים שנקבעו בפנקס (סעיף 7(א)(2) לחוק; הענפים השונים מפורטים בתוספת הראשונה של תקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (קביעת ענפים וחלוקת ענפים לענפי משנה), התשנ"ג-1993)). בשלב השני של הרישום, קובע הרשם את דרגת הסיווג של הקבלן בכל אחד מן הענפים שאליהם שויך (ראו, סעיף 7(א)(3) לחוק). כאמור, קיימות חמש דרגות סיווג, בסולם של 1 עד 5. דרגת הסיווג הגבוהה ביותר הינה הדרגה 5. קבלן שסווג בדרגה זו רשאי לבצע עבודות בהיקף בלתי מוגבל בענף הרלוונטי (ראו, התוספת הראשונה לתקנות הסיווג). כאשר נקבעה לקבלן דרגת סיווג הנמוכה מן הדרגה 5, מוגבל הוא בהיקף העבודות אותן רשאי הוא לבצע בענף הרלוונטי, באתר בנייה אחד (לעניין זה של אתר בנייה אחד, ראו הגדרת "סוג" בתקנות הסיווג). זאת, מבחינת שוויין הכספי של העבודות. יוער, כי אם מדובר בבנייה למגורים קובעת דרגת הסיווג גם את השטח המירבי במ"ר שמותר לקבלן לבנות. ראוי להוסיף, כי במקביל לרישום בפנקס, מעניק הרשם לקבלן רישיון המשקף את הרישום בפנקס. תוקפו של הרישיון מוגבל לתקופה שקבע הרשם (ראו, סעיף 3(ג) לחוק). ניתן להבהיר על דרך ההדגמה את האופן בו נרשם קבלן לראשונה בפנקס. קבלן שנרשם למשל בענף משנה מתקני מיזוג אוויר, ונקבעה לו דרגת הסיווג 1, יוכל להקים בכל אתר בנייה מתקני מיזוג אוויר בשווי כולל של עד 2,343 אלפי שקלים (ראו הפירוט לגבי קבוצת סיווג ב' בתוספת הראשונה לתקנות הסיווג, אשר תוקנה לאחרונה ביום 16.5.2012). ככל שמדובר ב"בנייה למגורים", יוגבל הקבלן אף בהיקף הבנייה במ"ר. מנגד, אם הקבלן נרשם באותו ענף בדרגת הסיווג הגבוהה ביותר (5), רשאי הוא לבצע עבודות ששוויון הכספי, והיקפן במ"ר, אינו מוגבל. 10. כך נעשה, כאמור, הרישום הראשוני בפנקס. בענייננו לא מתעוררת השאלה, האם מחויב הרשם בשלב הרישום הראשוני המתואר, ליטול רשות מבית המשפט של חדלות פירעון, ככל שעסקינן בחברה הנמצאת בהסדר נושים. במקרה דנא מתעוררת שאלה אחרת, והיא האם נדרש הרשם ליטול רשות לצורך הפעלת סמכויותיו, ככל שמבקש הוא לשנות את רישומה של חברה קבלנית הרשומה בפנקס ואשר בעניינה החל מהלך של הסדר נושים. זאת, בהינתן הוראת תקנה 10(ב)(4) לתקנות הסיווג, הקובעת כי הרשם אינו רשאי להתלות את דרגת הסיווג שנקבעה לחברה קבלנית אם מתנהלים בעניינה הליכי שיקום והבראה. על מנת להשיב על שאלה זו, חובה עלינו לסקור תחילה את העילות המאפשרות לרשם להפעיל סמכויות שונות לגבי קבלן או חברה קבלנית הרשומים בפנקס. כפי שיפורט עתה, קיימות בחוק ובתקנות שלוש קבוצות מרכזיות של עילות, המאפשרות לרשם להפעיל את סמכויותיו. קבוצת העילות הראשונה מאפשרת לרשם לשנות דרגת סיווג של קבלן או חברה קבלנית, מטעמים הנוגעים לכשירות מקצועית. ניתן לכנות עילות אלה כ"עילות הרגילות לשינוי דרגת הסיווג". קבוצה נוספת של עילות מאפשרת לרשם להטיל אמצעים משמעתיים ובהם ביטול הרישום והתלייתו. מדובר, אם כן, ב"עילות משמעתיות". עילה נוספת עליה נעמוד, מאפשרת לרשם להתלות את הסיווג שניתן לקבלן או חברה קבלנית, במקרה של היקלעות להליכי חדלות פירעון, שבמהלכם מינה בית המשפט בעל תפקיד. זוהי "עילת חדלות הפירעון". 11. את הדיון נפתח בתיאור העילות ה"רגילות" לשינוי הסיווג. הסמכות העיקרית הנתונה לרשם בחוק ובתקנות, היא זו המאפשרת לו לשנות את דרגת הסיווג שנקבעה לקבלן. סמכות הרשם מעוגנת בסעיף 7(א)(3) בחוק רישום קבלנים, הקובע כי הרשם מוסמך "לסווג את הקבלנים לפי הסוגים שנקבעו בתקנות, והכל לפי הכללים שנקבעו בתקנות". תקנות הסיווג, אשר הותקנו מכוח חוק רישום קבלנים, מפרטות את העילות השונות המאפשרות לרשם לשנות דרגת סיווג שנקבעה לקבלן בענף בנייה מסוים. העילה האחת קבועה בתקנה 3 לתקנות. התקנה מאפשרת לקבלן הרשום בפנקס לפנות אל הרשם בבקשה להעלאת דרגת הסיווג. זאת, אם חלפו 12 חודשים מן המועד בו נקבעה דרגת הסיווג הקודמת. התקנה קובעת, כי הרשם יכול להיעתר לבקשה אם שוכנע שהקבלן ביצע עבודות בהיקף מסוים שנקבע בתקנות. תקנה 7 לתקנות הסיווג מוסיפה ומונה עילות נוספות המסמיכות את הרשם לקבוע לקבלן דרגת סיווג הגבוהה מן הדרגה 1, אפילו לא חלפו 12 חודשים מאז רישומה של דרגת הסיווג הקודמת. תקנה נוספת הצריכה לענייננו הינה תקנה 10(א) לתקנות הסיווג. תקנה זו נבדלת מן התקנות האחרות שנזכרו, בכך שהיא מאפשרת לרשם לפעול מיוזמתו שלו לשינוי דרגת הסיווג. בתקנה זו נקבע, כי הרשם רשאי לשנות את דרגת הסיווג, אם מצא שלא מתקיימים עוד בקבלן התנאים שעל פיהם סווג לפי התקנות. יצוין, כי כאשר בוחן הרשם אם לא מתקיימים עוד בקבלן התנאים שעל פיהם סווג הוא לכתחילה, עליו ליתן משקל מרכזי להיקף העבודות שמסוגל הקבלן לבצע. זאת, משום שמדובר בשיקול המרכזי המנחה את הרשם בבואו לקבוע את דרגת הסיווג הראשונית של הקבלן (ראו, עניין ש. יוסף, פיסקה 9). במאמר מוסגר יוער, כי מכוח תקנה 10א לתקנות הסיווג, נדרש הרשם לערוך, אחת לשלוש שנים, בדיקת מעקב לקבלנים הרשומים בפנקס (בנוֹסחה דהיום קובעת התקנה, כי בדיקת המעקב תתבצע רק ביחס לקבלנים המסווגים בדרגות 3 עד 5). במסגרת בדיקה זו, נדרש הקבלן להראות שביצע עבודות בהיקף מסוים הקבוע בתקנות, במהלך שש השנים שקדמו למועד הבדיקה (תקנה 10א(ב) לתקנות הסיווג). כמו-כן נדרש הקבלן להצהיר, כי הוא מקבל שירותים הנדסיים דרך קבע (תקנה 10א(ה)). תקנה 10א(ג) קובעת, כי לגבי קבלן שלא הציג נתונים העומדים בכללים שנקבעו בתקנות, רשאי הרשם להוריד את דרגת הסיווג שנקבעה לאותו קבלן בדרגה אחת. יודגש, כי תוקפה של תקנה 10א לתקנות הושעה מיום 1.2.2001 עד ליום 31.12.2007 (ראו תקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (סיווג קבלנים רשומים) (הוראת שעה), התשס"א-2001, והוראות השעה שהותקנו לאחר מכן). משכך, החובה לערוך את בדיקת המעקב לא חלה במועד בו החליט הרשם לשנות את דרגות הסיווג של שתי החברות נשוא הערעורים. 12. לצד העילות ה"רגילות" המאפשרות לרשם לשנות את דרגת הסיווג של קבלן בענף בנייה מסוים, מוסמך הרשם, בנוסף, להטיל אמצעי משמעת על קבלן או על חברה קבלנית שנרשמו בפנקס. ההוראה המרכזית בהקשר זה, היא זו הקבועה בסעיף 8(א) לחוק. בסעיף זה נכללה רשימה של עילות אשר בהתקיימן לא תהא זכות להירשם בפנקס, ואם כבר קיים רישום הוא יבוטל. העילה הראשונה הינה כאשר מדובר ב"פושט רגל, כל עוד לא שוחרר, ותאגיד הנמצא בפירוק, למעט פירוק מרצון" (ראו, סעיף 8(א)(1) לחוק). בנוסף נקבע בסעיף 8(א)(2) לחוק, כי יבוטל רישומו של מי שנרשם בפנקס, אם הורשע באחת מן העבירות המפורטות בתקנות (רשימת העבירות מפורטת בתקנה 1 לתקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (ערעור מהימנות והתנהגות בניגוד למקובל), התשמ"ט-1988 (להלן - תקנות ערעור מהימנות)). זאת, כל עוד לא חלפו שלוש שנים מיום שנשא את עונשו על אותה עבירה. סעיף 8(א)(3) לחוק מוסיף וקובע עילה נוספת לביטול הרישום בפנקס, החלה על מי שנהג דרך קבע "בניגוד לנוהל המקובל במקצועו" (רשימת העילות, המהוות התנהלות "בניגוד לנוהל המקובל במקצוע", מפורטת אף היא בתקנות ערעור מהימנות). עוד יצוין, כי בסעיפים 8(א)(4)-(5) לחוק נקבעו עילות נוספות המאפשרות את ביטול הרישום. עילות אלה נוגעות להתנהלותו של מי שנשא בתפקיד מנהל תאגיד קבלני. הנה כי כן, בהתקיים העילות האמורות, נתונה לרשם הסמכות לבטל את רישומם של קבלנים שנרשמו בפנקס. לצד זאת חשוב להדגיש, כי אם מצא הרשם שדרגת החומרה במעשיו של הקבלן אינה מצדיקה את ביטול הרישום, רשאי הוא לנקוט אמצעי משמעת חריפים פחות (סעיף 8א לחוק). אמצעי המשמעת שנמנו בסעיף הינם: התראה, נזיפה, קנס, התליית הרישום, או התלייה על תנאי (ראו, בהתאמה, סעיפים 8א(א)(1)-(4) ו-8א(ב)-(ט) לחוק). יודגש, כי סמכותו של רשם הקבלנים לנקוט את אחד מאמצעי המשמעת האמורים, חלף ביטול הרישום, אינה קיימת אם מדובר ב"פושט רגל... ותאגיד הנמצא בפירוק..." (ראו, סעיפים 8(א)(1) ו-8א(א) לחוק). עוד יוער, כי סמכותו של הרשם להטיל את אמצעי המשמעת המתוארים, דומה לסמכויותיהן של רשויות מינהליות אחרות, לנקוט אמצעי משמעת כלפי גורמים המפוקחים על-ידן (ראו למשל, סעיף 41 לפקודת הרופאים [נוסח חדש], התשל"ז-1976). 13. עתה, יש להתייחס לסמכות נוספת שהוקנתה לרשם בתקנה 10(ב)(1) לתקנות הסיווג. תקנה זו קובעת, כי הרשם רשאי "להתלות את סיווגו של הקבלן". זאת, אם החליט בית משפט למנות לעסקי הקבלן את אחד מבעלי התפקידים המנויים בתקנה. עוד נקבע בתקנה, כי ההתליה תהא בתוקף "כל עוד לא ביטל בית המשפט את החלטתו". יוער, כי קבלן שבית המשפט מינה לנכסיו "כונס נכסים זמני או קבוע, מנהל מיוחד, נאמן, מפרק זמני או קבוע", נדרש למסור על כך הודעה בכתב לרשם, בתוך 7 ימים ממועד מינוי בעל התפקיד (תקנה 10(א2) לתקנות; ההוראה חלה רק על קבלן המסווג בדרגת סיווג 2 עד 5). כמו כן נקבע בתקנה 10(ב)(3) לתקנות הסיווג, כי אם מניותיה של החברה שהייתה בפירוק או בכינוס נכסים הועברו לאחרים, "לא תבוטל התליית הסיווג והוא לא יחודש אלא לאחר שתניח דעת הרשם בדבר מילוי כל התנאים הקבועים בתקנות אלה". ניתן, איפוא, לסכם ולומר, כי אם התברר לרשם הקבלנים כי נתמנה לגבי חברה הרשומה בפנקס אחד מבעלי התפקידים המנויים בתקנה 10(ב)(1), יותלה רישומה של החברה בפנקס, כל עוד לא נתבטלה ההחלטה למנות בעל תפקיד כאמור. אם הועברו לאחרים מניותיה של החברה שהייתה בפירוק או בכינוס נכסים ושרישומה הותלה עקב הליך חדלות הפירעון, רשאי הרשם לחדש את הרישום בפנקס אם הוכח כי מתמלאים לגבי החברה כל התנאים הקבועים בתקנות. 14. יצוין, בשולי הדברים, כי במועד בו ניתנו ההחלטות נשוא הערעורים, נכללה בתקנה 10(ב)(1) לתקנות רשימה מצומצמת של בעלי תפקידים שמינויים הקים עילה להתליית הרישום (כונס נכסים זמני או קבוע, או מנהל עסקים). בחודש אוגוסט 2010 נכנס לתוקף תיקון לתקנות (תקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (סיווג קבלנים רשומים) (תיקון), התש"ע-2010), שבמסגרתו הורחבה רשימת בעלי התפקידים ("כונס נכסים זמני או קבוע, מנהל מיוחד, נאמן, מפרק זמני או קבוע"). בחודש יולי 2011 תוקנה שוב התקנה (תקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (סיווג קבלנים רשומים) (תיקון), התשע"א-2011). הפעם נמחקו מהרשימה שני בעלי תפקידים: מפרק זמני או קבוע. היינו, נכון לעת הזו, רק מינויים של כונס נכסים זמני או קבוע, מנהל מיוחד, או נאמן, מקים עילה להתליית הרישום לפי תקנה 10(ב)(1) לתקנות. יוער, כי התיקון משנת 2011 לתקנה 10(ב)(1) לתקנות, בו נמחקו מפרק זמני או קבוע מרשימת בעלי התפקידים שמינוים מקים עילה להתליית הרישום, נעשה ככל הנראה משום שנוסח התקנה הקודם עמד בסתירה להוראה מסוימת שנקבעה בחוק. כאמור, לפני התיקון משנת 2011, נקבע בתקנה זו, כי אחד מבעלי התפקידים שמינויים מאפשר את התליית הסיווג הינו "מפרק זמני, או קבוע". דא עקא, סעיף 8(א)(1) לחוק קובע, כי יש לבטל את רישומו בפנקס של "תאגיד הנמצא בפירוק, למעט פירוק מרצון". הימצאותו של תאגיד בפירוק מחייבת, איפוא, את ביטול רישומו בפנקס. משכך, אין זה ברור כיצד יכול היה הרשם לפעול על פי תקנה 10(ב)(1), בנוסחה לפני התיקון משנת 2011, ולהתלות את סיווגו של תאגיד שמונה לו מפרק קבוע (או מפרק זמני) בעקבות מתן צו פירוק, כאשר בה בעת מחויב הוא, לפי סעיף 8(א)(1) לחוק, לבטל את רישומו בפנקס של "תאגיד הנמצא בפירוק". קושי זה בא על פתרונו עם התיקון לתקנות משנת 2011. 15. כפי שצוין בפיסקה 12 לעיל, הרי הסמכות להתלות סיווג של קבלן הוקנתה לרשם הקבלנים גם כאמצעי משמעת (סעיף 8א(א)(4) לחוק). משכך, מתעוררת השאלה מדוע בחר מחוקק המשנה לקבוע הוראה מיוחדת המסמיכה את הרשם להתלות את סיווגו של הקבלן, אם מוּנה בעניינו בעל תפקיד במסגרת הליכי חדלות פירעון. זאת, בהינתן העובדה שלרשם ממילא הוקנו הסמכויות המתוארות לשנות את דרגת הסיווג של הקבלן, ואף לנקוט נגדו אמצעי משמעת שונים, ובהם התליית הרישום. התשובה לכך לטעמי היא, שייתכנו מצבים בהם נקלע קבלן להליכי חדלות פירעון, אך לא מתקיימות בעניינו אף אחת מן העילות ה"רגילות" או ה"משמעתיות", המצדיקות את שינוי דרגת הסיווג או נקיטת אמצעי משמעת. במצב דברים זה, קבע מתקין התקנות כי יש לאפשר לרשם להתלות את סיווגו של הקבלן, אך ורק מן הטעם שנקלע להליכי חדלות הפירעון ומונה לנכסיו אחד מבעלי התפקידים המנויים בתקנה. נראה, כי נוכח הסיכונים הרבים שיש בפעולות בנייה המבוצעות על-ידי קבלן שהחל בעניינו הליך חדלות פירעון, הנוגעים בעיקרם לכשירותו הכלכלית לבצע את העבודה, קבע מתקין התקנות כי עצם ההיקלעות להליך חדלות פירעון עשויה, במקרים מסוימים, להצדיק את התליית הרישום. משכך, הוקנה לרשם שיקול הדעת לעשות כן, לפי תקנה 10(ב)(1) לתקנות הסיווג. 16. עד עתה סקרנו את העילות המרכזיות המאפשרות לרשם להפעיל סמכויות שונות ביחס למי שנרשם בפנקס הקבלנים. עתה יש לבחון את ההוראה שנדונה בהחלטות נשוא הערעורים, המגבילה את סמכותו של רשם הקבלנים להתלות את סיווגה של חברה קבלנית הנמצאת במהלך של הסדר נושים (להבדיל מהליך חדלות פירעון "רגיל", בו לא הוחל במהלך של הסדר נושים). ההוראה קבועה בתקנה 10(ב)(4) לתקנות הסיווג. התקנה קובעת, כי רשם הקבלנים אינו רשאי להתלות את סיווגה של חברה קבלנית שנפתחו לגביה הליכי חדלות פירעון, אם אחד מבעלי התפקידים המנויים בתקנה החליט, באישור בית המשפט, להפעיל את החברה או לשקם אותה. כמו-כן קובעת תקנה 10(ב)(4) לתקנות הסיווג, כי אם הִתלה הרשם את הסיווג של החברה, תבוטל ההתלייה "עד למתן החלטה אחרת של בית המשפט". יודגש, כי תקנה זו חלה לפי לשונה רק על "חברה קבלנית". על-כן נראה, כי התקנה אינה חלה אם מדובר בקבלן (שאינו תאגיד), אשר החלו בעניינו הליכי פשיטת רגל. 17. מהו היקף תחולתה של תקנה 10(ב)(4), המונעת מרשם הקבלנים להתלות את סיווגה של חברה קבלנית שהחלה במהלך של שיקום והבראה? האם מונעת התקנה מן הרשם להפעיל את כל הסמכויות אותן סקרנו? איני סבור, כאמור, שיש לפרש את התקנה האמורה כמחייבת את הרשם ליטול רשות מבית המשפט של חדלות פירעון, כל אימת שמבקש הוא לקבל החלטה ביחס לחברה הנמצאת במהלך של הבראה ושיקום. ביתר פירוט סבורני, כי אין הרשם נדרש ליטול רשות כאמור, כאשר מבקש הוא לפעול לפי אחת משתי קבוצות העילות הראשונות (העילות ה"רגילות" לשינוי הסיווג, והעילות ה"משמעתיות"). מסקנה זו נלמדת מבחינתן של אותן עילות. כאמור, העילות ה"רגילות" לשינוי הסיווג מתמקדות בכשירותו המקצועית של הקבלן לבצע עבודות קבלניות בהיקף מסוים. העילות ה"משמעתיות" מתייחסות למצבים בהם נפל פגם בהתנהלות הקבלן המצדיק הטלת סנקציה משמעתית. ברי, כי ההצדקות העומדות בבסיס עילות אלה, עשויות להתקיים במלואן אפילו מדובר בחברה קבלנית שאושר לה מהלך של שיקום והבראה. פרשנות אשר לפיה אין הרשם מוסמך לנקוט סמכויות אלה כלפי חברה קבלנית, אך ורק משום שנעשה ניסיון, בפיקוח בית המשפט, לשקמה ולהבריאה, אינה מקובלת עליי. טול מצב, בו מבצעת חברה קבלנית עבודות שיש בהן ליקויי בנייה חמורים ביותר. הרשם מוֹצא, שיש בהמשך פעילותה של החברה בתחום הבנייה משום סיכון רב לציבור וכי קמה אחת מן העילות ה"רגילות" לשינוי סיווגה הקבלני. ברור, שאם מדובר בחברה קבלנית סולבנטית, בעלת יכולת פירעון, רשאי הרשם להפעיל את סמכויותיו בלא נטילת רשות מערכאה שיפוטית כלשהי. איני רואה כל הצדקה לקבוע, כי מצבה של חברה שהוחל לגביה במהלך של הסדר נושים, יהיה טוב יותר, במובן זה שהרשם יידרש ליטול רשות מבית המשפט של חדלות פירעון לפני שיפעל להורדת דרגת הסיווג. אין לייחס משקל מכריע לעצם האפשרות לשקם את החברה, תוך התעלמות מן האינטרס הציבורי בהפעלה מהירה וגמישה של סמכויות הרשם, כאשר נמצא כי קיימת עילה להורדת דרגת הסיווג, הנסמכת על טעמים מקצועיים מובהקים. מאותה סיבה ממש, אין כל הצדקה לקבוע שחברה קבלנית המצויה בהסדר נושים, ואשר הורשעה בביצוע עבירה פלילית באופן המצדיק הטלת אמצעי משמעת, יהיה טוב יותר ממצבה של חברה קבלנית אשר לא החלה במהלך של שיקום. כל מסקנה אחרת עשויה לסכל באופן משמעותי את התכלית העומדת ביסוד הטלת אמצעי המשמעת. זאת ועוד, מסקנה אחרת אף עשויה לתמרץ חברות קבלניות להיכנס להסדר נושים, אך ורק לצורך חסימת דרכו של רשם הקבלנים מלהוריד את סיווגן הקבלני או מלהטיל עליהן אמצעי משמעת כאלה או אחרים. תוצאה כזו אינה רצויה וספק בעיני אם ניתן למצוא לה הצדקה. 18. אולם, שונים הם פני הדברים בכל הנוגע לעילה השלישית עליה עמדנו (הקבועה בתקנה 10(ב)(1) לתקנות הסיווג), המאפשרת לרשם להתלות את סיווגו של קבלן אך ורק בשל היקלעותו להליכי חדלות פירעון. לטעמי, קיים הגיון רב בפרשנות לפיה תקנה 10(ב)(4) מסייגת את סמכותו של הרשם מלפעול כאמור, אם החלו בעניינה של החברה הקבלנית הליכי שיקום והבראה. הטעם לכך הוא ברור. אם קיימת אפשרות שעסקיה של החברה הקבלנית ישוקמו על-ידי בעל תפקיד שמינה בית המשפט, אין זה מן הראוי לאפשר לרשם להתלות את סיווגה לפי תקנה 10(ב)(1) לתקנות הסיווג, אך ורק בשל עצם קיומם של הליכי חדלות הפירעון. טול מצב בו נקלעת חברה מסוימת להליכי חדלות פירעון. נניח עוד, שבהליכים אלה ממנה בית המשפט מפרק זמני לחברה. בשלב זה רשאי הרשם להתלות את סיווגה הקבלני של החברה, אך ורק משום שנקלעה להליכי חדלות הפירעון. זאת, בהתאם לתקנה 10(ב)(1) לתקנות הסיווג. הרשם אכן פועל כך, משום שסבור הוא שהחברה עומדת בפני "חיסול", ולכן אין לאפשר לה לפעול בענף הבנייה. אלא, שבשלב מסוים ממנה בית-המשפט נאמן לחברה, ומאפשר לו לנהל את החברה בניסיון לשקמה. במצב דברים זה, לא יהא זה ראוי להותיר את החלטת ההתלייה על כנה, אם מלכתחילה הותלה הרישום אך ורק נוכח מינויו של המפרק הזמני. הסיבה שהצדיקה את התליית הרישום אינה קיימת עוד, שכן בשלב זה צועדת החברה במסלול ה"שיקום והבראה", ולא במסלול הפירוק. 19. מסקנתי הפרשנית הינה, כי תקנה 10(ב)(4) מגבילה, איפוא, את הרשם מלהפעיל את סמכותו להתליית הרישום לפי תקנה 10(ב)(1). אולם, אין היא מונעת הימנו לקבל החלטה ביחס לחברה המצויה בהליך של הסדר נושים, ככל שמתקיימות לגביה העילות ה"רגילות" לשינוי הסיווג, להטלת אמצעי משמעת, או כל עילה אחרת הקבועה בחוק ובתקנות. חובה לציין, כי כל מסקנה פרשנית אחרת, לפיה מסייגת תקנה 10(ב)(4) את כלל הסמכויות שהוקנו לרשם בחוק ובתקנות, עשויה הייתה להוביל ל"התנגשות" בין הוראת התקנה האמורה לבין ההוראות בחוק המסמיכות את הרשם לפעול לשינוי הסיווג או להטלת אמצעי משמעת. אכן, אילו היינו קובעים שתקנה 10(ב)(4) מונעת מן הרשם להפעיל סמכויות שהוקנו לו בחוק (כמו הטלת אמצעי משמעת), ייתכן שהיה בכך כדי להוביל לבטלות תקנה 10(ב)(4), שכן מחוקק המשנה אינו מוסמך לשלול מן הרשם סמכויות שהוקנו לו בחוק עצמו (על השלכותיה של סתירה בין הוראת חוק לבין תקנת משנה ראו עוד, יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א, 212-211 (מהדורה שנייה, 2010)). במקרה דנא, ניתן כאמור לפרש את תקנה 10(ב)(4) באופן המתיישב עם החוק המסמיך, שכן לפי הפרשנות אליה הגענו מסייגת תקנה 10(ב)(4) סמכות שהוקנתה לרשם בתקנות, ולא בחוק עצמו. 20. נשוב עתה אל נתוני המקרים שלפנינו. בעניינה של ש.י.א רפאל, קבע רשם הקבלנים כי יש להוריד את סיווגה הקבלני בענף הבנייה מדרגת הסיווג 5 לדרגה 4. בהחלטתו אימץ הרשם את המלצת הוועדה המייעצת להוריד את דרגת הסיווג, לאחר שזו לא שוכנעה כי "הכישורים והיכולת הביצועית של החברה נותרו כבעבר". קביעה זו של הוועדה, אותה אימץ הרשם כלשונה, אינה מנומקת דיה ואין היא מבהירה מה היו השיקולים המדויקים שעמדו בבסיס ההחלטה. דא עקא, השיקולים ששקל הרשם הובהרו בדיעבד, בהחלטה נוספת שנתקבלה על ידו לאחר הגשת הערעור הנוגע לעניינה של ש.י.א רפאל (ע"א 10547/05). החלטה זו נתקבלה על ידי הרשם בעקבות בקשה שהגישה ש.י.א. רפאל להעלאת דרגת הסיווג שלה מדרגה 4 לדרגה 5. הבקשה נתבררה תחילה לפני הוועדה המייעצת אשר המליצה לדחותה. הוועדה סברה, כי ש.י.א רפאל לא הוכיחה כי ביצעה עבודות בהיקף הנדרש. ביום 25.9.2007 אימץ הרשם את המלצת הוועדה. בהחלטתו הדגיש הרשם, כי העבודות הקבלניות אליהן הפנתה החברה הסתיימו בשנת 2005, היינו לפני המועד בו הוחלט להוריד את דרגת הסיווג שלה. במכתבו מיום 16.9.2008 הוסיף הרשם והדגיש, כי החברה לא הוכיחה יכולת ביצועית ועמידה בתנאים המאפשרים לקבוע לה את דרגת הסיווג 5. נתוני מקרה זה מלמדים, אף אם בדיעבד, כי העילה שהובילה להחלטתו של הרשם בעניין הורדת דרגת הסיווג של ש.י.א רפאל, כלל לא הייתה עצם כניסתה של החברה להליכי חדלות פירעון. ביסוד ההחלטה עמדו הנתונים שהעבירה החברה בדבר היקף העבודות שביצעה בעבר. במילים אחרות, הרשם לא פעל מכוח תקנה 10(ב)(1) לתקנות הסיווג אלא מכוח העילה הקבועה בסעיף 7(א)(3) לחוק ובתקנה 10(א) לתקנות הסיווג, המאפשרות לרשם לשנות את סיווגה הקבלני של החברה בהתחשב בהיקף העבודות שביצעה בעבר, היינו לפי כשירותה המקצועית. כפי שכבר ציינו, במצב דברים זה לא חלה תקנה 10(ב)(4) לתקנות הסיווג. משכך, לא היה בתקנה זו כדי למנוע מן הרשם מלקבל את ההחלטה הנ"ל. 21. נתוני עניינה של שניידר נתניה מובילים אל תוצאה דומה. החלטת הרשם מיום 11.3.2007 להוריד את דרגת הסיווג של שניידר נתניה, מדרגת הסיווג 5 בענף הבנייה לדרגה 1, נסמכו על מספר שיקולים, ובהם: ליקויי בנייה שלא טופלו; אי עמידה בהתחייבויות כלפי לקוחות; אי העסקת מהנדס; וקיומו של צוות הנדסי המתאים לכל היותר לחברה קבלנית המדורגת בסיווג 1. שיקולים אלה אף הם שיקולים שעניינם כשירותה המקצועית הכללית של החברה לבצע עבודות הנדסיות (השוו, עניין ש. יוסף, פיסקה 9). בוודאי שאין הם נוגעים אך ורק להליכי חדלות הפירעון שנפתחו בעניינה של החברה. גם במקרה זה לא פעל, איפוא, הרשם מכוח תקנה 10(ב)(1) לתקנות הסיווג, אלא מכוח העילות ה"רגילות" המאפשרות לו לשנות דרגת סיווג לקבלן שנרשם בפנקס. חשוב לציין, כי החלטה נוספת שקיבל הרשם בעניינה של שניידר נתניה תומכת אף היא במסקנה זו. הכוונה היא להחלטה שקיבל הרשם ביום 17.3.2009, בעקבות דיון חוזר שערכה הוועדה המייעצת, לאחר הגשת הערעורים שלפנינו. בהחלטה זו אימץ הרשם את החלטת הוועדה המייעצת שלא לשנות מהחלטתה הראשונה. הרשם הדגיש, כי כל עיסוקה של החברה הינו אספקת כוח אדם לביצוע עבודות שלד. עוד ציין הרשם, כי החברה אינה מנהלת את העבודות, לא מזמינה את חומרי הבניין ולא מעסיקה צוות הנדסי נרחב. יוער, כי חברה נוספת הקשורה לשניידר נתניה נפגעה אף היא מהחלטת הרשם. מדובר בחברת מ. שניידר קבלני בניין בע"מ (להלן – שניידר קבלני בניין). לחברה זו נקבעה, במקור, אותה דרגת סיווג שנקבעה לשניידר נתניה בענף הבניה (דרגה 5). זאת, מכוח תקנה 7(א)(4) לתקנות הסיווג, המסמיכה את הרשם לרשום לתאגיד קבלני דרגת סיווג זהה לזו שנרשמה לתאגיד אחר הרשום בפנקס, ובלבד "שבעלי המניות בו וחלוקת המניות ביניהם, או השותפים בו, זהים לתאגיד הרשום". נוכח החלטתו להוריד את דרגת הסיווג של שניידר נתניה לדרגה 1, הודיע הרשם לשניידר קבלני בניין ביום 15.4.2007, כי דרגת הסיווג שלה בענף הבניה תושווה לדרגה החדשה שנרשמה לשניידר נתניה (דרגה 1). ברי, כי משמצאנו שהרשם לא נדרש ליטול רשות מבית המשפט של חדלות פירעון לצורך הורדת דרגת הסיווג של שניידר נתניה, ממילא לא היה הוא מחויב ליטול רשות כאמור לצורך השוואת דרגת הסיווג של שניידר קבלני בניין לדרגה החדשה שנקבעה לשניידר נתניה. 22. המסקנה המתבקשת מן האמור עד עתה היא, כי רשם הקבלנים פעל ביחס לשתי החברות נשוא הערעורים מכוח העילות ה"רגילות" המאפשרות לו לשנות את דרגת הסיווג של חברה קבלנית הרשומה בפנקס. כלומר, הטעם להורדת דרגת הסיווג הקבלני של החברות נשוא הערעור, לא היה נעוץ בעצם היקלעותן להליכי חדלות פירעון. בהינתן מסקנה זו, נפלה לדעתי שגגה בקביעת הערכאות הקודמות לפיה תקנה 10(ב)(4) לתקנות הסיווג חסמה את דרכו של הרשם מלהוריד את דרגות הסיווג של החברות נשוא הערעורים, בלא נטילת רשות מבית המשפט. נוכח העובדה שבית המשפט המחוזי בבאר שבע, בעניינה של ש.י.א רפאל, ביטל את החלטת רשם הקבלנים אך ורק נוכח תקנה 10(ב)(4), הרי המסקנה הבלתי נמנעת הינה שדינו של הערעור שהגיש רשם הקבלנים בעניינה של ש.י.א. רפאל להתקבל (ע"א 10547/05). צו הקפאת הליכים מכוח חוק החברות 23. עלינו לבחון כעת את קביעתו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כבוד השופטת ו' אלשיך), לפיה נדרש רשם הקבלנים ליטול רשות מבית המשפט של חדלות פירעון לצורך הורדת דרגת הסיווג הקבלני של שניידר נתניה. זאת, בשל צו הקפאת הליכים שניתן לגביה מכוח סעיף 350 לחוק החברות. יוער, כי בית המשפט המחוזי בבאר-שבע לא היפנה בעניינה של ש.י.א רפאל אל סעיף 350 לחוק החברות, אף שניתן לגביה צו הקפאת הליכים. חובה לציין, בפתח הדברים, כי ביום 9.7.2012 התקבל בכנסת חוק החברות (תיקון מס' 19), התשע"ב-2012 (להלן – התיקון לחוק החברות). תיקון זה נועד ליתן מענה לסוגיות רבות בתחום הבראת החברות שהוסדרו בעבר בפסיקה בלבד, כמו גם לסוגיות שלא נדונו בפסיקה (ראו דברי ההסבר להצעת חוק החברות (תיקון מס' 17) (הבראת חברות), התשע"א-2011, ה"ח 582, 630). במסגרת התיקון הרחיב המחוקק באופן משמעותי את ההסדר הנוגע לתחום הבראת חברות, אשר עד התיקון הוסדר בהוראת חוק אחת, היא סעיף 350 לחוק החברות, ובתקנות שהותקנו מכוחה. בעבר ציין בית משפט זה לא אחת, כי ההסדר הקודם שנקבע בסעיף 350 לחוק החברות הוא דל ביותר, שכן סוגיות רבות המתעוררות בדיני השיקום וההבראה כלל לא קיבלו בו מענה (רע"א 9983/06 כלל חברה לביטוח בע"מ נ' נס, פיסקה 6 (טרם פורסם, 19.8.2008) והאסמכתאות שם). דומה, כי המחוקק היה ער לקושי זה ומכאן הרפורמה המקיפה שנערכה לגבי הבראת חברות במסגרת התיקון לחוק החברות. יוער, כי בסעיף 25 לתיקון לחוק נקבע כי תחילתו של התיקון תהא שישה חודשים מיום פרסומו. כלומר, התיקון לחוק ייכנס לתוקף בחודש ינואר 2013 (יוער, כי לבית המשפט נתון שיקול דעת, לפי סעיף 25 לתיקון לחוק החברות, להחיל את הוראות התיקון אף על הליך תלוי ועומד שהוגש לבית המשפט לפני יום התחילה). נוכח העובדה שהתיקון לחוק טרם נכנס לתוקף, לא נידרש בהרחבה להוראותיו. נתייחס מעתה והלאה להסדר החוקי שחל בעת שהתקבלה החלטתו של בית המשפט המחוזי, שהוא למעשה ההסדר החוקי הקיים אף כיום, עד כניסתו לתוקף של התיקון לחוק החברות. חובה להדגיש, כי בין אם הייתה הסוגיה שלפנינו נבחנת לפי הדין הקיים ובין אם הייתה נבחנת לאור הוראותיו של התיקון החדש, הרי המסקנה אליה היינו מגיעים הייתה זהה. זאת, משום שהשאלה אם רשם הקבלנים נדרש לקבל רשות מבית משפט של חדלות פירעון לצורך הפעלת סמכויותיו, והשאלה הכללית הנגזרת ממנה, הנוגעת לכלל רשויות המינהל המפעילות סמכויות הסדרה (רגולציה) כלפי תאגידים הנמצאים בהליכי שיקום והבראה, אינה מוסדרת אף במסגרת התיקון לחוק החברות. 24. מכל מקום, אחת מן ההוראות המרכזיות בהסדרי השיקום וההבראה שנקבעו בחוק החברות, היא ההוראה המאפשרת לבית המשפט ליתן צו לפיו "לא ניתן יהיה להמשיך או לפתוח בשום הליך נגד החברה, אלא ברשות בית המשפט ובתנאים שיקבע" (סעיף 350(ב) לחוק החברות בנוסחו דהיום; הוראה דומה נקבעה גם בתיקון לחוק שייכנס כאמור לתוקף בחודש ינואר 2013. ראו סעיף 350ב(ב)(1) לחוק המתוקן). השיקול המרכזי הצריך להנחות את בית המשפט בבוחנו אם להורות על הקפאת הליכים, הינו הסיכוי לכינון הסדר שיוביל לשיקומה ולהבראתה של החברה (ראו, ע"א 6010/99 עו"ד ששון כמנהל המיוחד של חברת תבור, תעשיות שיש בע"מ (בפירוק) נ' כונס הנכסים הרשמי, פ"ד נו(1) 385, 398 (2001); ע"א 4409/08 אלישיוב נ' כונס הנכסים הרשמי, פיסקאות 70-67 (טרם פורסם, 14.11.2010)). 25. השאלה הנשאלת בענייננו הינה, האם פעולה של רשות מינהלית, שאין לה זיקה להליך משפטי כלשהו, מהווה "הליך" עליו חל צו הקפאת ההליכים. ובמילים אחרות, האם עשוי צו הקפאת הליכים למנוע מרשות מינהלית לקבל החלטה שבתחום סמכותה, הנוגעת לחברה שניתן לגביה צו כאמור. סוגיה זו לא קיבלה מענה ברור במסגרת סעיף 350 לחוק החברות, וביתר פירוט בהגדרת סוגי ההליכים עליהם חל צו הקפאת ההליכים. בנושא זה קובע סעיף 350(ח) לחוק החברות, בנוסחו דהיום, כי "הליך" עליו חל צו הקפאת ההליכים משמעו "לרבות הליך לפי חוק ההוצאה לפועל... אך למעט הליך שביצועו הושלם ערב מתן הצו אף אם טרם הועברו הכספים שנתקבלו בשלו". יוער, כי המחוקק לא ערך שינויים משמעותיים בהגדרה של "הליך" במסגרת התיקון לחוק החברות (ראו סעיף 350ב(א) לחוק המתוקן). הדעה המקובלת הינה, כי הגדרת הדיבור "הליך" מתייחסת לשלושה סוגים של הליכים: תביעות משפטיות רגילות, הליכי הוצאה לפועל ובקשות חדלות פירעון (ראו, ורדה אלשיך וגדעון אורבך הקפאת הליכים – הלכה למעשה 12, 46 (מהדורה שנייה, 2010); יחיאל בהט חברות - החדש והדין – העשור השני כרך ג, 1755-1754 (מהדורה 11, 2009) (להלן – בהט)). במקרה דנא, עסקינן בהליך מינהלי "פנימי", במהלכו שוקלת הרשות שיקולים שונים ומקבלת החלטה שבתחום סמכותה, בלא מעורבות של גורם שיפוטי כלשהו (למצער בשלב קבלת ההחלטה). כלומר, לא מדובר בתביעה משפטית "רגילה" או באחד משני סוגי ההליכים האחרים הנתפשים תחת הפרשנות המקובלת להגדרת "הליך". משמעות הדברים הינה, כי המהלך שיזם רשם הקבלנים להורדת דרגת הסיווג הקבלני של שניידר נתניה אינו עונה להגדרה המקובלת של הדיבור "הליך", עליו חל צו הקפאת ההליכים. משכך, על פני הדברים לא חל צו הקפאת ההליכים על הליך מינהלי כגון דא. 26. עם זאת, במסגרת המהלך הפרשני יש מקום לבחון האם קיימות הוראות דין אחרות העשויות ללמד כי צו הקפאת ההליכים שניתן בעניינה של שניידר נתניה היה בו כדי למנוע מרשם הקבלנים להוריד את סיווגה הקבלני. זאת, בהתחשב בכך שאחת מן הדרכים המקובלות להשלמת החסרים בדיני השיקום וההבראה, וכך גם באשר לפרשנות ההסדרים שנקבעו בו, הינה פנייה אל ההסדרים שנקבעו בדיני פשיטת הרגל ובדיני הפירוק שבפקודת החברות (ראו, רע"א 292/99 שיכון עובדים בע"מ נ' טש"ת חברה קבלנית לבניין בע"מ (בניהול מיוחד), פ"ד נה(2) 56, 62-61 (2000); ע"א 3911/01 כספי נ' נס, רו"ח, פ"ד נו(6) 752, 762-761 (2002); ע"א 10739/07 רשות המסים – היחידה לפירוקים, כינוסים וגביה קשה נ' קלאבמרקט רשתות שיווק בע"מ, פיסקה 30 (השופטת א' פרוקצ'יה) (טרם פורסם, 16.6.2011)). בענייננו, הוראת הדין הרלוונטית לצורך בחינה זו הינה סעיף 267 לפקודת החברות [נוסח חדש], התשמ"ג-1983 (להלן – פקודת החברות). בהוראה זו נקבע, כי עם מתן צו פירוק או מינוי מפרק זמני לחברה, לא ניתן להמשיך או לפתוח בשום הליך נגדה, אלא ברשות בית המשפט. האם ניתן ללמוד מסעיף זה כי רשויות המינהל מנועות לנקוט הליכים נגד חברה שבפירוק בתקופת עיכוב ההליכים נגדה? ברע"פ 9008/01 מדינת ישראל נ' א.מ. תורג'מן בע"מ, פ"ד נז(5) 799 (2003) (להלן - עניין תורג'מן) קבע בית משפט זה, כי עיכוב הליכים מכוח סעיף 267 לפקודת החברות אינו יכול למנוע מרשויות התביעה לנקוט הליך פלילי נגד חברה שניתן בעניינה צו פירוק. זאת, בהתחשב במטרות ובערכים העומדים ביסוד הדין הפלילי, ומשום ש"חשיבות הטלת אחריות פלילית על התאגיד אינה מתאיינת מעצם היותו במצב של פירוק" (שם, בעמ' 810). ובמילים אחרות, בכל הנוגע לעיכוב הליכים נגד חברה בפירוק, מכוח סעיף 267 לפקודת החברות, נקבע בפסיקה, כי אין לייחס משקל מכריע לשיקול בדבר הפגיעה בנושי החברה (כתוצאה מנקיטת הליכים פליליים נגד חברה בפירוק), אל מול האינטרס הציבורי העומד בבסיס ההליך הפלילי. יוער, כי הלכה זו חלה גם ביחס לפושט רגל שניתן בעניינו צו כינוס המעכב את ההליכים נגדו (ראו, עניין תורג'מן, בעמ' 811; ע"א 5735/09 עיריית טבריה נ' סינואני, פיסקה 7 (טרם פורסם, 17.4.2012); שלמה לוין ואשר גרוניס פשיטת רגל 119 (מהדורה שלישית, 2010) (להלן – לוין וגרוניס)). 27. סבורני, כי הגיונה של ההלכה שנפסקה בעניין תורג'מן חל, בשינויים המחויבים, גם כאשר עסקינן בחברה הנמצאת בהקפאת הליכים, ואפילו מדובר בהחלטות של רשויות המינהל שאינן נוגעות להגשת כתב אישום פלילי. אכן, המטרה של עיכוב ההליכים בפירוק שונה במידה מסוימת מתכליתו של צו הקפאת ההליכים. כך, בעיכוב הליכים מודגש שיקול השוויון בין הנושים (ראו, למשל, רע"א 8327/07 שוב נ' רוזנבלום, פיסקה 2 (לא פורסם, 23.12.2007)), ואילו מטרת צו הקפאת הליכים, הניתן מכוח חוק החברות, היא לאפשר "מרווח נשימה" לחברה, על מנת לסייע בשיקומה (ראו, בהט בעמ' 1748-1747). אולם, בשני המקרים, של הקפאת הליכים ושל עיכוב הליכים, אין צידוק לקבוע כי השיקולים הציבוריים העומדים בבסיס הפעלת הסמכות השלטונית יידחקו באופן גורף תחת הרצון לשקם ולהבריא את החברה. זאת, בין אם מדובר בסמכותה של התביעה הכללית להגיש כתב אישום בהליך הפלילי, כפי שנקבע בעניין תורג'מן, ובין אם מדובר בסמכות שלטונית אחרת בעלת מאפייני פיקוח ורגולציה. חובה לזכור, כי הרשות המינהלית לעולם אמורה לפעול כנאמן הציבור, ולשרת אינטרסים ציבוריים חשובים. במקרה של רשם הקבלנים מדובר בשיקולים חשובים ביותר הנוגעים, בין היתר, לשלומו ולביטחונו של הציבור הרחב, הנזקק לקבלת שירותים הנדסאיים מקבלנים הרשומים בפנקס. אין כל הצדקה משכנעת לקבוע, כי תימנע מרשם הקבלנים האפשרות לקבל באופן עצמאי החלטה שבתחום סמכותו ומומחיותו, אך ורק משום שנעשה ניסיון לשקם את החברה לפי ההסדרים הקבועים בחוק החברות. 28. איני מתעלם מכך שכנגד עמדתי המתוארת ניתן לטעון, כי את האיזון בין השיקולים האמורים, היינו אינטרס הציבור מצד אחד והרצון לשקם את החברה מצד שני, יוכל לערוך בית המשפט של חדלות פירעון. על-פי קו טיעון זה, יש לחייב את הגורם השלטוני ליטול רשות מבית המשפט של חדלות פירעון לצורך הפעלת סמכויות שהוקנו לו בדין. בשלב זה יוכל בית המשפט לבחון האם יש להעדיף את השיקול הציבורי על פני האינטרס שבשיקומה והבראתה של החברה. ניתן אף לטעון, כי בית המשפט של חדלות פירעון יונק את סמכותו לערוך בעצמו את האיזון האמור מסעיף 350(ב) לחוק החברות (הוא סעיף 350ב(ב)(1) בחוק המתוקן), המקנה לבית המשפט שיקול דעת אם לאשר פתיחת הליך חדש נגד החברה או אם להתיר את המשך הדיון בהליך התלוי ועומד נגדה. דעתי היא, כי יש לדחות את קו הטיעון האמור. זאת, בהתחשב במספר טעמים עליהם אעמוד עתה. ראשית, קביעה לפיה נדרש הגורם השלטוני ליטול רשות מבית משפט של חדלות פירעון לצורך הפעלת סמכויותיו, יש בה משום פגיעה של ממש ביעילות ההליך המינהלי. חוששני, כי אם בעל הסמכות המינהלית יידרש ליטול רשות מערכאה שיפוטית לצורך הפעלת סמכויותיו, הרי לא ניתן לשלול את האפשרות כי יהיה בכך כדי למנוע קבלת החלטה מהירה במקרים בהם קיים צורך חיוני לעשות כן. חוסר היעילות שכלל כזה עלול להחדיר להליך המינהלי יהיה משמעותי במידה רבה אף יותר, אם נקבל את גישתו של בית משפט המחוזי בתל-אביב-יפו, לפיה נדרש רשם הקבלנים ליטול את רשותו של בית המשפט של חדלות פירעון, רק אם להחלטתו יש השפעה "באורח דרסטי" על החברה הקבלנית. לפי מבחן זה, ייאלץ הרשם לשאול עצמו האם מוסמך הוא לקבל החלטה בעניינה של חברה קבלנית, בלא נטילת רשות מבית משפט של חדלות פירעון. זאת, בהסתמך על מבחן המבוסס על היקף ההשפעה שתהיה להחלטתו על נכסי החברה ועסקיה. מיותר לציין, כי לא תמיד יוכל רשם הקבלנים לנבא מה תהיינה ההשלכות של החלטתו על חברה קבלנית שהחלו בעניינה הליכי שיקום והבראה. דומה, כי די בכך כדי להסביר את הבעייתיות הרבה שיש במבחן שהציע בית המשפט המחוזי. 29. טעם נוסף המצדיק את המסקנה לפיה אין לחייב רשות מינהלית ליטול רשות מבית המשפט של חדלות פירעון לצורך הפעלת סמכויותיה, נוגע לתחום מומחיותו של בית המשפט של חדלות פירעון. דעתי הינה, כי לא ניתן לשלול את האפשרות שהתמקדותו של בית המשפט של חדלות פירעון בשיקולים הנוגעים לדיני חדלות הפירעון, וביתר פירוט בשיקולים שעניינם שיקומה והבראתה של החברה, עשויה להוביל לכך שבית המשפט של חדלות פירעון ייתן משקל נמוך מדי לאינטרסים חיצוניים ל"עולם חדלות הפירעון". כוונתי היא בעיקר לשיקולים ציבוריים שאינם נשקלים במקרה הרגיל על-ידי בית משפט של חדלות פירעון, ואשר אינם מיוצגים בפניו בדרך-כלל. מדובר בטעם המצדיק אף הוא שלא לחייב את בעל הסמכות השלטונית ליטול רשות מבית המשפט של חדלות פירעון לצורך הפעלת סמכויות פיקוח שהוקנו לו בחוק (לגישה דומה ולטעמים התומכים במסקנה זו, אך גם כאלה השוללים אותה, ראו יעד רותם "הסמכות למתן הקלות שלטוניות בהליכי חדלות פירעון" משפטים מ 113, 168-158 (התש"ע)). 30. מסקנה פרשנית הקובעת כי רשם הקבלנים נדרש ליטול רשות מבית משפט של חדלות פירעון, כל אימת שמבקש הוא לקבל החלטה ביחס לחברה קבלנית שניתן בעניינה צו הקפאת הליכים, עשויה אף לחתור תחת אחד הכללים היסודיים של המשפט המינהלי. כוונתי היא לכלל לפיו אין בית המשפט מחליף את שיקול דעתה של הרשות המינהלית. כידוע, כאשר בית המשפט מפעיל ביקורת שיפוטית על החלטה שקיבלה רשות מינהלית עליו לנקוט ריסון רב. אחד הכללים הבסיסיים המנחים את הביקורת השיפוטית על ההליך המינהלי, הוא כי בית המשפט לא נוהג לשים עצמו בנעליה של הרשות. על רקע כלל יסוד זה, ברי כי מסקנה אשר לפיה נדרש בית המשפט לאשר את ההחלטה המינהלית בטרם זו נתקבלה, תוביל בהכרח להרחבה משמעותית של מתחם התערבותו של בית המשפט בשיקול הדעת המינהלי. זאת, משום שבית המשפט יקבל במצב דברים זה תפקיד הכרחי ואינטגרלי בהליך בו משתכללת ההחלטה המינהלית. חובה לציין, כי קיימים מקרים חריגים ביותר בהם נוטל בית המשפט הליך פעיל בקבלת ההחלטה המינהלית. אולם, מדובר במקרים שהוסדרו בהוראת חוק מפורשת (ראו למשל, סעיף 7א(ב) לחוק יסוד: הכנסת; א"ב 11280/02 ועדת הבחירות לכנסת השש-עשרה נ' ח"כ טיבי, פ"ד נז(4) 1, 31-30 (2003)). לדעתי, אין מקום ליצור בדרך של "חקיקה שיפוטית", כלל משפטי חדש בדיני חדלות הפירעון, הסוטה מן העיקרון היסודי המתואר הנוגע למתחם ההתערבות המצומצם של בית המשפט בהחלטותיהן של רשויות השלטון. ודוקו: איני מתעלם מכך שבדיני חדלות הפירעון נעשה שימוש תדיר בטכניקה המכונה "חקיקה שיפוטית" (לסקירה ראו, יורם דנציגר, יואב פויזנר ורענן בן-ישי "חקיקה שיפוטית בדיני חדלות-פירעון" משפט ועסקים יג 1, 21-13 (התש"ע); יוער, כי לאור התיקון לחוק החברות ייתכן כי בעתיד יפחת הצורך ב"חקיקה שיפוטית" בתחום משפטי זה). אולם, בענייננו אינני סבור כי יש מקום לעשות שימוש ב"חקיקה שיפוטית", לצורך קביעת כלל שמשמעותו היפוך היוצרות בכל הנוגע לביקורת השיפוטית המופעלת על-ידי בתי המשפט ביחס להחלטותיהן של רשויות המינהל (למקרה נוסף בו סירב בית המשפט להיכנס לנעליו של המחוקק ולקבוע הסדרים חדשים בדיני השיקום וההבראה ראו, למשל, ע"א 1689/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' כונס הנכסים הרשמי, פ"ד נח(6) 126, 133, 139-136 (השופטת מ' נאור) (2004)). 31. חיזוק למסקנה הפרשנית אליה הגענו נמצא בהלכה הנהוגה עימנו, לפיה אין זה בסמכותו של בית משפט שלפירוק, או של המפרק, להרהר, במסגרת הליך חדלות הפירעון, אחר תביעת חוב שהוגשה על ידי רשויות המס בגין שומה שהוצאה לחברה שמתנהלים לגביה הליכי חדלות פירעון. בית משפט זה פסק, כי ככל שהמפרק מעוניין להשיג על שומת המס, עליו להשיג עליה לפי סדרי ההשגה הרגילים שנקבעו בחוק (ראו ע"א 850/76 מרומי זכרון בע"מ (בפירוק מרצון) נ' פקיד השומה לגביה מיוחדת, פ"ד לא(2) 701, 706-705 (השופט י' כהן) (1977); ע"א 255/89 פרדו נ' מדינת ישראל, פ"ד מו(5) 641, 657-656 (1992). יצוין, כי דין דומה חל לגבי תביעת חוב שהוגשה על ידי רשויות המס בהליכי פשיטת רגל. הנאמן חייב לאשר את תביעת החוב כל עוד לא הצליח לשנות את החבות באמצעות דרכי ההשגה שנקבעו בחוק. ראו לוין וגרוניס, בעמ' 287, והאסמכתאות שם). ברי, כי אם הדרך היחידה העומדת לפני המפרק להשיג על שומת מס שנתבעה בתביעת חוב של רשויות המס, היא באמצעות סדרי הערעור הרגילים שנקבעו בחוק לגבי שומות מס, הרי מקל וחומר אף כאשר רשויות מינהל אחרות מקבלות החלטות בתחום סמכותן לגבי חברה הנמצאת בהקפאת הליכים. בסופו של יום צריכה הסמכות להיוותר בידי הרשות, ומסלול התקיפה של ההחלטה שנתקבלה צריך להיות מסלול התקיפה שנקבע בחוק, ולא באמצעות כלל הקובע כי הרשות המינהלית צריכה לקבל אישור, מראש, מבית המשפט של חדלות פירעון, לפני שתקבל את החלטתה בעניינה של החברה. 32. הנה כי כן, צו הקפאת הליכים מכוח חוק החברות אין בו כדי למנוע מרשות שלטונית לעשות שימוש בסמכויות רגולציה שהוקנו לה בדין, אף בלא נטילת רשות מבית המשפט שהורה על הקפאת ההליכים. חובה לציין, כי כוונתי היא לגופים שלטוניים המבקשים להפעיל סמכויות פיקוח כלפי חברה הנמצאת בהקפאת הליכים. 33. לצד הדברים האמורים אין להתעלם מכך, שבשלב הקפאת ההליכים עשויות רשויות השלטון לקבל החלטות שיש להן השלכה ניכרת על סיכויי ההצלחה של הליך ההבראה והשיקום של החברה. כך, אין לשלול את האפשרות שהחלטה שקיבלה רשות מינהלית תסכל כליל את הליך השיקום וההבראה של חברה אשר ההליכים נגדה הוקפאו. ניתן להבהיר את הדברים באמצעות מספר דוגמאות. שר התקשורת מוסמך מכוח סעיף 4(א) לחוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב-1982, לשנות את תנאיו של רישיון שניתן על-ידו על פי החוק האמור. מובן, שאם מדובר ברישיון שניתן לחברה שנקלעה להליכי חדלות פירעון, עשויה החלטתו של השר לפגוע בסיכויי ההבראה של החברה. בדומה, החלטה של נגיד בנק ישראל להטיל עיצום כספי על גוף פיננסי עשויה אף היא להשפיע על מסת הנכסים של אותו הגוף, וכפועל יוצא מכך על סיכויי השיקום שלו (סעיפים 39(א) ו-58(ג) לחוק בנק ישראל, התש"ע-2010). כך גם החלטה של המנהל לפי חוק הגז לבטל רשיון או לסרב לחדשו (סעיף 17 לחוק הגז (בטיחות ורישוי), התשמ"ט-1989). ניתן כמובן לתאר דוגמאות נוספות. דעתי היא, כי הקושי האמור צריך לבוא על פתרונו בשלב בו מפעילה הרשות את שיקול דעתה. רשות מינהלית מחויבת, כידוע, לשקול את מכלול השיקולים הצריכים לעניין. על כן, כאשר מבקשת הרשות להפעיל סמכויות רגולציה שהוקנו לה ביחס לחברה אשר ניתן לגביה צו הקפאת ההליכים, צריכה היא, ככלל, ליתן משקל אף לעצם הימצאותה של החברה בהליכי שיקום והבראה. על הרשות לשקול את ההשלכות שתהיינה להחלטתה על סיכויי השיקום וההבראה של החברה. עליה לקחת בחשבון כי כישלון המאמצים לשיקום החברה, במהלך תקופת ההקפאה, עלול להוביל לפירוקה. ייתכנו מצבים בהם שיקול זה יטה את הכף ויחייב קבלת החלטה שונה מזו שהייתה מתקבלת אלמלא היה מדובר בחברה שנמצאת בהקפאת הליכים. לעתים, לא יצדיק שיקול זה קבלת החלטה שונה (בהחלט ניתן לתאר מצבים בהם יהא זה לגיטימי אם הרשות תיתן לשיקול זה משקל כמעט אפסי). כך או אחרת, מלאכת הפעלת שיקול הדעת ועריכת האיזונים בין השיקולים הרלוונטיים נתונה בידי הרשות המינהלית (השוו, עניין תורג'מן, בעמ' 814-813). יוער בהקשר זה, כי חובתה של הרשות ליתן משקל מסוים לסיכויי השיקום וההבראה של חברה הנמצאת בהקפאת הליכים עוגנה בדין הישראלי בכל הנוגע לסמכות מסויימת שהוקנתה למועצת הרשות השניה בחוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, התש"ן-1990 (להלן - חוק הרשות השניה). לפי סעיף 37(א) לחוק האמור, נתונה למועצת הרשות השניה הסמכות לבטל, להגביל או לצמצם זיכיון לשידורים או רישיון לשידורים. עוד נקבע בחוק האמור, כי אם קמה עילה לביטול או צמצום זיכיון או רישיון של חברה בהקפאת הליכים, מוטל על המועצה להביא בחשבון בין שיקוליה "גם את התועלת העשויה לצמוח מהבראתו של המורשה לשידורים ומהמשך פעילותו" (ראו, סעיף 37(ג1)(1) לחוק הרשות השנייה). כאמור, ההוראה שבסעיף זה מהווה עיגון חקיקתי ספציפי לכלל עליו עמדנו, לפיו ככלל יש לשקול בין מכלול השיקולים הצריכים לעניין, אף את העובדה שמדובר בחברה הנמצאת בהקפאת הליכים. בשולי הדברים יצוין, כי בדיני חדלות הפירעון בארצות-הברית נקבעו הוראות שונות המגבילות בנסיבות מסוימות את שיקול דעתה של רשות רגולטורית, אם מבקשת היא לקבל החלטה ביחס לתאגיד שנקלע להליכי חדלות פירעון (ראו, פסק-דינו של בית המשפט העליון הפדרלי בארצות הברית, בעניין Federal Communications Commission v. NextWave 537 U.S. 293, p. 300-301 (2003). באותו מקרה נדונה הוראת סעיף 525(a) ל- United States Bankruptcy Code, הקובעת כי רשות שלטונית אינה רשאית לבטל רישיון שנתנה למי שהחלו לגביו הליכים לפי Chapter 11 לחוק האמור. זאת, אם הסיבה היחידה לביטול הרישיון, הינה כי בעל הרשיון “has not paid a debt that is dischargeable in the case under this title"). 34. לבסוף יודגש, כי עשויה להתעורר השאלה מהי הדרך לתקיפת ההחלטה שקיבל רשם הקבלנים. שאלה זו נוגעת לזהותה של הערכאה המוסמכת להפעיל ביקורת שיפוטית על ההחלטה. מחד ניתן לטעון, כי בשלב הקפאת ההליכים נתונה הסמכות העניינית לבקר את החלטת הרשם לבית המשפט של חדלות פירעון. מנגד, תיתכן הטענה כי בשלב הקפאת ההליכים יש לפעול על-פי סדרי הערעור הסטטוטוריים על החלטת הרשם. לענייננו, נקבע בסעיפים 11-9 לחוק רישום קבלנים, כי על החלטתו של רשם הקבלנים ניתן לערור לפני ועדת ערר שהוקמה מכוח חוק רישום קבלנים. ועדה זו אינה רחוקה במאפייניה מערכאה שיפוטית (ראו, בר"ם 2329/12 אחים חסיד חברה קבלנית לבניה בע"מ נ' רשם הקבלנים, פיסקה 18 (טרם פורסם, 28.5.2012)). כמו-כן, על החלטת ועדת הערר ניתן להגיש ערעור לבית המשפט לענינים מינהליים (ראו, פרט 6א לתוספת השניה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000. לסקירה כללית של דרכי ההשגה על החלטת הרשם, ראו בג"ץ 2581/11 לוקי בניה ופיתוח בע"מ נ' רשם הקבלנים, פיסקה 4 (טרם פורסם, 24.5.2011)). דעתי היא, כי כאשר נקבע בחוק הסדר ספציפי וברור להפעלת ביקורת שיפוטית על החלטה שנתקבלה על-ידי רשות פלונית, יש לפעול על פי אותו הסדר גם כשההחלטה נתקבלה לגבי חברה המתנהלים בעניינה הליכי חדלות פירעון (ראו, פיסקה 31 לעיל). מכאן שדרך תקיפת ההחלטות שניתנו על ידי רשם הקבלנים במקרה דנא הייתה באמצעות ערר לוועדת הערר. יצוין, במאמר מוסגר, כי כאשר בית המשפט של חדלות פירעון מחליט לאפשר, מכוח תקנה 10(ב)(4) לתקנות הסיווג, להתלות את סיווגה של חברה קבלנית הנמצאת במהלך של שיקום והבראה (ומדובר, כאמור, בחריג לכלל), הרי נראה כי הדרך לתקוף את התליית הסיווג, במצב כגון דא, היא תקיפת החלטת בית המשפט של חדלות פירעון לאפשר את התליית הסיווג. זאת, לפי דרכי ההשגה הרגילים הקבועים בדין לגבי החלטות בית המשפט של חדלות פירעון. סוף דבר 35. בערעורים שלפנינו נדרשנו לשאלה האם מוסמך רשם הקבלנים לשנות את סיווגה הקבלני של חברה הרשומה בפנקס הקבלנים, שעה שהחברה נמצאת במהלך של הסדר נושים. זאת, בלא צורך בקבלת אישור מבית המשפט המפקח על הסדר הנושים. מסקנותינו הינן, כי: (א) בחוק רישום קבלנים, ובתקנות הסיווג שהותקנו מכוחו, קיימות עילות שונות המאפשרות לרשם הקבלנים לשנות את רישומם של קבלנים הרשומים בפנקס. שתי קבוצות העילות המרכזיות הן העילות ה"רגילות", המבוססות על שיקולים מקצועיים הנוגעים לכשירות הקבלן (עילות אלה מתוארות בפיסקה 11 לעיל); והעילות ה"משמעתיות", המאפשרות הטלת אמצעי משמעת על קבלן בהתאם לחומרת מעשיו (ראו פיסקה 12 לעיל). עילה נוספת ונפרדת מאפשרת לרשם להתלות את סיווגו של תאגיד קבלני אך ורק מן הטעם שהחלו לגביו הליכי חדלות פירעון (ראו פיסקה 13 לעיל). (ב) כאשר הרשם מבקש להפעיל את סמכויותיו מכוח שתי קבוצות העילות הראשונות (העילות ה"רגילות" והעילות ה"משמעתיות"), ביחס לחברה שהחלו בעניינה הליכי חדלות פירעון, אין הוא נדרש לקבל אישור מבית משפט של חדלות פירעון. זאת, אפילו החל בעניינה של החברה מהלך של שיקום והבראה בפיקוח בית המשפט. לעומת זאת, אם מבקש הרשם להתלות את סיווגה של חברה קבלנית אך ורק מן הטעם שזו נכנסה להליך חדלות פירעון, אין הוא רשאי לעשות כן, בלא קבלת אישור בית המשפט של חדלות פירעון, ובלבד שהוחל לגבי החברה מהלך של שיקום והבראה (תקנה 10(ב)(4) לתקנות הסיווג) (לניתוח סוגיות אלו ראו פיסקאות 19-16 לעיל). (ג) משמעות הדברים הינה, כי תקנה 10(ב)(4) לתקנות הסיווג, הקובעת כי סיווגה הקבלני של חברה קבלנית לא יוּתלה אם בית המשפט אישר לאחד מבעלי התפקידים המנויים בתקנה לשקם או להפעיל את החברה, חלה רק כאשר מבקש הרשם להפעיל את סמכויותיו מכוח העילה שעניינה עצם כניסת החברה להליך של חדלות פירעון. התקנה אינה חלה, ואינה מגבילה את סמכויותיו של הרשם, כאשר מבקש הוא להפעיל את סמכויותיו לפי ה"עילות הרגילות" או ה"עילות המשמעתיות" הקבועות בחוק רישום קבלנים ובתקנות הסיווג. (ד) צו הקפאת הליכים, מכוח חוק החברות, אינו מחייב את הרשם ליטול רשות מבית משפט של חדלות פירעון לצורך הפעלת הסמכויות שהוקנו לו בחוק רישום קבלנים ובתקנות שהותקנו מכוחו. (ה) עם זאת, הרשם נדרש לשקול, בין מניין השיקולים, אף את העובדה שבכוונתו לקבל החלטה ביחס לחברה הנמצאת בהקפאת הליכים. לעיתים יהיה מקום ליתן לשיקול זה משקל גבוה ולעיתים מוצדק יהיה ליתן לו משקל אפסי, הכל בהתאם לנסיבות העניין. (ו) מסקנה פרשנית זו, לגבי היקף תחולתו של צו הקפאת ההליכים, חלה, כך נראה, אף לגבי רשויות מינהל אחרות. בנסיבות בהן מבקשת רשות שלטונית להפעיל סמכויות פיקוח והסדרה שהוקנו לה בדין, אין היא מנועה לעשות כן אך בשל קיומו של צו הקפאת הליכים. 36. בענייננו מצאנו, כאמור, כי צו הקפאת ההליכים מכוח חוק החברות, כמו גם חוק רישום קבלנים והתקנות שהותקנו מכוחו, לא חייבו את רשם הקבלנים ליטול את רשותו של בית המשפט של חדלות פירעון לצורך הורדת דרגות הסיווג של שתי החברות הקבלניות שעניינן נתברר לפנינו. יובהר, כי אין במסקנה זו כדי להביע עמדה כלשהי באשר לאפשרות העומדת בשלב זה, אם בכלל, להשיג על החלטות הרשם. ממילא אין לקרוא לתוך פסק דיננו התייחסות כלשהי להחלטות הרשם לגופן ולשאלה האם ראוי היה לשנות את דרגות הסיווג של שתי החברות הקבלניות. 37. אשר על כן, הערעורים מתקבלים והחלטות הערכאות הקודמות מבוטלות. בנסיבות העניין לא ייעשה צו להוצאות. ה נ ש י א השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים לחוות דעתו המקיפה של חברי הנשיא א' גרוניס ולהערותיו של חברי השופט י' עמית. ש ו פ ט השופט י' עמית: 1. לפנינו התנגשות בין מערכת דיני חדלות פרעון לבין הדין על פי חוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, התשכ"ט-1969. ידוע הכלל לפיו דין מיוחד גובר על דין כללי (lex specialis derogate generali), אך דומה כי כלל זה אינו יכול לקדם את פתרון הסוגיה שבפנינו, באשר כל אחד משני הדינים הוא "מיוחד" כלפי משנהו. 2. לריכוז כל ההליכים תחת כנפי בית משפט של חדלות פרעון יש מספר יתרונות. בראש ובראשונה, הדבר מאפשר לבית המשפט לראות ולבחון את התמונה המלאה הקשורה לחברה. במצב בו הרשות המינהלית חובשת גם כובע של נושה, הכפפתה לסמכותו של בית המשפט אף מפחיתה את החשש שמא תבקש הרשות לשפר את מצבה לעומת נושים אחרים תחת שוט האקט השילטוני שבגדר סמכויותיה. 3. מנגד, קיימת שורה של שיקולים המטים את הכף למסקנה אליה הגיע חברי הנשיא גרוניס. ראשית, במצב הדברים הרגיל, תקיפה של החלטת הרשות המינהלית נעשית במסגרת הדין המינהלי, על פי עילות ההתערבות המצומצמות של הדין המינהלי ועל פי הכלל לפיו אין בית המשפט מחליף את שיקול דעתה של הרשות המוסמכת. לעומת זאת, במסגרת הליכי הקפאת הליכים, רשאי בית המשפט להתחשב בשיקולים נוספים, כמו הרצון להעניק לחברה מרווח נשימה על מנת לאפשר את שיקומה. כך עלול להיווצר דין מיוחד "אד-הוק" לחברה פלונית הנמצאת בהקפאת הליכים, לעומת מדיניות עקבית ושוויונית בה נוקט הרגולטור הרלוונטי. זאת ועוד. האפשרות לקבל דין שונה במסגרת הליכי חדלות פרעון, עשויה לתמרץ את החברה להיכנס להליכים אלה. אף תיתכן פניה להליכי חדלות פרעון לאחר שבקשתה של החברה כבר נענתה בשלילה על ידי הרגולטור הרלוונטי, ובכך נמצא בית המשפט של חדלות פרעון נדרש לנושא פעם שניה, במעין בקשה "לעיון מחדש" בהחלטתו של הרגולטור (יעד רותם, "הסמכות למתן הקלות שלטוניות בהליכי חדלות פירעון" משפטים מ 113, 169 (התש"ע)). שנית, הרגולטור רואה נגד עיניו את האינטרס של כלל הציבור, ופעולותיו אמורות לשקף מדיניות שתכליתה הגנה על הציבור בתחומים שונים (כגון בנושאים של איכות הסביבה, בטיחות ובריאות הציבור). ואילו בית משפט של חדלות פרעון נותן יתר משקל לאינטרסים של הנושים, בעלי המניות והעובדים של החברה, ומבחינה זו ראייתו את הנושא "צרה" יותר. שלישית, ברגולציה העניפה דהאידנא, המעוגנת באין ספור הוראות חוק, נדרשת מומחיות והתמקצעות בתחום הרלוונטי, וזו מסורה לרשות השלטונית או לגופים שנקבעו בהוראות החוק המסמיך. מטבע הדברים, לבית המשפט של חדלות פרעון אין את הכלים והאמצעים העומדים לרשותו של הרגולטור ואין את המומחיות הספציפית הנדרשת כדי להתמודד עם הנושאים המורכבים המסורים לסמכותה של הרשות המינהלית. למיצער, העיסוק בנושאים אלו עשוי לסרבל ולהאריך את הליכי חדלות הפרעון, אשר מטיבם ומטבעם צריכים להתנהל במהירות וביעילות. 4. על רקע שיקולים אלה, אני מצטרף לדעתו של הנשיא כי בהיעדר הסמכה מפורשת בחיקוק, מוסמך הרגולטור הרלוונטי להפעיל את סמכויותיו גם כנגד חברה הנמצאת בהקפאת הליכים, ללא צורך באישור מוקדם של בית המשפט. במסגרת שיקול הדעת הנתון לרגולטור, שומא עליו לקחת בחשבון את השלכותיו של האקט המינהלי על מצבה של החברה והנוגעים בדבר, כמו נושי החברה או עובדיה. בדרך זו, נמצאנו שומרים, מחד גיסא, על חלוקת הסמכויות המקובלת והנוהגת בין הרשויות השונות, ומאידך גיסא, מכניסים למשוואה שיקולים של חדלות פרעון. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינו של הנשיא א' גרוניס. ניתן ביום, כ"ב באלול התשע"ב (09.09.2012). תוקן היום, כ"ד באלול התשע"ב (11.09.2012). ה נ ש י א ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05105470_S13.doc דז מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il