עיריית רהט נ. רשות מקרקעי ישראל

6 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 1053/21 לפני: כבוד השופטת ע' ברון כבוד השופטת י' וילנר כבוד השופט ח' כבוב העותרת: עיריית רהט נ ג ד המשיבים: 1. רשות מקרקעי ישראל 2. הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב 3. ממשלת ישראל 4. משרד הבינוי והשיכון 5. משרד הכלכלה והתעשייה 6. ג'אבר אבו קוידר 7. אמיר אבו קוידר 8. עלי אבו קוידר עתירה למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: כ"ב באייר התשפ"ב (23.05.2022) בשם העותרת: עו"ד שרון שטיין בשם משיבים 5-1: עו"ד שרון הואש-איגר בשם משיבים 7-6: עו"ד שרון קרני-כהן בשם משיב 8: עו"ד נואף אבו קוידר; עו"ד עבד אבו קוידר פסק-דין השופט ח' כבוב: עניינה של העתירה שלפנינו בטענות שונות של עיריית רהט, היא העותרת, נגד הליכי השיווק של מגרשים בשכונה חדשה הנבנית בשטחה הדרומי המוכר כמתחם 11, בהיותם מפלים ולא שוויוניים לשיטתה. בעתירה נתבקשנו, בעיקרו של דבר, להורות למשיבי המדינה, הם משיבים 5-1, להקצות ולשווק את כלל המגרשים במתחם 11 בעדיפות לתושבי העיר רהט, וזאת חלף שיווק מרביתם (כ-80%) לתושבי הפזורה אל זרנוק משבט אבו קוידר, כמתוכנן. רקע והליכים קודמים בשנת 1998 נחתם הסכם בין נציגי השבט הבדואי אבו קוידר, המונה כיום כ-3,000 נפשות ושמקום מושבו מזה עשרות שנים מצפון וממזרח ליישוב נבטים (להלן: השבט), ובין משיבה 2, הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב (להלן: הרשות לפיתוח), במסגרתו הוסכם כי תיבנה שכונה חדשה בעיר רהט, המיועדת למגורי קבע עבור בני השבט (להלן: ההסכם). כאשר כבר בראשית הדרך הביעה עיריית רהט (להלן: העירייה) את התנגדותה להסכם, בטענה כי זה מקפח את זכויות תושביה. משהוצאת ההסכם מן הכוח אל הפועל התעכבה, הגיש השבט שתי עתירות לבית משפט זה בדרישה כי יורה על האצת הטיפול ביישום ההסכם - בג"ץ 10747/03 עלי אבו קוידר נ' ממשלת ישראל (01.11.2004) ובג"ץ 745/08 עלי אבו קוידר נ' ממשלת ישראל (10.12.2009) (להלן: העתירה הראשונה והעתירה השנייה, בהתאמה). במסגרת העתירה הראשונה הודיעה המדינה כי היא פועלת לשם הרחבת שטח העיר רהט במטרה לתת תחילה מענה לצרכי תושביה, ובהמשך גם לצרכים של תושבי הפזורה הבדואית המיועדים להתיישב בה, לרבות בני השבט שיחפצו בכך. ייאמר מיד כי ההסדר שהוצג בהודעת המדינה היה מקובל על בני השבט, אך גם ביחס אליו העירייה דבקה בהתנגדותה. ברם, על אף התנגדותה בכתב, אף נציג מטעם העירייה לא התייצב לדיון שהתקיים בעתירה ביום 01.11.2004. משכך, בפסק הדין נקבע, בין היתר, כי: "בהתקיים התנאים שפורטו בהודעת המדינה, יהיה על עיריית רהט לקבל את התכניות הנותנות מענה גם לצרכי העותרים. אנו מקווים ומניחים שעיריית רהט, עם מתן המענה המתוכן לצרכיה תקבל גם את התכנון המיוחד לעותרים [...]" עיכובים במימוש הבטחת המדינה לשבט הובילו להגשת העתירה השנייה. לאחר הגשתה הציעה המדינה לשבט שלוש חלופות ליישום ההסכם, והשבט בחר, מסיבותיו שלו, בחלופה השלישית והמורכבת ביותר. זאת, חרף פרק הזמן הממושך הדרוש לשם קיום חלופה זו - בגדרה נדרשה המדינה להרחיב את תחום השיפוט של עיריית רהט לשם בניית שכונה חדשה על קרקע לא מתוכננת, אשר הייתה באותה העת בתחום השיפוט של המועצה האזורית בני שמעון (להלן: החלופה השלישית). בנסיבות אלו נפסק כי העתירה התייתרה ודינה להימחק. במאמר מוסגר יצוין כי על אודות התנגדותה של העירייה גם לחלופה השלישית ניתן ללמוד מפסק הדין בעע"מ 2847/13 איסמעילוף ואח' נ' ראש ממשלת ישראל ואח' פסקה 7 (23.03.2016), שעסק באכיפה של בנייה בלתי חוקית על אדמות פרטיות במקום מושבו הנוכחי של השבט. משנבחרה החלופה השלישית החלה המדינה לפעול מול כלל הגורמים הרלוונטיים לשם קידומה, לרבות משרד הפנים, המועצה האזורית בני שמעון והעירייה, אשר עמדה על התנגדותה ושבה על טענותיה בדבר מחסור בשטחי מגורים לתושביה, נוכח קצב הריבוי הטבעי ברהט. בהקשר אחרון זה יצוין כי בניגוד לטענת העירייה, על-פי עמדת הרשות לפיתוח מיום 01.10.2012, כפי שהוצגה לוועדה שהוקמה לצורך העברת השטחים מהם מורכב מתחם 11 לתחום שיפוטה של העירייה, הובהר כי עתודות הקרקע של רהט, נכון לאותה העת, עונות על צרכיה עד לשנת 2035. משנתקבלו כל ההמלצות והאישורים הנדרשים לכך, פורסמה ביום 28.03.2018 אכרזה המורה על שינוי גבולות רהט בהתאם לחלופה השלישית. בד בבד עם האמור לעיל החלה המדינה את ההליכים התכנוניים הנדרשים לשם קידום מתחם 11, ובשנת 2015 הגישה לוועדה המחוזית לתכנון ובנייה תכנית מפורטת לאישור. לאחר השלמת כלל ההליכים התכנוניים, דיון בהתנגדויות (בגדרו התקבלו בחלקן התנגדויות העירייה), הליך של שיתוף ציבור והגשת תכנית מתוקנת (לה לא הוגשו התנגדויות) - אושרה ביום 05.11.2018 "תכנית מפורטת 625-0191858 מתחם 11 דרום רהט", הכוללת 539 מגרשים למגורים; 27 מגרשים למוסדות ציבור; 78 מגרשים לשטחים פתוחים; 4 מגרשים למסחר, תעסוקה ומשרדים; ועוד (להלן: התכנית המפורטת). ואולם העירייה מיאנה להשלים עם התכנית המפורטת, ועם אישורה הגישה ערר למועצה הארצית לתכנון ובנייה (ועדת המשנה לעררים). ביום 05.03.2019 נדחה הערר, תוך שהובהר כי שאלת הסדרת מקום מושבם של בני השבט ברהט, באל זרנוק או בכל מקום אחר היא שאלת מדיניות, שהדיון וההכרעה בה נעשים בידי הגופים האמונים על כך. נגד החלטת ועדת הערר עתרה העירייה לבית המשפט המחוזי (עת"מ (ב"ש) 42576-03-19). ביום 10.06.2019 נדחתה העתירה תוך שהובהר כי לא נמצא שההחלטה נבעה משיקולים זרים או מהפליה פסולה וכי תכנית מתחם 11 אושרה על בסיס שיקולים מקצועיים-תכנוניים, בהתאם לתוואי השטח ובשים לב לשכונות הסמוכות ולצרכי האוכלוסייה. עוד צוין כי טענות העירייה נשמעו באריכות לאורך כל הדרך, נבחנו לפרטי פרטים וחלקן אף התקבלו. נגד פסק דין זה הגישה העירייה ערעור (עע"מ 5788/19), אך בהמלצת בית המשפט בדיון לא עמדה העירייה על ערעורה והוא נמחק. משנסתיימו הליכי התכנון של מתחם 11, הרשות לפיתוח המשיכה בפועלה למימוש החלופה השלישית. בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל, נוהלי הרשות לפיתוח ורשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י) בדבר הקצאת מגרשים ומתן מענקים כספיים לתושבי הפזורה בעת שיכונם ביישובי קבע, נערכו בשנת 2019 סקרי מחוברים לכ-250 משפחות מבני השבט. ביום 03.12.2020 פנה מנהל המרחב המזרחי ברשות לפיתוח, מר יריב אביטבול (להלן: מר אביטבול), בהודעה לתושבי אל זרנוק המעוניינים להסדיר התיישבותם במתחם 11, כדי שאלו יעבירו פרטיהם לרשות לפיתוח בתוך 14 ימים. ביום 09.12.2020 פנתה העירייה לרשות לפיתוח בבקשה כי זו תבטל את הודעתה מיום 03.12.2020 ותחתיה תתחיל בשיווק המגרשים במתחם 11 לתושבי רהט בלבד, בשל מצוקת הדיור של בני הדור הצעיר בעיר. בנוסף ביקשה העירייה כי נציגים מטעמה ישולבו בוועדת האכלוס והליכי השיווק של כלל המגרשים ברהט, לרבות מסירת מידע מקדים לצורך התכוננות גורמי העירייה לישיבות אלו. במכתב מיום 21.12.2020 דחתה הרשות לפיתוח את דרישות העירייה, תוך שהוער כי טענותיה נדחו פעם אחר פעם בהליכים המשפטיים הרבים בהם נקטה. עוד הבהירה הרשות לפיתוח במכתבה כי היא עומדת על כוונתה להסדיר את התיישבות בני השבט המעוניינים בכך ברהט, וכי אין בכוונתה לסגת ממימוש כוונה זו על אף התנגדותה העיקשת של העירייה. ביום 28.12.2020 השיבה העירייה כי אין לה אלא לחזור על האמור במכתבה מיום 09.12.2020, וכי נוכח העדר מענה ענייני למכתבה בדעתה לפנות לערכאות. ביום 15.02.2021 הוגשה העתירה שלפנינו. תמצית טענות הצדדים בעתירתה חוזרת העירייה על טענותיה שהועלו בשורת ההליכים בהם נקטה עד כה וכן במכתבה מיום 09.12.2020. בקצירת האומר, טענת העירייה היא כי שיווק המגרשים במתחם 11 - שיסודו בהחלטה בדבר הסדרת התיישבותם של בני השבט במתחם 11 כפי שנקבע בחלופה השלישית במסגרת העתירה השנייה - לוקה בהפליה ואי שוויון ביחס לתושבי רהט, וכי החלטה זו איננה מידתית. בנוסף חזרה העירייה על הדרישה לשלב נציגים מטעמה בוועדת האכלוס ובהליכי השיווק של המגרשים. מנגד, עמדת משיבי המדינה היא כי המתווה המוסכם ליישוב השבט ראוי והולם ואינו מגלה כל עילה להתערבות שיפוטית. הוטעם כי מדובר בצורך חיוני, ובמימוש התחייבות של המדינה עליה הוצהר בהליכים שונים מאז פסק הדין בעתירה הראשונה. עוד הוסבר כי בניגוד לטענת העירייה, עתודות הקרקע בעיר צפויות לעמוד בקצב הגידול הטבעי עד לשנת 2040. בצד זאת הובהר כי ככל שיוותרו מגרשים עודפים במתחם 11, אשר לא ישמשו להסדרת התיישבות בני השבט או פזורה פנימית, תבחן האפשרות לשווק את המגרשים הנותרים גם לתושבי רהט הרלוונטיים. בכל הנוגע לשילוב נציגי עירייה בהליכי שיווק המגרשים הוער, כי בוועדת הפשרות שדנה בבקשות של תושבי הפזורה להסדרת התיישבותם ביישובי קבע חברים, מאז ומתמיד, נציגי רמ"י והרשות לפיתוח בלבד. עוד הוער כי ועדת האכלוס עוסקת בהקצאות מקרקעין לבדואים תושבי יישובי קבע, ועל כן טענות ביחס אליה "אינן רלוונטיות לענייננו שעה שהעתירה עניינה בהליך הסדרת התיישבות של תושבי פזורה". לשם שלמות התמונה צוין כי כבר בשנת 2017 הוצאו נציגי המועצות המקומיות מוועדת האכלוס, בכדי לאיין את החשש מניגוד עניינים. על פי כתב העתירה משיבים 7-6 ומשיב 8, צורפו "לשם הזהירות בלבד, ובשים לב לסעדים המבוקשים בה". בתגובתם המקדמית הדגישו משיבים 7-6 כי הם "אינם מתנגדים לשיווק מתחם 11 למשפחות אבו קוידר המעוניינות בכך, אך הם מתנגדים באופן נחרץ להעתקה כפויה למתחם זה של משפחות מהקהילה המתנגדות למעבר". משיב 8 לא הגיש תגובה בכתב לעתירה. בדיון שהתקיים לפנינו שבו באי-כוח העירייה, משיבי המדינה ומשיבים 7-6 על עיקר טענותיהם בכתב; בא-כוח משיב 8 טען בשבח יישוב השבט במתחם 11 בהקדם האפשרי. במהלך הדיון אף אפשרנו לראש עיריית רהט לומר דברו, ושמענו הסברים מפי מר אביטבול. בסופו של דיון הערנו את שהערנו והמלצנו לעירייה לחזור בה מעתירתה. ברם, לאחר שנועץ עם מרשתו, הודיענו בא-כוח העירייה כי מרשתו עומדת על עתירתה. דיון והכרעה לאחר עיון בעתירה על נספחיה ובתגובות המשיבים, ולאחר שמיעת טענות הצדדים בעל פה, מצאתי כי דין העתירה להידחות בהיעדר עילה להתערבותנו. אין חולק כי עיקרון השוויון הוא עיקרון יסוד במשפט הישראלי, נר לרגלנו וכי "הוא מנשמת אפו של המשטר החוקתי שלנו כולו" (בג"ץ 98/69 ברגמן נ' שר האוצר, פ"ד כג 693, 698 (1969)). אך ענייננו כלל אינו נכנס בגדר דיני השוויון וההפליה, אלא בסמכותה של המדינה על שלוחותיה ושיקול הדעת הרחב של הרשות לפיתוח בפרט, בהסדרת התיישבות הפזורות הבדואיות ביישובי קבע בנגב, כפי שיבואר להלן. הרשות לפיתוח הוקמה מתוקף החלטה 1999 של הממשלה ה-31 על "הקמת רשות להסדרת ההתיישבות הבדואית בנגב" (15.07.2007), בגדרה נקבע כי ייעודה הוא בין היתר "הסדרת התיישבות הבדואים בנגב, לרבות: ... הסדרת מגורי קבע... הן לגבי יישובים קיימים והן לגבי יישובים חדשים" (סעיף א(1) להחלטה בדבר הקמת הרשות לפיתוח), וכי בין תפקידיה וסמכויותיה עליה לפעול ל"ייזום תכנון סטטוטורי, בתיאום עם מינהל התכנון במשרד הפנים, של פתרונות התיישבותיים מתאימים, לרבות פתרונות המתייחסים לאפיוני הקבוצה, יחסי גומלין חברתיים, מיקומים אפשריים וכו'" (סעיף א(2)(ג) להחלטה). בהמשך להחלטת ממשלה 1999, וכחלק מהחלטה 1166 של מועצת מקרקעי ישראל בדבר "הפעלת הרשות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב" (23.09.2008), הוסמכה הרשות לפיתוח לפעול מכוח החלטות מועצת מקרקעי ישראל, תוך שנקבע כי היא באה בנעלי מנהלת הבדואים שפעלה ברמ"י. אשר לסמכויות ניהול המשא ומתן לפינוי תושבי האוכלוסייה הבדואית מקרקעות הרשומות בבעלות המדינה, נקבע כי: "הקצאת הקרקע לבדואים בנגב, תעשה בהתאם לנוהלי המינהל והחלטות מועצת מקרקעי ישראל ועל פי חוק חובת המכרזים והתקנות מכוחו" (סעיף 4 להחלטה בדבר הפעלת הרשות). אופן מתן התמורות האפשריות במסגרת הסדרת התיישבותם של תושבי הפזורה הבדואית בנגב ביישובי קבע, קבוע בצורה מפורטת בסימן ג' שבסעיף 6.5 לקובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל. הנה כי כן, לרשות לפיתוח סמכות רחבה ומפורשת להסדיר את התיישבותם של הבדואים בנגב, והיא רשאית להפעילה בהתאם לשיקול הדעת השלטוני, בכפוף למגבלותיו. כידוע, ככלל, בית משפט זה אינו מחליף את שיקול דעתן של רשויות שלטוניות מוסמכות בשיקול דעתו-שלו, וזאת משום שאין זה תפקידו של בית המשפט לבקר את תבונתה של ההחלטה המנהלית אלא את חוקיותה (ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ב 625-619 (2010)). מושכלות יסוד אלו מקבלים משנה תוקף כאשר מדובר בהחלטות הקובעות מדיניות כלכלית ערכית וסדרי עדיפויות חברתיים, כבענייננו (בג"ץ 11087/05 חברת העובדים השיתופית הכללית בא"י בע"מ נ' מדינת ישראל, פסקה 13 (21.08.2012)). יוער, כי הדברים נכונים ביתר שאת מקום בו העירייה, על אף התנגדותה בכתב במסגרת העתירה הראשונה, לא הואילה להתייצב לדיון ולהגן על עמדתה. עתה, כשמונה עשרה שנים לאחר מכן, העירייה מוסיפה לתקוף את ההסכמות אליהן הגיעו המדינה והשבט שהתקבלו תחת פיקוחו של בית משפט זה. זאת אין לאפשר. סוף דבר - העירייה לא צלחה את המשוכה שעמדה בפניה ולא הוכיחה כל פגיעה בעקרון השוויון, או כל טעם מבורר אחר, המצדיקים התערבות שיפוטית. כאמור, למדינה על רשויותיה המוסמכות הפררוגטיבה לקבוע את אופן הסדרת התיישבות הפזורה הבדואית ביישובי קבע, ובית משפט זה לא יתערב בכך בנקל. העתירה נדחית אפוא. העירייה תישא בהוצאות משיבי המדינה בסך כולל של 5,000 ש"ח; בהוצאות משיבים 7-6 בסך כולל של 2,500 ש"ח; וכן בהוצאות משיב 8 בסך כולל של 2,500 ש"ח. ש ו פ ט השופטת ע' ברון: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת י' וילנר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ח' כבוב. ניתן היום, ‏ט' בסיון התשפ"ב (‏8.6.2022). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 21010530_C15.docx אל מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1