חשמל מוטור בע"מ נ. הרשות להשקעות ולפיתוח התעשייה והכלכלה במש

6 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 1047/24 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט י' אלרון כבוד השופטת ג' כנפי-שטייניץ העותרת: חשמל מוטור בע"מ נ ג ד המשיבות: 1. הרשות להשקעות ולפיתוח התעשייה והכלכלה במשרד בכלכלה 2. ועדת ייצור מתקדם לעידוד הפריון אשר הוקמה מכוח הוראות מנכ"ל 4.68 עתירה למתו צו על תנאי בשם העותרת: עו"ד אייל נחשון בשם המשיבות: עו"ד ענת גולדשטיין פסק-דין השופטת ג' כנפי-שטייניץ: עניינה של העתירה שלפנינו בהחלטות המשיבה 2, וועדת ייצור מתקדם לעידוד הפריון (להלן: הוועדה), לדחות את בקשת העותרת לקבלת מענק סיוע במסגרת תכנית סיוע להעלאת הפריון בתעשייה שיזמה המשיבה 1 (להלן: הרשות להשקעות), וכן לדחות את בקשתה לדיון חוזר בהחלטה זו. רקע לעתירה על רקע החלטות ממשלה שונות שעניינן בהעלאת רמת פריון העבודה בתעשייה, פורסמה ביום 23.6.2022 הוראת מנכ"ל משרד הכלכלה והתעשייה מס' 4.68 שעניינה "ייצור מתקדם לעידוד הפריון" (להלן בהתאמה: משרד הכלכלה ו-הוראת המנכ"ל או ההוראה). מטרתה של הוראה זו לעודד מפעלים לעבור לייצור מבוסס טכנולוגיה מתקדמת ולהגביר את פריון העבודה, זאת באמצעות מענקי סיוע ממשלתיים שיוענקו למפעלים מתאימים, באמצעות הרשות להשקעות, בהקצאה תחרותית (ראו סעיף 1.3 להוראה). הוראת המנכ"ל מסדירה שני מסלולי סיוע, כאשר לענייננו רלוונטי המסלול הראשון, "מסלול להעלאת הפריון בתעשייה בשילוב הטמעת טכנולוגיות ייצור מתקדם", המיועד למפעלים שלהם פעילות ייצור זעירה עד בינונית. הוראת המנכ"ל מונה את תנאי הסף לדיון בבקשות המוגשות במסלול זה, ומפרטת את אופן בחינתן. בסעיף 5 להוראה נקבע כי בחירת מקבלי הסיוע תיעשה בידי ועדה ייעודית, תוך פירוט סמכויותיה; ובסעיף 6 נקבע כי יש להגיש את בקשת הסיוע המקוונת, בין היתר, בהתאם ל"נהלי ההוראה". במקביל להוראה פורסם נוהל "ייצור מתקדם לעידוד הפריון", אשר נועד להשלימה (להלן: הנוהל). הנוהל מפרט את המסמכים שעל מבקש הסיוע לצרף לבקשה המקוונת, בהם "דוחות כספיים מבוקרים ומאושרים [ל]שנה הקלנדרית שלפני הגשת הבקשה, ואם אין לו דו"חות מבוקרים לשנה זו יגיש דו"חות סקורים בצירוף אישור רו"ח על כך שאין לו עדיין דו"חות מבוקרים" (סעיף 6.5 לנוהל. להלן: דו"חות מבוקרים או סקורים). כן הוא קובע, כי בתום המועד להגשת הבקשות, תועבר בקשה שעמדה בתנאי הסף לבודק מקצועי, אשר יכין חוות דעת לגבי היתכנותה הכלכלית והפיננסית של התכנית להעלאת הפריון העומדת ביסודה (סעיף 7 לנוהל). לאחר מכן, ינוקדו הבקשות לפי אמות המידה הקבועות בהוראה וחוות דעת הבודקים המקצועיים, ויועברו לדיון והחלטה בוועדה. בהמשך לפרסום הוראת המנכ"ל והנוהל, הודיע משרד הכלכלה על פתיחת המקצה לבקשות הסיוע לשנת 2022, כאשר מועד סגירת המקצה נקבע ליום 15.9.2022. העותרת – חברה לייצור ושיפוץ מנועים חשמליים שמפעלה בבאר שבע – הגישה ביום 8.9.2022 בקשת סיוע במסגרת המסלול הראשון. לבקשתה צירפה דו"ח מאזן בוחן של החברה לשנת 2021, ואולם בניגוד לדרישות הנוהל – לא צירפה דו"ח כספי מבוקר או סקור לשנת 2021. לאחר הגשתה, הועברה הבקשה לבחינה על-ידי בודק מקצועי (להלן: הבודק). על-פי תכתובת דוא"ל שהתנהלה בין הבודק לעותרת, פנה הבודק ביום 18.10.2022 לעותרת בבקשה להשלמת החסר והמצאת דו"ח כספי מבוקר לשנת 2021, ונענה כי העותרת פועלת לקבלת טיוטת הדו"ח בהקדם. ביום 7.11.2022 פנה הבודק בשנית לעותרת, והפעם נענה כי העותרת מקווה שהדו"ח יהיה ברשותה בתוך כשבוע. אין חולק כי הדו"ח לא הומצא לבודק, לא במועד המובטח ולא בכל מועד אחר. לטענת העותרת, נציגיה שוחחו עם הבודק והציעו לו לבקר במפעל שבבעלותה, ואולם הבודק הבהיר כי אין צורך בכך, וכי קיבל את כל הנתונים הדרושים לו לבדיקת הבקשה. ביום 25.11.2022 העביר הבודק את חוות דעתו לגורמים ברשות להשקעות. הבודק ניקד את הבקשה, והעניק לה ציון של 67 מתוך 100, תוך שציין את שיעור המענק הנגזר מכך. חוות דעת הבודק נסמכה על מאזני הבוחן בלבד לשנת 2021, תוך שצוין, בעקבות זאת – כי בשלב זה לא ניתן לחשב נתונים פיננסיים שונים. ביום 13.12.2022 התכנסה הוועדה לדיון במסגרתו נבחנו כלל הבקשות במקצה, לרבות בקשת העותרת. בתום הדיון החליטה הוועדה לדחות את בקשת העותרת, בנמקה כי מאחר שהעותרת "לא העבירה נתונים מהם ניתן ללמוד על היתכנות כלכלית ופיננסית, הרי שלא ניתן לדון בה [בבקשה] ולבחון את ההיתכנות של הבקשה ולכן לפי תנאי ההוראה דינה דחיה". ביום 20.2.2023 הגישה העותרת בקשה לדיון חוזר, בהתאם לנוהל ההשגה שנקבע בסעיף 26 להוראת המנכ"ל. לבקשה זו צירפה העותרת לראשונה דו"ח כספי מבוקר לשנת 2021, שנחתם ביום 14.12.2022. בבקשתה טענה העותרת, בין היתר, כי סיפקה לבודק דו"ח כספי מפורט לשנת 2021 הזהה כמעט לחלוטין לדו"ח המבוקר; כי הבודק אישר שקיבל את כלל הנתונים הדרושים לו, ונמנע מלציין שמסירת דו"ח מבוקר מהווה תנאי לאישור בקשתה; וכי בקשה דומה של העותרת לקבלת מענק השקעות משנת 2019 התקבלה למרות שהוגשה ללא דו"ח מבוקר או סקור. בהחלטתה מיום 26.6.2023, דחתה הוועדה גם את הבקשה לדיון חוזר. את החלטתה סמכה על אי הגשת הדו"ח הכספי המבוקר חרף שתי פניות של הבודק. בהתייחס לטענת העותרת לפיה בקשה דומה שהגישה בשנת 2019 התקבלה ללא דו"ח מבוקר צוין, כי הוועדה החליטה לתת קדימות לבקשות מלאות, ולהידרש לבקשות חלקיות רק אם תיוותר יתרת תקציב – כאשר בשנת 2022, בניגוד לשנת 2019, הוגשה כמות גדולה של בקשות, שלא הותירה יתרת תקציב לדיון בבקשות חלקיות. כנגד החלטות הוועדה לדחות את בקשת הסיוע של העותרת ואת בקשתה לדיון חוזר, מכוונת העתירה שלפנינו – במסגרתה מבוקש לבטל את החלטות הוועדה, ולחלופין להורות לה לבחון מחדש את בקשת הסיוע של העותרת. לשם שלמות התמונה יצוין כי עתירה דומה קודמת שהגישה העותרת לבית המשפט לעניינים מנהליים, נמחקה מחמת חוסר סמכות עניינית (עת"ם (מנהליים י-ם) 12184-11-23 חשמל מוטור בע"מ נ' הרשות להשקעות ולפיתוח התעשייה והכלכלה במשרד הכלכלה והתעשייה (31.1.2024)). עיקר טענות הצדדים בעתירה העותרת טוענת כי החלטות הוועדה התקבלו בחוסר סמכות, בשרירות ובחוסר סבירות, תוך פגיעה באינטרס ההסתמכות של העותרת. לטענתה, הדרישה לצרף דו"חות מבוקרים או סקורים לא הופיעה בהוראת המנכ"ל, ודאי לא כתנאי סף – ועל כן, חרגה הוועדה מסמכותה בהחלטתה שלא לדון בבקשות שלא צורפו להן דו"חות כאלה. נטען, כי בהחלטתה זו פעלה הוועדה בניגוד להוראות הנוהל, שלפיהן יש לדון בבקשות שעומדות בתנאי הסף וצורפו להן חוות דעת מקצועיות, בהתאם להוראת המנכ"ל. עוד טוענת העותרת, כי משעה שהבודק המקצועי חיווה דעתו והעניק ציון גבוה לבקשתה, לא הייתה הוועדה מוסמכת לדחות את בקשתה בנימוק לקוני ושרירותי, הנטוע בשיקולי תקציב וריבוי בקשות. נטען כי לדברים משנה תוקף בשים לב לכך שבשנת 2019 זכתה העותרת למענק דומה מבלי לספק דו"חות מבוקרים או סקורים; ולאור העובדה שהבודק לא התריע בפניה כי אם לא תגיש דו"חות כאמור בקשתה עלולה להיפסל – באופן שהכשיר את "הפגם הטכני", ככל שנפל, בבקשתה. לטענת העותרת, בהוראת המנכ"ל המעודכנת לשנת 2023 נוסף תנאי סף שעניינו בהגשת דו"חות מבוקרים או סקורים, באופן המלמד כי הרשות להשקעות סברה כי עליה לעגן דרישה זו בהוראה על מנת שתוכל לשמש בסיס לפסילת בקשות. ולבסוף נטען, כי לרשות ההשקעות נוהל המסדיר מתן מענקים "באיחור" לבקשות סיוע שאושרו בדיון חוזר, גם לאחר עתירות, באמצעות קיזוז מתקציב השנה העוקבת – ולכן, אין מדובר בענייננו בעתירה תיאורטית. המשיבות סבורות כי יש לדחות את העתירה על הסף מן הטעם שתקציב מענקי הסיוע שהוקצה לשנת 2022 מוצה בשלמותו – ולפיכך מדובר בעתירה תיאורטית. לגופם של דברים, סבורות המשיבות כי יש לדחות את העתירה בהיעדר עילה להתערבות בהחלטות הוועדה, שניתנו בסמכות ותוך שקילת כלל השיקולים הענייניים והרלוונטיים. נטען, כי בכל הנוגע להגשת בקשת הסיוע, הוראת המנכ"ל מפנה לנוהל ההוראה הקובע, כי יש לצרף לבקשה דו"חות מבוקרים או סקורים לשנה הקודמת. מקום שלבקשת העותרת לא צורפו דו"חות כאלה, מדובר בבקשה חלקית וחסרה שבסמכות הוועדה לפסול בהתאם להוראת המנכ"ל. אשר לטענת העותרת שלפיה הבודק המקצועי ניקד את בקשתה בציון גבוה אף מבלי שקיבל את הדו"חות החסרים, נטען כי המלצתו אינה מחייבת את הוועדה. עוד נטען, כי הבודק דרש מן העותרת למסור לו את הדו"חות האמורים, וגם אם היה מוכח שאמנם אמר לעותרת שאין לו צורך בנתונים נוספים – הדבר סותר את הוראות הנוהל ואין מדובר בהתחייבות שלטונית שניתן היה להסתמך עליה. עוד טענו המשיבות, כי החלטת הוועדה לדון תחילה בבקשות תקינות ומלאות, וככל שיוותר תקציב גם בבקשות החלקיות – היא החלטה ראויה, המצויה בסמכות הוועדה. המשיבות שבו וטענו כי בשונה משנת 2019, בשנת 2022 הוגשו בקשות סיוע רבות שלא הותירו יתרת תקציב לדיון בבקשות החלקיות, אשר נדחו כולן. בהמשך לכך נטען, כי קבלת בקשת הסיוע החסרה של העותרת תפגע בעיקרון השוויון ותפלה לרעה את יתר החברות שהגישו בקשות חלקיות, ובקשתן נדחתה. לבסוף נטען, כי אין בעדכון הוראת המנכ"ל לשנת 2023 כדי לגלות פגם כלשהו שנפל בהתנהלותה של הוועדה, עובר לאותו עדכון. דיון והכרעה לאחר עיון בעתירה ובתגובה לה על נספחיהן, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות בהיעדר עילה להתערבות בהחלטות הוועדה. נקודת המוצא לדיון היא, שהוועדה, ככל רשות מנהלית, כפופה בפעילותה לכללים ולעקרונות של המשפט המינהלי, המחייבים אותה, בין היתר, לפעול מכוח הסמכה בדין, מתוך שיקולים ענייניים, בשוויון, בסבירות ובמידתיות (עע"ם 7002/19 צ'יינה מוטורס בע"מ נ' משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, פסקה 26 (7.7.2020); בג"ץ 3871/15 המרכז הרפורמי לדת ומדינה נ' ממשלת ישראל, פסקה 11 (27.12.2016)). בכלל זה, מחויבת הוועדה להקצות את מענקי הסיוע בהתאם לקריטריונים ולתנאי הזכאות שנקבעו לפעולתה בהוראת המנכ"ל המורה על הקמתה (בג"ץ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3) 853, 857 (1993)). עם זאת, בבואו לבחון את פעילותה של הוועדה, בית המשפט לא יחליף את שיקול דעתה המקצועי בשיקול הדעת שלו, ולא יתערב בהחלטותיה אלא כאשר מתגלה סטייה מהותית מעקרונות המשפט המנהלי (בג"ץ 9050/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר הפנים, פסקה 7 (24.3.2021); בג"ץ 5636/01 בקמן נ' שר העבודה והרווחה, פסקה 6 (30.6.2004)). בענייננו, לא מצאתי כי הוועדה סטתה בהחלטותיה מן העקרונות האמורים באופן המצדיק התערבות. במוקד העתירה עומדות טענות העותרת שלפיהן חרגה הוועדה מסמכויותיה שעה שפעלה בניגוד להוראת המנכ"ל. לא מצאתי בסיס ממשי לטענותיה אלה. כפי שתואר בפתח הדברים, הוראת המנכ"ל מפנה מפורשות, בכל הנוגע לאופן הגשת בקשת הסיוע, אל נוהל ההוראה. כך, בסעיף 6 להוראה נקבע כי "מבקש הסיוע יגיש את הבקשה המקוונת להשתתפות באחד המסלולים, כמפורט בהוראה, בנהלי ההוראה ובמודעה"; ובאופן דומה נקבע בסעיף 35 כי "בקשות להשתתפות במסלולים השונים יוגשו לרשות להשקעות באופן מקוון במערכת המיחשוב ובאמצעות הדואר האלקטרוני, כמפורט בנוהל ההוראה" (ההדגשות נוספו). הנוהל, אשר כמצוין בסעיף 1 לו, נועד להשלים את הוראת המנכ"ל – מפרט את אופן הגשת הבקשה, ובכלל זאת את "המסמכים שיש לצרף לבקשה המקוונת" (ראו סעיף 6 לנוהל). בין מסמכים אלה – הכוללים, בין היתר, את התכנית להעלאת הפריון בעבודה, הצעות מחיר ומפרטים טכניים בגין ההשקעות המבוקשות – מנויים גם דו"חות כספיים מבוקרים או סקורים לשנה הקלנדרית שלפני הגשת הבקשה. כפי שהוסבר בתגובת המשיבים, אין מדובר בדרישה טכנית גרידא, אלא בנתונים חיוניים מהם ניתן ללמוד על ההיתכנות הכלכלית והפיננסית של התכנית שבמוקד הבקשה. לעניין הגשת המסמכים קובע הנוהל כי "הגשת הבקשה מחייבת את מגיש הבקשה לחובת גילוי נאות ולמסירת כל המידע באופן נכון, מדויק ומלא..." וכן כי "המועד הקובע לקליטת הבקשה הוא מועד שידור הבקשה למערכת המקוונת בצירוף כלל המסמכים הנדרשים לבקשה כמפורט לעיל, סרוקים כשהם ערוכים וחתומים כדין" (סעיפים 6.13 ו-6.14 לנוהל, בהתאמה – ההדגשות נוספו). אין חולק כי בענייננו לא צורפו לבקשת הסיוע של העותרת דו"חות כספיים מבוקרים או סקורים לשנת 2021. דו"חות אלה צורפו לראשונה לבקשת העותרת לדיון חוזר (בניגוד להוראת סעיף 26 להוראה, האוסרת על צירוף מסמכים שלא עמדו בפני הוועדה בעת החלטתה בבקשת הסיוע), ולמעשה נחתמו רק לאחר מועד הדיון בוועדה. במצב דברים זה, לא עמדה העותרת בדרישה לצרף לבקשתה דו"ח כספי סקור או מבוקר, ומכאן גם לא בדרישה להגיש את בקשתה בליווי כלל המסמכים הנדרשים. בנסיבות אלה, בקשת הסיוע שהגישה העותרת היא בקשה "חלקית" או "חסרה", כאמור בהוראת סעיף 5.3.7 להוראת המנכ"ל. הוראה זו קובעת את סמכותה של הוועדה "לפסול בקשות חלקיות, חסרות[,] מותנות, מסויגות או מוטעות" – ומכאן, שהוועדה רשאית הייתה לפסול, מטעם זה, את בקשתה של העותרת. בענייננו, הוועדה החליטה באופן רוחבי שלא לפסול בקשות חלקיות או חסרות באופן מידי, אלא ליתן עדיפות לבקשות מלאות על פניהן, כך שאלה תיבחנה רק אם יוותר תקציב לאחר בחינת הבקשות המלאות. משעה שלא נותר תקציב לכך, לנוכח מספר הבקשות שהוגשו במקצה – נדחו כלל הבקשות החלקיות, ובתוכן בקשת העותרת. לא ראיתי עילה להתערבות בהחלטתה הרוחבית האמורה של הוועדה, כמו גם בהחלטתה הפרטנית בדבר דחיית בקשת העותרת. מקובלת עליי עמדת המשיבות שלפיה מדיניות הוועדה לתת עדיפות לבקשות מלאות – ככאלה המאפשרות בחינה מדויקת ומעמיקה יותר של ההיתכנות הכלכלית והפיננסית של התכנית שבבסיסן – היא מדיניות עניינית הנופלת בגדרי מתחם הסבירות הנתון לוועדה, ובפרט, כאשר יש בסמכותה לפסול בקשות חלקיות אף ללא תלות ביתרת תקציב. אף בטענותיה של העותרת בנוגע להתנהלותו של הבודק המקצועי מטעם הוועדה, אין כדי לגלות עילה להתערבותנו. כפי שהוסבר בתגובת המשיבות, כלל הבקשות במקצה הועברו לבחינת בודקים מקצועיים, בשל סד הזמנים הצפוף שנוצר מסגירת המקצה ועד הדיון בוועדה. העובדה שהבודק מצא לנקד את בקשת העותרת, חרף אי-הגשת הדו"ח המבוקר, אין בה כדי לכבול את שיקול דעתה של הוועדה – היא הגורם המוסמך להחליט, על פי הוראת המנכ"ל, על מקבלי הסיוע. אין להתערב בשיקול הדעת המקצועי שהפעילה הוועדה בהקשר זה, גם בשים לב לכך שבחוות הדעת שהוגשה על-ידי הבודק צוין כי נתונים פיננסיים שונים הנוגעים לעותרת, אינם ניתנים לחישוב, מקום שלא הוגש הדו"ח הכספי הנדרש. כפי שפורט לעיל, הבודק ביקש מהעותרת את הדו"ח האמור בשתי הזדמנויות שונות – באופן שאינו עולה בקנה אחד עם טענתה שלפיה הבינה ממנו כי לא נדרשים לו מסמכים נוספים. מכל מקום, בנסיבות העניין ובשים לב לתפקידו של הבודק, אין די באמירה כאמור, גם לו נאמרה, כדי לגבור על הוראותיו המפורשות של הנוהל ולהכשיר את הפגם שנפל בבקשה. גם ביתר טענות העותרת – לא מצאתי ממש. אשר על כן, העתירה נדחית. העותרת תישא בהוצאות המשיבות בסך של 10,000 ₪. ניתן היום, ‏ב' בניסן התשפ"ד (‏10.4.2024). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ 24010470_X03.docx מנ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1