עיריית אשקלון נ. ראש ממשלת ישראל

פסק-דין בתיק בג"ץ 1040/10 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 1040/10 בפני: כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט י' עמית העותרים: 1. עיריית אשקלון 2. ועד ההורים העירוני נ ג ד המשיבים: 1. ראש ממשלת ישראל 2. ממשלת ישראל 3. שר הביטחון 4. מדינת ישראל-משרד הביטחון עתירה למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: ח' בתשרי התשע"א (16.9.2010) בשם העותרים: עו"ד עפר שפיר; עו"ד אילנה הומינר בשם המשיבים: עו"ד אילאיל אמיר פסק-דין השופט א' רובינשטיין: העתירה א. עתירה זו נוגעת שוב בעצב חשוף בחברה הישראלית, קרי, הדרך שבה ממומשת מחויבותה של הממשלה לתושבי הישובים המאוימים על ידי טרור טילי, איום שלא חלף; וגם אם דברים אלה נכתבים בימי רגיעה יחסית, הדגש הוא על "יחסית" וכל מלים אך למותר. באופן ספציפי עסקינן בעתירת עיריית אשקלון להצבת מיגוניות במוסדות חינוך וליישום תכנית של פיקוד העורף לענין זה; נטענת הבטחה מינהלית של סגן שר הביטחון. אומר כבר כאן, כי המדינה חולקת על ההבטחה המינהלית, וסבורה כי אין לקבל את העתירה, כפי שיפורט. ב. העותרים הם עיריית אשקלון וועד ההורים העירוני. כנמסר, מאז 2006, ובמיוחד מדצמבר 2008, ערב מבצע "עופרת יצוקה", נורו טילים רבים על העיר אשקלון, יותר מכל רשות אחרת באיזור, אשר גרמו לשיתוק במערכת החינוך. אשקלון נותרה חשופה לאיום טילים, וטילים משוגרים אליה ספוראדית. על כן, פנה ראש העיר ב-3.2.09 לשר הביטחון, לסגנו ולאלוף פיקוד העורף למציאת פתרונות מיגון למוסדות חינוך נעדרי מיגון. סגן שר הביטחון, ח"כ מתן וילנאי, הורה מיידית לפיקוד העורף לערוך סקר מיגון, ונמצא (בסקר מ-11.2.09), כי למעלה מ-3,600 תלמידי גנים ובתי ספר יסודי נעדרים כל אמצעי מיגון; לתוכן הסקר נשוב ונתייחס, אך הדעת נותנת כי הוא נערך בעקבות פניות קודמות – שכן קשה להניח כי מכתב מיום 3.2.09 יוליד סקר כבר ב-11.2.09. ג. כנמסר, בעקבות זאת פנו הן ראש העיר והן שרת החינוך דאז ליישום הסקר (בשלהי פברואר 2009 נפלה רקטת קסאם). במארס 2009 הורה משרד הביטחון להציב 9 מיגוניות בגני הילדים והדבר בוצע במארס-אפריל 2009, אך לא נעשה מעבר לכך, הגם שבאשקלון עוד כ-10 בתי ספר יסודיים וכ-13 גני ילדים נעדרי אמצעי מיגון. ראש העיר פנה במאי 2009 לשר הביטחון ולסגנו, וכן פנה בהמשך ליושב ראש ועדת החוץ והביטחון של הכנסת. הפניות לשר ולסגנו לא נענו, ומכאן העתירה להשלמת המהלך המיגוני, שכנטען, עלותו כ-20 מליון ש"ח. ד. במישור המשפטי נטען, בין השאר, לזכויות חוקתיות של חיים ושלמות הגוף לפי סעיפים 2 ו-4 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, לזכויות מכוח חוק לימוד חובה, תש"ט-1949, וחוק זכויות התלמיד, תשס"א-2000, וכן לאמור בפסיקה בבג"ץ 8397/06 וסר נ' שר הביטחון (לא פורסם). נאמר, כי אין העותרים חולקים על תקפותן של מגבלות תקציביות גם בתחום דיני הנפשות, אך נטען לסיכון בהסתברות גבוהה, לחשש לפגיעה קשה בנפש ולהיקף צנוע של הפרויקט, שהמדינה כבר הכירה בצורך בו. עוד נטען להבטחה שלטונית הן בכך שהוחל בביצוע העבודות, והן באמירות בעל פה של סגן שר הביטחון, וכן גורמי ממשל אחרים, וכי נתקיימו התנאים לזיהויה של הבטחה מינהלית; ההבטחה, כך נטען, ניתנה בידי בעל הסמכות, אין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה, והפסקת הצבתן של מיגוניות היא בלתי סבירה ושרירותית. תגובת המדינה ה. ב-17.3.10 הציעה המדינה כי העתירה תועבר להרכב. בהחלטת השופטת פרוקצ'יה מ-18.3.10 נקבע כי העתירה תישמע בתוך 60 יום. ו. בתגובת המדינה מ-4.5.10 נאמר, כי המדינה פועלת למאבק בטרור, לרבות פתרונות מיגון לישובים הקרובים לגבול עזה שבהם נשקפת סכנת חיים רצופה, ברורה ומיידית בשל קרבת החזית, זמן התרעה קצר והסתברות גבוהה משאר חלקי הארץ לפגיעה. נסקרו החלטות הממשלה הרלבנטיות; ב-2.7.06 הוחלט למגן את בתי הספר באיזור עוטף עזה; על פי החלטות מימים 1.8.04 ו-14.11.04 הוגדרו ישובי עוטף עזה כאלה הממוקמים במרחק עד 7 ק"מ מגדר המערכת (לגבי בתי מגורים הוחלט ב-24.2.08 על מיגון כאלה הממוקמים עד 4.5 ק"מ מגדר המערכת); ב-3.1.10 שבה הממשלה ואישרה את טווח 7 הקילומטרים לענין הגדרת "ישובי עוטף עזה", והועברו 159 מליון ש"ח להשלמת המיגון, בנוסף ליותר מ-350 מליון ש"ח שכבר הועברו. עוד נאמר, כי ב-30.12.09 החליט הקבינט על הקמת ועדה בין-משרדית לענייני מיגון בראשות סגן שר הביטחון, העוסקת, בין השאר, בצמצום פערי מיגון כולל במוסדות חינוך, וכן עוסקת הממשלה בקידום פרויקט "כיפת ברזל" ליירוט רקטות קצרות טווח, שגם אשקלון תוגן על ידיו. תוארו גם תכניות נוספות לענין הגנה מפני טרור, ובהן "פרויקט מיגון רשותי", שלפיו תוכל כל רשות מקומית לתכנן לעצמה "חליפת" מיגון ראויה. נטען, כי אין מקום שבית המשפט ייכנס בנעלי הממשלה לעניינים אלה. אשר להבטחה השלטונית הנטענת, נאמר כי נוכח פניות חוזרות של ראש העיר החליט סגן שר הביטחון על הסקר, ובו נמצאו פערי מיגון; בשל פניות ראש העיר, וחרף העובדה שאין משרד הביטחון הגורם הבלעדי האחראי לנושא, החליט שר הביטחון לפנים משורת הדין להקצות מספר אלמנטים למיגון מוסדות חינוך באשקלון בעלות מיליון ₪ בעקבות הסקר. הודגש כי נכונות סגן השר לעריכת סקר המיגון היתה לפנים משורת הדין (מכתב מזכירו הצבאי מ-22.9.09, אליו נשוב) ואין מדובר בהבטחה מינהלית. התגובה נתמכה בתצהיר סגן שר הביטחון. הדיון הראשון וחהחלטה בעקבותיו ז. בדיון ביום 10.5.10 העלינו הרהורים בשאלה האם אכן כל רשות "תתפור" לעצמה חליפת מיגון, ונענינו מטעם המדינה כי המדובר בחלק ממערך כולל של מיגון. נאמר לנו גם, כי המיגון שניתן עד כה רק לאשקלון בא בעקבות לחץ פוליטי ואולי היתה בכך טעות, וכי הסקר נעשה לפנים משורת הדין, אך באופן כללי, מעבר לתושבי עוטף עזה בטווח 7 הקילומטרים, הסיכון ליתר המקומות הוא בעת הסלמה כללית, ואשקלון אינה שונה לעניין זה מישובים אחרים בטווח דומה. מטעם העותרים נטען, כי אשקלון מצויה בשולי 7 הקילומטרים, ואין מתבקש הסל המלא שניתן לעוטף עזה, אלא מיגוניות בבתי ספר ובגני ילדים, מה גם שאשקלון היא עיר צפופה. בתום הדיון ניתנה על ידינו ההחלטה הבאה: "הגם שמדובר בנושא שביסודו החלטות של מדיניות והוא בעל השלכות רוחב, איננו מקלים ראש בכך שהמדינה החליטה על סקר מיגון במוסדות החינוך באשקלון, שממנו עולות המלצות מיגון מסוימות. ההסבר כי בכך ובתקציב מסוים שניתן היה משום היענות לפניות פוליטיות ("לחץ") אינו פשוט, כיון שהסקר נערך על-ידי גורמים צה"ליים. אנו מבינים כי ועדה בין משרדית לענייני מיגון בראשית סגן שר הביטחון מטפלת בשאלות המיגון באופן כולל. נראה לנו, מבלי שניטע כל מסמרות לגבי התוצאה, כי ראוי שהועדה הבין משרדית תדון בסקר ובהמלצותיו, ובין היתר תשקול לשמוע את העותרים בכתב או בע"פ. הודעה עדכנית, שתוכל כמובן להתייחס לתמונה הכוללת בהקשר זה, תוגש תוך שישים יום. בעקבותיה יוחלט על המשך הטיפול בעתירה". תגובה משלימה ותגובת העותרים לה ח. בעקבות החלטתנו ניתנה ביום 29.8.10 תגובה מעדכנת מטעם המדינה. נמסר בה, כי ב-30.5.10 התקיימה פגישה בין סגן שר הביטחון לבין ראש עיריית אשקלון וממלא מקומו, וסגן השר הדגיש כי לא ניתנה התחייבות למיגון מוסדות החינוך בעיר. בעקבות זאת, נערך ב-3.6.10 דיון בועדה הבין-משרדית בראשות סגן השר, ובהשתתפות מפקד פיקוד העורף, ראש רשות החירום הלאומית (רח"ל), ונציגי משרדי ממשלה ובהם השיכון, הפנים והאוצר. וכך נאמר לעניין אשקלון: "במהלך הדיון ציין מפקד פיקוד העורף כי אשקלון אינה בעלת מובהקות למיגון באופן שונה מאזורים אחרים במדינה, המצויים בטווח דומה מרצועת עזה. כמו כן, הבהיר מפקד פיקוד העורף כי בראייה כלל ארצית, ולאור הרחבת האיום לרוב שטחי המדינה, אין מקום להתייחס לאשקלון באופן נקודתי, ואין מקום להחרגת אשקלון מהמדיניות שקבעה הממשלה. על רקע האמור, המלצת פיקוד העורף היתה שלא לחרוג מהמדיניות שקבעה הממשלה בכל הנוגע למיגון מוסדות חינוך ולא לפעול באופן פרטני ונקודתי למיגון המוסדות באשקלון. נציגי משרדי הממשלה הנוספים הביעו אף הם את עמדתם כי אין מקום להחרגת אשקלון מהמדיניות שקבעה הממשלה ומשאר הערים והיישובים המצויים באותו טווח איום". הועדה הבין-משרדית החליטה איפוא, כי אין מקום להחרגת עיריית אשקלון מן המדיניות הכללית. ט. בתגובה משלימה נסקרת מדיניות הממשלה בענין מיגון מוסדות חינוך (כפי שתוארה מעלה). הוסבר, כי אשקלון אינה נכללת בישובי עוטף עזה, וההבדל, כך נאמר, הוא כי לישובים שמחוץ לטווח שבעת הקילומטרים יכולת התגוננות טובה יותר, גם נוכח פרק הזמן שבידיהם להתארגנות. פגיעה באשקלון ושכמותה, על פי רוב, כך נאמר, באה - כנזכר - בעת הסלמה כללית, ובמצב כזה ממילא לא בכל מוסדות הלימוד מתקיימים לימודים. עוד נטען, כי כמו אשקלון שבטווח 40 ק"מ מגדר המערכת, מצויות גם באר שבע, אשדוד, קרית גת, רהט, נתיבות, אופקים, קרית מלאכי, יבנה, גדרה ועוד. גם ערים אלה, וכן ערים כמו חיפה שנפגעה, נמצאות תחת איום ירי רקטות, ואין אשקלון מיוחדת לעניין זה; על כן, אם יוחלט על מיגון לגבי אשקלון, על הדבר לחול על ערים שונות, בעלות של מאות מיליונים. אשר לסקר נטען, כי הוא התייחס למוסדות חינוך בני קומה אחת או יבילים, והאומדן עומד על 20 מליון ש"ח, שמן הסתם יוכח כלא מספיק על פי הניסיון. אין יכולת, כך נאמר, להבחין לעניין זה בין רשויות; נערכו סקרים גם ברשויות שבטווח שבין 7 ל-20 ק"מ, והמיגון באשקלון יחייב גם לגביהן בעלויות גבוהות (דובר על 90 מליון ש"ח לפחות). להלן הופנינו לבג"ץ וסר, שבו נאמר כי "אין מוטלת על המשיבים חובה מוחלטת להגן על התלמידים מפני כל איום או סכנה באשר הם". בסופו של יום, לאחר חזרה על טענות קודמות, נאמר כי אין מקום שבית המשפט ייכנס בנעלי הממשלה ויתערב במדיניותה, שכן המדובר בשאלה של מדיניות וסדרי עדיפות תקציביים. ולבסוף שוב נדרשו המשיבים לטענה כי אין מדובר בהבטחה שלטונית, ואין בעריכת סקר כדי לאשש הבטחה כזאת. גם תגובה זו נתמכה בתצהיר סדן שר הביטחון. י. בתגובת העותרים לתגובת המדינה מיום 2.9.10 נאמר כי, לא ניתן הסבר לפער בין תוצאות הסקר של פיקוד העורף הממליץ על הצבת מיגוניות, ובין ההחלטה שלא להמשיך בביצוע; הודגש, כי אין לילדי אשקלון כל מחסה, והבקשה היא למיגוניות בלבד. נטען כי הירי על אשקלון אינו בימי הסלמה כללית בלבד, אלא גם בפעילות ספוראדית, וכי אין להשוות בין אשקלון לערים אחרות מבחינת קרבתה לעזה, ומבחינת המבנה האורבני שלה, ואין מקום לכך שבטווח 9 ק"מ מעוטף עזה יהיה אפס מיגון, גם אם יש מגבלות תקציביות. דיון ההמשך י"א. בדיון ההמשך בפנינו ביום 16.9.10 טען עו"ד שפיר לעותרים, כי אין ליישב בין סקר פיקוד העורף ממארס 2009 לאמירת מפקד פיקוד העורף בדיון הועדה הבין-משרדית ב-3.6.10 כי אין סיכון, ואם כן, מדובר בענין תקציבי שאך בגללו הופסק מיגון בתי הספר והגנים; נטען, כי יש אי סבירות קיצונית בתהליך קבלת ההחלטות. עו"ד אמיר טענה למשיבים מנגד, כי המציאות באשקלון אינה שונה מישובים דומים אחרים, והועדה הבין-משרדית, המתכנסת אחת לשבועיים, נוקטת ראייה מערכתית כוללת, להבדיל מפיקוד העורף הבוחן מקצועית כל מקום ומקום באופן ספציפי; ומפקד פיקוד העורף המליץ שלא למגן באשקלון. נאמר עוד, כי שינוי במדיניות אינו ענין לבית המשפט, אלא לרשות המבצעת והמחוקקת. לאחר הדיון הועברה אלינו, לעיון בית המשפט, החלטת הקבינט מיום 6.1.10, שהקימה את הועדה הבין-משרדית. הכרעה על הסמכויות י"ב. עסקינן בסוגיה שאינה פשוטה, ודרך קבלת ההחלטות של המשיבים – גם אם השורה האופרטיבית התחתונה תהא כעמדתם, ואף אם יוצאים אנו בלי ספק מן ההנחה כי מעייניהם בביטחון – אינה יוצרת תחושה טובה. בתוך עמנו אנו יושבים, ולא נעלם מעמנו כי המציאות הציבורית מקימה לחצים מלחצים שונים. יתר על כן, ברי כי מטעמים ציבוריים מובנים פועל ראש רשות למיגון מירבי של עירו או יישובו שלו, מתוך דאגה בעקבות אירועים שקרו, וכדי שיוכל להיענות למשאלות תושבי המקום שהוא שולחם; הוא אינו מופקד על ערים וישובים אחרים ורווחתם, ומבט הרוחב או העל הוא נחלת הממשלה. עסקינן גם במציאות מורכבת שבה משמשים בערבוביה גורמים פוליטיים מזה ואנשי צבא מזה על ההיבטים הציבוריים הנובעים מכך. ואולם, השאלה שהתלבטנו בה ולא קיבלנו מענה ברור לה היא מי הגורם המחליט בשאלה כגון זו שלפנינו. פיקוד העורף, הועדה הבין-משרדית או שמא גורם אחר, כמו שר הביטחון או סגנו. י"ג. ספציפית, ככל שהוחלט על עריכת סקר על ידי הגורם המדיני (סגן שר) בעקבות פניות כאלה ואחרות, וגם עמו איננו באים בטרוניה כי אף הוא שליח ציבור, השאלה היא מה דינן של תוצאות הסקר ומה תהליך קבלת ההחלטות וההכרעה לגביהן. י"ד. הסקר דנא עצמו מפברואר 2009, מאת ענף פרויקטים במחלקת מיגון בפיקוד העורף, כוון "לכל בתי הספר וגני הילדים" וכלל גם "בניית תכנית מיגון פרטנית לכל מוסד על ידי הצבת אלמנטים או בניה במקום". נמנו בו בתי הספר וגני הילדים והוצע פתרון לכל מוסד חינוכי; נאמר כי ריכוז העלויות הכולל הוא 12,137 מליון ש"ח. ט"ו. יתר על כן, בפועל אין חולק כי הוחל במארס-אפריל 2009 בביצוע חלקי של הסקר באשקלון, אף שנמסר לימים - כאמור - מפי המשיבים, כי היתה זו החלטה של שר הביטחון "לפנים משורת הדין" (פיסקה 26 לתגובה המשלימה מיום 4.5.10). לא ניתנו סימוכין מעבר לכך לדרך שבה נתקבלה ההחלטה להצבת 9 מיגוניות בעקבות הסקר; לא נמסר מה היתה דרך קבלת ההחלטה; מה בכך היה תפקיד השר או סגנו ומה תפקיד פיקוד העורף בכגון דא ובמקרה הספציפי. הוא הדין באשר להחלטה שלא להמשיך במיגון. נציין, כי במכתב מזכירו הצבאי של שר הביטחון מיום 22.9.09, נאמר שעל פי החלטת הממשלה חל המיגון על מוסדות החינוך בקו אוירי עד 7 ק"מ מרצועת עזה, וכי - כאמור - "שר הביטחון החליט לפנים משורת הדין להקצות מספר אלמנטים למיגון מוסדות חינוך בעיר אשקלון מתקציב משרד הביטחון. לפי שעה, לאור העדר תקציב ממשלתי להרחבת מיגון מוסדות החינוך מעבר לאמור לעיל, לא צפוי תגבור נוסף של אמצעי מיגון לעיר". לא ברור כדבעי מתי הוחלט להתייחס לאותו למיגון שבוצע כנעשה "לפנים משורת הדין". ט"ז. סוגית הסמכות והדרך לקבלת החלטות התעוררה איפוא במהלך הטיפול בעתירה. בתגובת המדינה מ-4.5.10 נמסר - כאמור - על החלטת קבינט מיום 30.12.09 להקמת ועדה בין-משרדית בראשות סגן שר הביטחון בנושא מיגון אזרחי, לרבות פערי המיגון שעליהם הצביע פיקוד העורף. י"ז. והנה בעקבות החלטתנו מיום 10.5.10 כאמור, קוים דיון בועדה הבין-משרדית שפרטיו הובאו מעלה, והועדה החליטה שאין מקום להחרגת אשקלון; כך נאמר בהודעת עדכון מיום 29.8.10. אלא שבדיון בפנינו ב-16.9.10 התגלתה שוב אי-הבהירות בשאלה מיהו המחליט בכגון דא, ודברי באי כוח המדינה היו, מבלי לפגוע, בחינת "הן ולאו ורפיא בידיה", כשמחד גיסא דובר על הועדה הבין-משרדית וישיבותיה כ"שחקן ספציפי" בענייננו – מוסדות החינוך שבעיר אשקלון, ומאידך גיסא הוטעם שהועדה דנה רק במדיניות כללית ואינה עוסקת בהחלטות נקודתיות, ופיקוד העורף הוא שהחליט שלא להמשיך בפרויקט המיגוניות. גם הסקר פורש על-ידי באי כוח המדינה כמיפוי מצב מיגוני בלבד ולא כהחלטה אופרטיבית. י"ח. לדידנו, האמור אינו משביע רצון באשר לסמכויות ולדרכי קבלת ההחלטות, הן בשל האנדרוגניות ואי הבהירות, והן מחשש פן יפלו דברים "בין הכיסאות". מהחלטת הקבינט מיום 6.1.10, אשר כוננה את הועדה הבין-משרדית, התרשמנו שתפקידה הוא רחב, ולא נפרט; ראוי כי הקבינט והדרג המיניסטריאלי והאופרטיבי הנוגע בענין יבהירו את מערך הסמכויות כדבעי, ויפה שעה אחת קודם. אמרנו זאת מתוך תפיסת תפקידנו במשפט המינהלי כבקרה באשר לדרכי קבלת ההחלטות, וכאמור, לא נהיר היחס בין אלוף פיקוד העורף לועדה הבין-משרדית, מה גדר סמכויות כל אחד ותפקידיו לענייננו. כך גם באשר לסמכויות סגן השר, וכמובן השר בכגון אלה. י"ט. בטרם נסיים עניין זה נציין, כי הקושי מועצם לדעתנו, על ידי העובדה שנעשה שימוש, לגיטימי כשלעצמו בנסיבות, בגורם צבאי כמו פיקוד העורף לעריכת סקר, אך הוא נעשה בעקבות דיאלוג בין גורמים פוליטיים, אם כי "ביצועיים" – השר וסגן השר וראש העיר. עירוב זה (אף שאינו בלתי שכיח בכלל היחסים בין הדרג הצבאי למדיני), מצריך זהירות מרובה, כדי שלא לערב את צה"ל במקום שאינו ראוי. גם בשל כך, לפי דעתנו, טעונה איפוא חלוקת הסמכויות (וממילא קבלת ההחלטות) בנושא רגיש זה הבהרה במציאות הישראלית. לא בכדי תמכה הפרקליטות את תגובותיה בתצהיר סגן שר הביטחון, שכן דומני כי אף היא ערה לאי בהירות. כ. לא למותר להזכיר, כי חוק יסוד: הצבא קובע בסעיף 2: "(א) הצבא נתון למרות הממשלה; (ב) השר הממונה מטעם הממשלה כל הצבא הוא שר הביטחון", ובסעיף 3(ב) "ראש המטה הכללי נתון למרות הממשלה וכפוף לשר הביטחון". ואולם, פיקוד העורף הוא יצור שיש בו מעין כלאיים; כמפקד פיקוד בצה"ל אלוף הפיקוד כפוף לרמטכ"ל, אך הוא משמש ראש הג"א לפי חוק ההתגוננות האזרחית, תשי"א-1951 וככזה הוא מתמנה על-ידי שר הביטחון על פי המלצת הרמטכ"ל (סעיף 3(א)). פעולתו משיקה לנושאים אזרחיים מובהקים, ועל כן יש טעם בזיקה ברורה למשרד הביטחון. אמנם הנושא לא עלה בפנינו, אך גם עניין זה תומך בהבהרת ההסדרים; ראו גם דוח ביקורת על תהליכי המינוי של קצונה הבכירה בצה"ל של מבקר המדינה (2010), 40, הערה 35). הבטחה מינהלית? כ"א. שקלנו את טענת ההבטחה המינהלית. לא נכחד, כי עצם תחילת ביצועו של פרויקט המיגוניות באפריל-מאי 2009 לאחר עריכת הסקר יכולה היתה לטעת בעותרים תחושה שהובטח להם המשך הביצוע. ואולם, לא היה בידיהם להצביע על הבטחה שלטונית, ולפנינו תצהירי סגן שר הביטחון, התומכים בכל האמור בהודעת המשיבים, ויש להעמידו על חזקת האמת. המשיבים מזכירים, אל נכון, את התנאים המאששים הבטחה מינהלית, ובראשם, כדברי השופטת פרוקצ'יה בפרשת בג"צ 5858/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי (לא פורסם), "כי קיימת הוכחה ברורה כי הבטחה כזו אכן ניתנה. על ההבטחה השלטונית להיות מפורשת וברורה ולא מוטלת בספק, כנדרש מהתחייבות משפטית שאינה בגדר הצהרת כוונות גרידא". אכן, יתכן שהעותרים סברו כי הבטחה ניתנה, ויתכן שפירשו שיחות עם סגן השר ואחרים (שר הדתות דאז ומנכ"ל משרד ראש הממשלה), כעולה מסעיפים 47 ו-50 לכתב העתירה, הנתמך בתצהיר ראש העיר, כהבטחה; ויתכן גם - כפי שאירע במציאות פוליטית – שעם תחילת ביצועו של פרויקט המיגוניות מיהרו הנוגעים בדבר במערכת הפוליטית לבשר על כך לעיריה; על כגון דא, בודאי בנושאים רגישים, נאמר "חכמים היזהרו בדבריכם". ואולם, משאין בפנינו מסמך של הבטחה, גם אם תחילת ביצועו של הפרויקט לא יכלה שלא לטעת תחושות ותקוות – איננו יכולים להעלות זאת בבירור לדרגת הבטחה שלטונית, כשעל כף המאזניים האחרת מונחות שאלות של מדיניות ביטחון ושויוניות, אליהן נפנה עתה. סבירות, מדיניות ושויון כ"ב. בנסיבות, וחרף אי הנחת העולה מכל אלה, לא ראינו מקום להתערבות בהחלטת המשיבים, גם בגדרי סבירות. בהחלטתנו מיום 10.5.10 כתבנו כי המדובר "בנושא שביסודו החלטות של מדיניות שהוא בעל השלכות רוחב". אין חולק כי המדובר בנושא של מדיניות. יתר על כן, אילו היה מדובר באשקלון בלבד, יתכן כי ניתן היה לשקול האין מקום להכריע משפטית כי פרויקט שהוחל בביצועו יושלם. ואולם, המדובר בהחלטת מדיניות שנשקלה, גם במהלך הטיפול בעתירה ולבקשתנו, על-ידי הגורמים הבכירים הרלבנטיים לכך, שר הביטחון, סגנו, אלוף פיקוד העורף והועדה הבין-משרדית שהקים הקבינט, והם הגיעו למסקנה שאליה הגיעו. רכיב חיוני בכך הוא, כי חלק ניכר מהחלטתם מושתת על השלכות רוחב, קרי, על שאלות שויון, ולכך משקל של ממש בהכרעתנו. ראשית, כפי שציין בית משפט זה מפי הנשיאה ביניש בפרשת וסר, שם ניתן צו מוחלט למיגון מלא של כיתות בית ספר, "נקודת המוצא לבחינת בחירתם של המשיבים... הינה כי בחירה זו מבטאת את עמדתה המקצועית של הרשות המינהלית, שהיא בעלת המומחיות בעניין, ועל כן לא בנקל יתערב בית המשפט, המבקר את שיקול דעתה של אותה רשות, בהכרעתה המקצועית... אף בעובדה שלבחירה... ישנן משמעויות כספיות, שבלשון המעטה אינן מבוטלות, ושבחירה זו מבטאת, בין השאר, סדרי עדיפויות תקציביים מסוימים בדבר אופן חלוקת המשאבים בחברה, יש כדי להשפיע על המידה שבה ייטה בית משפט זה להתערב באותה בחירה" (פסקה 10, ראו גם האסמכתאות דשם). אמנם כאמור שם, "כל תחומי פעולתה של הרשות אינם חסינים באופן מוחלט לפני ביקורת שיפוטית, כך בודאי כאשר מדובר בתחומים הנוגעים למילוי חובותיה של הרשות כלפי האזרח וכאשר הביקורת היא על החלטותיה הביצועיות של הרשות. היקף הביקורת הוא אמנם מצומצם יותר, אך הוא יוכרע על פי מאזן השיקולים, הזכויות והאינטרסים העומדים אל מול שיקולי התקציב"; בית המשפט יתערב, "אם כי לעתים רחוקות ומתוך ריסון - אף בהחלטות הנוגעות לשיקול דעתה המקצועי של הרשות או לתקציבים המוקצים על-ידה, אם החלטות אלה חורגות באופן קיצוני ממתחם הסבירות המוקנה לרשות המינהלית... ומובן כי על בית המשפט להתערב במידה רבה יותר כאשר עסקינן בהחלטות שעשויות להשליך על זכויות אדם בכלל, ועל מידת הסיכון שנשקף לחיי אדם בפרט. סבירותן של החלטות מעין אלה תיבחן, כמובן בראש ובראשונה, בהתאם לתשתית העובדתית שניצבה בפני הרשות בעת קבלת ההחלטה" (שם). דברים אלה מדברים בעדם. מה השלכתם לענייננו? אין לומר לדעתנו כי החלטת המדיניות הנדרשת לישובים דומים ולתקציב היא מופרכת, ומכל מקום, כי היא בלתי סבירה באופן קיצוני. אלה הם רכיבים לגיטימיים, כפי שגם נקבע לעניין וסר. שיקולי זמן ומקום כ"ג. אכן, בפרשת וסר ניתן צו מוחלט, אף שנאמר כי "אין מוטלת על המשיבים חובה מוחלטת להגן על התלמידים מפני כל איום או סכנה באשר הם. הטלת חובה מעין זו אינה אפשרית מבחינה מעשית, וספק אם היא ראויה מבחינה עקרונית". אולם יש להטעים, כי פסק דין וסר ניתן ב-29.5.07, בעיצומה של תקופת הקסאמים בשדרות ובעוטף עזה (ולא למותר לציין כי לגבי איזור זה נתקבלו גם החלטות ממשלה מאוחרות יותר כגון ב-24.2.08, שבה הוחלט על מיגון בתי מגורים שבטווח 4.5 מגדר המערכת, ו-3.1.10, שבה הוחלט על השלמת מיגון במוסדות החינוך בישובי עוטף עזה שבטווח 7 קילומטרים). ברי כי לתקופה ולנסיבות הספציפיות משמעות רבה בכגון דא, וכדברי השופטת ברלינר בעניין וסר, הובאו בחשבון גם שיקולי עידוד, השתתפות בגורל ותחושת ביטחון לתושבי שדרות ועוטף עזה, בהיות "הזמנים חריגים, הסבל שעוברת העיר שדרות והישובים הנוספים חריג בממדיו, הן בהתיחס לתקופה שבה נתונים התושבים לאיום ה'קסאמים' והן באשר לריבוי הפגיעות והיקפן. זמנים חריגים – מצדיקים אמצעים חריגים". אזכיר עוד שהנשיאה ציינה שם (פסקה 14), "כי פסק דין זה מוגבל לנסיבות המקרה... איננו קובעים היום כי קיימת חובה למגן במיגון מלא את כל הכיתות בכל בית ספר בישראל, הניצב בפני איום בטחוני כלשהו שמיגון מלא של הכיתות בו הוא רלוונטי להתמודדות מולו". בפרשת וסר היה מדובר איפוא בחריג של התערבות בשיקולי מדיניות ותקציב. חריג זה, עם כל אי הנוחות שהבענו, אינו מתקיים כמות שהוא בענייננו. כ"ד. בהכרעתנו שלנו עלינו ליתן איפוא משקל להשלכות הרוחב. איננו יכולים להתעלם מגישה שויונית במדיניות המשיבים, הכוללת אזורים נוספים שבטווח 20-7 ק"מ שנמנו בתגובת המשיבים; ואף שאיננו בטוחים אם הצפיפות האורבנית באשקלון אינה משמעותית יותר מאשר במועצות אזוריות שמסביב, זו מומחיותם המקצועית של המשיבים. שנית, אשר למשמעויות התקציביות, אלה מגיעות כמות שפירטנו - לפי הנטען בתגובה המעדכנת של המשיבים (פסקה 30) ונתמך בתצהיר, באומדן עלויות ראשוני (כמודגש שם) - לכ-90 מליון ₪ לפחות לישובים שבטווח 20-7 ק"מ; זאת בנוסף לאשדוד, המצויה בטווח 30-20 ק"מ. סכום זה כמובן עלול לצמוח. אין בידינו לשלול זאת מניה וביה. נטעים: בהכרעתם נוטלים עליהם המשיבים אחריות כבדה, במיוחד כשהמדובר בתינוקות של בית רבן. הכרעתם צריכה להיבחן על-ידיהם מחדש בתדירות מתמדת, תוך הבהרת הסמכויות ותוך התיחסות לעובדות שבשטח ולמידע מודיעיני באשר לכוונות האויב, אנשי הטרור. הרי כל בר דעת מבין כי אילו חלילה היינו עתה בתקופה הדומה לזו שבה היו שרויים שדרות ועוטף עזה בימי וסר, היתה דעת המשיבים עשויה להיות שונה בתכלית. ואולם, פסק דיננו זה ניתן לעת הזאת. המשיבים ציינו כי הועדה הבין-משרדית מתכנסת מדי שבועיים; יש לקוות כי תמשיך לעשות כן, ועם ש"הנה לא ינום ולא יישן שומר ישראל" (תהלים קכ"א, ד'), על המשיבים לקיים גם בעצמם "הנה לא ינום ולא יישן". מובן כי לעת צורך – נקוה שלא יארע – לא ננעלו שערי בית המשפט. היבט משפטי - חוקתי כ"ה. העותרים נדרשו לחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו ולזכות כל אדם להגנה על חייו, על גופו ועל כבודו. נהיר כי לזכויות אלה זכאים העותרים, בחינת פשיטא. אך אין בדעתנו להידרש לדיון חוקתי לעת הזאת, שכן השאלה אינה עצם הזכות אלא דרכי מימושה, וכפי שעלה מן האמור, הדבר נבחן בפרמטרים של מדיניות, אילוצים, השלכות רוחב ושויון. הוא הדין לחוקי החינוך שהזכירו העותרים, שאיש אינו יכול לחלוק על תקפותם, אך לא בהם עסקינן בסוגיה שלפנינו. כ"ו. בכפוף לאמור איננו נעתרים לעתירה. אנו מפנים תשומת לב המשיבים להערותינו. אין צו להוצאות. ש ו פ ט השופט י' דנציגר: אני מסכים. ש ו פ ט השופט י' עמית: אני מסכים. כפי שציין חברי השופט רובינשטיין, נושא מיגון העורף מצריך מעורבות של גורמים צבאיים ואזרחיים. לכן – ובהתייחס לפסקאות י"ט-כ לפסק דינו של חברי - אך טבעי בעיני כי ראש רשות מקומית יפנה, בין היתר, לסגן שר הביטחון בנושא זה, וסגן שר הבטחון יפעל מול הגורמים הצבאיים והאזרחיים הרלוונטיים כדי לקצר הליכים וכדי למנוע בירוקרטיה מיותרת בנושאים של פיקוח נפש. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' רובינשטיין. ניתן היום, י"א בחשון תשע"א (19.10.10). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 10010400_T09.doc מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il