ע"א 10398/02
טרם נותח
אסתר זהבה וייס נ. הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון
סוג הליך
ערעור אזרחי (ע"א)
פסק הדין המלא
-
פסק-דין בתיק עע"ם 10398/02
בבית המשפט העליון
בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים
עע"ם
10398/02
בפני:
כבוד הנשיא א' ברק
כבוד השופטת ע' ארבל
כבוד השופט י' עדיאל
המערערות:
1. אסתר זהבה
וייס
2. אליה מלצר
נ ג ד
המשיבות:
1. הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון
2. עיריית ראשון לציון
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב
מיום 28.10.2002, בתיק עת"מ 1300/02, שניתן על ידי
כבוד השופטת מיכל רובינשטיין
תאריך הישיבה:
ה' באדר א' התשס"ה
(14.02.2005)
בשם המערערות:
בשם המשיבות:
עו"ד משה קמר
עו"ד רועי בר; עו"ד אמיר בירנבוים
פסק-דין
הנשיא א' ברק:
הקמה למערערות הזכות לקבל את חלקה 497
בגוש 3928 בראשון לציון – זו השאלה הניצבת בפנינו.
העובדות
1. המערערות ואימן המנוחה החזיקו בבעלותן
חלקה בשטח של 13,981 מ"ר בראשון לציון (חלקה 497 בגוש 3928, להלן – החלקה).
ביום 26.8.76 הופקדה תוכנית בניין עיר רצ/5/9/1 (להלן – התוכנית) לפיה שונה ייעוד
חלקתן של המערערות וארבע חלקות נוספות משטח חקלאי "לאזור לבניני ציבור (בית
ספר)" (י"פ 2247, בעמ' 2370). התוכנית אושרה (ביום 26.2.81) על ידי
המשיבה 1. במסגרת אישור התוכנית נכתב, כי מטרת התכנית היא "שינוי יעוד משטח
חקלאי לאיזור לבניני ציבור (בי"ס) למוסדות חינוך בלבד". כן צויין באישור
התוכנית, כי שלבי ביצוע התוכנית יימשכו חמש שנים. על יסוד אישור תוכנית זו, ומכוח
הסמכות המוקנית בסעיף 189 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ח-1965 (להלן – חוק
התכנון והבנייה), הופקעה חלקת המערערות (ביום 15.10.81). ההפקעה בוצעה בהתאם לסעיף
5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור), 1943 (להלן – פקודת הרכישה). הבעלות
בחלקת המערערות נרשמה (ביום 15.6.82) על שם המשיבה 2 (להלן – המשיבה).
2. עם ביצוע ההפקעה התנהלו הליכים בין
המערערות ואימן לבין המשיבות שעניינם גובה תשלום פיצויי ההפקעה. במסגרת זו נדחו
(ביום 21.1.87) טענות המערערות, כי יש לפצותן על סמך שווי החלקה כייעודה החדש (ראו
ע"א 402/85 מרקוביץ נ' עיריית ראשון לציון,
פ"ד מא(1) 133). במקביל, הוקמו בתי ספר ("יפה נוף" ו"נזר
ישראל"), תחנת מגן דוד אדום ומרכז יום לקשיש על חלקות בגוש 3928, אשר שוכנות
בסמוך לחלקה נשוא הערעור ומהוות חלק בלתי נפרד מהתכנית בגינה הופקעה החלקה.
3. בשנת 1990, נוכח גל העלייה מחבר המדינות,
הופקדה תוכנית בניין עיר רצ/במ/56/1, על פיה ישונה באופן זמני ייעוד חלקת
המערערות, לצד חלקות נוספות, למגורים. התוכנית הופקדה בהתאם לחוק הליכי תכנון
ובניה (הוראת שעה), התש"ן- 1990. עניינה של התוכנית בהקמת מרכז קליטה לפרק
זמן של שלוש שנים. על חלקת המערערות הוקמה שכונת קרוואנים. לאחר התנגדות שהגישו
המערערות, אושרה התכנית (ביום 16.5.91). הקרוואנים הוצבו על החלקה. עם תום תוקף
התכנית הזמנית, החלה המשיבה בפינוי החלקה מהמתגוררים בה. מהלך זה בא על סיומו בשנת
1997, לאחר שננקטו הליכים משפטיים כנגד הפינוי (ראו בג"ץ 7994/96 בטיטו נ' עיריית ראשון לציון (לא פורסם)). עם פינוי שוכני הקרוואנים
נבנה על החלקה מוסד חינוכי לילדים מפגרים (על שטח של כ-2 דונם). כן עתידה להתבצע
בחלקה הרחבה של בית הספר "נזר ישראל", המצוי בחלקה גובלת לחלקה נשוא
הערעור (על שטח של כ-2 דונם). במועד הגשת העתירה החלה, לטענת המערערות, בנייתה של
תחנת משטרה על חלקה הגובלת בחלקה נשוא הערעור.
4. ביום 22.5.02 פנו המערערות לעומד בראש
המשיבה בדרישה לבטל את הפקעת החלקה. לטענתן המשיבה לא עשתה שימוש בחלקתן המופקעת.
כן נטען על ידן כי המשיבה לא מתכוונת לעשות בחלקה שימוש בהתאם לתוכנית. בא כוח
המשיבה 1 דחה (ביום 16.6.02) את בקשת המערערות. בין היתר, נמסר למערערות כי החלקה
חיונית לצורך הקמת בית ספר לילדי שכונת מגורים המצויה בשלבי הקמה ראשוניים. נטען,
כי העיכוב במימוש מטרת ההפקעה נבע ממחלוקות בין מינהל מקרקעי ישראל לבין חוכרים
בשכונת מגורים זו. לטענת בא כוח המשיבה, המחלוקות באו לאחרונה על סיומן ולכן אין
מקום לבטל את ההפקעה. על רקע זה הוגשה (ביום 14.7.02) עתירה לבית המשפט לעניינים
מנהליים בתל אביב-יפו. בכתב העתירה נטען, כי חלפו להן עשרים ואחת שנים מאז ניתן
תוקף לתוכנית מבלי שהיא בוצעה וללא כוונה מצד המשיבות לבצעה. זאת בעוד פרק הזמן
שהוקצב לביצוע התוכנית הוא 5 שנים. לטענתן, השיהוי אינו סביר, אינו מידתי ומצדיק
את ביטול ההפקעה. המשיבות טענו, כי התוכנית הוצאה ברובה אל הפועל, וכי חלקת
המערערות מהווה חלק חיוני להשלמת האמור בתוכנית. כן נטען, כי אין בעיכוב הנטען
במימוש הפקעה כדי להצביע על זניחת מטרת ההפקעה.
פסק הדין של בית המשפט לעניינים מנהליים
5. בית המשפט לעניינים מנהליים (השופטת מ'
רובינשטיין) דחה את העתירה. נקבע, כי אין ממש בטענת המערערות בדבר אי מימוש מטרת
ההפקעה. בית המשפט בחן את מימוש התוכנית ומצא, כי על חלקים מחלקת המערערות נבנו
וייבנו מבני ציבור למטרות חינוך ועל חלקים מחלקות מופקעות סמוכות הוקמו בתי ספר
ומבני ציבור אחרים. כן נקבע, כי בעצם הקמת מבני חינוך שאינם בתי ספר (כגון מוסד
חינוכי לילדים מפגרים או מועדון יום לקשיש) לא שונה הצורך הציבורי שעמד ביסוד ההפקעה.
עוד קבע בית המשפט כי אין לזקוף לחובת המשיבות את הקמתה הזמנית של שכונת
הקרוואנים. זאת, לאור הצורך הציבורי שעמד ביסוד הקמתה ולנוכח פעולתה הנמרצת של
המשיבה לפינוי החלקה מהקרוואנים בחלוף הצורך הציבורי (כנדרש בתוכנית בניין העיר
הזמנית).
הטענות בערעור
6. על פסק דינו של בית המשפט לעניינים
מנהליים הוגש (ביום 8.12.02) ערעור המערערות. המערערות טוענות, כי המשיבות משתהות
במימוש מטרת ההפקעה באופן שמעיד על זניחת המטרה. בעניין זה נטען, כי הצבתה הזמנית
של שכונת הקרוואנים מעידה על העדר קיומו של צורך חיוני בהקמת בית ספר על שטח
החלקה. על רקע זה המערערות טוענות כי "החלקה עומדת בשממונה" (עמ' 2
לסיכומי המערערות). לערעורן אף צורפו בקשות להגשת ראיות נוספות והן תוכנית האב
לפיתוח מערכת החינוך ראשון-לציון (משנת תשנ"ט) והסכמי חכירה ופיתוח שנחתמו עם
ממשלת ישראל שעניינם בהקמת תחנת משטרה על חלקה סמוכה לחלקה נשוא הערעור. לטענת
המערערות, ראיות אלה מוכיחות כי מטרת ההפקעה נזנחה והיא אינה צפויה להתממש בשנים
הקרובות. טענה נוספת אותה העלו המערערות היא, כי הפקעת החלקה, בהתאם לחוק התכנון
והבנייה, היא צמודת מטרה (כעולה, לטענת המערערות, מסעיף 188(ב) לחוק התכנון
והבנייה). משלא הוגשמה המטרה המוצהרת – הרחבת בית הספר יפה נוף – ומשאין כוונה
להגשימה, קמה חובת השבה של החלקה לנפקע. המשיבות מבקשות לקיים את פסק דינו של בית
המשפט לעניינים מנהליים. לטענתן, על גוש 3928, ובכללו החלקה נשוא הערעור, נבנו
מוסדות חינוך ובנייני ציבור בהתאם לתוכנית בניין העיר. המשיבות טענו, כי פעלו
למימוש מטרת ההפקעה וכי לא שינו את המטרה הציבורית שעמדה ביסוד הפקעת החלקה. כן הן
מבקשות להתיר צירופה של ראייה נוספת – הפרוגרמה לצרכי ציבור שהוכנה על ידי אגף
תכנון ואדריכלות בעיריית ראשון לציון ופורסמה ביום 6.4.03. לטענתן, ממסמך זה עולה
כי החלקה נחוצה לצורך הקמת מוסדות חינוך.
7. להשלמת התמונה יוער, כי בפתח שמיעת הערעור
(ביום 3.5.04) הוצע לצדדים לקיים הידברות בנסיון להגיע לפשרה, שתביא לסיום הסכסוך
המשפטי ביניהם. הנסיון לא צלח. בהודעת המשיבות (מיום 22.6.04) נמסר כי אין באפשרות
המשיבה לוותר על החלקה או על חלקים ממנה. להודעתן צורף פרוטוקול של פגישת בעלי
הדין. המערערות הגישו (ביום 27.6.04) בקשה להסיר את הפרוטוקול שצורף להודעת
המשיבות. לאור הבקשה, הפרוטוקול הוסר.
התשתית הנורמטיבית
8. ועדה מקומית לתכנון ולבנייה מפקיעה
מקרקעין בהתאם לסעיף 189 לחוק התכנון והבנייה בצירוף עם סעיפים 5 ו-7 לפקודת
הרכישה. המקרקעין מוקנים לרשות הציבורית והזכויות בהם נרשמות על שמה (בהתאם לסעיף
19 לפקודת הרכישה). במצב דברים זה, הרשות עוברת למימוש המטרה לשמה הופקעו המקרקעין.
במסגרת זו על הרשות הציבורית לפעול בשקידה ראויה, תוך פרק זמן סביר, למימוש מטרת
ההפקעה (ראו בג"ץ 67/79 שמואלזון נ' מדינת ישראל,
פ"ד לד(1) 281, 284, 285; בג"ץ 2739/95 מחול נ' שר האוצר, פ"ד נ(1) 309, 326 (להלן – פרשת מחול); בג"ץ 10784/02 קרן קיימת לישראל נ' אתרים בחוף ת"א חברה לפיתוח אתרי תיירות
בתל-אביב-יפו, פ"ד נח(3) 757). ודוק: חובה זו חלה גם בשלב ביצוע
פעולות ההפקעה, אליו איננו נדרשים בערעור זה (ראו בג"ץ 174/88 אמיתי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה המרכז, פ"ד
מב(4) 89, 95; בג"ץ 465/93 טריידט ס.א., חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה,
פ"ד מח(2) 622, 631). ביסוד הטלת החובה לפעול בשקידה ראויה עומדת חובת
הנאמנות של הרשות הציבורית כלפי הציבור – ובכללו הנפקע – להגשים את הצורך הציבורי
שבגינו הופקעו המקרקעין והועברו לידיה (ראו י' זמיר, הסמכות המינהלית 706 (כרך ב', תשנ"ו); והשוו עם
בג"ץ 100/88 חברת גזית קונסיליום השקעות ופיתוח
בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, רחובות, פ"ד
מג(1) 29, 32). חובה זו מתחדדת על רקע מעמדה של הזכות החוקתית לקניין (ראו סעיף 3
לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו; וכן ראו דנג"ץ 4466/94 נוסייבה נ' שר האוצר, פ"ד מט(4) 68, 88; פרשת מחול,
327). אכן, הנפקע אינו מחזיק בזכויות קנייניות ביחס למקרקעין המופקעים. עם זאת,
מעמדה החוקתי-על-חוקי של זכות הקניין של הבעלים המקוריים, אשר נפגעה בעת הפקעתה,
מצדיק את ביטול ההפקעה מקום בו הרשות הציבורית לא פעלה בשקידה הראויה ובמהירות
הסבירה, באופן שמעיד על העדר קיומו של צורך ציבורי (ראו בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 625, 712 (להלן – פרשת קרסיק)). טענתן העיקרית של המערערות היא, כי המשיבה הפרה את
חובתה לפעול בשקידה ראויה ובמהירות סבירה במימוש מטרת הפקעת החלקה של המערערות.
הפרת החובה, כך נטען, מצדיקה את ביטול ההפקעה והשבת החלקה לבעלות המערערות. נפנה,
אפוא, לבחינת הטענה.
מימוש מטרת ההפקעה הלכה למעשה
9. האם התנהלות המשיבה לאחר השלמת הליך
ההפקעה (בשנת 1982) פוגעת בחובתה לממש את מטרת ההפקעה בשקידה ראויה? תשובה לשאלה
זו אינה יכולה להינתן על יסוד בחינת הנעשה בחלקה נשוא הערעור בלבד (ראו בג"ץ
9332/01 לוינהרט נ' מדינת ישראל (לא
פורסם); דנג"ץ 10192/03 לוינהרט נ' מדינת ישראל (לא
פורסם)). אכן, החלקה מהווה נדבך אחד מתוך גוש שלם שהופקע במסגרת קידום תוכנית
בניין עיר. הבחנה בין קיומה של שקידה ראויה בחלקה נשוא הערעור לבין שקידה ראויה
בשאר חלקות הגוש היא מלאכותית. היא מתעלמת מן האופן שבו פועלת הרשות למימוש מטרת
ההפקעה. כך, לא הרי גוש מקרקעין שדבר לא התרחש בו מאז הופקע כהרי גוש מקרקעין בו
בכל החלקות נבנו המבנים המיועדים, להוציא חלקה אחת שבנייה בה היא השלב האחרון
בהגשמת מטרת ההפקעה.
10. ואכן, בחינת התנהלות המשיבה במסגרת מימוש
מטרת ההפקעה בגוש בכללותו ובחלקה כשלעצמה מגלה, כי לא הופרה החובה לפעול בשקידה
ראויה למימוש מטרת ההפקעה. בחינת פועלה של המשיבה להגשמת מטרת הפקעת הגוש, אינה
מתיישבת עם טענת המערערות כי המשיבות זנחו את התוכנית שעמדה ביסוד ההפקעה. המשיבה
1 הפקיעה שטח של כ-44.383 דונם, הכולל את כלל החלקות בגוש 3928 (חלקות מס' 496,
497, 498, 806, 134, 832, 833 ו-834). מבחינת המפות, תצלומי האוויר וטיעוני הצדדים
לערעור עולה, כי על חלקה 496, הגובלת לחלקת המערערות מצפון מערב, נבנה בית הספר "נזר
ישראל". על החלקות השוכנות מדרום מזרח – והגובלות בחלקן – לחלקת המערערות
נבנו (החל משנות ה-80) בית הספר "יפה נוף" ותחנת מגן דוד אדום (חלקות
134 ו-806), מרכז יום לקשיש ותחנת משטרה, המצויה בשלבי בנייה ראשוניים (חלקה 833).
כן הוכשרו חלקה 498, הגובלת לחלקת המערערות ממערב, וחלקה 834, השוכנת מדרום מזרח
לחלקת המערערות, לשמש ככבישים (רחוב ז'בוטינסקי ורחוב גרשון מן, בהתאמה).
11. בחלקה נשוא הערעור נשלמת בימים אלה בנייתו
של מוסד חינוכי לילדים מפגרים, המשתרע על שטח של כ-2 דונם. הוכשרה לשימוש דרך
העוברת בצלע המזרחית של חלקת המערערות, המשתרעת על שטח של כ-1.6 דונם (ראו מש/1,
נספח י'). כן נמסר לנו מפי המשיבות, כי בית הספר "נזר ישראל", הבנוי על
חלקה סמוכה, יורחב בהיקף של 2 דונם על החלקה נשוא הערעור. על יתרת שטח החלקה
מתעתדת המשיבה להקים בית ספר יסודי נוסף. בעניין זה מציינות המשיבות, כי נוכח
עיכובים בהקמתן של שכונות מגורים סמוכות ("משולש ז'בוטינסקי" ונחלת
יהודה), שנבעו מסכסוכים משפטיים ממושכים בין גופים שונים, נמנע מהן עד-כה לבנות
בית ספר לילדי השכונות בחלקה נשוא הערעור. התמונה המתקבלת מבחינת הנעשה בחלקה נשוא
הערעור אינה מתיישבת עם טענת המערערות כי המשיבות זנחו את מטרת ההפקעה –
"שינוי ייעוד משטח חקלאי לאיזור לבניני ציבור (בי"ס) למוסדות חינוך
בלבד" (ראו נספח ה' לכתב העתירה). בנסיבות אלה המסקנה המתבקשת היא, כי המשיבה
לא חרגה מחובתה לפעול בשקידה ראויה ובמהירות סבירה.
12. בשנת 1990 התעורר צורך ציבורי זמני – קליטת
עלייה. בעקבות זאת שונה ייעוד החלקה, לפרק זמן של שלוש שנים (בהתאם לחוק הליכי
תכנון ובניה (הוראת שעה), התש"ן- 1990). בעניין זה נטען, בהסתמך על ההלכה
שנפסקה בפרשת קרסיק, כי שינוי הייעוד אינו עולה בקנה אחד עם חובת המשיבה
להגשים את הצורך הציבורי שעמד ביסוד ההפקעה, ואף מעיד על זניחת מטרת ההפקעה. אכן,
משחדלה להתקיים המטרה שעמדה ביסוד ההפקעה קמה הזכות של הנפקע לדרוש מהרשות את
ביטול ההפקעה והשבת בעלותו (או שוויה) (ראו פרשת קרסיק, 640,
708). עם זאת, במקרה שלפנינו מטרת ההפקעה לא חדלה מלהתקיים. ממילא היא לא נזנחה
(ראו סעיף 12 לתקנון תוכנית מתאר רצ/במ/56/1, מש/1, נספח ח'). הקמת שכונת
הקרוואנים באה לענות על צורך דחוף לקלוט עלייה ולשכן מחוסרי דיור בתחומי המשיבה
(ראו, למשל, בג"ץ 2683/92 מכבים – ישוב קהילתי
במודיעים נ' הוועדה לבנייה למגורים במחוז המרכז, פ"ד
מח(1) 535, 544). בעצם שינוי ייעוד החלקה לא ויתרו המשיבות על הגשמת המטרה שעמדה
לנגד עיניהן בעת הפקעת החלקה. ואכן, המשיבה פינתה את דיירי הקרוואנים עם חלוף
הצורך הציבורי הזמני והחלה בהכשרת החלקה להקמת מוסד חינוכי לילדים מפגרים ולהרחבת
בית הספר "נזר ישראל". בנסיבות המקרה, הנני סבור כי שינוי ייעוד לפרק
זמן של שלוש שנים, מתוך כוונה (שהתממשה) לחזור ולהגשים את מטרת ההפקעה, אינו עולה
כדי זניחת מטרת ההפקעה. זאת, מבלי להידרש לשאלה, מה דין מקרקעין שהופקעו (מכוח
פקודת הרכישה או מכוח חוק התכנון והבנייה) למטרה ציבורית אחת, אשר הוחלפה, כעבור
תקופה, למטרה ציבורית אחרת, השונה במהותה מהקודמת (ראו והשוו בג"ץ 5091/91 נוסייבה נ' שר האוצר (לא פורסם); פרשת מחול, 328;
פרשת נוסייבה, 87-88; פרשת קרסיק, 667-672).
13. המסקנה המתקבלת היא, כי המשיבה לא זנחה את
מטרת ההפקעה. בנסיבות המקרה אף אין לומר, כי המשיבה הפרה את חובתה לפעול בשקידה
ראויה למימוש מטרת ההפקעה. משכך הם פני הדברים, אין מקום להתערב בפסק דינו של בית
המשפט לעניינים מנהליים. דין טענת המערערות, בדבר זניחת מטרת ההפקעה, להידחות.
בקשות הצדדים לצירוף ראיות
14. המערערות מבקשות לצרף כראייה את תוכנית
האב לפיתוח מערכת החינוך ראשון לציון (תשנ"ט) (להלן – תוכנית האב) וחוזים
שנכרתו בין המשיבה לבין ממשלת ישראל ביחס לחלקה 832. המשיבות מבקשות לצרף כראייה
את הפרוגרמה לצרכי ציבור (משנת 2003) (להלן – הפרוגרמה). המערערות טוענות כי
המסמכים שבאמתחתן מצביעים על זניחת מטרת ההפקעה. כך, המערערות מסתמכות על מסקנת
תוכנית האב ביחס לשכונות שמסביב לחלקה, כי "קיימת ירידה מתמשכת בממוצע מספר
התלמידים [בבתי הספר היסודיים]" (עמ' 63 לתוכנית האב). יוער, כי בהמשך העמוד
נכתב, כי "במידה ויבנו עוד 6545 יחידות-דיור ברובע [בו מצויה החלקה] כמתוכנן
עד לשנת 2010, תידרשנה 101 כיתות נוספות לקליטת 3763 התלמידים הנוספים" (שם,
שם). עוד טענו המערערות, כי החלקה נשוא הערעור אינה מסומנת כמקום בו מתוכננת הקמתו
של בית ספר (בהסתמך על המפה בעמ' 86 לתוכנית האב). כנגד טענות אלה המשיבות מבקשות
לצרף את הפרוגרמה. במסמך זה (שפורסם ביום 6.4.03) נכתב, כי קיים מחסור של כ-77
דונם לבתי ספר יסודיים בשכונות הסובבות את החלקה ("משולש ז'בוטינסקי",
נחלת יהודה ואברמוביץ'). כן הוצהר במהלך הדיון ובבקשת המשיבות לצירוף ראייה, כי
בכוונת המשיבה להקים בית ספר יסודי, כמתוכנן, על החלקה נשוא הערעור (ראו סעיף 3
לבקשת המשיבות מיום 26.6.03). משכך הם פני הדברים, אין בראיות אותן מבקשות
המערערות לצרף כדי לשנות מהמסקנה אליה הגעתי; ממילא דין הבקשות להידחות.
15. אשר על כן, הערעור נדחה. בנסיבות העניין לא
ייעשה צו להוצאות.
ה
נ ש י א
השופט י' עדיאל:
אני מסכים.
ש
ו פ ט
השופטת ע' ארבל:
אני מצטרפת לפסק דינו של חברי הנשיא, ואבקש
להוסיף הערות בנושא הסעד החלופי אותו ביקשו המערערות - חיוב הרשות לפצות בפיצוי
נוסף בעל מקרקעין שמקרקעיו הופקעו במקרים בהם בית המשפט לא מצא להורות על ביטול
ההפקעה והשבת המקרקעין לבעליהם.
1. הנשיא הגיע למסקנה, לה אני שותפה, שאין
בנסיבות המקרה עילה לביטול ההפקעה, כי המטרה הציבורית לשמה הופקעה הקרקע – הקמת
מבני חינוך – ממשיכה להתקיים וכי לא נפל פגם מנהלי בפעולות הרשות. על בסיס
קביעותיו העובדתיות של בית המשפט המחוזי, שאומצו על ידי הנשיא, שוכנעתי כי בסופו
של יום מטרת ההפקעה שאושרה עוד בשנת 1981 הייתה להקים מבני חינוך וכי במהלך השנים
מאז הופקעה החלקה הוקמו בזה אחר זה בחלקות השכנות מבני חינוך, זאת למעט תקופה של
מספר שנים בהן הוקמו במקום מבנים ארעיים (קרוונים) מפאת מחסור ביחידות דיור. פינוי
תושבי הקרוונים הסתיים בשנת 1997 והרשות המשיכה בהקמת מבני ציבור ומוסדות חינוך
כמתוכנן. כיום, בחלקה נשוא הערעור הולך ונבנה מוסד לילדים בעלי צרכים מיוחדים על
שטח של כשני דונם, הושלמה הכשרת דרך בשטחה של החלקה ובעתיד צפוי להיבנות עליה בית
ספר. זאת, בנוסף להרחבתו של בית ספר פעיל אשר נבנה בחלקה סמוכה. כל אלו, לטעמי,
מעידים על כך שמטרת ההפקעה לא נזנחה על ידי הרשות.
עם זאת, פרק הזמן שחלף ממועד הפקעת
המקרקעין ועד למועד בו החלה לקרום עור וגידים הוצאתה אל הפועל של תכלית ההפקעה
אינו קצר, כפי שפורט. חלפו למעלה משני עשורים מאז הופקעה חלקתן של המערערות והגשמתו
המלאה של הצורך הציבורי לשמו הופקעה עדיין רחוקה. במשך שנים רבות עמדה החלקה ריקה
לחלוטין. משך מספר שנים נוספות שימשה החלקה את הרשות לצורך ייעוד השונה בתכלית
מהייעוד לשמו הופקעה וגם עתה, לאחר שינוי הייעוד בחזרה לצורך הקמת מבני חינוך, לא
נסתיימה הגשמת התכלית הציבורית בחלקה. בכל אותה עת, צופות המערערות כיצד זה חלקתן
עומדת שוממה (או מנוצלת לצורך תכלית שונה מזו לשמה הופקעה) וכיצד מתבצעות עבודות הפיתוח
בה בעצלתיים. מהשתלשלות הדברים עולה, כי מימוש התכלית הציבורית לשמה הופקעה החלקה
לכתחילה החל, לכל המוקדם, בסביבות שנת 1997, המועד בו הושלם פינויים של דיירי
הקרוונים. כך, הלכה למעשה, חלף פרק זמן ניכר בין מועד הפקדת התוכנית והפקעת החלקה,
ובין תחילתם של ההליכים ליישום התכלית הציבורית. ייתכן ונכון היה לראות בפרק זמן
זה שיהוי החורג ממתחם הסבירות, אשר מביא לביטולו של הליך ההפקעה, וזאת אלמלא שניים
אלו: ראשית, בחלק ניכר מהזמן שימשה החלקה לצורך תכלית ציבורית בדמות הקמת מתחם
לדיור ארעי. שנית, אומנם חלקת המקרקעין נשוא ערעור זה נותרה שוממה זמן רב לאחר
השלמת ההפקעה, אך יחד עם זאת, החלה הרשות זה מכבר את פיתוחן של החלקות השכנות לה,
וזאת לשם קידום התכלית הציבורית לשמה הופקעו כל החלקות הללו כחלק ממהלך כולל.
למסקנתי כאמור הגעתי לאחר התלבטות הקשורה
גם בטענה, אותה העלה בא כוח המערערות, באשר לזכאותן לסעד חלופי של פיצויים, בעיקר
במצבים בהם לא ניתן להורות על ביטול ההפקעה. לנושא זה אני רואה להתייחס בקצרה.
2. דיו רבה נשפכה בפסיקתו של בית משפט זה
ובכתיבת מלומדים לגבי העוול שנגרם לבעל הקרקע כאשר ההפקעה ניתקה למעשה כל זיקה
בינו ובין הקרקע, ובמיוחד כאשר מטרת ההפקעה שונתה או נבלעה ונטמעה במעשה ההפקעה
(ראו: בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד
נה(2) 625; י' ה' קלינגהופר, משפט מנהלי (תשי"ז) 108).
לעוול זה מתווספת הפגיעה הבלתי ממונית הנגרמת לבעל המקרקעין שחלקתו מופקעת ממנו
בניגוד לרצונו. במהלך השנים נעה המטוטלת מדוקטרינת מעשה הפקעה אשר "מנתק
זיקה" בין בעל הזכויות במקרקעין ובין המקרקעין שהופקעו, לאחר השלמת מעשה
ההפקעה (כלשונו של השופט מ' חשין (כתוארו אז) בבג"ץ 2390/96 הנ"ל, בעמ'
641), לכיוון הכרה בקיומה של זיקה כאמור או הכרה בסמכות הפקעה "צמודה למטרה
ציבורית" למשך כל תקופת ההפקעה (כלשונו של השופט י' זמיר, שם, בעמ'
696). תנודה זו מבטאת איזון בין זכות הקניין של הפרט, שמאז חקיקת חוק יסוד: כבוד
האדם וחירותו הועלתה למעמד של זכות חוקתית, לבין אינטרס הכלל, וזאת לא רק למועד
ההפקעה, אלא אף לימים שיבואו. זיקתו של בעל הזכויות במקרקעין למקרקעין המופקעים
עשויה לבוא לידי ביטוי במספר הקשרים שונים, וכך גם בהקשר העולה בפנינו במקרה דנן.
דין הוא שהוצאתה לפועל של התכלית לשמה
הופקעו המקרקעין תיעשה במהירות הראויה. רשות שהפקיעה קרקע למטרה ציבורית מסוימת
ושנים ארוכות לא עושה שימוש בקרקע, משמיעה לציבור למעשה שאין היא זקוקה לקרקע
שהופקעה, לא למטרה שלשמה הופקעה ולא בזמן שהופקעה. בנסיבות אלו מתעורר ספק באשר
לצורך הציבורי ובאשר לעילה לנטילת הקרקע ואף מתחזק הרושם כי לא הייתה הצדקה
לכתחילה לנטילת הקרקע מבעליה.
לשיהוי בשימוש במקרקעין על ידי הרשות שני
פנים שונים. האחד, פן ראייתי התומך בסברה לפיה זנחה הרשות את מטרת ההפקעה
(בג"צ 2739/95 מחול נ' שר האוצר, פ"ד נ(1) 309, 325;
בג"ץ 465/93 טריידט ס.א. נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה,
פ"ד מח(2) 622; בג"ץ 10784/02 קרן קיימת לישראל נ' אתרים בחוף
ת"א חברה לפיתוח אתרי תיירות בת"א יפו, פ"ד
נח(3) 757). השני, פן שנהוג לכנותו "שיהוי מינהלי" - פגם מנהלי של הרשות
לממש את מטרת ההפקעה. קרי, מחדלה של הרשות להגשים את התכלית שעמדה בבסיס הפקעת
המקרקעין מלמד על כך שהרשות לא נהגה ב"שקידה הראויה". הטלת חיוב על
הרשות לפעול בשקידה ראויה נתמכת על ידי מכלול שיקולים פרטיים וציבוריים כאחד,
לרבות הצורך שבמימוש יעיל של הקרקע המופקעת ואמון הציבור בפעולות הרשות (ראו: בג"ץ
2739/95 הנ"ל בעמ' 326).
זניחת מטרת ההפקעה, כמו גם מחדלה של
הרשות לפעול בשקידה הראויה לצורך הגשמתה, עשויים להביא את בית המשפט להורות על
ביטול ההפקעה ועל השבת המקרקעין לידי בעליהם המקוריים (בג"ץ 67/79 שמואלזון
נ' מדינת ישראל, פ"ד לד(1) 281; בג"ץ 2739/95 הנ"ל בעמ'
326; בג"ץ 10784/02 הנ"ל בעמ' 763
והאסמכתאות המובאות שם). צעד זה הנו צעד "דראסטי" ומרחיק לכת לכל הדעות
(כלשונו של כב' השופט ג' בך בבג"ץ 174/88 אמיתי נ' הוועדה
המקומית לתכנון ובניה "המרכז", פ"ד מב(4) 89, 98) ובבואו
לבחון האם זנחה רשות התכנון את תכלית ההפקעה או האם מעשיה ומחדליה חורגים מגבולות
מתחם הסבירות, על בית המשפט לבחון מכלול של שיקולים שונים בנסיבותיו של כל מקרה
ומקרה (בג"ץ 67/79 הנ"ל; בג"ץ 174/88 הנ"ל בעמ'
94). בין היתר, על בית המשפט לבחון האם השיהוי חורג מגדר הסביר, מהו הנזק שנגרם לבעל
הזכויות במקרקעין שהופקעו כתוצאה מהשיהוי ומהו הנזק שעלול להיגרם לאינטרסים
הכלל-ציבוריים כתוצאה מביטול מעשה ההפקעה (בג"ץ 465/93 הנ"ל בעמ'
631. אומנם, בפרשה זו נאמרו הדברים ביחס להשלמת ביצוע הליך ההפקעה אולם, טעמיהם
חלים אף בענייננו. ראו גם בג"ץ 10784/02 הנ"ל בעמ'
766 ואילך; בג"ץ 2739/95 הנ"ל בעמ'
327-326).
3. יחד עם זאת, ביטול מעשה ההפקעה עלול
להיתקל לעיתים בקשיים הנובעים מעצם התערבותו של בית המשפט בהליכים המתנהלים אצל
רשויות התכנון. כמו כן, ביטול ההפקעה והשבת המצב לקדמותו, בשעה שרשות התכנון כבר
החלה בהוצאתה אל הפועל של התכלית לשמה הופקעה חלקת המקרקעין, מעורר קשיים מעשיים
ולכן עשוי בית המשפט שלא לנקוט בדרך זו גם בנסיבות בהן קצב התנהלות הדברים רחוק
מלהשביע רצון (ראו: בג"ץ 10784/02 הנ"ל בעמ' 766).
בנסיבות בהן נפל שיהוי ניכר בפעולות
הרשות אך ביטול ההפקעה והשבת המקרקעין לבעליהם עלולים להביא לפגיעה באינטרס
הציבורי, עלול להיווצר מצב בו בעל המקרקעין ייוותר נטול כל סעד. מצב דברים זה אינו
עולה בקנה אחד עם העמדה, לפיה מעשה ההפקעה אינו מביא לניתוק זיקתו של בעל המקרקעין
מהחלקה המופקעת (בג"ץ 2390/96 הנ"ל 642-641; בג"ץ
2739/95 הנ"ל 322-321). כן, במצב דברים זה מעשה
ההפקעה גם אינו עולה בקנה אחד עם מעמדה החוקתי של הזכות לקניין.
על בסיס כל האמור, סבורני, כי ראוי לבחון
את האפשרות להרחיב את קשת התרופות העומדות לפרט אשר נפגע כתוצאה ממעשי הרשות. כך,
בנסיבות בהן השמירה על האינטרס הציבורי מונעת מתן כל סעד לפרט, ייתכן ויהיה מקום
לבחון דרך ביניים בדמות קביעתו של סעד שיביא לפיצויו של בעל הזכויות במקרקעין וזאת
תוך צמצום ניכר בפגיעה באינטרס הציבורי. תשלום פיצוי נוסף, מקום שהשבת
המצב לקדמותו אינה אפשרית או שאינה סבירה, יכול להיעשות על ידי חישוב מחדש של
פיצויי הפקעת המקרקעין על פי שווי חלקת המקרקעין המופקעת במועד בו נקטה הרשות
בצעדים הנחוצים הראשונים לצורך הוצאתה אל הפועל של התכלית הציבורית לשמה הופקעו
המקרקעין לכתחילה, תוך ניכוי פיצויי הפקעה שנתקבלו אצל בעל הזכויות במקרקעין עת
הופקעה החלקה במקור.
אני ערה לכך שדרך זו אינה חפה מקשיים.
כך למשל, לכאורה, בנסיבות מסוימות סעד מעין זה עשוי להביא לפיצוי יתר של בעל
הזכויות במקרקעין שהופקעו. ניתן לטעון, כי בעל הזכויות במקרקעין נהנה מפירות כספי
הפיצויים ששולמו לו בעת הפקעת המקרקעין וחישוב מחדש של פיצויי ההפקעה במועד מאוחר
יותר יעניק לו פיצוי נוסף. יחד עם זאת, אמון הציבור בשלטון וברשויות החוק, האינטרס
הפרטי של בעל הזכויות במקרקעין בכך שהפקעת המקרקעין לא נעשתה לשווא, האינטרס
הציבורי שבניצול מהיר ויעיל של מקרקעין שהופקעו, ופערי הכוחות בין האזרח לרשות, כל
אלו עשויים להצדיק, לטעמי, את חיוב הרשות לשאת במקרים מסוימים בפיצויי הפקעה על פי
שווי החלקה במועד בו החלה הרשות לנקוט בצעדים שנועדו להגשים את התכלית הציבורית של
ההפקעה. אוסיף, כי בעבר הועלו הצעות או אפשרויות שונות לפיהן תישאנה הרשויות
בתשלום נוסף לטובת הבעלים המקוריים בהקשרים שונים הנוגעים להפקעת מקרקעין, אף אם
אלו לכאורה מהווים בפועל משום פיצוי יתר. כך נקבע, במקרה בו הפקיעה הרשות חלקת
מקרקעין ומיצתה את השימוש בה לתכלית הציבורית שלשמה הופקעה, כי בנסיבות בהן השבת
המצב לקדמותו הפכה לבלתי אפשרית או בלתי סבירה, יהיה זכאי בעל המקרקעין לפיצויים
(בג"ץ 2390/96 הנ"ל בעמ' 668, 706, 720. להקשרים נוספים של
פיצוי ראו למשל את דברי השופט (כתוארו אז) מ' לנדוי בד"נ 29/69 אביבים
בגוש 3947, בע"מ ואח' נ' שר האוצר ואח', פ"ד
כד(2) 397, 405 המצוטטים בהסכמה בבג"ץ 2390/96 הנ"ל בעמ'
645-644; בג"ץ 2739/95 הנ"ל בעמ' 328).
4. פסיקת בית משפט זה קראה בעבר למחוקק
להסדיר את נושא הפקעתם של מקרקעין בחוק באופן מקיף ומסודר (ראו: בג"ץ 2390/96
הנ"ל). אני
סבורה שמוטב יהיה אם גם סוגיה זו תבחן על ידי המחוקק, לרבות בחינת הקשיים הכרוכים
בה. בין היתר, ראוי שהמחוקק ייתן דעתו למכלול השיקולים הרלוונטיים בנושא סבוך זה
ותקבענה אמות מידה ברורות ליישום מנגנון הפיצוי, אם אכן יאומץ על ידי המחוקק.
לעניין זה, ראוי שישקלו בין היתר שיקולים הנוגעים לפגיעה בזכויות חוקתיות של הפרט,
לצורך בהפעלת מנגנון להפקעת מקרקעין ביעילות המרבית, להשלכות הנובעות מהתמשכותם של
הליכי התכנון, למגבלות הקופה הציבורית ולחשיבות שבחלוקת משאבים בצורה הוגנת
וצודקת, לעלויות חישוב שווי המקרקעין פעם נוספת, להשפעתם של מנגנוני פיצוי שונים
על החלטות רשויות התכנון, להשלכותיו של פיצוי היתר העלול להתקבל במקרים מסוימים
ולזכויות בעל המקרקעין. כל זאת, בראי זכותו החוקתית של הפרט לשמירה על קניינו בכלל
ובפרט כאשר בנכסי מקרקעין מדובר.
כאמור, במקרה דנן, על בסיס ממצאיו
העובדתיים של בית המשפט המחוזי המקובלים גם עליי, החלטתי להצטרף לפסק דינו של
הנשיא ולקביעתו, לפיה מטרת ההפקעה לא נזנחה ופעולותיה של הרשות לא לקו בשיהוי
המצדיק את ביטול מעשה ההפקעה. כמו כן, מטעמים אלו לא מצאתי כי יש מקום להורות על
מתן סעד אחר למערערות כמבוקש.
סיכומו של דבר, אני מצטרפת כאמור לפסק
דינו של חברי הנשיא ולהנמקותיו.
ש
ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינו של הנשיא א' ברק.
ניתן היום, ט"ז באייר התשס"ה
(25.5.2005).
ה נ ש י א ש ו פ
ט ת ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 02103980_A18.doc/דז/
מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il