חברת אלפלוגה למוצרי מזון נ. משרד הכלכלה והתעשיה

7 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 1038/22 לפני: כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופט א' שטיין כבוד השופטת ג' כנפי-שטייניץ העותרת: חברת אלפלוגה למוצרי מזון נ ג ד המשיבים: 1. משרד הכלכלה והתעשייה 2. שרת הכלכלה והתעשייה עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ב באייר התשפ"ב (23.5.2022) בשם העותרת: עו"ד נדים מסרי; עו"ד האלה חמדאן בשם המשיבים: עו"ד שרון הואש-איגר פסק-דין השופט ד' מינץ: במוקד העתירה, סחורה של בשר קפוא לא כשר (להלן: הסחורה) שביקשה העותרת, חברה בתחום ייבוא המזון, לייבא לישראל ומישראל לשטחי הרשות הפלסטינית (להלן גם: הרשות). ככל שניתן לדלות מן העתירה, בחודש מרץ אשתקד הסחורה הכוללת 1,300 טון בשר הגיעה לנמל חיפה אך מאז ועד היום היא מאוחסנת במחסני המכס (בדיון שלפנינו צוין כי חלק מהסחורה הגיע גם לנמל אשדוד). לצורך הבנת התמונה במלואה, טרם הידרשות לכל פרטי המקרה (למרות שחלקם נותרו באפלה עד עתה) ולטענות הצדדים, נפתח תחילה בהצגת הרקע הנורמטיבי והחקיקתי הרלוונטי. הרקע הנורמטיבי העיקרון המנחה את מדיניות המכס של טובין המיובאים לישראל ושל טובין המיובאים אל הרשות הפלסטינית דרך ישראל, הוא של "מעטפת מכס משותפת". על פי עיקרון זה, ישראל תקיים את מדיניות הייבוא אותה היא מפעילה ביחס לייבוא שלה, גם ביחס לטובין המיובאים לרשות הפלסטינית דרך ישראל. עיקרון זה עוגן במסגרת "פרוטוקול בנושא יחסים כלכליים בין ממשלת ישראל לבין אש"פ המייצג את העם הפלסטיני" מיום 29.4.1994 (להלן: הסכם פריז), אשר צורף כנספח IV להסכם בדבר רצועת עזה ואזור יריחו בין ממשלת מדינת ישראל לבין אש"פ מיום 4.5.1994 (להלן: הסכם קהיר). בהמשך למתווה שנקבע בהסכם פריז, נחקק חוק יישום ההסכם בדבר רצועת עזה ואזור יריחו (הסדרים כלכליים והוראות שונות) (תיקוני חקיקה), התשנ"ה-1994 (להלן: חוק היישום) אשר קלט את עיקרון מעטפת המכס המשותפת אל הדין הישראלי, לרבות החריגים המפורטים ברשימות. ביום 28.9.1995 נחתם הסכם הביניים הישראלי-פלסטיני בדבר הגדה המערבית ורצועת עזה (להלן: הסכם הביניים) אשר קבע בסעיף 31 כי הוא מחליף את הוראות הסכם קהיר, אולם הסכם פריז צורף כנספח V לו. מכאן אפוא כי ככלל, על פי הסכמות הצדדים בהסכם פריז והסכם הביניים, על הטובין המיובאים לשטחי הרשות הפלסטינית דרך ישראל חלים דיני הייבוא הנהוגים בישראל. בכלל זה, חלות הוראות חוק בשר ומוצריו, התשנ"ד-1994 (להלן: חוק הבשר) המסדירות את ייבוא הבשר לישראל, ועל פיהן ניתן למעט במקרים מיוחדים לייבא לישראל בשר רק אם ניתנה לו תעודת הכשר מהרבנות הראשית לישראל או ממי שהוסמך על ידה. עם זאת, בהסכם פריז נקבעו חריגים לכלל האמור. כך, להסכם צורפו רשימות של טובין שלגביהם יינתן ליבואנים רישיון ייבוא לצורך העברתם לשטחי הרשות הפלסטינית, בהתאם למדיניות הייבוא של הרשות הפלסטינית, אף אם הם אינם עומדים בהוראות המיסוי ודיני הייבוא שבדין הישראלי. לענייננו רלוונטית רשימה A2 המפרטת טובין מארצות מסוימות שהרשות יכולה לייבא בכמויות מוסכמות לפי צרכי השוק שלה (להלן: רשימה A2). בין היתר, נקבעה ברשימה זו מכסה של בשר – העומדת על 12,500 טון – אותה ניתן לייבא לרשות, מבלי לעמוד בתנאי דיני הייבוא בישראל. הוראות חוק הבשר החלות על ייבוא בשר לישראל והקובעות כי ניתן לייבא בשר לישראל רק אם ניתנה לו תעודת הכשר, רלוונטיות אפוא גם בנוגע לייבוא לשטחי הרשות הפלסטינית, אלא אם מדובר בבשר שניתן לו רישיון ייבוא לפי מכסת הבשר הכלולה ברשימה A2. טענות הצדדים אין חולק כי לאורך השנים קיבלה העותרת רישיונות לייבוא בשר לא כשר בהיקפים שונים, בהתאם למכסה הקבועה ברשימה A2. גם אין חולק כי בשנת 2016 ובשנת 2017 ניתן לעותרת על ידי משיב 1 פטור מתעודת הכשר לבשר שיובא על ידה, וזאת לגבי כמות בשר שחרגה מהמכסה הקבועה ברשימה A2, בהסתמך על הוראות סעיף 2(ג)(2) לצו יבוא חופשי, התשע"ד-2014 (להלן: צו יבוא חופשי או הצו). העותרת טוענת כי מתן הפטור לייבוא בשר לא כשר הוא נוהג שהיה מקובל במשך שנים, שהמשיבים סטו ממנו לאחרונה, במפתיע ושלא בצדק; בעוד שלטענת המשיבים מדובר היה בטעות, כאשר הפטור האמור ניתן בחוסר סמכות. מכל מקום, בשנת 2021 ייבאה העותרת כמות גדולה של בשר לא כשר, החורגת מהיקף הרישיונות שהוקצו לה במסגרת רשימה A2 לשנה זו. עיכוב הסחורה, אשר לא שוחררה עדיין ממחסני המכס, הוא זה שהוביל להגשת העתירה שלפנינו. העותרת בעתירתה הפנתה את חיציה להסדרים העקרוניים שנקבעו בעניין ייבוא בשר לשטחי הרשות הפלסטינית דרך ישראל. נטען בין היתר כי המגבלות שהוטלו על ייבוא בשר בהתייחס למכסה שנקבעה במסגרת רשימה A2 אינן סבירות ואינן מידתיות; וכי חוק הבשר פוגע פגיעה ישירה בזכויות המעוגנות בחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו ובחוק יסוד: חופש העיסוק, בהתייחס לעניינם של תושבי הרשות הפלסטינית שאינם חפצים בבשר עם תעודת כשרות בין היתר בשל מחירו. על כן כי יש להחזיר את המצב שהיה נהוג וקיים, בו אושר לעותרת על ידי המשיבים יבוא בשר קפוא, מחוץ לגדרי המכסה שנקבעה ברשימה A2. בהתאם לאמור ביקשה העותרת לבטל את ההגבלות אשר הוטלו על ייבוא בשר קפוא לרשות הפלסטינית המאפשרות ייבוא של 12,500 טון בשנה בלבד במסגרת המכסות הפטורות מתעודת הכשר. מדובר בהגבלות בלתי סבירות, נגועות בחוסר מידתיות ומונעות משיקולים זרים, אשר אינן לוקחות בחשבון את גידול האוכלוסייה הפלסטינית, צרכיה ומצבה הכלכלי. מנגד, המשיבים טענו כי דין העתירה להידחות על הסף ולגופה. בעיקרם של דברים, העותרת חפצה בהגדלת מכסות הייבוא הקבועות ברשימות המצורפות כנספח להסכם הביניים, אך מדובר בסוגיה המצויה כולה בתחום מדיניות החוץ של מדינת ישראל, בסוג העניינים שבית משפט זה אינו נוהג להתערב בהם. אין גם כל מקום לטענה כי חוק הבשר פוגע בזמינות של בשר לא כשר בתחומי הרשות הפלסטינית. בכל מקרה סוגיית חוקתיות חוק הבשר נדונה זה מכבר על ידי בית משפט זה. באשר לפטורים שניתנו בעבר ליבוא בשר לא כשר לפי סעיף 2(ג)(2) לצו יבוא חופשי, הובהר כי מדובר בפטורים חריגים שאף ניתנו בניגוד לדין בטעות ועל כן אין מקום לחדשם. אמנם הוראה זו בצו יבוא חופשי מאפשרת לרשות מוסמכת לפטור טובין מיובאים מעמידה בתנאים המפורטים בתוספת השנייה לצו, אולם סעיף 9 לצו מבהיר כי הוא בא להוסיף על כל דין אחר ולא לגרוע ממנו. מה גם, מדובר בחקיקת משנה שאינה יכולה לגבור על חקיקה ראשית – חוק הבשר. מכל מקום, פטורים שניתנו בטעות ובניגוד לדין אינם יכולים להוות משום הבטחה שלטונית כלשהי. דיון והכרעה דין העתירה להידחות. כפי שפורט לעיל, התשתית הנורמטיבית היא חד-משמעית וברורה. ישראל והרשות הפלסטינית "כלולות במעטפת מכס אחת" (רע"א 2736/98 Habboub Bros. Co. נ' Nike International Ltd., פ"ד נד(1) 614, 623 (2000)). משמעות הדבר כי ככלל, ייבוא סחורה לישראל לצורך מכירה או שיווק בשטחי הרשות הפלסטינית, דינו כדין ייבוא סחורה לישראל. זו הנחת היסוד; זה העיקרון עליו הוסכם במסגרת הסכם פריז; זה העיקרון שבא לידי ביטוי בחוק היישום; וזה העיקרון שאומץ בהסכם הביניים. ככלל אפוא, חלות על ייבוא מסוג זה גם הוראות חוק הבשר, על פיהן למעט במקרים מיוחדים אין לייבא לישראל בשר שאינו כשר. החריגים לעניין זה ברורים אף הם. סעיף 3 לחוק הבשר, שכותרתו "מקרים מיוחדים", קובע כך: שר התעשייה והמסחר רשאי לאשר מתן רשיונות לייבוא בשר שלא ניתנה לגביו תעודת הכשר באותה מתכונת ובאותם מקרים כפי שהיה נהוג עד יום י"ב בתמוז תשנ"ב (13 ביולי 1992). הסעיף נועד אפוא לאפשר ייבוא בשר לא כשר במתכונת שלפיה היה נהוג לתת רישיונות עד ליום 13.7.1992, כאשר הכוונה היא לייבוא מצומצם של חלקי פנים של בשר לא כשר (בג"ץ 5009/94 מיטראל בע"מ נ' מועצת הרבנות הראשית לישראל, פ"ד מח(5) 617, 620 (1994); ראו גם: עע"מ 3956/19 אל-נל ייבוא ושיווק בע"מ נ' משרד הכלכלה והתעשייה, פסקאות 2-1 (16.2.2020)). זהו החריג היחיד הקבוע בחוק הבשר, לכלל הקובע כי ניתן לייבא לישראל רק בשר כשר. ברם, העותרת לא טענה כי מדובר בחלקי פנים של בשר, לגביהם נקבע כאמור החריג, ועל כן החריג אינו רלוונטי בענייננו. לעומת זאת, בהסכם פריז הוגדר חריג הרלוונטי למקרה שלפנינו והוא רשימה A2 שעניינה סוגי טובין שניתן לייבא לרשות הפלסטינית בהתאם לכמויות המפורטות בה, לפי מדיניות הייבוא של הרשות הפלסטינית, וזאת אף אם הם אינם עומדים בדיני הייבוא הישראליים. כפי שציינו המשיבים, מדובר במכסה המחולקת על ידי הרשות הפלסטינית ליבואנים פלסטיניים, כאשר למשיבים אין כל חלק בקביעה מי הם היבואנים אשר יקבלו הקצאה ממכסה זו. כפועל יוצא מכך, עיקר טענות העותרת בכתב עתירתה הופנה כלפי המגבלה הקבועה ברשימה A2 "המאפשרת רק ייבוא של 12.5 אלף טון בשנה במסגרת מכסות הפטורות מתעודת הכשר"; וכלפי חוק הבשר וחוקתיותו מנקודת מבטה של האוכלוסייה הפלסטינית. הלכה למעשה אפוא, העותרת טוענת באופן חזיתי נגד הכלל שאומץ בהסכם הביניים, על המכסה שנקבעה בו ועל תחולת חוק הבשר מכוחו. אלא שמדובר בנדבך במערכת ההסכמות וההסדרים שבין מדינת ישראל לבין הרשות הפלסטינית, שאין להתערב בו. זאת על שום מה? על שום שסוגיית היחסים בין מדינת ישראל לרשות הפלסטינית, גם בענייני ייבוא, היא עניין בעל אופי מדיני מובהק הקשור ביחסי החוץ של המדינה. בית המשפט אינו נוהג להתערב בשיקול דעתה של רשות שלטונית בעניינים כגון דא (בג"ץ 7954/12 חברת החשמל מחוז חברון נ' משרד האוצר – מדינת ישראל, פסקה 6 (13.10.2013); בג"ץ 7712/05 פולארד נ' ממשלת ישראל, פסקה 9 (8.6.2006); בג"ץ 3410/19 גנאיים נ' מפקד האזור באיו"ש, פסקה 4 (1.7.2019)). אף נדמה כי העותרת מבינה זאת היטב. חרף העובדה שטענות אלה היוו מרכיב מרכזי בכתב עתירתה, בדיון שלפנינו הדגיש בא-כוחה כי: "אנו לא באים ומבקשים כי בית המשפט הנכבד ייבוא וישנה את הסכמי פריז ולא את חוק הבשר". אלא שחזרה מטיעון זה מותירה את העותרת כמעט מיותמת ללא כל טיעון חלופי דרכו היא מבקשת לתקוף את המצב המשפטי הקיים. בנסיבות אלו, בפי העותרת טענה נוספת, והיא כי בעבר ניתנו לה פטורים מכוח הוראת צו יבוא חופשי, והעובדה כי המשיבים אינם נאותים לעשות כן גם היום, מהווה משום "שינוי נוהל" שאינו סביר ואינו מידתי. אין חולק כי בעבר ניתן על ידי משיב 1 פטור מתעודת הכשר לבשר שיובא על ידי העותרת, וזאת מכוח הוראת סעיף 2(ג)(2) לצו יבוא חופשי הקובעת כך: רשאי השר או מי שהוא הסמיכו להתיר יבוא טובין המפורטים בתוספת הראשונה בלא הצגת רישיון יבוא, או יבוא טובין המפורטים בתוספת השנייה בלא המצאת אישור או עמידה בתנאים או ייבוא המפורטים בצו זה בלא עמידה בתנאי סימון כאמור בסעיף 7(ד), למעט טובין אשר יבואם אסור לפי צו המכס. הסעיף מאפשר אפוא לשר המוסמך להתיר ייבוא טובין מסוגים מסוימים, בלא רישיון וללא עמידה בתנאים שנקבעו בצו. כאמור, בעבר נעשה שימוש בסעיף כדי להתיר ייבוא בשר לא כשר לישראל. אולם כפי שציינו המשיבים עצמם, מתן פטור מכוח הסעיף האמור בענייננו, בקשר לייבוא בשר לא כשר, נעשה בטעות, ושלא בסמכות. לא רק שהוראת סעיף 9 לצו קובעת במפורש כי "צו זה בא להוסיף על כל דין אחר ולא לגרוע ממנו", אלא שאין בכוחו של הצו לגבור על חקיקה ראשית, כדוגמת חוק הבשר. אכן, יש להצר על כך שניתנו בעבר לעותרת פטורים לייבוא בשר לא כשר, מכוח צו יבוא חופשי. אולם מכאן ועד לטענה העותרת כי היה על המשיבים להמשיך ולעשות כן – הדרך רחוקה. כלל הוא כי כאשר ניתנה החלטה על ידי רשות מינהלית שאינה חוקית או שיש בה חריגה ברורה מסמכות, תוכל הרשות לשנות או לתקן את ההחלטה האמורה (ע"א 433/80 נכסי י.ב.מ. ישראל בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, תל אביב, פ"ד לז(1) 337 (1983); בג"ץ 6414/15 ענק הבטיחות נ' משרד התקשורת, פסקה 37 (15.8.2016)). סטייה מן הדין אינה יוצרת אינטרס הסתמכות לגיטימי שיש בו כדי להצדיק את המשך הסטייה (בג"ץ 8634/08 אלחננוב נ' משטרת ישראל – אגף משאבי אנוש, פסקה 26 (16.11.2010)). אדרבה, הותרת המצב על כנו אינה עולה בקנה אחד עם עיקרון חוקיות המינהל ועיקרון שלטון החוק (בג"ץ 1407/18 קופולק (1949) בע"מ נ' מנהלת המחלקה לרישום תכשירים רפואיים, אגף הרוקחות, משרד הבריאות, פסקה 32 (19.8.2019); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 386 (2010)). עוד יש להבהיר כי העותרת לא העלתה כל טענה ממשית להסתמכות על הפטור שניתן בעבר. ומכל מקום, אין מקום לספק כי העותרת הייתה מודעת היטב לביטול האפשרות לייבוא בשר לא כשר מכוח הוראת צו יבוא חופשי עוד לפני שייבאה את הסחורה מושא העתירה במרץ 2021. די להפנות בעניין זה למכתב מטעם סוכן מכס מטעמה מיום 16.12.2020, בו הוא מלין על הפסקת הפטור האמור כבר "לפני שנתיים" ימים. העותרת קיבצה אפוא טענות שונות, כלליות ועקרוניות, מתוך ניסיון להיחלץ מהמצב הלא נעים אליו נקלעה, אולם אין בהן ממש. אוסיף כי תמוהה התנהלות העותרת אשר עשתה דין לעצמה, ובחרה לייבא את הבשר מבלי שהצטיידה מראש ברישיונות הנדרשים לכך. מבלי לפגוע באמור, ההחלטה אם לשחרר את הבשר שאוחסן בנמל חיפה (או בנמל אשדוד), לשם העברתו לשטח הרשות הפלסטינית מצויה בידי המשיבים, ולא בידנו. אם יאותו המשיבים, לפנים משורת הדין ובאופן חד פעמי, לשחרר את הבשר כאמור – מה טוב; ואם הדבר אינו בגדר האפשרי מבחינתם, לא נוכל כאמור להתערב בהחלטתם מאחר שזו מקיימת את דרישות החוקיות והמידתיות כאחד. העתירה נדחית אפוא. נוכח מכלול הנסיבות שפורטו, העותרת תישא בהוצאות מופחתות לטובת המשיבים בסך של 5,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט א' שטיין: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת ג' כנפי-שטייניץ: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ד' מינץ. ניתן היום, ‏ג' בסיון התשפ"ב (‏2.6.2022). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ 22010380_N05.docx הב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1