ארגון הקבלנים והבונים חולון ו-20 אחרים נ. בית משפט העליון בש

פסק-דין בתיק בג"ץ 10378/04 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 10378/04 בפני: כבוד השופט מ' חשין כבוד השופטת ד' ביניש כבוד השופט א' גרוניס העותרים: ארגון הקבלנים והבונים חולון ו-20 אח' נ ג ד המשיבים: 1. בית משפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים 2. עיריית חולון עתירה למתן צו הצהרתי וצו על-תנאי פסק-דין השופטת ד' ביניש: העתירה שבפנינו הינה יוצאת דופן. העתירה מופנית כנגד החלטת הבהרה שיצאה מלפני בית משפט זה בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים בתיק ע"א 1711,2062/02 ארגון הקבלנים והבונים חולון נ' עיריית חולון ואשר ניתנה לאחר שניתן פסק הדין בערעור. הסעד העיקרי המבוקש בעתירה הוא כי בית משפט זה יצהיר שאין בהחלטת ההבהרה כדי לפגוע בזכות לתבוע כספים ששולמו כהיטלים ואגרות אשר על פי פסק הדין תעריפיהם נקבעו שלא כדין. הרקע העובדתי והשתלשלות ההליכים 1. הרקע העובדתי והשתלשלות ההליכים בפרשה זו ארוכים ומורכבים ולהלן נתאר את עיקרי הדברים בלבד. בשנת 1994 החליטה עיריית חולון (היא המשיבה בעתירה שבפנינו, להלן: העירייה) להעלות את תעריפיהם של מספר היטלי פיתוח וביניהם, היטל סלילת כבישים ואגרת תיעול. התעריפים החדשים נקבעו על יסוד תחשיב שנערך לבקשת העירייה על ידי מומחים מטעמה. כשנה לאחר פרסום התעריפים החדשים הגיש ארגון הקבלנים והבונים חולון, ביחד עם מספר קבלנים פרטיים החברים בו (הם העותרים בעתירה שבפנינו, להלן: ארגון הקבלנים), תובענה לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו ובה התבקש בית המשפט להכריז על בטלותם של התעריפים. טענתו העיקרית של ארגון הקבלנים היתה שהתחשיב אשר שימש בסיס לקביעת התעריפים החדשים לקה בטעויות מהותיות וכתוצאה מכך שיעור התעריפים שנקבע הינו גבוה באופן ניכר מן השיעור הראוי. בית המשפט המחוזי קיבל את טענת ארגון הקבלנים באופן חלקי. בית המשפט דחה את הטענות ביחס להיטל סלילת הכבישים אך קיבל את הטענות ביחס לאגרת התיעול והורה על הפחתת תעריף אגרה זו ב- 50%. שני הצדדים לא השלימו עם פסק דינו של בית המשפט המחוזי וכל צד הגיש ערעור מטעמו לבית משפט זה בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים. העירייה טענה בערעורה כי לא היה מקום להפחית 50% מתעריף אגרת התיעול ואילו ארגון הקבלנים טען בערעורו כי לנוכח הפגמים שהתגלו בתחשיב עליו התבססה העירייה בקביעת היטלי הפיתוח היה על בית המשפט להכריז על בטלותם. במאמר מוסגר יצוין כי יחד עם ערעורה ביקשה העירייה גם לעכב את ביצועו של פסק דינו של בית המשפט המחוזי. בבקשתה טענה העירייה, בין השאר, כי ביצועו המיידי של פסק הדין יחשוף אותה לתביעות השבה בסכומי עתק מצד אלו ששילמו אגרת תיעול. בית המשפט (השופט א' א' לוי) דחה את הבקשה וקבע כי ממילא אין בעיכוב הביצוע כדי למנוע את הגשת תביעות ההשבה כנגד העירייה. 2. בית משפט זה (השופטים ד' דורנר, א' חיות וס' ג'ובראן) דחה את ערעורה של העירייה וקיבל באופן חלקי את ערעור ארגון הקבלנים. בפסק הדין העיקרי, שנכתב על ידי השופטת חיות, עמד בית המשפט על הכלל לפיו מחוייבת העירייה, ככל רשות מינהלית, לשקוד באופן סביר על איסוף הנתונים הרלוונטיים על מנת שתוכל לבסס את החלטותיה על יסוד תשתית עובדתית ראויה. בית המשפט ציין כי החלטה שהתקבלה על יסוד תשתית עובדתית חסרה היא החלטה שנפל בה פגם ופגם מעין זה עלול להביא לפסילת ההחלטה. משכך, פנה בית המשפט לבחון את הטענות הספציפיות שהועלו כנגד ההיטלים השונים. באשר לאגרת התיעול קבע בית המשפט כי אין חולק, למעשה, שבתחשיב עליו התבססה קביעת אגרה זו נפלה טעות אריתמטית אשר בגינה נכללו בתחשיב האגרה עלויות יתר בסכום של כ-20,000,000₪. כאמור, טעות זו הובילה את בית המשפט המחוזי להפחית את שיעור האגרה ב-50%. ארגון הקבלנים טען בענין זה כי הטעות היא אף בשיעור ניכר יותר ואילו העירייה טענה כי בשל טעות נוספת שנפלה בתחשיב – לכיוון ההפוך – יש לקזז מחצית מסכום עלויות היתר הנזכר לעיל. משכך, טענה העירייה, הטעות הסופית הינה בשיעור נמוך הרבה יותר אשר אינו סוטה ממתחם הסבירות ועל כן אינו מצדיק את התערבותו של בית המשפט. בענין זה קבע בית המשפט כדלהלן: "הטעות האריתמטית עליה הצביעו המערערים הינה טעות מהותית היורדת לשורשו של עניין, וזאת בין אם מדובר בסטייה של 50% מן התעריף, כקביעת בית משפט קמא, ובין אם מדובר בסטייה של 37% מן התעריף, כטענת העירייה. אם לא די בטעות זו, מתּוֹספת אליה הטעות שעליה הצביעה העירייה, אשר אם אמנם טעות היא, אין בה כדי להועיל לעירייה ואין בה כדי לתרום לסבירות התעריף על דרך של "קיזוז", כהצעתה. אדרבא, טעות כזו אך מגבירה את החריגה של ההחלטה בעניין תעריף האגרה ממתחם הסבירות משום שהיא מחזקת את המסקנה לפיה מדובר בתחשיב בעייתי הלוקה בטעויות מהותיות המשליכות באופן ממשי על שיעור התעריף שנקבע. (...) ...משהתברר כי נפלו פגמים מהותיים ביותר בתחשיב המקורי שעליו הסתמכה מועצת העירייה והופרכה חזקת התקינות החלה לגבי מעשה הרשות, קם החשש כי אילו ידעה מועצת העירייה את העובדות לאמיתן לא הייתה מגיעה להחלטה שאליה הגיעה" (פיסקה 10 לפסק הדין). בית המשפט קבע, איפוא, כי בתחשיב עליו התבססה קביעת אגרת התיעול נפלו פגמים מהותיים אשר מפריכים את חזקת התקינות ועל כן על העירייה מוטל הנטל להוכיח כי האגרה שנקבעה היתה סבירה חרף הפגמים הנ"ל. בית המשפט קבע כי העירייה לא עמדה בנטל זה ועל כן אין מנוס מביטול התעריף שנקבע לאגרת התיעול. בית המשפט קבע כי הפתרון אליו הגיע בית המשפט המחוזי (הפחתה ב-50%) אינו יכול לעמוד שכן תפקידו של בית המשפט הוא אך לבחון את חוקיותן וסבירותן של החלטות הרשות ואין הוא נדרש ליטול על עצמו את תפקידיה. משכך, אין מקום לכך שבית המשפט יקבע תעריף חדש לאגרה תחת התעריף שקבעה הרשות. ביחס להיטל הסלילה קבע בית המשפט כי גם בענין זה לא היתה למעשה מחלוקת שבתחשיב עליו הסתמכה העירייה בקביעת ההיטל נפלו טעויות מהותיות ועל כן, גם ביחס להיטל זה נשללה חזקת התקינות המנהלית מהחלטת הרשות. בית המשפט קבע כי גם ביחס להיטל זה לא עמדה הרשות בנטל להוכיח, כי חרף הטעות שנפלה בתחשיב, ההחלטה על שיעור ההיטל היתה סבירה ועל כן, דינו של היטל זה הוא כדינה של אגרת התיעול וגם היטל זה יש לבטל. בית המשפט סיכם, איפוא, את מסקנתו וקבע: "סוף דבר, אני מציעה לדחות את ערעורה של העירייה ולקבל בחלקו את ערעורם של המערערים במובן זה שהתעריפים החדשים של היטל הסלילה ואגרת התיעול יבוטלו..." (פיסקה 13 לפסק הדין). לפסק דינה של השופטת חיות הצטרף השופט ג'ובראן. לעומת זאת, השופטת דורנר, בחוות דעת המיעוט שלה סברה שיש להבחין בין אגרת התיעול להיטל הסלילה וזאת לנוכח ההבדל הקיים בין שאלת סבירות ההיטל לשאלת סמכות הטלתו. ביחס לאגרת התיעול סברה השופטת דורנר כי האגרה שנגבתה בעודף מהווה מס, אותו אין הרשות מוסמכת לגבות, ועל כן "אין מנוס מלקבוע כי האגרה הוטלה בחוסר סמכות" ודינה להתבטל. מנגד, ביחס להיטל הסלילה, סברה השופטת דורנר כי המחלקות נוגעת אך ורק לסבירות התחשיב ומשקבע בית המשפט המחוזי כי התעריף שנקבע אינו חורג ממתחם הסבירות הרי שאין מקום להתערב בממצאיו בענין זה. משכך, הצטרפה השופטת דורנר לתוצאה אליה הגיעה השופטת חיות בנוגע לאגרת התיעול אך היא נשארה בדעת מיעוט בנוגע להיטל הסלילה. 3. בעקבות פסק הדין הגישה העירייה עתירה לקיום דיון נוסף. בעתירתה טענה העירייה כי בית המשפט חידש הלכה וסתר הלכות קודמות בקביעות שקבע בפסק דינו ועל כן יש לקיים דיון נוסף אודות קביעות אלו. בית משפט זה (השופט מ' חשין) דחה את עתירת העירייה וקבע כי ההלכה שנקבעה בפסק הדין אינה מצדיקה קיומו של דיון נוסף. עם זאת, בסיפא להחלטתו אמר בית המשפט את הדברים הבאים: "הטרידה אותי מאוד טענת העירייה כי בית-המשפט הורה על ביטול התעריפים לאלתר - ובדיעבד - בלא שהיקנה לעירייה תקופת מעבר בה תוכל להתקין חוקי עזר חדשים בתהליך ראוי, אלא שטענה זו אין מקומה בדיון נוסף אלא בהליך אחר שלא אייעץ לגביו. אני מסכים כי יש למנוע מצב בו יעשו המשיבים עושר ולא במשפט על חשבון העירייה, קרא, על חשבון תושבי העיר, וחזקה על פרקליטי העותרת כי ימצאו את דרכם" (פיסקה 8 להחלטה). לענין הצורך והשימוש בהוראות מעבר השוו: ע"פ 104/72 ראב נ' מדינת ישראל, פ"ד כו(2) 412. 4. לאחר שניתנה ההחלטה הדוחה את העתירה לקיום דיון נוסף הוגשה מטעם העירייה בקשה שכותרתה היתה "בקשה להבהרת פסק-דין" (להלן: בקשת ההבהרה). בבקשה זו עתרה העירייה לקבלת שתי "הבהרות". ראשית, העירייה בקשה שייקבע "כי ההכרזה על ביטול התעריפים תכנס לתוקפה לאחר התקנת תעריפים חדשים תחת אלו שבוטלו, אולם לא יאוחר מתום 7 חודשים שלאחר מתן פסק הדין". העירייה טענה כי הביטול לאלתר שנקבע בפסק הדין יוצר "וואקום משפטי" שכן לעירייה אין מקור חוקי להטלת אגרת ביוב והיטל סלילה (למעט התעריף ההיסטורי אשר אינו ריאלי). על כן, קיים פוטנציאל של התעשרות שלא במשפט מצד מבקשי היתרי בניה ואישורים להעברת זכויות במרשם המקרקעין. העירייה ציינה כי היא עמלה בימים אלו על הכנת תעריפים חדשים אולם תהליך זה עלול להמשך מספר חודשים ובינתיים יש לקבוע הוראות לתקופת המעבר או להשהות את תוקף הביטול. לכך, כך טענה העירייה, כיוון השופט חשין בדברים שהובאו בפיסקה אחרונה להחלטתו בעתירה לקיום דיון נוסף. ה"הבהרה" השניה אותה ביקשה העירייה נגעה לתחולתו של הביטול שנקבע בפסק הדין. לטענת העירייה, פסק הדין אימץ את הדוקטרינה של "בטלות יחסית" ונקבע בו כי על אף הפגמים שנפלו בקביעת התעריפים הרי שביטולם יהיה "מכאן ולהבא", דהיינו, אין מדובר בביטול למפרע. עם זאת, כך טענה העירייה, ענין זה לא נכתב במפורש ועל כן "נשמעים קולות הקוראים לתוך פסק הדין את שאין בו, כביכול הקביעה שבו מהווה גם הכרזה החלה למפרע, קרי, בטלות מוחלטת". העירייה ביקשה, איפוא, שבית המשפט יכריז כי הביטול הוא "אקטיבי-פרוספקטיבי" ולא למפרע. בתגובה שהוגשה מטעם ארגון הקבלנים לבקשת ההבהרה נטען כי דין הבקשה להידחות שכן אין בדין כל בסיס להגשת בקשה מסוג זה כפי שהוגשה. לטענת ארגון הקבלנים, העירייה מבקשת לערוך שינויים מרחיקי לכת בפסק דינו של בית המשפט העליון וזאת במסווה של "הליך הבהרה" שאינו ברור. ארגון הקבלנים הוסיף וטען כי פסק דינו של בית המשפט העליון מדבר בעד עצמו ואין כל מקום לבקש מבית המשפט לפרש אותו. 5. ההחלטה בבקשת ההבהרה ניתנה ביום 20.9.04 וזו ההחלטה עומדת במרכזה של העתירה שבפנינו (להלן: החלטת ההבהרה). בהחלטה זו התייחס בית המשפט לשתי ההבהרות אותן ביקשה העירייה. ביחס לבקשת העירייה להשהות את תוקף ביטול התעריפים הרי שבקשה זו נדחתה. בית המשפט קבע בענין זה כי לעירייה היה זמן מספיק להיערך לאפשרות שהתעריפים יבוטלו והעדר הערכות מתאימה מצד העירייה אינה מצדיקה את השעית תוקף הביטול – אפילו אם נאמר כי השעיה כזו, בשלב זה שלאחר מתן פסק הדין המבטל, היא בסמכותו של בית המשפט. ביחס להבהרה שהתבקשה ביחס לתחולתו של הביטול אמר בית המשפט את הדברים הבאים: "עמדת המערערים [ארגון הקבלנים – ד.ב.] לפיה פסק הדין ביטל את תעריפי היטל הסלילה ואגרת התיעול למפרע, אין לה מקום. בפסקה החותמת את דברי בפסק הדין נשוא הבקשה נאמר כך: 'סוף דבר, אני מציעה לדחות את ערעורה של העירייה ולקבל בחלקו את ערעורם של המערערים במובן זה שהתעריפים החדשים של היטל הסלילה ואגרת התיעול יבוטלו, ואילו הטענות שהעלו המערערים בעניין התעריף החדש של אגרת הנחת צינורות תידחינה. (ההדגשה הוספה)'. המילה 'יבוטלו' בלשון עתיד היא, ומכאן שתוקף הביטול הוא ממועד מתן פסק הדין ולהבא. אין לקבל, אפוא, את העמדה שהציגו המערערים כאילו תוקפו הוא למפרע, ולעניין זה דין הבקשה להתקבל" (פיסקה 2 להחלטת ההבהרה). על חלק זה של החלטת ההבהרה נסבה העתירה שבפנינו. טענות הצדדים 6. בעתירתם טוענים העותרים כי הקביעה בהחלטת ההבהרה בדבר תחולתו של הביטול שנקבע בפסק הדין ביחס לתעריפים של היטלי הפיתוח אינה יכולה לעמוד שכן היא ניתנה בחוסר סמכות ותוך פגיעה בכללי צדק טבעי. העותרים טוענים כי בבקשת ההבהרה שהגישה העירייה 3 חודשים לאחר מתן פסק הדין הועלו בפעם הראשונה טענות בדבר הבטלות היחסית של התעריפים וכי עד לאותו מועד לא העלתה עירייה כל טענה בדבר העדר תחולה למפרע אלא להיפך: העירייה הכירה בכך שביטול התעריפים יחייב אותה להשיב כספים ששולמו לה ביתר. לענין זה מפנים העותרים, בין השאר, לבקשה לעיכוב ביצוע שביקשה העירייה בבית משפט זה ואשר ממנה עולה כי העירייה הכירה בחובת ההשבה שחלה עליה עקב פסק הדין של בית המשפט המחוזי – ועל כן ביקשה לעכב את ביצועו. בנוסף טוענים העותרים כי אין בדין בסיס ל"הליך ההבהרה" בו נקטה העירייה וכי אין סמכות לבית המשפט ליתן פרשנויות או הבהרות לפסק דינו לאחר שקם מכיסאו. עוד מוסיפים העותרים וטוענים כי בהחלטת ההבהרה הכריע בית המשפט בשאלת תחולת הביטול וזאת ללא נימוקים וללא הסבר מדוע הביטול במקרה זה אינו חל למפרע. לטענת העותרים, בשאלה נכבדה זו לא הובאו כל טיעונים בפני בית המשפט משום שברור היה לצדדים שהתחולה תהא למפרע וכאמור, רק בבקשת ההבהרה העלתה העירייה בפעם הראשונה טענות בענין זה. העותרים טוענים כי הכרעתו של בית המשפט בהחלטת ההבהרה נעשתה, איפוא, מבלי שנערך דיון בענין ובניגוד לכללי הפרוצדורה המקובלים ובכך נפגעו כללי הצדק הטבעיים. באשר להליך בו נקטו – עתירה לבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק – ציינו העותרים כי הם מכירים בכך שעל אף שהדבר נמצא בתחום סמכותו, אין בית משפט זה, בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, נוטה להוציא צווים כנגד ערכאות שיפוטיות אחרות והוא יעשה כן רק במקרים חריגים ונדירים בהם נפגעו כללי הצדק הטבעי או התקבלו החלטות בחריגה מסמכות. לטענת העותרים במקרה דנן התקיימו עילות אלו ועל כן יש להוציא צו הצהרתי בו ייקבע כי החלטת ההבהרה אינה פוגעת בזכות העותרים להשבה. מנגד, בתשובתה לעתירה טענה העירייה, כי החלטת ההבהרה אינה קובעת כל קביעה נורמטיבית שלא נקבעה כבר בפסק הדין עצמו. לטענתה, ההחלטה רק מבהירה קביעות שנקבעו כבר בפסק הדין ועל כן אין בה שום פסול או פגם. העירייה בקשה, איפוא, כי בית המשפט ידחה את העתירה. דיון והכרעה 7. העותרים בעתירה שבפנינו מודעים היטב לכך שבית משפט זה אינו נותן סעד בעתירות המופנות כנגד בתי משפט שחוק יסוד: השפיטה דן בהם. סעיף 15(ד)(3) לחוק היסוד קובע כי בית משפט זה לא יידרש לעתירות המופנות כנגד בתי המשפט שחוק היסוד דן בהם, ובכלל זה, בא כמובן גם בית המשפט העליון. אכן, על פי הוראת סעיף 15(ג) לחוק היסוד מוסמך בית משפט זה להוציא צווים גם כנגד אותם בתי משפט שחוק היסוד דן בהם אם רואה הוא צורך "לתת בהם סעד למען הצדק" ואולם כבר נפסק כי בית משפט זה יידרש לסמכות זו רק במקרים חריגים ונדירים ומחמת עילות מצומצמות ביותר (ראו: בג"ץ 7172/97 כרמקס נ' בית המשפט העליון (לא פורסם) והאסמכתאות המובאות שם). העילות המוזכרות בהקשר זה הן חריגה מסמכות או פגיעה בולטת בעיקרי הצדק הטבעי. בענייננו, כאמור, טוענים העותרים להתקיימותן של אותן עילות. עיינתי בטענות העותרים ובתגובת העירייה והגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף ומבלי שנדון בטענות העותרים לגופן. לטעמי, החלטת ההבהרה אינה מוסיפה על פסק הדין מה שאין בו. שאלת זכותם של העותרים לתבוע השבה לא נדונה בערעור האזרחי שכן בהליכים שהתקיימו ביקשו העותרים סעד הצהרתי בלבד. לפיכך, בנסיבות אלה, לא דן בית המשפט במועד הביטול לצורך תביעות ההשבה. בפני העותרים פתוחה, איפוא, הדרך לקבל סעד בערכאה המתאימה ובהתקיים סעד חלופי, אין בית משפט זה נזקק לבירור העתירה (ראו: בג"ץ 6496/99 עמותת א.ל.ע.ד. אל עיר נ' בית המשפט העליון, פ"ד נה(1) 193, 197). תביעותיהם של העותרים לענין ההשבה מתבררות בימים אלו בבתי המשפט האזרחיים ובהליכים אלו ייבחנו הטענות שהעלו העותרים בעתירתם. על ההכרעה שתתקבל באותם הליכים תעמוד לבעלי הדין האפשרות לערער לערכאת הערעור. אשר על כן, העתירה נדחית. בנסיבות הענין, אין צו להוצאות. ניתן היום, כ"ט בטבת התשס"ה (10.1.2005). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04103780_N02.doc/צש מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il