שר הפנים נ. עדנאן מטר-חבר מועצת מקומית כפר כנא

פסק-דין בתיק דנג"ץ 10350/02 בבית המשפט העליון דנג"ץ 10350/02 בפני: כבוד הנשיא א' ברק כבוד המשנה לנשיא ת' אור כבוד השופט א' מצא כבוד השופט מ' חשין כבוד השופטת ד' דורנר כבוד השופט י' טירקל כבוד השופטת ד' ביניש העותרים: 1. שר הפנים 2. מנכ"ל משרד הפנים נ ג ד המשיבים: 1. עדנאן מטר - חבר מועצת מקומית כפר כנא 2. עארף חמדאן - סגן ראש המועצה המקומית כפר כנא 3. המועצה המקומית כפר כנא דיון נוסף בפסק-דינו של בית-המשפט העליון בשיבתו כבית-משפט גבוה לצדק בבג"צ 5605/00 שניתן ביום 6.12.02 על-ידי השופטים ד' דורנר, י' טירקל וא' ריבלין בשם העותרים: עו"ד קובי אמסלם בשם המשיבים: עו"ד אחמד נזאל פסק-דין השופט מ' חשין: דיון נוסף בהלכה שהניח בית-המשפט בבג"ץ 5605/00 מטר נ' שר הפנים (פורסם בפ"ד נו(6) 890). 2. וזו היא השאלה שהוטל עלינו להשיב עליה: האם זכאים הם המשיבים לקבל משכורת עבור תקופת כהונתם כסגנים לראש המועצה המקומית כפר כנא? נוסיף ונזכיר כי נושא משכורתם של המשיבים העסיק אותנו כבר בעבר בבג"ץ 6867/96 המועצה המקומית כפר כנא נ' שר הפנים (פורסם בפ"ד נב(3) 111). זו לנו אפוא הפעם השלישית ששאלת משכורתם של המשיבים עולה לפנינו לדיון. 3. עיקרי הדברים פשוטים בתכלית: בעקבות הבחירות שהיו בחודש נובמבר 1993 למועצה המקומית כפר כנא, ועל-פי הסכם רוטציה, נתמנו המשיבים להיותם סגני ראש המועצה המקומית במחצית השניה של כהונת המועצה. המשיבים כיהנו בתפקידם 29 חודשים, ובתקופה זו, לטענתם, טיפלו - כל אחד מהם - בתחומי עיסוק שהוקצו להם. המשיב 1 היה אמון על פרוייקטים של תשתית ועל גביה ומימון בתחום הביוב והמים, ואילו המשיב 2 היה יד ימינו של ראש המועצה בסייעו לו בנושאים שונים. (נעיר במאמר מוסגר שהמדינה מפקפקת בטיעוניהם אלה של המשיבים). השאלה שנשאלה היתה, האם זכאים הם המשיבים למשכורת מקופת המועצה בגין עיסוקיהם אלה? שר הפנים סבר כי אין המשיבים זכאים למשכורת. הבג"ץ קבע כי שר הפנים נתפש לטעות וכי זכאים הם המשיבים למשכורת. על-כך עתירתו של השר בדיון הנוסף שלפנינו, בניסיונו לשכנענו, כגירסתו בתחילה, כי אין המשיבים זכאים למשכורת. המיתווה הנורמטיווי 4. נושא זכאותם של סגני ראש מועצה מקומית למשכורת הוסדר בדברי-חוק אחדים ובהנחיות שיצאו מלפני שר הפנים, ובראש דברינו נציג את אלה נגד עינינו. 5. המועצה המקומית כפר כנא חל עליה צו המועצות המקומיות (ב), תשי"ג-1953 (צו ב), וכדברו של סעיף 109א לצו ב יחולו על המועצות המקומיות שצו ב חל עליהן - בהן כפר כנא - הוראות הסעיפים 115 ו- 119א לצו המועצות המקומיות (א), תש"י-1950 (צו א). סעיף 115 לצו א עניינו במשכורתם של ראש מועצה ושל סגני ראש מועצה שנבחרו לכהונתם על-פי הצו עצמו, ואילו סעיף 119א עניינו במשכורתם של ראש מועצה וסגני ראש מועצה שנבחרו לכהונתם על-פי חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), תשל"ה-1975 (חוק הבחירה). בגופן קובעות שתי הוראות-דין אלו - כמעט בלשון זהה - כי ראש מועצה וסגן ראש מועצה לא יזכו במשכורת אלא על-פי הוראות שר הפנים, וכלשון ההוראות במקורן: משכורת ראש המועצה, סגנו וממלא מקומו 115. ראש המועצה, סגנו וכן מי שממלא את מקום ראש המועצה לפי סעיף 114(א)(3) או (ג), רשאים לקבל מקופת המועצה משכורת באישור השר ובשיעור שקבע השר. אי תחולה 119א.(א) ... (ב) ראש המועצה וסגן ראש המועצה שנבחרו כאמור בסעיף קטן (א) [לפי חוק הבחירה - מ' ח'] רשאים לקבל משכורת מקופת המועצה, באישור השר ובשיעור שקבע. (השוו עוד: סעיף 35ב לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] וסעיף 129 לפקודת העיריות [נוסח חדש]). 6. נדע מכאן, אפוא, כי סגן ראש מועצה מקומית - והוא לענייננו - אינו זכאי לקבל משכורת מקופת המועצה אלא בהתקיים שני אלה: אחד, שר הפנים אישר כי זכאי הוא למשכורת, ושניים, שר הפנים הוסיף וקבע את שיעור המשכורת. 7. סמכויותיו אלו לאשר תשלום משכורת לסגן ראש מועצה מקומית, ולהוסיף ולקבוע את שיעור המשכורת, אצל שר הפנים למנכ"ל משרדו, והמנכ"ל הוציא לעניין זה חוזר הקרוי "תנאי שכר ותנאים נלווים לראשי הרשויות המקומיות וסגניהם בשכר" (חוזר המנכ"ל), ובו הנחיות מהנחיות שונות באשר לתנאים מוקדמים נדרשים עד שסגן ראש מועצה מקומית יזכה במשכורת. חוזר זה משקף מדיניות כוללת בנושא תגמולים שראשי רשויות מקומיות וסגניהם זכאים להם, ומתוך כל אותן הנחיות הנחיה 2.4.3 היא לענייננו עתה. ובלשונה של ההנחיה: 2.4.3 ישולם שכר לסגן ראש רשות מקומית רק אם הואצלו לו תפקידים וסמכויות על פי סעיף 17 לחוק [הבחירה]. (במאמר מוסגר נציין כי ביני-לביני - לאחר התקופה שלענייננו - תוקן כלל 2.4.3, וכלשונו לאחר התיקון: "ישולם שכר לסגן ראש רשות מקומית רק אם הואצלו לו תפקידים וסמכויות על-פי סעיף 17 לחוק האמור הן לגבי המינוי והן לגבי תשלום השכר." דומה כי התיקון נועד בעיקרו להבהרה, אך בין כך ובין אחרת אין הוא חל על ענייננו). הנחיה 2.4.3 בולעת אל קירבה את הוראת סעיף 17 לחוק הבחירה, ולשונה ברורה ופשוטה: סגן ראש מועצה מקומית לא יזכה במשכורת אלא אם נאצלו לו תפקידים וסמכויות כהוראת סעיף 17 לחוק הבחירה. סעיף 17 לחוק הבחירה קובע הליכים ברורים לדרכי אצילת סמכויות לסגני ראש מועצה, ובלשונו: אצילת תפקידים וסמכויות של ראש רשות 17. ראש הרשות רשאי, באישור המועצה, לאצול מתפקידיו וסמכויותיו לסגן ראש רשות או לחבר ועדת הנהלה כמשמעה בפקודת העיריות או לעובד הרשות והכל דרך כלל או לענין מסויים או לסוג ענינים מסויים; מילוי התפקידים והשימוש בסמכויות כאמור לא יהיו כרוכים בתשלום שכר. מכאן: סגן ראש מועצה מקומית יכול שיחזיק, מכוח אצילה, בסמכויות ובתפקידים של ראש המועצה, בהתקיים כל אלה במצטבר: אחד, ראש המועצה אצל לו סמכויות או תפקידים; שניים, האצילה היא "דרך כלל או לעניין מסויים או לסוג עניינים מסויים"; ושלושה, האצילה היתה באישור המועצה. חשוב להזכיר אף את הסיפה להוראת סעיף 17 שלחוק הבחירה, ולפיה עצם מילוי תפקידי ראש המועצה או שימוש בסמכויות המוקנות לו אין בהם כדי לזכות סגן ראש מועצה במשכורת. סיכום ביניים 8. מהוראות הדין ומהנחיות שר הפנים נדע אפוא זאת, כי סגן ראש מועצה מקומית לא יזכה במשכורת אלא אם נאצלו לו (בין שאר תנאים) סמכויות ראש המועצה כהוראת סעיף 17 לחוק הבחירה. ומה היה בענייננו? 9. האם נתקיימו במשיבים הוראות הדין והחוזר המזכים סגן ראש מועצה במשכורת? האם נתמלאו כהילכתם - כדברה של הנחיה 2.4.3 לחוזר - תנאֵי סעיף 17 לחוק הבחירה? בחינת העובדות שלעניין תלמדנו, כי בהליך מינויים של המשיבים כסגנים (ברוטציה) לראש המועצה, לא נתקיימו תנאי סעיף 17 שלחוק הבחירה. הנה-כי-כן, כל שנאמר בהחלטת המועצה לעניינו של המשיב 1 הוא (על-פי תרגום הפרוטוקול שהמשיבים המציאו לבית-המשפט) כי "לאחר שנתקבלו ההתפטרויות [של סגני ראש המועצה אשר כיהנו במחצית הראשונה של הקדנציה - מ' ח'] הציע ראש המועצה שהאח עדנאן מטר יהיה מ"מ ראש המועצה... במשרה מלאה, כשהוא מתפנה לעבוד במועצה המקומית בשכר." אשר למשיב 2, מוסיף הפרוטוקול ומלמדנו כך: "ראש המועצה הציע עוד כי האח עארף חמדאן ימלא את תפקיד סגן ראש המועצה... במשרה מלאה, כשהוא מתפנה לעבוד במועצה המקומית בשכר". אלה דברים אמר ראש המועצה בישיבת המועצה - אמר ולא יסף. ומה לא אמר ראש המועצה למועצה? הוא לא אמר למועצה כי מעוניין הוא לאצול מסמכויותיו או מתפקידיו למי מן המשיבים; הוא לא ביקש את אישור המועצה לאצילת סמכויות או תפקידים כלשהם למי מן המשיבים; וכנדרש מכך ממילא, הוא לא קיבל את אישור המועצה לאצילת סמכויות או תפקידים למי מן המשיבים. מכל אלה נדע כי אישור המועצה להודעת ראש המועצה, משנתקבל, לא נתקבל לאצילת סמכויות או תפקידים כלשהם למשיבים או למי מהם. לכאורה, אפוא, לא נתקיימו תנאים מוקדמים הקבועים בהוראת סעיף 17 שלחוק הבחירה, וההליך שהיה במועצה לא הועיל לאצול מסמכויות ראש המועצה למי מן המשיבים. ראו עוד והשוו: בג"ץ 702/79 גולדברג נ' שרמן, ראש מועצת רמת השרון, פ"ד לד(4) 85. 10. מכל האמור נוסיף ונדע עוד זאת - והוא עיקר לענייננו - כי לא נתקיימו התנאים המוקדמים הקבועים בהנחייה 2.4.3 לחוזר, וכי ממילא אין המשיבים זכאים לקבל משכורת כגמול לכהונתם כסגני ראש המועצה של כפר כנא. שר הפנים צדק אפוא - לכאורה - בהחליטו כי אין המשיבים זכאים למשכורת עבור כהונתם כסגני ראש המועצה. אלא שהמשיבים לא קיבלו עליהם גזירה שגזר השר, ובעתירתם לבג"ץ הלינו על החלטתו. עתירתם זו באה לפני מושב שלושה (בג"ץ 5605/00), ובעתירה זו ניתן פסק-הדין המהווה נושא לדיון הנוסף שלפנינו. עיקרי פסק הדין בבג"ץ 5605/00 11. השופטת דורנר כתבה את פסק-הדין העיקרי בעתירתם של המשיבים, ובחוות-דעתה דחתה את סברת שר הפנים כי לא נתמלאו התנאים המוקדמים הנדרשים לאישור משכורתם של המשיבים אך באשר לא נאצלו להם סמכויות כנדרש. ובלשונה: על-פי חוק, אצילת סמכויות אינה תנאי לאישור תשלום שכר של סגני ראשי רשויות מקומיות על-ידי שר הפנים. כך, על פי סעיפים 115 ו-119א(ב) לצו המועצות המקומיות (א), תשי"א 1950 וסעיף 35ב(א) לפקודת המועצות. אף סעיף 17 לחוק הבחירה, הדן באצילת סמכויות, קובע מפורשות, כי מילוי התפקידים והשימוש בסמכויות שנאצלו לא יהיו כרוכים בתשלום שכר. מכאן שהכריכה בין אישור תשלום השכר לבין אצילת סמכויות נקבעה בהנחיה פנימית הגלומה בחוזר מנכ"ל משרד הפנים. הנחיה זו אין לפרש פרשנות לשונית דקדקנית, אלא יש לפרשהּ תוך מתן דגש על מהותה של המדיניות ומהותו של הרעיון הגלום בה. תכליתה של ההנחיה היא, כי רק סגני ראש רשות שימלאו בפועל תפקידים וסמכויות ברשות המקומית, יהיו זכאים לתשלום שכר מקופת הרשות. שכן, ברי, כי "אין הצדקה לשלם שכר מקופת המועצה לסגן ראש מועצה אלא אם הוא נושא, מכוח אצילת סמכויות, בנטל ממשי של ניהול הרשות".... מפרוטוקול ישיבתה של מליאת המועצה ומהתצהירים שהגישו העותרים עולה, כי קמה תשתית ראייתית מספקת למסקנה כי העותרים מילאו מגוון של תפקידים בשירות המועצה ובאישורה העקרוני של מילאת המועצה. ומכאן, כי אין סיבה מוצדקת לשלול מהם את זכאותם לתשלום שכר, משמילאו בפועל תפקידים בשירות המועצה. השופט טירקל הצטרף בלב כבד למסקנתה של השופטת דורנר. וכלשונו: לדעתי, כאשר בהוצאת כספי ציבור עסקינן, יש לדקדק כחוט השערה ולהקפיד מאוד מאוד על קיום כל תג ותג בהוראות שעל פיהן מוציאים את הכספים. לפיכך, בדרך כלל, בהיעדר אישור מפורש של מליאת המועצה לאצילת הסמכויות לסגני ראש הרשות, כאמור בסעיף 17 לחוק הבחירה, אין אצילה. לפי השקפתי, אין אצילה במשתמע. כך נאמר כי "אין הצדקה לשלם שכר מקופת המועצה לסגן ראש המועצה אלא אם הוא נושא, מכוח אצילת סמכויות, בנטל ממשי של ניהול הרשות"... אף על פי כן, נראה לי - ובדוחק - שיש מקום להקל במקרה הנדון. בישיבתה מיום 1.7.96 אישרה מליאת המועצה את כהונת העותרים כסגני ראש מועצה בשכר. גם אין חולק, כי במשך כ-29 חודשים מילאו העותרים בפועל ממש תפקידים שונים שהוטלו עליהם. בכך ניתן לראות "קיום בקרוב" של הוראות החוק ושל חוזר מנכ"ל משרד הפנים. (ההדגשה במקור - מ' ח'). השופט ריבלין הצטרף לחוות-דעתה של השופטת דורנר ולהערתו של השופט טירקל. פסק-דין זה הוא הנושא לדיון הנוסף שלפנינו ועיקר ענייננו הוא, כמובן, בנושא אצילת הסמכויות. ביקעת חילוקי הדעות 12. הכל מסכימים, כי השאלה אם זכאים הם המשיבים למשכורת כגמול עבור שירותם כסגני ראש המועצה, שאלה זו תיחתך על-פי הנחיה 2.4.3 שלחוזר. ועוד מסכימים הכל, כי הנחיה זו מורה אותנו שהמשיבים זכאים למשכורת אם נאצלו להם סמכויות כהוראת סעיף 17 לחוק הבחירה. והנה, לעניין פירושה של הנחיה 2.4.3 קובעת השופטת דורנר כי "הנחיה זו אין לפרש פרשנות לשונית דקדקנית, אלא יש לפרשה תוך מתן דגש על מהותה של המדיניות ומהותו של הרעיון הגלום בה." ומהותו של הרעיון הוא, "כי רק סגני ראש רשות שימלאו בפועל תפקידים וסמכויות ברשות המקומית, יהיו זכאים לתשלום שכר מקופת הרשות." אשר לענייננו, כך הוסיפה השופטת דורנר וקבעה, קמה תשתית ראיות ראויה למסקנה כי המשיבים אכן "מילאו מיגוון של תפקידים בשירות המועצה, ובאישורה העקרוני של מליאת המועצה", וכמסקנה נדרשת מכאן יש להסיק "כי אין סיבה מוצדקת לשלול מהם את זכאותם לתשלום שכר, כשמילאו בפועל תפקידים בשירות המועצה". השופט טירקל נע-זע בכיסאו באי-נחת בולטת, אך משנמצא לו שהמועצה אישרה את כהונתם של המשיבים כסגנים בשכר לראש המועצה, ולא עוד אלא שהמשיבים מילאו בפועל תפקידים שונים שהוטלו עליהם, החליט לסוף להצטרף "ובדוחק" למסקנתה של השופטת דורנר. השופט ריבלין, כפי שציינו לעיל, הצטרף לדעות שני חבריו. המדינה חולקת על הכרעת-דין זו ומכאן הדיון הנוסף שלפנינו. 13. הבה נבחן את הדברים מקרוב, ונפתח בשאלה אם אמנם נאצלו למשיבים סמכויות משל ראש המועצה. האם נאצלו סמכויות למשיבים? 14. כפי שציינו במקום אחר (ראו פיסקה 9 לעיל), לא נתקיימו תנאי סעיף 17 לחוק הבחירה, וממילא לא אצל ראש המועצה מסמכויותיו לכל אחד משני המשיבים. לכך מסכימים, כמסתבר, גם השופטים דורנר, טירקל וריבלין. המשיבים סוברים אחרת. לגירסתם, נאצלו להם סמכויות מסמכויותיו של ראש המועצה, ומכאן שנתמלאו התנאים המוקדמים הקבועים בסעיף 17 לחוק הבחירה. כיצד כך? 15. טוענים המשיבים וכך הם אומרים: שטחנו לפני בית-המשפט ראיות על-כי עשינו בשירות המועצה, ומתוך שהלכה למעשה מילאנו תפקידים בשירות המועצה יש להסיק כי אכן הואצלו לנו סמכויות כדת וכדין. טענה זו דינה דחייה וכמה טעמים בדבר. ראשית לכל, לא הונחה לפנינו תשתית עובדתית כי פעילותם של המשיבים היתה כפעילותו של מחזיק בסמכויות ראש המועצה, להבדילה מפעילותו של מי שסייע לראש המועצה בעשייתו הציבורית. הראיות שהוצגו לפנינו אין בהן כדי להוכיח אלא זאת, שהמשיבים עשו - על-פי הנטען - בשירות המועצה. אלא שבשירות המועצה עושים גם מי שאינם סגנים לראש המועצה וגם מי שאינם מחזיקים בסמכויות ראש המועצה. יתר-על-כן: עשייה בסמכות נושאת עימה גם אחריות, ויסוד זה של אחריות חסר מן התמונה שהמשיבים הציגו לפנינו. ואמנם, לא מצאנו בכתובים ולו רמז לאצילת סמכויות בתחום הביוב והמים למשיב 1, ואשר למשיב 2, לא שמענו על כל תחום פעילות קונקרטי שפעל בו. נאמר עליו אך זאת, כי פעל כיד ימינו של ראש הרשות. ובכך, למותר לומר, אין די. שנית, גם אם עסקו המשיבים בהפעלת סמכות מעבר לסיוע לראש המועצה בביצוע סמכויותיו - ולא אמרנו כן - אין משתמע מכאן כי היתה אצילת סמכויות כדין. והרי אפשר שהמשיבים פעלו שלא-כדין. אכן, טענת המשיבים משולה לרתימת העגלה לפני הסוסים ועיקרה הוא בהנחת המבוקש. מעשה אצילת סמכויות קודם הוא, על-פי טיבעם של דברים, לעשיית שימוש בסמכויות, ומשידענו - וידענו זאת - כי לא היתה אצילת סמכויות מראש, ממילא אין בפעילותם של המשיבים כדי להוכיח דבר. גם חזקת תקינות מעשי המינהל לא תעמוד להם למשיבים, ולו משום שידענו - לעניינה של אצילת סמכויות - כי לא נתקיימו כנדרש תנאי סעיף 17 לחוק הבחירה. 16. מוסיפים המשיבים וטוענים הם, כי באשרה את מינוייהם להיותם סגנים במשכורת, כמו אישרה המועצה - מכללא, אמנם - גם אצילת סמכויות מראש המועצה, ולו משום שעל-פי הנחיה 2.4.3 אין סגן ראש מועצה יכול לכהן במשכורת אלא אם נאצלו לו מסמכויות ראש המועצה. גם טענה זו אינה מקובלת עליי. השאלה הנשאלת היא, אם נכיר באצילת סמכויות מכללא. השופט טירקל קובע בחוות-דעתו כי להשקפתו "אין אצילה במשתמע". גם אני נוטה לסברה כי אצילת סמכויות נצפה כי תהא מפורשת, ואולם לא אוציא מכלל אפשרות כי במקרים חריגים - ובנסיבות שאינן ניתנות להתפרש לשתי פנים - נכיר באצילת סמכויות מכללא. על מקרים מעין-אלה אציע להחיל, בשינויים המחוייבים, את הכלל החל על ביטול מכללא של חוק בידי חוק, דהיינו, הכלל הקובע כי נפסוק על ביטול מכללא רק במקום שהסדרי שני החוקים שלעניין אין לקיימם בשום פנים זה-בצד-זה. ראו והשוו: א' ברק, פרשנות במשפט (כרך ראשון, תורת הפרשנות הכללית, נבו, ירושלים, 568-566). לשון אחר: נפסוק כי היתה אצילת סמכויות מכללא במקום שרק כך ניתן לפרש כראוי ובאורח הוגן מעשים שנעשו. אלא שאין צורך כי נכריע בשאלה, ולו משום שבנסיבות ענייננו לא ניתן כלל לזהות אצילת סמכויות מכללא. אמירתו של ראש המועצה למועצה כי המשיבים יכהנו כסגנים בשכר, אין לראות בה בקשה מן המועצה - ולו בקשה מכללא - לאשר אצילת סמכויות, וממילא אין להסיק מהחלטת המועצה אישור לאצילת סמכויות. הוא הדין בטענתם הנוספת של המשיבים - טענה הנמשכת מטענת האישור מכללא - כי באישור התקציב הכולל משכורת למשיבים, אישרה המועצה גם אצילת סמכויות. אישור תקציב לעצמו ואצילת סמכויות לעצמה. לא הרי זה כהרי זו ואין האחד גורר את חברתו. אכן, לו קיבלנו את טענת המשיבים כי-אז כמעט רוקנו מתוכן את הוראת סעיף 17 לחוק הבחירה. כהוראת סעיף 17, אצילת סמכויות יכולה שתהא "דרך כלל או לעניין מסויים או לסוג עניינים מסויים". המחוקק דייק והבדיל בין סוגי אצילה שונים, ומכאן ידענו כי שומה עליו על ראש המועצה לקבוע מפורשות - ומראש - תחומי אצילה מסויימים; להציג את הדברים באורח ברור ומפורט לפני המועצה; ושומה עליה על המועצה לאשר באורח ברור מעשה אצילת סמכויות מסויים שנעשה. ראש המועצה והמועצה חייבים להיאסף בכוונה ובמעשה אל מקום אחד - עליהם להיות ad idem במעשה האצילה - ורק כך תוכר האצילה כתופשת. בענייננו-שלנו לא הביע ראש המועצה לפני המועצה כל רצון אצילה וממילא לא אישרה המועצה כל החלטת אצילה. השוו: פרופ' ב' ברכה, משפט מינהלי (כרך שני, 1996) 189, ה"ש 212. 17. מסקנתנו היא אפוא זו, כי לא נאצלה למשיבים סמכות מסמכויותיו של ראש המועצה כהוראת סעיף 17 לחוק הבחירה, וממילא לא נתקיים תנאי הקבוע בהנחיית 2.4.3 שלחוזר מנכ"ל משרד הפנים לזיכויים של המשיבים בגמול עבור שירותם כסגנים לראש המועצה. 18. כאמור, שלושת חברינו שישבו לדין בעניין העומד לפנינו לדיון נוסף, אף-הם סברו כי לא נתקיים כהילכתו התנאי הקבוע בהנחיה 2.4.3 שלחוזר לעניין אצילת סמכויות כהוראת סעיף 17 לחוק הבחירה. חרף זאת סברו חברינו כי זכאים הם המשיבים בכל-זאת לתשלום משכורת, הואיל ובנסיבות העניין, כך קבעו, ראוי ונכון היה שלא לפרש את הוראת הנחיה 2.4.3 "פרשנות לשונית דקדקנית", קרא, נכון וראוי היה לסטות מהוראותיו הדקדקניות של תנאי האצילה. לסוגיה זו של סטיה מתנאי האצילה ניפנה עתה. על סטייה מהנחיות פנימיות 19. חוזר מנכ"ל משרד הפנים דינו דין הנחיות פנימיות שרשות קובעת להפעלתה של מדיניות. זה אף דין ההנחיה בסעיף 2.4.3 לחוזר, ולפיה לא יאושר תשלום משכורת לסגן ראש מועצה מקומית אם לא נאצלה לו סמכות מסמכויות ראש המועצה. הנחיה נועדה, על-פי עצם טיבה, להנחות דרכם של בעלי סמכות ולהכווין את שיקול דעתם לתכלית מסויימת. הנחיות נועדו להיותן כלי-עזר בידי בעלי סמכות, ועל-פי דין והלכה ניתן לסטות מהן במקרים מתאימים. אכן, ההיתר לסטות מהנחיות פנימיות מובנֶה בעצם הגדרתן של הנחיות כהנחיות. וכפי שנאמר בבג"ץ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג (2) 728, 794: "מדיניות נעדרת חריגים כמוה כמכונת-מְסַבִּים בלא שמן לַהֲסִיכָה. מה זו האחרונה לא תפעל ותישרף במהרה, כן דין המדיניות". יתר-על-כן: בנסיבות מסויימות לא אך שניתן לסטות מהנחיות אלא שנוצרת אף חובה לסטות מהן. ראו והשוו: בג"צ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נג (1) 193, 213. אך מובן הוא כי היכולת וההיתר לסטות מהנחיות, יכולת והיתר מוגבלים הם. דרך העולם היא שהיחיד והכלל מנַהֲגים דרכיהם על-יסוד הנחה שרשות בת-סמכות תפעל על-פי ההנחיות המדריכות אותה, וסטייה עמוקה או סטיות תכופות מהנחיות נושאות בצידן מחיר כבד של פגיעה בציפיות, בוודאות ובביטחון המשפטי. במקרים אלה עלולה להיפגע - לעיתים באורח אנוש - יכולתה של הרשות לנהל מדיניות ראויה ועקיבה, ואף עלול להתעורר חשש כי סטייתה של הרשות מן ההנחיות יסודה בשיקולים זרים או במעשה בשל הפליה. ראו והשוו: בג"ץ 246/71 מגרש מסודר בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד כו(1) 449, 452; י' זמיר הסמכות המינהלית (נבו, ירושלים, 1996), 787. 20. מקום שעומדת לדיון הסוגיה של סטיה מהנחיות - בין אם המדובר בהחלטת רשות לסטות, או שלא לסטות, מהנחיות, ובין אם המדובר בעתירה לבית-המשפט לחייב רשות לסטות, או שלא לסטות, מהנחיות - יש לבחון את הנושא, בין השאר, על-פי שתי אמות-מידה אלו. אחת, האם הסטיה מן ההנחיות סטיה היא מן הליבה של ההנחיה או אם סטיה היא מרובד מישני או מהפריפריה של ההנחיה? סטיה מאחד מעיקריה של ההנחיה; סטיה שיש בה כדי לפגוע בתכליתה העיקרית של ההנחיה; סטיה מעין-זו תיבחן בדקדקנות ובקפדנות להכרעה אם סטיה ראויה היא. על דרך העיקרון, תידרשנה נסיבות מיוחדות עד שנכיר בסטיה מעין זו כסטיה לגיטימית. שלא כמותה של סטיה מן הליבה יהא דינה של סטיה מהפריפריה של הנחיה. וכך, למשל, בעוד אשר בית-משפט יהסס לצוות על רשות בת-סמך - בנסיבות המתאימות - לסטות מליבתה של הנחיה, לא כן יהא בנסיבות שבהן הסטיה תפגע אך בתכלית-מישנה של ההנחיה. אמת-מידה שניה תיסוב על השאלה אם הסטיה מן ההנחיה - סטיה באשר היא - סטיה ניכרת ומשמעותית או סטיה זניחה ופעוטת-ערך היא. קל יותר להשלים עם סטיה מצומצמת בהיקפה מאשר עם סטיה עמוקה, ובית-המשפט יכוון את שיקול דעתו גם על-פי אמת-מידה זו. למותר להוסיף ולהזכיר כי יש להבדיל ולהבחין בין מיתחם שיקול דעתה של רשות בת-סמכות לעת שמבקשת היא - או מתבקשת היא - לסטות מהנחיה, לבין מיתחם שיקול דעתו של בית-משפט לעת שמתבקש הוא להתערב בשיקול דעתה של רשות אשר החליטה לסטות - או לא לסטות - מהנחיה. 21. עד כאן - לדינא, ומכאן לענייננו-שלנו. מן הכלל אל הפרט 22. ענייננו נסוב על סטיה מתנאי הקבוע בהנחיה 2.4.3 שלחוזר מנכ"ל משרד הפנים. על-פי לשונה של ההנחיה - משמעה כפשוטה - תשולם לסגן ראש רשות מקומית משכורת רק אם נאצלו לו תפקידים וסמכויות כהוראת סעיף 17 לחוק הבחירה; וסעיף 17 לחוק הבחירה מורה אותנו כי ראש רשות רשאי לאצול מסמכויותיו ומתפקידיו לסגן ראש הרשות - דרך כלל או לעניין מסויים או לסוג עניינים מסויים - אם נתקבל על כך אישור המועצה. בענייננו-שלנו הניח בית-המשפט בפסק-הדין העומד לדיון נוסף כי לא נתמלאו, אמנם, אותם תנאים מוקדמים הקבועים בהנחיה 2.4.3, הואיל ולא היתה אצילת סמכויות כקבוע בסעיף 17 לחוק הבחירה. חרף זאת הוסיף בית-המשפט ופסק , כי יש לשלם למשיבים משכורת כמשכורת המשתלמת לסגני ראש מועצה. טעם הדבר: תכליתה של ההנחיה היא (כלשון השופטת דורנר) "כי רק סגני ראש רשות שימלאו בפועל תפקידים וסמכויות ברשות המקומית, יהיו זכאים לתשלום שכר מקופת הרשות", וכי משמילאו המשיבים בפועל תפקידם בשירות המועצה, שוב "אין סיבה מוצדקת לשלול מהם את זכאותם לתשלום שכר". בסיגנון דומה התנבא גם השופט טירקל (ראו דבריו המצוטטים בפיסקה 11 לעיל). דברים אלה קשים עלי, ועתה אנמק מדוע כך. 23. אקדים אחרית לראשית ואומר: לדעתי, קביעת ההנחיה כי סגן ראש מועצה לא יזכה במשכורת אלא אם נאצלו לו סמכויות כהוראת סעיף 17 לחוק הבחירה, תנאי מן הליבה הוא. נסכים, כמובן, כי פירושה של ההנחיה יהא כפירושו של חוק מן-המנין, ואף על דרך של קל וחומר. ומה חוק מן-המנין יפורש על-פי תכליתו - בגדרים ובמיסגרת של לשונו - כן יהא פירושה של הנחיה 2.4.3, שאף היא תפורש - בגדרים ובמיסגרת של לשונה - על-פי תכליתה. אלא שתכליתה של ההנחיה, לדעתי, אין היא כתכלית שחבריי מצאו בה - על-כל-פנים אין תכלית שמצאו חבריי תכליתה היחידה של ההנחיה - ותכלית שאני מוצא בהנחיה מביאה אותי אל מחוזות אחרים מאלה שחבריי הגיעו עדיהם. פירושם של חבריי פוגע, לדעתי, בליבתה של ההנחיה, ומטעם זה אין הוא מקובל עליי. אפרש ואסביר. 24. חבריי סוברים כי תכליתה של הנחיה 2.4.3 היא לְזַכּוֹת במשכורת רק סגן ראש רשות ששירת בפועל את המועצה, וכי על-פי תכלית זו יש לפרש את הדרישה לאצילת סמכויות. אסכים כי עשייה בפועל היא אחת מתכליותיה של ההנחיה, אך לדעתי אין תכלית זו התכלית האחת והיחידה. ניסיון העבר לימד כי הוצאות שרשויות מקומיות עומדות בהן לתשלומי משכורת לסגנים של ראשי רשויות מקומיות, במקרים רבים הוצאות בלתי מוצדקות הן. ראו, למשל: בג"ץ 585/99 חמדאן נ' שר הפנים (טרם פורסם); בג"ץ 6867/96 המועצה המקומית כפר-כנא נ' שר הפנים פ"ד נב (3) 111; בג"ץ 3801/00 עדנאן נ' שר הפנים (טרם פורסם)). בה-בעת, מן המפורסמות הוא שמשרד הפנים מעניק לרשויות המקומיות סיוע כספי, לעיתים סיוע כספי מסיווי. נוכח שתי תופעות אלו, אין פלא בדבר שנמצא לו למשרד הפנים צורך ראשון במעלה להטיל פיקוח, ולו פיקוח חלקי - פיקוח מראש, לא אך פיקוח בדיעבד - על הוצאות שרשויות מקומיות עומדות בהן. פיקוח זה לא ניתן להפריז בחשיבותו, בייחוד נוכח מצבן הכספי הקשה של רבות מן הרשויות המקומיות, ובעיקר על סמך ניסיון העבר העגום שלימד על תשלומים בלתי ראויים שרשויות מקומיות שילמו לבעלי תפקידים אלה ואחרים. תכלית זו של הצורך בפיקוח הדוק וצמוד אוצלת מאליה על פירושה של הנחיה 2.4.3, והפירוש ילך אחר התכלית. ומה הפיקוח ראוי לו שיהיה הדוק וקפדן - כתכלית ששר הפנים שיווה נגד עיניו - כן יהא פירושה של ההנחיה. ובֶאֱמור החוזר כי סגן ראש מועצה לא יזכה במשכורת אלא אם נאצלו לו סמכויות כהוראת סעיף 17 לחוק הבחירה, יש לפרש הנחיה זו על-פי תכליתה. התכלית היא שהאצילה תהא כדבר החוק, וכי למעט חריגים מיוחדים לא תהיינה סטיות לא הימין ולא השמאל. לא בכדי, אפוא, כך פורשה הנחיה 2.4.3 בעבר, וכפי שלימדנו השופט זמיר בבג"ץ 3659/97 פרץ נ' ראש המועצה המקומית נתיבות פ"ד נא (3) 636, 649: אכן, ברור כי מועצה מקומית אינה רשאית להחליט כי סגן יכהן בשכר אם לא הואצלו לו תפקידים וסמכויות על פי סעיף 17. החלטה לשלם שכר לסגן שאין לו תפקידים וסמכויות היא החלטה ללא "אישור השר", בניגוד לסעיף 119א (ב) לצו המועצות המקומיות (א). זו גם החלטה פסולה מבחינה עניינית: אין הצדקה לשלם שכר מקופת המועצה לסגן ראש מועצה אלא אם הוא נושא, מכוח אצילת סמכויות, בנטל ממשי של ניהול הרשות. נדייק בלשונו של השופט זמיר ונלמד בנקל עד-מה מקפיד הוא בניסוח כדבריו בצמוד להוראת סעיף 17 לחוק הבחירה. מסכים אני לניסוח הכלל, וגם דעתי היא כי אין הצדקה לשלם משכורת מקופת המועצה לסגן ראש המועצה אלא אם מחזיק הוא כדת וכדין בסמכויות שנאצלו לו בידי ראש המועצה. 25. כך לעניינו של הפיקוח הכספי וכך לעניינה של אצילת הסמכויות לגופה. הוראת סעיף 17 לחוק הבחירה מתווה לפנינו דרך ברורה ונקיה להליך של אצילת סמכויות: רצונו של ראש הרשות לאצול מסמכויותיו; הצגה ספציפית של החלטת האצילה לפני מועצת הרשות; ואישורה של המועצה לדבר. דרך זו להליך האצילה ניתן להוסיף ולאפיינה כדרך נוקשה; כך מכל מקום ראוי, לדעתי, לאפיינה. מעיקרו של דין הסמכויות סמכויות ראש המועצה הן, והוראת סעיף 17 ביקשה לקבוע הליכים ספציפיים לאצילה מאותן סמכויות, לא אך לרצונו של ראש המועצה אלא תוך שיתופם של נציגי הציבור היושבים במועצה. הגם שהסמכויות קנויות לראש הרשות בלבד, אין די בהחלטת יחיד שלו לאצילתן לאחרים. שומה עליו על ראש המועצה לבקש את אישורה של המועצה לאצילת סמכויות לסגן או לסגנים, ובאין אישור המועצה לא תיכון ולא תהיה אצילת סמכויות. והמועצה, למותר לומר, לא תדע על אצילת סמכויות - ועל שיעורה של אותה אצילה - אלא אם הונחה לפניה הצעת החלטה ברורה. בענייננו לא הונחה לפני המועצה כל הצעת החלטה על אצילת סמכויות, וממילא לא נתקבל אישורה של המועצה לאצילת סמכויות למשיבים. אכן, בקובעו - בסעיף 17 לחוק הבחירה - כי אין אצילת סמכויות מראש המועצה למי מן הסגנים אלא באישור המועצה, יצר החוק מאזן כוחות בין ראש המועצה לבין המועצה, וחלילה לנו להפר מיצווה שצווינו בה. סמכותה של המועצה - כגוף המייצג באורח דמוקרטי וישיר את הבוחרים - קנויה לה לפקח על הליך של אצילת סמכויות, ואין די בכך שסגן ראש מועצה יעשה שימוש בסמכויות ראש המועצה כדי להסיק כי נאצלו עליו סמכויות. נדרש שהמועצה תסכים לדבר: מראש ובהליך גלוי ומסודר. הליך מעין זה לא היה בענייננו. 26. זאת ועוד זאת. הליכה במסלול שקבע המחוקק מבטיחה שקיפות להליכי האצילה, וכולנו ידענו כי הדרישה לשקיפות היא אחת הדרכים המובהקות והבדוקות לביקורת על מעשי השילטון. שקיפות זו מובטחת אך בהליכים גלויים ופתוחים של דיון במועצה, החלטה לאחר הצבעה ורישום ברור בפרוטוקול - קרא: במיסמך פומבי הפתוח לכל - הכל כנדרש וכמפורש בדין. ראו והשוו: פרשת פרץ, לעיל, בעמ' 647. עיון בפרוטוקול חייב שיגלה לנו מה עבר בישיבה וכי נתמלאו כל דרישות הדין. בענייננו-שלנו לא קויים דבר מכל אלה. 27. הקפדה על קיומם של הליכים פתוחים וגלויים לעין-כל, ובנוסף להם רישום ההליכים כנדרש בפרוטוקול, מאפשרים פיקוח על שנעשה ועל שלא נעשה בישיבות המועצה. כך גם יוכל השלטון המרכזי לקיים את חובתו על-פי דין, לבחון אם מעשי הרשות המקומית ופעילותיה נעשים בגידרי סמכויותיה וכדין. אם אלה דברים ייאמרו על דרך הכלל, לא-כל-שכן ייאמרו הדברים בזוכרנו כי השילטון המרכזי נדרש להעניק לרשות מענקי-כסף לעזרה לה בניהול ענייניה. והדברים פשוטים. הנה זה בענייננו-שלנו, ומתוך שלא נמצא לנו כלל אישורה של המועצה לאצילת סמכויות למשיבים, לא יכול היה הממונה על המחוז לדעת כי נאצלו סמכויות למשיבים, וממילא לא היה הוא ער לצורך לבחון אם לאורכם של אותם 29 חודשים בהם שימשו בכהונת סגנים לראש המועצה, מילאו המשיבים תפקידים שהם טוענים להם עתה - אך בדיעבד - כי מילאו. מה הצדק יימצא לנו כי נטיל על רשויות משרד הפנים לבדוק ולחקור ולדרוש בדיעבד אם עשו המשיבים - ודומיהם - ומה עשו בשרתם את הרשות? אכן, לא נמצא לנו כל הצדק לבחינה אך בדיעבד - כבקשת המשיבים - שעה שהחוק היתווה לפנינו דרך לבירור מראש אם נאצלו סמכויות ואלו סמכויות נאצלו. הליכה בדרך המלך מבטיחה כי יזכו בתגמולי שכר רק הנושאים בסמכות ובאחריות, ולא נמצא לי טעם טוב כי נסטה מדרך המלך. אכן, הליכה בדרך המלך מבטיחה שקיפות; שקיפות מאפשרת פיקוח נאות; ואלה, בהצטרפם זה-אל-זה, יכולים שיצדיקו תשלום משכורת לסגן ראש מועצה. ועדיין לא היזכרנו את זכותם של תושבי הרשות המקומית לדעת מי הם בעלי הסמכות בתחומי הרשות ומה סמכות מחזיקים הם בידיהם; מי הם הפרנסים הזכאים להורות להם כי ישלמו כך וכך; ומה תמורה נותנים סגני ראש המועצה הזכאים לקבל משכורת מקופת המועצה. 28. ולסיום: הכל מסכימים כי לא נתקיימו התנאים הקבועים בהוראת סעיף 17 לחוק הבחירה, וכי בשל כך לא נאצלו סמכויות מראש המועצה למי מן המשיבים. לו נדרשנו אפוא אך לשאלה אם החזיקו המשיבים, מכוח אצילה, בסמכויות ראש המועצה, תשובת כולנו היתה בשלילה. בה-בעת, וחרף אימוצה של הוראת סעיף 17 בהנחיה 2.4.3 לחוזר, קבע בית-המשפט בענייננו כי לעניין פירושה של הנחיה 2.4.3 ניתן לראות את המשיבים כמי שהחזיקו והפעילו סמכויות שראש המועצה אצל להם. אימוצו של פירוש זה להנחיה 2.4.3 שלחוזר יוצר מעין דיכוטומיה בפירושה של הוראת סעיף 17 לחוק הבחירה. שלעניין הֶסְדֵר אצילת סמכויות מתוכו-ובו - כהוראת סעיף 17 - לא נתקיימו התנאים הנדרשים ולא היתה אצילת סמכויות, ואילו לעניין תשלום משכורת לסגנים תפורש המערכת כמו היתה אצילת סמכויות. תתייצבנה לפנינו, אפוא, שתי מערכות של אצילת סמכויות מראש מועצה לסגני ראש מועצה: אחת לעניין אצילת סמכויות במובנו המצומצם והאמיתי של המושג ואחת לעניין תשלום משכורת. הנאמר כי אצילה במובן האמיתי לא היתה אך אצילה לצורך תשלום משכורת היתה? פירוש זה למערכת אינו מקובל עליי. אכן, הוראתה של הנחיה 2.4.3 לחוזר בלעה אל תוכה - כמות-שהיא, על קירבה ועל כרעיה - את הוראת סעיף 17 לחוק הבחירה, ומסקנה נדרשת מכאן היא, לדעתי, שפירושה של הוראה זו האחרונה בבֵיתה, בחוק הבחירה, יהא כפירושה בהנחיה 2.4.3 שלחוזר. זו היתה - והווה - כוונתה ותכליתה של הנחיה 2.4.3, ובדרך שהיתוותה לפנינו נלך. סיכום ומסקנות 29. על רקע כל אלה הבה נחזור לשאלה שהוטל עלינו להשיב עליה, והיא: האם נכון וראוי שנורה את משרד הפנים - כבקשת המשיבים - כי יסטה מהנחיה 2.4.3 ויאשר תשלום משכורת למשיבים עבור 29 החודשים ששירתו (לדבריהם) את המועצה? תשובתי לשאלה היא בשלילה. דעתי היא, שסטיה כי נורה עליה כבקשת המשיבים, נפגע בעצם החלטה זו בליבתה ובעיקרה של ההנחיה. שלא כטענת המשיבים, דעתי היא שליבת ההנחיה אינה אך בשאלה אם מילאו המשיבים בפועל תפקידים אלה ואחרים בשירותה של המועצה. לעניין זה נוסיף ונזכיר את הוראת הסיפה לסעיף 17 שלחוק הבחירה, כי מילוי תפקידים ושימוש בסמכויות ראש המועצה, באשר הם, אינם כרוכים בתשלום משכורת. לדעתי, השאלה העיקרית היא לא (אך) אם עשו המשיבים בשירות המועצה, אלא אם נאצלה להם סמכות כדת וכדין כהוראת סעיף 17 לחוק הבחירה. זו ליבתה של הנחיה 2.4.3 ודינה דין ליבה של הנחיה. על הטעמים לדבר הארכנו בדברינו לעיל, ומי שהאריך בראשית זכאי לקצר באחרית. ענייננו אין הוא אך בסטייה קלת-ערך וזניחה מהוראתה של ההנחיה. גם אין המדובר אך בפגם פורמלי כפי שהיה, למשל, בבג"ץ 868/98 קצירי נ' ראש עיריית נתניה (לא פורסם), שעה שנתברר כי ניתן למעשה אישור המועצה לאצילת סמכויות. בענייננו-שלנו אין אף קצה-קצהָ של אצילת סמכויות, אף לא אמירה המרמזת על כך. לא אוכל אפוא להסיק כי כוונת המועצה - או אף כוונתו של ראש המועצה - היתה לאצול סמכויות למשיבים. ויתור על דרישת האצילה הקבועה בהנחיה 2.4.3 משמעו הוא פגיעה בליבתה ובתכליותיה העיקריות של ההנחיה. החלטתו של השר שלא לסטות מן ההנחיה הפנימית החלטה סבירה וראויה היא בעיניי, וממילא לא נמצא לי טעם טוב להתערב בה ולהורות את השר כבקשת המשיבים. סוף דבר 30. משנמצא לנו כי לא נאצלה למשיבים סמכות כהוראת סעיף 17 לחוק הבחירה, וכהוראת הנחיה 2.4.3 לחוזר המנכ"ל, חל איסור על תשלום משכורת למשיבים מקופת המועצה. כך מורה אותנו ההנחיה; אין כל הצדק לסטות מן הדרך הקבועה בה; ועקרונות יסוד של שקיפות בפעילותיהן של רשויות הציבור והצורך בפיקוח יעיל על התנהלותה של הרשות המקומית ועל הוצאותיה, יתמכו בנו במסקנתנו. 31. אם תישמע דעתי כי אז נקבל את עתירת המדינה, נבטל את פסק-הדין שניתן בבג"ץ 5605/00, ונפסוק כי לא ישולם למשיבים משכורת עבור 29 החודשים שבהם כיהנו - בשנים 1996, 1997 ו- 1998 - כסגני ראש מועצת כפר כנא. עוד אציע לחבריי כי לא נפסוק הוצאות בעתירה הנוכחית. ש ו פ ט הנשיא א' ברק: אני מסכים לפסק-דינו של חברי, השופט מ' חשין. נ ש י א המשנה לנשיא ת' אור: אני מסכים לפסק-דינו של חברי, השופט מ' חשין. משנה לנשיא השופט א' מצא: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת ד' ביניש: אני מסכימה לפסק-דינו של חברי השופט מ' חשין. ש ו פ ט ת השופט י' טירקל: בחוות דעתי בבג"ץ 5605/00, שאנו יושבים עתה בדיון נוסף על הדברים שנפסקו בו, צרפתי דעתי לדעתה של חברתי הנכבדה השופטת ד' דורנר כי אין לשלול מן המשיבים מס' 1 ומס' 2 (להלן – "המשיבים") את זכותם לשכר של סגני ראשי ראש רשות מקומית. אכן, סברתי כי "לדעתי, כאשר בהוצאת כספי ציבור עסקינן, יש לדקדק כחוט השערה ולהקפיד מאוד מאוד על קיום כל תג ותג בהוראות שעל פיהן מוציאים את הכספים. לפיכך, בדרך כלל, בהיעדר אישור מפורש של מליאת המועצה לאצילת הסמכויות לסגני ראש הרשות, כאמור בסעיף 17 לחוק הבחירה, אין אצילה. לפי השקפתי, אין אצילה במשתמע" (הדברים צוטטו על ידי חברי הנכבד השופט מ' חשין בסעיף 11 לחוות דעתו). אף על פי כן – ובדוחק – מצאתי מקום להקל, מן הטעם שמליאת המועצה אישרה את כהונת המשיבים כסגני ראש מועצה בשכר, ומן הטעם כי במשך כ-29 חודשים מילאו בפועל ממש תפקידים שונים שהוטלו עליהם. עתה, משחזרה ובאה לפנינו הסוגיה בדיון נוסף זה, ומשעיינתי שוב הפעם בטיעוניהם של באי כוח בעלי הדין, נתעוררו בליבי "הרהורי תשובה", אם מותר לכנות זאת כך. אכן, כך נראה לי עתה, משלא אָצַל ראש הרשות, באישור המועצה, מתפקידיו ומסמכויותיו למשיבים, כמצוות סעיף 17 לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), תשל"ה-1975, אין הם זכאים לשכר עבור כהונתם כסגני ראש המועצה. יותר מבעבר שוכנעתי – ולא אכחד, גם בשל הצורך הגובר להקפיד על טוהר המידות ברשויות השלטון – כי, כמו שאמרתי שם, "יש לדקדק כחוט השערה ולהקפיד מאוד מאוד על קיום כל תג ותג בהוראות שעל פיהן מוציאים את הכספים". תוצאה זאת פוגעת, כמובן, במשיבים, וצר לי על כך; אולם, אם נסטה כהוא זה מן הכלל, הרי שבראיה כוללת של טובת הציבור תהיה הפגיעה בציבור חמורה יותר. לפיכך גם אני מסכים לתוצאה שאליה הגיע חברי הנכבד השופט מ' חשין. ש ו פ ט השופטת ד' דורנר: 1. בפסק-דינו כתב חברי, השופט מישאל חשין, כי על-פי הדין ניתן היה לסטות מההנחיה בחוזר מנכ"ל משרד הפנים, המתנה תשלום משכורת לסגן-ראש מועצה מקומית באצילת סמכות מסמכויות ראש-המועצה לנושא משרה זו בדרך הקבועה בסעיף 17 לחוק הבחירה, וכי תכליתה של הנחיה זו היא כפולה – לזכות בשכר את מי שבפועל מילא תפקידו כסגן בשירות המועצה, ולאפשר פיקוח הדוק של משרד הפנים על-ידי הבטחת שקיפות הליכי האצילה, וכי על-כן, ניתן יהיה לסטות מהנחייה זו במקרים חריגים שבחריגים. לאמור לעיל אני מסכימה, אלא שלדעתי, המקרה שלפנינו אכן נמנה עם אותם חריגים. שכן, לצד התכליות האמורות קיים ערך לא פחות חשוב, והוא, החובה לנהוג בתום-לב המוטלת על המתדיין המצווה לנהוג בהגינות כלפי יריבו ולא לעשות שימוש לרעה בהליכי המשפט. ראו למשל, בג"ץ 506/81 עמרני נ' בית-הדין הרבני הגדול, פ"ד לז(2) 1 (להלן: פסק-דין עמרני), בע' 10. החובה המוטלת על רשות ציבורית, שיסודה במעמדה של הרשות כנאמנה של הציבור, אף מחמירה יותר מחובת תום-הלב הנדרשת מן הפרט. ראו למשל, בג"ץ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3) 853, בע' 860 והאסמכתאות המובאות שם. 2. בענייננו, על-פי הממצאים שקבע בית-המשפט העליון בפסק-דינו (להלן: פסק-הדין) נכנסו המשיבים בשנת 1995, בנעליהם של סגני-ראש המועצה אשר התפטרו על-יסוד הסכם הרוטציה ושירתו את המועצה על-יסוד הוראת ראש-המועצה בתפקידים שהטיל עליהם, בהבדל אחד, שלהם לא שולם שכר. שלוש פעמים פנו למשרד הפנים ופעמיים הגישו עתירות, והנימוק שבסופה של הדרך בדיון הנוסף הביא לדחיית תביעתם, לא הועלה כלל על-ידי משרד הפנים אשר בתשובותיו היתנה את התשלום בתנאים שונים המפורטים בפסק-הדין, ואשר על-פי ממצאיו הם עמדו בכולם. הטענה הנוגעת לדרך האצילה הועלתה לראשונה בתצהיר התשובה, לאחר הוצאת צו על-תנאי, ואילו בתגובתה הראשונה של המדינה לעתירה וכן בדיון שהתקיים ביום 22.1.01, הגנה המדינה על נימוקי משרד הפנים. אלא, שטענותיה לא הניחו את דעת בית-המשפט והוצא צו על-תנאי ורק אז כאמור הועלה נימוק זה כנימוק נוסף בתצהיר התשובה. דרך התדיינות זו אינה מתיישבת עם חובת תום-הלב שחייב כל מתדיין, ולא-כל-שכן, עם חובת תום-הלב המוגבר שבו חייבת המדינה. כידוע, ככלל, בגדר הליכי הדיון האזרחי אין בית-משפט נזקק לטענה המועלית באיחור. אכן, פורמאלית, העתירה אינה נשלטת על-ידי כלל דיוני זה. אך בנסיבות העניין העלאתה של טענה זו בשלב כה מאוחר, לאחר שמתברר שהטענות שבגינן דחו הרשויות את הבקשה - עשויות לא להתקבל על-ידי בית-המשפט – מהווה לדעתי, שימוש לרעה בהליכים ואין להיזקק להם. 3. זאת ועוד: התנהגות המדינה מקימה השתק דיוני. כידוע, השתק מוכר לא רק לגבי עניין שבעובדה אלא גם לגבי עניין שבדין, הוא מונע צד מלהתכחש למצג שהציג כלפי צד אחר, אם אותו צד אחר הסתמך על המצג בתום-לב ושינה עקב כך מצבו לרעה. כך, הוחל השתק בפסק-דין עמרני לגבי טענה כנגד סמכותו של בית-דין רבני וברע"א 4928/92 עזרא נ' המועצה המקומית תל-מונד, פ"ד מז(5) 94, לגבי הטענה כי הבורר חרג מהסמכויות שניתנו לו בהסכם הבוררות. בפסקי-דין אלה ההשתק בוסס על סעיף 61(ב) לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973, המטיל חובת תום-לב לביצוע כל פעולה משפטית. במקרה שלפנינו, אכן, אצילת הסמכויות למשיבים לא נעשתה בדרך הקבועה בהנחיה הפנימית. אך משרד הפנים ואחריו הפרקליטות, עד לשלב מאוחר, ביססו את הסירוב לאשר תשלום שכר על נימוקים אחרים שנדחו. לו מלכתחילה - בשנת 1995 או לכל המאוחר בשנת 1997 – היו מפנים את תשומת-לב המועצה המקומית והמשיבים להנחיה זו, היו הללו מקיימים אותה ככתבה וכלשונה. בנסיבות אלה, משהניחה המדינה להליכים להתגלגל מבלי להזכיר את ההנחיה, ובכך מנעה היא את קיומה, הייתה מושתקת מלטעון בשלב מאוחר זה כי המשיבים אינם זכאים לתשלום בשל הפרת ההנחיה. אשר-על-כן, אם דעתי הייתה נשמעת היינו דוחים את העתירה. ש ו פ ט ת הוחלט ברוב דעות של הנשיא ברק, המשנה לנשיא ת' אור והשופטים א' מצא, מ' חשין, י' טירקל וד' ביניש, בניגוד לדעתה של השופטת ד' דורנר, לבטל את פסק-הדין שניתן בבג"ץ 5605/00, ולפסוק כי לא ישולם למשיבים משכורת עבור 29 החודשים שבהם כיהנו - בשנים 1996, 1997 ו-1998 - כסגני ראש מועצת כפר כנא. לא יהיה צו להוצאות בעתירה הנוכחית. היום, ד' באדר תשס"ד (26.2.2004). נ ש י א משנה לנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 02103500_G09.doc מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il